Попередження як вид адміністративного стягнення: теорія, досвід та практика застосування

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

Державний вищий навчальний заклад

«ЗАПОРІЗЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ»

МіністерствА освіти і науки України

12.00.07 - Адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Попередження як вид адміністративного стягнення: теорія, досвід та практика застосування

Куразов Юсуп Хамзатович

Запоріжжя - 2013

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана у Запорізькому національному університеті Міністерства освіти і науки України.

Науковий керівник -

доктор юридичних наук, професор

Коломоєць Тетяна Олександрівна,

Запорізький національний університет, декан юридичного факультету;

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор

Колпаков Валерій Костянтинович,

Юридичний інститут Національного авіаційного університету,

завідувач кафедри конституційного і адміністративного права;

кандидат юридичних наук, доцент

Доненко Валерій Вікторович,

Дніпропетровський державний університет внутрішніх справ,

професор кафедри загально правових дисциплін.

Захист відбудеться «22» квітня 2013 року о «1000» годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 17.051.07 Запорізького національного університету за адресою: 69600, м. Запоріжжя, пр. Леніна, 74, корп. 5, кім. 202-б.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Запорізького національного університету (м. Запоріжжя, вул. Жуковського, 66-а, корп. 2, кім. 101).

Автореферат розісланий «21» березня 2013 року.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради П.С. Лютіков

Размещено на http://www.allbest.ru//

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. В умовах докорінного перегляду змісту і призначення адміністративного права, всіх його складових, у т.ч. адміністративно-деліктного права, активізації зусиль вчених-адміністративістів, юристів-практиків, законотворців, громадськості з підготовки проекту нового вітчизняного кодифікованого адміністративно-деліктного акту поглиблена увага повинна приділятися пошуку оптимальних, адекватних, ефективних адміністративних стягнень за вчинення численних різноманітних адміністративних проступків. Певне місце серед останніх, незважаючи на модифікаційні процеси, пов'язані з криміналізацією, декриміналізацією протиправних діянь, нормативно-правовим закріпленням кримінальних проступків, посідають адміністративні проступки з незначним ступенем суспільної шкідливості, адекватною реакцією з боку держави на вчинення яких слід вважати стягнення переважно виховного, превентивного змісту, яким можна вважати попередження. За офіційними даними Верховного Суду України, показники кількості накладення попередження по відношенню до загальної кількості осіб, які були притягнуті до адміністративної відповідальності, дорівнюють: у 2003 році - 25,3 %, 2004 році - 28,6 %, 2005 році - 30,5 %, 2006 році - 35, 3 %, 2007 році - 36,6 %, 2008 році - 32,2 %, 2009 році - 2,7 %, 2010 році - 3,2 %, 2011 році - 4,2 %, І півріччі 2012 року - 4,9 %. Слід враховувати, що попередження накладається і в позасудовому порядку. За офіційними даними Управління статистики в Запорізькій області, відповідні показники дорівнюють: у 2008 році - 29 %, 2009 році - 13 %, 2010 році - 12 %, 2011 році - 16,5 %. Безперечно, в порівнянні з показниками накладення штрафу їх не можна визнати переважаючими, однак у порівнянні з показниками інших різновидів адміністративних стягнень вони є достатньо високими. У разі вчинення адміністративного проступку (в т.ч. вперше) з незначним ступенем суспільної шкідливості, в т.ч. малозначного, особою, яка в цілому має позитивні характеристики, як правило, за наявності обставин, що пом'якшують адміністративну відповідальність, доцільним є, перш за все, виховний, превентивний (загальна та спеціальна превенція) вплив на особу з елементом кари. Саме таким є потенціал попередження як виду адміністративного стягнення, однак недооцінка в сучасних умовах його комплексного ресурсу багато в чому зумовлена недосконалістю законодавчого підґрунтя, його істотною застарілістю, розпорошеністю, фрагментарністю та суперечливістю змісту. Все це слід визнати суттєвим недоліком, який варто виправити з метою усунення перешкод (які, на жаль, дублюються і в наявних зразках перспективної нормотворчості) для ефективного використання ресурсу попередження. Існує потреба в поглибленому доктринальному дослідженні попередження як виду адміністративного стягнення задля формування ґрунтовного наукового базису для сучасного вітчизняного адміністративно-деліктного нормотворчого процесу.

Фундаментальною та основоположною базою дослідження вказаної проблематики є праці вчених-юристів відповідних галузевих наук, у тому числі й адміністративно-правової, які в різні історичні періоди займалися цією проблематикою, зокрема праці: В.Б Авер'янова, А.Б. Агапова, О.М. Бандурки, В.М. Бевзенка, Л.Р. Біли-Тіунової, Ю.П. Битяка, В.В. Богуцького, С.В. Ващенка, В.В. Галунька, В.М. Гаращука, І.П. Голосніченка, С.Т. Гончарука, Б.В. Дрейшева, Є.В. Додіна, В.В. Доненка, О.С. Дугенця, Р.А. Калюжного, С.В. Ківалова, В.В. Кізілова, А.В. Кіріна, Л.В. Коваля, Т.О. Коломоєць, В.К. Колпакова, А.Т. Комзюка, О.В. Кузьменко, Є.В. Курінного, Д.М. Лук'янця, М.Я. Масленнікова, В.В. Мартиновського,О.І. Миколенка, С.О. Мосьондза, Р.С. Мельника, В.Г. Поліщука, А.А. Пухтецької, О.С. Рогачьової, С.Г. Стеценка, М.М. Тищенка, І.О. Федорова, Н.В. Хорощак, А.М. Школика, О.И. Якуби та ін. Проте, попри багатоманітність наукових джерел, попередження досліджується вченими лише фрагментарно, в аспекті розгляду більш змістовних питань. Жодної роботи, в якій би комплексно досліджувався цей вид адміністративного стягнення, до цього часу немає, що підкреслює важливість обраної тематики дослідження.

Таким чином, недостатність розробок на теоретичному рівні, наявність практичних правових питань, а також необхідність проведення комплексного дослідження ресурсу попередження виду адміністративного стягнення зумовили вибір теми дисертації.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Роботу виконано в рамках планів наукових досліджень Запорізького національного університету на 2011-2014 рр., комплексного наукового проекту «Дослідження основних напрямків реформування законодавства України в контексті глобалізаційних процесів» (номер державної реєстрації 0111U008532). Крім того, тема дисертації пов'язана з підготовкою змін до адміністративного законодавства та має безпосереднє відношення до Концепції адміністративної реформи в Україні, впровадженої Указом Президента України від 22.07.1998 р. № 810, відповідає Пріоритетним напрямам розвитку правової науки в Україні на 2011-2015 рр., затвердженим постановою Загальних зборів НАПрН України від 24.09.2010 р.

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційної роботи є всебічний науковий аналіз історії розвитку та сучасного стану інституту попередження як виду адміністративного стягнення та визначення перспектив його розвитку в національному законодавстві та юридичній практиці з урахуванням зарубіжного досвіду.

Згідно з поставленою метою визначено такі основні завдання дослідження:

з'ясувати сутність попередження як виду адміністративного стягнення, виокремити його основні властивості та визначити його співвідношення із суміжними правовими поняттями;

визначити історіографію дослідження попередження в адміністративно-правовій доктрині та ґенезу його закріплення в законодавстві;

охарактеризувати підстави (нормативні, юридико-фактичні, процедурні) застосування попередження як виду адміністративного стягнення;

розкрити зміст та виділити специфіку провадження у справах про адміністративні правопорушення, за вчинення яких передбачається застосування попередження;

визначити особливості виконання постанов (рішень) про накладення попередження;

узагальнити зарубіжний досвід законодавчого визначення засад застосування попередження як виду адміністративного стягнення та окреслити можливі шляхи його запозичення для України;

охарактеризувати основні перспективні напрями вдосконалення правових засад застосування попередження як виду адміністративного стягнення, підвищення ефективності використання його ресурсу.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, пов'язані з порядком застосування і виконання попередження як виду адміністративного стягнення. стягнення адміністративний попередження

Предмет дослідження - попередження як вид адміністративного стягнення: теорія, досвід та практика застосування.

Методи дослідження. Методологія дослідження ґрунтується на органічному поєднанні філософських, загальнонаукових та спеціально-юридичних методів дослідження. Дослідження проведене в контексті розгляду будь-якого державно-правового явища з позиції соціального детермінізму, обумовленості державотворчих та правотворчих процесів змінами в суспільних відносинах та суспільній свідомості.

При вивченні історіографії дослідження попередження як виду адміністративного стягнення у вітчизняній адміністративно-правовій доктрині та ґенези закріплення його засад у законодавстві використано методологію порівняльного правознавства, прийоми логіки (синтез, аналіз, індукція, дедукція) на основі принципу історизму (підрозділ 1.2). Для з'ясування сутності, виокремлення основних властивостей попередження, співвідношення його із суміжними правовими поняттями застосовано структурно-функціональний, системний методи, прийоми логічного методу та метод правової статистики (підрозділ 1.1).

Прийоми логічного методу, аксіоматичний, системний методи використані при характеристиці підстав застосування попередження як виду адміністративного стягнення (підрозділ 2.1), а структурно-функціональний, метод правової статистики - в процесі аналізу провадження в справах про адміністративні правопорушення, за вчинення яких передбачається його застосування, виділення особливостей такого провадження, а також виконання постанов (рішень) про накладення попередження (підрозділи 2.2, 2.3).

За допомогою методології порівняльного правознавства, прийомів логічного методу досліджено зарубіжний досвід законодавчого визначення засад застосування попередження, виокремлено можливі шляхи його запозичення для України (підрозділ 3.1). Вищезазначені методи в поєднанні з методами юридичного моделювання, правової статистики використані й при виділенні пріоритетних напрямів удосконалення законодавчих засад та практики застосування попередження в Україні (підрозділ 3.2).

Нормативна основа дослідження - чинне та раніше діюче законодавство України, перспективне адміністративно-деліктне законодавство, законодавство зарубіжних країн.

Емпіричну основу дослідження становлять статистичні дані, акумульовані Управлінням статистики в Запорізькій області, Головним управлінням Міністерства внутрішніх справ у Запорізькій області, територіальним управлінням Державної судової адміністрації України в Запорізькій області, Управлінням узагальнення судової практики та аналітичної роботи з питань застосування законодавства Верховного Суду України.

Наукова новизна одержаних результатів обумовлюється самою постановкою проблеми і полягає в тому, що дисертація є одним із перших у вітчизняній адміністративно-правовій науці цілісним комплексним дослідженням, присвяченим попередженню як виду адміністративного стягнення. Зокрема, наукову новизну дослідження становлять основні висновки, положення та рекомендації, які відображають істотний внесок автора:

вперше:

проведено комплексне дослідження попередження як виду адміністративного стягнення з метою вдосконалення та розвитку його потенціалу;

визначено історіографію дослідження попередження як виду адміністративного стягнення у вітчизняній адміністративно-правовій доктрині, у зв'язку з чим виділено кілька етапів, що мають умовні хронологічні межі: перший - до 50-х рр. ХХ ст.; другий - 50-90 рр. ХХ ст.; третій - з 90-х рр. ХХ ст. - і до цього часу з внутрішнім умовним поділом - до і після 2000 р., з'ясовано специфіку кожного з них, що, у свою чергу, дозволило простежити тенденцію до спеціалізації галузевих доктринальних досліджень, яку доцільно зберегти і посилити, враховуючи досягнення вітчизняної та зарубіжної адміністративно-правової доктрини;

визначено особливості виконання постанов (рішень) про накладення попередження як виду адміністративного стягнення, сформульовано й обґрунтовано пропозиції щодо доцільності розгляду виконання, перш за все, з точки зору ефективності використання ресурсу попередження з акцентом на умовах, критеріях та показниках такої ефективності;

удосконалено:

наукові положення щодо узагальнення зарубіжного досвіду застосування попередження як виду адміністративного стягнення та визначення шляхів його запозичення для України з акцентом на тому, що таке запозичення має бути виваженим, комплексним, прийнятним для України;

характеристику юридико-фактичних підстав застосування попередження як виду адміністративного стягнення з обґрунтуванням доцільності його застосування лише в разі вчинення як фізичною, так і юридичною особою (при визнанні першої домінуючим суб'єктом) адміністративного проступку з необережності, малозначного діяння, з легалізацією визначення останнього;

наукові підходи щодо системи суб'єктів накладення попередження, яку запропоновано модифікувати за рахунок позбавлення відповідних повноважень адміністративних комісій при сільських, селищних, міських радах, виконавчих комітетах сільських, селищних, міських рад, перерозподілу їхніх повноважень між районними судами (суддями) та державними органами, що діють за принципом спеціалізації (органи внутрішніх справ, державні інспекції тощо);

набули подальшого розвитку:

положення про те, що провадження в справах про адміністративні проступки, за вчинення яких передбачається застосування попередження, є особливим різновидом адміністративно-деліктного провадження, що відрізняється підвищеною оперативністю, економністю, спрощеністю (в т.ч. може бути у «спрощеному порядку»), мінімізованим документообігом, зменшеним представництвом учасників (обґрунтовується доцільність нормативного закріплення обов'язкової участі особи, щодо якої здійснюється розгляд справи), особливістю набуття чинності підсумковим документом;

визначення пріоритетного напрямку вдосконалення нормативних засад використання ресурсу попередження, а саме їх систематизації у формі кодифікації - зосередження їх в єдиному кодифікованому адміністративно-деліктному акті (при суцільній кодифікації матеріальних та процедурних положень);

положення про доцільність нормативного визначення засад заміни адміністративних стягнень, у т.ч. попередження, а також посилення засад реалізації принципу публічності при накладенні останнього шляхом упровадження різних обов'язкових заходів інформаційного характеру задля забезпечення максимального використання його ресурсу.

Практичне значення одержаних результатів. Сформульовані автором теоретичні висновки, практичні рекомендації спрямовані на розвиток теоретичних засад попередження як виду адміністративного стягнення, вдосконалення його нормативного підґрунтя та практики застосування. Окремі положення роботи можуть бути використані:

у науково-дослідній сфері: положення та висновки дисертації можуть бути основою для подальшого дослідження попередження як виду адміністративного стягнення (акт впровадження Запорізького національного університету від 22.11.2012 р.);

у правотворчості - для вдосконалення чинного адміністративно-деліктного законодавства шляхом внесення змін до КпАП України, при підготовці перспективного кодифікованого адміністративно-деліктного акту;

у правозастосовній діяльності - для поліпшення діяльності уповноважених державних органів щодо застосування попередження як виду адміністративного стягнення (акти впровадження Головного управління МВС України в Дніпропетровській області від 15.01.2013 р., Заводського районного суду м. Запоріжжя від 29.11.2012 р., Запорізького училища професійної підготовки працівників міліції ГУМВС України в Запорізькій області від 31.01.2013 р.);

у навчальному процесі - при підготовці навчально-методичних матеріалів, проведення лекційних та практичних занять із навчальних дисциплін: «Адміністративне право», «Адміністративна відповідальність», «Адміністративно-юрисдикційна діяльність», «Адміністративна реформа в Україні» (акти впровадження Запорізького національного університету від 22.11.2012 р., Юридичного інституту Національного авіаційного університету від 15.11.2012 р., Національного гірничого університету від 29.11.2012 р., Бердянського інституту державного та муніципального управління Класичного приватного університету від 05.12.2012 р., Донецького юридичного інституту МВС України від 12.12.2012 р., Одеського національного університету ім. І.І. Мечникова від 15.12.2012 р.; Харківського національного університету внутрішніх справ від 12.12.2012 р., Запорізького училища професійної підготовки працівників міліції ГУМВС України в Запорізькій області від 31.01.2013 р.).

Апробація результатів дисертації. Основні положення дисертаційної роботи були оприлюднені на всеукраїнських та міжнародних науково-практичних конференціях: «Головні напрями систематизації та вдосконалення законодавства України» (м. Київ, 2012 р.), «Теоретичні та практичні проблеми сталого розвитку державності та права» (м. Одеса, 2012 р.), «Актуальні дослідження юридичної науки в ХХІ столітті» (м. Львів, 2012 р.), «Людина, суспільство, держава: публічно-правовий аспект» (м. Миколаїв, 2012 р.), «Актуальні питання державно-правового будівництва України: сучасний період» (м. Львів, 2012 р.), «Проблеми вдосконалення правового забезпечення прав та основних свобод людини і громадянина» (м. Тернопіль, 2012 р.), «Проблеми реалізації принципу верховенства права: теоретичні і практичні аспекти» (м. Київ, 2012 р.), «Сучасне правотворення: питання теорії та практики» (м. Одеса, 2012 р.), «Пріоритетні напрями розвитку правової системи України» (м. Львів, 2013 р.), «Правова система України: сучасні тенденції та фактори розвитку (м. Запоріжжя, 2013 р.).

Публікації. Основні положення роботи знайшли відображення в 6 наукових статтях, опублікованих у виданнях, що визнані як фахові з юридичних дисциплін, а також у 10 тезах доповідей на науково-практичних конференціях.

Структура та обсяг роботи. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, які містять сім підрозділів, висновків, списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації становить 211 сторінок. Список використаних джерел налічує 178 найменувань і займає 19 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, характеризується її зв'язок з науковими планами та програмами, визначаються мета і завдання, об'єкт і предмет, методи дослідження, розкривається наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, наводяться дані про апробацію результатів і публікації.

Розділ 1 «Попередження як вид адміністративного стягнення: загально-теоретичні та історико-правові аспекти», який містить два підрозділи, присвячено дослідженню поняття попередження як виду адміністративного стягнення, його основних властивостей, співвідношення із суміжними правовими поняттями, а також історіографії дослідження його потенціалу у вітчизняній адміністративно-правовій доктрині, ґенезі закріплення його засад у вітчизняному законодавстві.

У підрозділі 1.1 «Попередження як вид адміністративного стягнення: поняття, його основні властивості, співвідношення із суміжними правовими поняттями» на підставі аналізу енциклопедично-довідникових, наукових (зокрема, Б.В. Дрейшева, Л.В. Коваля, А.Т. Комзюка, С.Т. Гончарука, Н.В. Хорощак, В.К. Колпакова, О.І. Миколенка, Д.М. Бахраха, Д.М. Лук'янця, О.М. Якуби та ін.), нормативних джерел різних історичних періодів визначається, що попередження завжди було і залишається «найм'якішим», «найлегшим», «найменшим» різновидом адміністративного стягнення особистісного спрямування, переважно превентивно-виховного змісту, що накладається за вчинення адміністративних проступків із незначним ступенем суспільної шкоди, в т.ч. малозначних, як правило, за наявності обставин, що пом'якшують адміністративну відповідальність. Беручи до уваги відсутність нормативного визначення попередження, що певним чином вплинуло і на його доктринальне дослідження, зумовивши розмаїття підходів до вивчення його ресурсу, дисертант аналізує основні властивості попередження, пропонує власний варіант їх переліку, обґрунтовує його комплексний характер. Узагальнений аналіз різноманітних емпіричних даних за останні п'ять років (загальнодержавний, регіональні рівні) дозволив визнати попередження достатньо поширеним різновидом адміністративного стягнення, який варто зберегти й надалі, щоправда, з певною модифікацією його потенціалу. Попередження пропонується розглядати як самодостатнє, основне адміністративне стягнення, з обґрунтуванням доцільності нормативного закріплення критеріїв розподілу адміністративних стягнень на основні та додаткові та їх визначень. Окрема увага приділяється дослідженню співвідношення попередження із суміжними правовими інституціями, підтверджується унікальність його ресурсу й пропонується авторський варіант його визначення.

У підрозділі 1.2 «Історіографія дослідження попередження в адміністративно-правовій доктрині та ґенеза його закріплення в законодавстві» на основі вивчення різноманітних джерел різних історичних періодів формулюється висновок про відсутність у вітчизняній адміністративно-правовій науці комплексних монографічних робіт з відповідної проблематики. В основному зосереджується увага на попередженні в аспекті аналізу системи адміністративних стягнень, відповідальності за вчинення адміністративних правопорушень в окремих сферах суспільних відносин, адміністративно-деліктного провадження тощо. Дисертантом виділяється кілька робіт (Б.В. Дрейшева, С.В. Ващенка та ін.), які, хоча й безпосередньо присвячені попередженню, але через публіцистичний характер та істотно застарілий зміст не визнаються ним ґрунтовними.

У роботі вперше умовно виділяється три етапи в історіографії доктринального дослідження попередження із специфікою кожного з них: перший (до 50-х рр. ХХ ст.) характеризується виокремленням «прообразів» попередження («громадської догани», «громадського осуду», «застереження» тощо), фрагментарним їх аналізом переважно в аспекті проблем кримінально-правового регулювання (роботи В.В. Івановського, Н.С. Таганцева та ін.); другий (50-90 рр. ХХ ст.) - виокремленням попередження як виду адміністративного стягнення, порівнянням його із суміжними правовими поняттями (роботи Л.В. Коваля, О.М. Якуби, Б.В. Дрейшева, І.П. Голосніченка та ін.), третій (з 90-х рр. ХХ ст. і до сьогодення з поділом - до і після 2000 р.) - поєднанням двох тенденцій: дублювання базових доктринальних, нормативних положень та розгляд попередження в контексті більш змістовної проблематики (роботи В.К. Колпакова, Н.В. Хорощак, Д.М. Лук'янця, С.Г. Стеценка, А.Т. Комзюка, О.І. Миколенка, В.П. Чабана та ін.), а також концентрацією уваги на попередженні та виокремленням деяких проблемних аспектів використання його ресурсу (роботи С.В. Ващенка, А.В. Кіріна, В.В. Кізілова та ін.). Автор робить висновок про існування певної тенденції - спеціалізації доктринальних досліджень тематичного характеру, яку варто зберегти надалі задля формування ґрунтовного наукового базису для вдосконалення нормативних засад використання ресурсу попередження.

Ґенезу закріплення попередження в законодавстві пропонується розглядати як тривалий (більше 150 років), відносно результативний процес, в якому умовно виділяється чотири етапи: 1) дореволюційний - із фрагментарною регламентацією засад «прообразів» попередження за вчинення проступків «без наміру»; 2) 20-80 рр. ХХ ст. (із внутрішнім поділом - до і після 60-х рр.) - з легалізацією терміну «попередження», визнанням попередження видом адміністративного стягнення, поступовим «розпорошенням», урізноманітненням його нормативних засад; 3) 90 рр. ХХ ст. - з кодифікацією засад його застосування, визнанням попередження як основного адміністративного стягнення, регламентацією процедурного аспекту; 4) з

90-х рр. ХХ ст. і до сьогодення (з умовним поділом - до і після 2000 р.) - із чисельністю, розпорошеністю, суперечливістю, застарілим змістом його нормативних засад та відсутністю його легального визначення. Автор визначає основні пріоритети сучасної нормотворчості в зазначеній сфері відносин, обґрунтовуючи доцільність урахування здобутків та уникнення недоліків історичного досвіду нормотворення та правозастосування.

Розділ 2 «Попередження як вид адміністративного стягнення: процедурний аспект» складається з трьох підрозділів і присвячений аналізу підстав застосування попередження, провадження в справах про адміністративні правопорушення, за вчинення яких передбачається його накладення, та особливостей виконання постанов (рішень) про його накладення.

У підрозділі 2.1 «Підстави застосування попередження як виду адміністративного стягнення» зазначається, що такі підстави варто розглядати в якості комплексного поняття, яке охоплює нормативний, юридико-фактичний та процедурний аспекти. Аналізуючи наявні нормативні підстави застосування попередження, автор робить висновок про існування значної їх кількості, різної форми зовнішнього існування (кодифіковані, законодавчі, окремі підзаконні акти), фрагментарність, суперечливість змісту, беручи до уваги різні історичні періоди їх прийняття, що істотно ускладнює правозастосовну діяльність і зумовлює потребу проведення їх систематизації у формі кодифікації. Юридико-фактичними засадами застосування попередження автор пропонує розглядати вчинення особою адміністративних проступків (діянь з апостеріорними ознаками протиправності, винності, суспільної шкідливості (у роботі обґрунтовується доцільність використання саме такого терміну), за вчинення яких передбачається можливість застосування попередження, із сукупністю апріорних ознак, які дозволяють виділити їх серед розмаїття адміністративних проступків (склади адміністративних проступків). У роботі обґрунтовується положення про те, що попередження, як правило, застосовується за вчинення адміністративних правопорушень із незначним ступенем суспільної шкідливості, в т.ч. малозначних (малозначність розглядається як складова принципу індивідуалізації адміністративної відповідальності), вперше особами (як фізичними, так і юридичними, хоча превалюють перші), які, як правило, в цілому позитивно характеризуються, при наявності обставин, що пом'якшують адміністративну відповідальність. У дисертації характеризуються основні та факультативні елементи складів адміністративних проступків, за вчинення яких передбачається застосування попередження, формулюються пропозиції щодо можливого їх нормативного коригування. Особлива увага приділяється обставинам, що пом'якшують адміністративну відповідальність, аналізується їх ґенеза в законодавстві, надаються пропозиції щодо вдосконалення їх переліку та нормативного закріплення. Процедурні підстави застосування попередження пропонується розглядати як нормативно визначені процедурні засади використання його ресурсу та правозастосовні документи щодо конкретних випадків його застосування.

У підрозділі 2.2 «Провадження в справах про адміністративні правопорушення, за вчинення яких передбачається застосування попередження» увага зосереджується на основоположних засадах відповідного провадження, виділяються його основні стадії та визначаються особливості.

Дисертантом обґрунтовується положення про особливість провадження в справах про адміністративні правопорушення, за вчинення яких передбачається застосування попередження, обумовлену специфікою самого попередження, у зв'язку з чим пропонується авторський перелік специфічних ознак такого провадження з аналізом кожної з них. Відповідне провадження розглядається як стадійна діяльність, виокремлюються чотири традиційні, нормативно визначені стадії, аналізується зміст кожної з них. Особлива увага приділяється «спрощеному» («прискореному») провадженню та його особливостям в аспекті застосування попередження. На підставі опрацювання нормативних, наукових джерел, емпіричних даних, дисертантом критично аналізуються строки розгляду справ, система суб'єктів застосування попередження, обґрунтовуються пропозиції щодо її модифікації за рахунок перерозподілу відповідних повноважень лише між судами (суддями) та адміністративними органами, що діють за принципом спеціалізації, засади участі в провадженні інших суб'єктів, їх переважно мінімізоване представництво, проблеми документаційного забезпечення, формулюються конкретні пропозиції щодо вдосконалення процедурних засад використання ресурсу попередження. На підставі проведеного аналізу та з урахуванням виділених особливостей пропонується авторське визначення провадження в справах про адміністративні правопорушення, за вчинення яких передбачається застосування попередження.

У підрозділі 2.3 «Особливості виконання постанов (рішень) про накладення попередження» аналізується завершальна стадія відповідного адміністративно-деліктного провадження, звертається увага на доцільність розгляду виконання саме як стадії, а не окремого провадження, потребу внесення відповідних змін до гл. 26 КпАП України. У роботі обґрунтовується практичне значення цієї стадії, її вплив на ефективність усього провадження, на використання ресурсу попередження в цілому. Специфіка попередження зумовлює особливості виконання постанов про його накладення, які виокремлюються та аналізуються дисертантом. В аспекті забезпечення належного рівня виконання попередження вважається за доцільне поглиблене дослідження ефективності попередження з використанням формул, запропонованих І.А. Зайцевим щодо ефективності адміністративно-деліктного провадження (А=В+С/Д, де А - показник ефективності, В - фактичні обставини адміністративного правопорушення, С - способи впливу, Д - фактичні витрати), М.Я. Саввіним, Т.О. Коломоєць щодо ефективності інших заходів адміністративного примусу (Е=Р:М, де Е - ефективність, Р - результат,

М - мета), з одночасним урахуванням умов, критеріїв та показників ефективності, що сприятиме максимальному використанню комплексного ресурсу попередження як виду адміністративного стягнення.

Розділ 3 «Шляхи вдосконалення доктринальних та нормативних засад накладення попередження як виду адміністративного стягнення» складається з двох підрозділів і присвячений аналізу зарубіжного досвіду законодавчого визначення засад застосування попередження з виокремленням шляхів його запозичення в Україні, а також основним напрямкам удосконалення нормативних засад використання його ресурсу.

У підрозділі 3.1 «Зарубіжний досвід законодавчого визначення засад застосування попередження та шляхи його запозичення для України» обґрунтовується доцільність комплексного, виваженого, багатовекторного врахування досвіду зарубіжних країн щодо доктринального дослідження та нормативного закріплення засад використання ресурсу попередження з акцентом на апробацію його часом та прийнятність для України. З огляду на переважно фрагментарне дослідження відповідного питання у вітчизняній адміністративно-правовій науці (роботи І.О. Федорова, К.О. Алімова, Д.М. Лук'янця, І.І. Піскуна, Н.В. Хорощак та ін.) доводиться доцільність посилення інтересу наукової спільноти до цього питання, в т.ч. з урахуванням результатів експертно-аналітичних напрацювань Центру політико-правових реформ (роботи О.А. Банчука, А.М. Школика, Р.О. Куйбіди, В.П. Тимощука, М.І. Хавронюка та ін.), задля формування наукового базису для нормотворчого процесу. У дисертації аналізується досвід Російської Федерації, Республіки Молдова, Азербайджанської Республіки, Республіки Узбекистан, Республіки Казахстан, Республіки Білорусь, Естонської Республіки, Федеративної Республіки Німеччина, Королівства Іспанії, Португальської Республіки, Чеської Республіки, Республіки Словенії, Республіки Болгарії, Республіки Сербії та ін., умовно виділяється кілька моделей зарубіжного законодавства (з виокремленням адміністративних проступків і попередження як виду адміністративного стягнення і без такого), зосереджується увага на європейських стандартах застосування адміністративних стягнень, у т.ч. «не грошових заходів», і формулюються конкретні пропозиції щодо можливого запозичення відповідних положень у сучасному вітчизняному нормотворчому процесі.

У підрозділі 3.2 «Основні напрямки вдосконалення нормативних засад використання ресурсу попередження як виду адміністративного стягнення» формулюються конкретні пропозиції щодо розробки перспективного адміністративно-деліктного законодавства, внесення змін та доповнень до діючого законодавства та практики ефективного застосування попередження. Дисертантом обґрунтовується потреба виваженого, комплексного підходу до вирішення цього питання з одночасним акумулюванням зусиль нормотворців, юристів-вчених, юристів-практиків. Аналізуються наявні зразки перспективної нормотворчості (проекти кодифікованого адміністративно-деліктного акту, підготовлені робочою групою КМУ, Центром політико-правових реформ, окремими вченими-адміністративістами), досягнення сучасної правової науки з відповідної проблематики, узагальнені результати правозастосування й виокремлюються основні напрямки їх подальшого врахування й удосконалення задля формування новітніх засад використання потенціалу попередження як виду адміністративного стягнення.

ВИСНОВКИ

У дисертації наведено теоретичне узагальнення й нове вирішення наукового завдання, що виявляється у визначенні та вдосконаленні правових засад накладення попередження як виду адміністративного стягнення. У результаті проведеного дослідження сформульовано низку висновків, пропозицій і рекомендацій, спрямованих на вирішення зазначеного завдання. Основні з них такі:

Визначено, що попередження - це вид адміністративного стягнення, офіційний, від імені держави, разовий осуд адміністративного правопорушення (як правило, малозначного), вчиненого особою, яка в цілому позитивно характеризується, й інформування останньої про протиправний, антигромадський характер її поведінки і недопущення такого в майбутньому. Доведено, що його основними ознаками є: це вид адміністративного стягнення; є реакцією на вчинення адміністративного правопорушення з незначним ступенем шкідливості, в т.ч. малозначного, як правило, при наявності обставин, що пом'якшують адміністративну відповідальність; переважно виховно-превентивний характер з елементами кари, його мета комплексна й включає, відповідно, виховний, превентивний (загальна і спеціальна превенція), каральний елементи; має ретроспективний характер з елементом інформування; полягає в офіційному (від імені держави) осуді протиправної поведінки особи та інформуванні її про неприпустимість такої в майбутньому; правовий характер: засади застосування нормативно регламентовані; особистісна спрямованість; самодостатність потенціалу, завдяки чому застосовується як основний вид адміністративного стягнення; разовий (одномоментний) характер застосування, хоча наслідки триваліші (протягом року); застосовується як щодо фізичних, так і щодо юридичних осіб, які, як правило, «мають добрі характеристики»; оперативна, спрощена (в т.ч. «у спрощеному порядку»), економна процедура застосування; судовий та адміністративний порядок накладення; письмова або інша встановлена форма фіксації. Встановлено, що всі ознаки в сукупності формують комплексний своєрідний потенціал попередження і зумовлюють його відмінність від суміжних правових інституцій: усного зауваження, попередження як заходу адміністративного припинення, заходу адміністративного попередження, застереження, догани, попередження як заходу процесуального примусу, що застосовується в адміністративному судочинстві, тощо.

Проаналізовано історіографію дослідження попередження як виду адміністративного стягнення у вітчизняній адміністративно-правовій науці, виділено умовно три етапи такого дослідження, встановлено тенденцію до поглиблення спеціалізації доктринальних тематичних правових досліджень, яку варто зберегти й надалі задля формування ґрунтовного наукового базису для новітнього вітчизняного нормотворчого процесу, зорієнтованого на вдосконалення правових засад використання ресурсу попередження. Ґенезу попередження у вітчизняному законодавстві запропоновано розглядати як складний, що включає кілька етапів (умовно виділено чотири етапи), недостатньо результативний процес; встановлено відсутність досконалого (різного ступеня) правового підґрунтя для попередження як виду адміністративного стягнення в різні історичні періоди, виокремлено основні пріоритети сучасної нормотворчості в зазначеній сфері з максимальною деталізацією засад використання потенціалу попередження.

Охарактеризовано підстави застосування попередження як виду адміністративного стягнення, які пропонується розглядати як комплексне поняття, що охоплює нормативний, юридико-фактичний і процедурний аспекти. Доведено, що численність та розмаїття нормативних підстав, розпорошеність їх у численних зовнішніх формах ускладнює сучасне правозастосування, знижує ефективність використання ресурсу попередження, що зумовлює потребу в їх систематизації у формі кодифікації. Детально проаналізовано юридико-фактичні засади застосування попередження, з'ясовано, що такими є діяння (дії чи бездіяльність), що, як правило, посягають на власність, громадський порядок, порядок управління, використання природних ресурсів, порядок на транспорті тощо, характеризуються незначним ступенем суспільної шкідливості (в т.ч. малозначністю), вчиняються вперше особами (фізичною або юридичною), які в цілому позитивно характеризуються, при наявності обставин, що пом'якшують адміністративну відповідальність. Доведено, що вони можуть бути разовими або триваючими, альтернативними, збірними, закінченими і незакінченими, формальними (в переважній більшості) і матеріальними, особистими і службовими, вчиненими загальним і спеціальним суб'єктом, умисними і необережними; обґрунтовується доцільність накладення попередження лише при вчиненні діяння з необережності.

Встановлено, що провадження у справах про адміністративні правопорушення, за вчинення яких передбачається накладення попередження, є особливим різновидом адміністративно-деліктного провадження. До його особливостей запропоновано віднести: специфіку юридико-фактичних підстав можливості притягнення до відповідальності винної особи, які одночасно є складовою предмету розгляду; підвищену спрощеність і оперативність, у т.ч. можливість розгляду справ у «спрощеному порядку» (без складання протоколу і накладення попередження на місці вчинення проступку); підвищену економність та мінімізоване (як правило) документаційне забезпечення; дещо зменшене, як правило, представництво учасників провадження за рахунок участі «лідируючих, основних» учасників і відносно меншу активність усіх інших учасників; розмаїття та множинність суб'єктів накладення попередження: з достатньо широкими повноваженнями - адміністративних комісій при сільських, селищних, міських радах, судів (суддів), органів внутрішніх справ, із дещо меншими - виконавчих комітетів сільських, селищних, міських рад, із незначними - державних інспекцій та інших уповноважених органів (осіб); набрання чинності постановою одразу ж після її винесення, незалежно від можливості її оскарження.

З'ясовано, що виконання постанов (рішень) про накладення попередження відіграє роль практично значущої «вирішальної» стадії всього провадження, оскільки в разі фактичного невиконання постанови про накладення попередження втрачається сенс всього попередження. Встановлено, що особливостями виконання постанови про накладення попередження є: негайне виконання постанови одразу після винесення (в разі заочної участі порушника має місце надсилання йому копії постанови протягом встановленого законодавством терміну); звернення постанови до виконання і фактичне (безпосереднє) виконання, як правило, здійснюється одним і тим самим суб'єктом адміністративної юрисдикції (окрім випадків заочної участі порушника в розгляді справи); непоширення відстрочки виконання постанови; контроль за виконанням постанови, в основному, здійснюється суб'єктом її винесення та безпосереднього виконання; відсутність примусового виконання постанови.

Доведено важливість аналізу ефективності як принципу відповідного провадження, що обумовлює результативність протидії адміністративним проступкам й сприяє максимальному використанню ресурсу попередження. При цьому акцент варто робити не тільки на узагальненому її аналізі, а й на її умовах, критеріях та показниках.

Аргументовано положення про доцільність урахування зарубіжного досвіду правового визначення засад використання ресурсу попередження, яке має бути комплексним, виваженим, багатовекторним, наголошено на прийнятності такого досвіду для України, його узгодженості з особливостями вітчизняного нормотворення та відповідності сучасним вимогам. Доведено, що доречним є врахування позитивного досвіду Російської Федерації, Королівства Іспанії, Республіки Сербії щодо дефініційного нормативного визначення попередження; Російської Федерації, Республіки Казахстан - застосування попередження щодо юридичних осіб; Португальської Республіки, Російської Федерації - стосовно регламентації засад заміни його (ним) іншими адміністративними стягненнями; Королівства Іспанії, Республіки Сербії - закріплення додаткових (індивідуалізованих) критеріїв накладення; Азербайджанської Республіки, Республіки Молдова, Російської Федерації та інших пострадянських країн - стосовно кодифікації нормативних засад попередження, фіксації його лише в письмовій формі; більшості європейських держав - збереження судового та адміністративного, прозорого, оперативного порядку накладення попередження, детальної регламентації засад оскарження його застосування, а також урахування принципів європейського адміністративного права при регламентації процедури накладення цього виду стягнення, що дозволить максимально використовувати його потенціал.

Виокремлено та охарактеризовано основні перспективні напрямки вдосконалення правових засад попередження як виду адміністративного стягнення, а саме: по-перше, уніфікувати, систематизувати у формі кодифікації всі нормативні засади застосування попередження (оптимальним вважається новий Кодекс України про адміністративні проступки, який би містив матеріальні та процедурні приписи); по-друге, зберегти попередження як оптимальне стягнення виховно-превентивного (переважно) змісту з формулюванням його офіційного визначення, визнанням в якості основного стягнення (поряд із нормами-дефініціями основного, додаткового стягнення, критеріїв їх розподілу, різновидів); по-третє, врегулювати питання про накладення попередження по відношенню до фізичних та юридичних осіб з одночасним нормативним визначенням малозначних діянь, про накладення попередження в разі вчинення лише адміністративних правопорушень з необережності; по-четверте, закріпити можливість заміни адміністративних стягнень, у т.ч. попередження (попередженням) - з урахуванням реальних обставин справи, можливості досягнення реальної мети стягнення; по-п'яте, оптимізувати систему суб'єктів накладення попередження шляхом розподілу відповідних повноважень між судами (суддями) та органами, що діють за принципом спеціалізації, позбавивши таких повноважень адміністративні комісії та виконавчі комітети; по-шосте, зберегти звичайне і «спрощене» провадження щодо відповідних справ, однак визнати обов'язковою участь у будь-якому випадку особи, щодо якої здійснюється розгляд, що гарантує виконання постанови про накладення попередження; по-сьоме, посилити публічний ефект від накладення попередження (шляхом різних заходів), підвищувати ефективність його накладення за рахунок максимального врахування всіх її умов, критеріїв, показників.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

Куразов Ю.Х. Попередження як вид адміністративного стягнення - пріоритети удосконалення законодавчих засад в аспекті порівняльно-правового аналізу зарубіжного досвіду / Ю.Х. Куразов // Вісник Запорізького національного університету : Збірник наукових праць. Юридичні науки. - 2012. - № 4. - Ч. 1. - С. 177-182.

Куразов Ю.Х. Попередження в адміністративно-правовій доктрині: узагальнений аналіз тенденцій доктринальних досліджень / Ю.Х. Куразов // Митна справа. - 2012. - № 6 (84). - частина 2. - книга 1. - С. 237-246.

Куразов Ю.Х. Попередження як вид адміністративного стягнення у вітчизняному законодавстві: ґенеза та пріоритети закріплення / Ю.Х. Куразов // Форум права. - 2012. - № 4 [Електронний ресурс]. - Режим доступу : www.nbuv.gov.ua/e-journals/FP/2012-4/12kjxpz.polt.

Куразов Ю.Х. Попередження як вид адміністративного стягнення: поняття та його основні властивості / Ю.Х. Куразов // Держава і право. - 2012. ? № 58. ? С. 277-283.

Куразов Ю.Х. Юридико-фактичні підстави накладення попередження як виду адміністративного стягнення / Ю.Х. Куразов // Вісник Запорізького національного університету : Збірник наукових праць. Юридичні науки. - 2013. - № 1. - Ч. 1. - С. 146-161.

Куразов Ю.Х. Виконання постанов про накладення попередження: актуальні питання теорії та практики / Ю.Х. Куразов // Митна справа. - 2013. ? № 1 (85). ? частина 2. - книга 2. ? С. 403-412.

Куразов Ю.Х. Попередження як вид адміністративного стягнення: пошук оптимальної моделі використання ресурсу у відносинах особи і держави / Ю.Х. Куразов // Людина, суспільство, держава: публічно-правовий аспект : матеріали міжнародної науково-практичної конференції «VIII Прибузькі юридичні читання», (м. Миколаїв, 23-24 листопада 2012 року) / відп. ред. д.ю.н., доцент О.В. Козаченко. - Миколаїв : Іліон, 2012. - С. 223-224.

Куразов Ю.Х. Попередження - ефективний засіб реагування на вчинення адміністративних проступків / Ю.Х. Куразов // Теоретичні та практичні проблеми забезпечення сталого розвитку держави та права : матеріали міжнародної наук. конф., (м. Одеса, 30 листопада 2012 року) / відп. за випуск д.ю.н., проф. В.М. Дрьомін; Національний ун-т «Одеська юридична академія». - Одеса : Фенікс, 2012. - Т. 2. - С. 103-105.

Куразов Ю.Х. Попередження - оптимальний різновид адміністративного стягнення за законодавством України / Ю.Х. Куразов // Головні напрями систематизації та вдосконалення законодавства України : матеріали міжнародної науково-практичної конференції. - К. : Центр правових наукових досліджень, 2012. - у 2-х томах. - Т. 2. - С. 25.

Куразов Ю.Х. Попередження як обов'язкова складова системи адміністративних стягнень за законодавством України / Ю.Х. Куразов // Актуальні питання державно-правового будівництва України: сучасний період : матеріали міжнародної науково-практичної конференції, (м. Львів,

02-03 листопада 2012 року).- Львів : Західноукраїнська організація «Центр правничих ініціатив», 2012. - у 2-х частинах. - Ч. ІІ. - С. 38-39.

Куразов Ю.Х. Попередження як вид адміністративного стягнення за законодавством України: процедурний аспект / Ю.Х. Куразов // Актуальні досягнення юридичної науки в ХХІ столітті : матеріали міжнародної науково-практичної конференції, (м. Львів, 30 листопада - 01 грудня 2012 року). - Львів : Західноукраїнська організація «Центр правничих ініціатив», 2012. - у 3-х частинах. - Ч. І. - С. 68-69.

Куразов Ю.Х. Співвідношення попередження як виду адміністративного стягнення із суміжними правовими поняттями /

Ю.Х. Куразов // Проблеми вдосконалення правового забезпечення прав та основних свобод людини і громадянина : матеріали міжнародної науково-практичної інтернет-конференції. - Тернопіль, 2012. - С. 87-91.

Куразов Ю.Х. Ефективність попередження як виду адміністративного стягнення / Ю.Х. Куразов // Проблеми реалізації принципу верховенства права: теоретичні і практичні аспекти : збірник матеріалів міжнародної науково-практичної Інтернет-конференції «Актуальна юриспруденція», (м. Київ, 14 грудня 2012 року). - К., 2012. - С. 61-65.

Куразов Ю.Х. Підстави застосування попередження як адміністративного стягнення за законодавством України / Ю.Х. Куразов // Сучасне правотворення: питання теорії та практики: матеріали міжнародної науково-практичної конференції, (м. Одеса, 14-15 грудня 2012 року). - Одеса: ГО «Причорноморська фундація права», 2012. - у 3-х частинах. - Ч. ІІІ -

С. 33-34.

Куразов Ю.Х. Суб'єкти застосування адміністративного стягнення у вигляді попередження / Ю.Х. Куразов // Пріоритетні напрямки розвитку правової системи України : матеріали міжнародної науково-практичної конференції, (м. Львів, 18-19 січня 2013 року). - Львів : Західноукраїнська організація «Центр правничих ініціатив», 2013. - у 2-х частинах. - Ч. І. -

Размещено на Allbest.ru