Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор

ЗАРОСИЛО Володимир Олексійович,

Український державний університет фінансів та міжнародної торгівлі, проректор з наукової роботи;

кандидат юридичних наук

СМОКОВИЧ Михайло Іванович,

Вищий адміністративний суд України, суддя.

Захист відбудеться «19» квітня 2013 р. о 10 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К.26.142.02 Міжрегіональної Академії управління персоналом (03039, м. Київ-39, вул. Фрометівська, 2).

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці ім. Ярослава Мудрого Міжрегіональної Академії управління персоналом (03039, м. Київ-39, вул. Фрометівська, 2).

Автореферат розісланий «18» березня 2013 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Н.П. Христинченко

АНОТАЦІЯ

Юлдашев О. О. Адміністративно-правове забезпечення діяльності недержавних громадських організацій в Україні. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Міжрегіональна Академія управління персоналом, Київ, 2013.

Дисертацію присвячено комплексному дослідженню теоретичних і прикладних питань адміністративно-правового забезпечення діяльності недержавних громадських організацій в Україні. Розкриваються роль НГО у становленні громадянського суспільства та поняття недержавної громадської організації. Досліджено види недержавних громадських організацій як суб'єктів адміністративно-правових відносин, проаналізовано склад і зміст адміністративно-правового забезпечення недержавних громадських організацій, досліджено загальні, спеціальні та інші джерела їхнього адміністративно-правового забезпечення. Особливу увагу приділено питанням надання соціальних послуг як об'єкта діяльності недержавних громадських організацій. Розкриваються проблеми функціонування деяких загальних і спеціальних джерел адміністративно-правового забезпечення діяльності недержавних громадських організацій, а також шляхи вдосконалення цього забезпечення.

Ключові слова: недержавні громадські організації, адміністративно-правове забезпечення, громадянське суспільство, адміністративний статус НГО, загальні і спеціальні джерела, політичні партії, релігійні організації.

АННОТАЦИЯ

Юлдашев А. А. Административно-правовое обеспечение деятельности негосударственных общественных организаций в Украине. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - административное право и процесс; финансовое право; информационное право. - Межрегиональная Академия управления персоналом, Киев, 2013.

Диссертация посвящена комплексному исследованию теоретических и прикладных аспектов административно-правового обеспечения деятельности негосударственных общественных организаций в Украине. Раскрываются роль НГО в становлении гражданского общества и понятие негосударственной общественной организации. Исследуются сущность и виды негосударственных общественных организаций как субъектов административно-правовых отношений. Их сущность раскрывается через системообразующие признаки: 1) отсутствие принадлежности к государству; 2) добровольность объединения членов НГО; 3) самоуправление; 4) прозрачность и открытость и др.

По видам целесообразно различать общественные объединения по способу образования (негосударственные и созданные распорядительным актом органа государственный власти), по организационно-правовой форме (общественная организация или общественный союз), по статусу (общественное объединение может осуществлять деятельность со статусом юридического лица или без такого статуса), а также по интересам (социальные, политические, экономические, культурные, экологические и др.). Кроме того, объединения граждан могут классифицироваться и по масштабам деятельности. Согласно этому критерию можно выделить объединения граждан, действующие в масштабах всего государства, масштабах отдельных административно-территориальных единиц и их частей, а также объединения граждан, деятельность которых носит международный характер и распространяется на территорию не только Украины, но и других государств. Международные негосударственные общественные организации как субъекты административно-правовых отношений являются важным видом негосударственных общественных организаций.

Проанализированы состав и содержание административно-правового обеспечения негосударственных общественных организаций. По содержанию и структуре административно-правовое обеспечение деятельности негосударственных общественных организаций делится на институциональную и нормативно-правовую составляющие. В рамках последней целесообразно выделять общие, специальные и другие юридические источники административно-правового обеспечения негосударственных общественных организаций. Исследованы общие, специальные и другие источники их административно-правового обеспечения. Анализ базы источников предоставления социальных услуг как объекта деятельности негосударственных общественных организаций показал, что административно-правовое обеспечение предоставления населению социальных услуг, представляет собой трехуровневую иерархическую систему. Первый уровень этой системы - это конституционный и международно-правовой. Второй (законодательный) уровень административно-правового обеспечения функционирования системы предоставления населению социальных услуг регламентируется соответствующими законодательными актами, а третий (подзаконный) уровень административно-правового обеспечения включает подзаконные нормативно-правовые акты. Раскрываются проблемы, связанные с проблемами правоприменения некоторых общих и специальных источников административно-правового обеспечения деятельности негосударственных общественных организаций, а также пути совершенствования этого обеспечения.

Ключевые слова: негосударственные общественные организации, административно-правовое обеспечение, гражданское общество, административный статус НГО, общие и специальные источники, политические партии, религиозные организации.

ANNOTATION

Yuldashev O.O. Administrative-legal support to non-governmental organizations in Ukraine. - Manuscript.

Thesis for inception of candidate's degree in law speciality 12.00.07 - administrative law and process; financial law; information law. -- Interregional Academy of personnel management, Kyiv, 2013.

The thesis is devoted to the examination of theoretical and applied aspects of administrative - legal support of non-governmental organizations in Ukraine. Uncover the role of NGOs in the development of civil society and the concept of non-governmental organizations. Investigated types of NGOs as actors administrative legal relations, analyzes composition and content of administrative and legal support NGOs investigated general, special and other sources of administrative and legal support. Particular attention is paid to social services as an object of non-governmental organizations. Uncover problems of some general and specific sources of administrative and legal support of non-governmental organizations as well as ways to improve this support.

Keywords: non-governmental organizations, administrative and legal framework, civil society, NGOs, administrative status, general and special power, political parties, religious organizations.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Стаття 36 Конституції України закріплює право громадян України на свободу об'єднання у політичні партії та громадські організації (ГО) для здійснення і захисту своїх прав і свобод та задоволення політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів.

Існування такого елемента політичної системи, як громадські організації, є одним із показників рівня демократії у країні. В постсоціалістичних державах наявність і розвиток неурядових організацій є одним із основних чинників у справі розбудови громадянського суспільства.

Діяльність громадських організацій має різноманітний характер. Вона може бути спрямована на участь у розробленні державної політики, розвиток науки, культури, відродження духовних цінностей, розв'язання конкретних соціальних проблем окремих категорій та груп громадян, здійснення благодійної діяльності, охорону навколишнього природного середовища, може зумовлюватися спільністю професійних та інших інтересів громадян тощо. Правовідносини, що виникають у процесі діяльності громадських організацій, у значній своїй сукупності регламентуються нормами адміністративного права. Ці норми визначають особливості адміністративної правоздатності і дієздатності та адміністративно-правовий статус громадських організацій як суб'єктів адміністративно-правових відносин, порядок їхнього утворення та функціонування, регулюють відносини зазначених організацій та порядок їхньої взаємодії з органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, встановлюють механізм залучення громадських організацій до формування державної політики.

Водночас діюче адміністративно-правове забезпечення діяльності громадських організацій потребує подальшого поглиблення та вдосконалення, адже рівень співпраці державних органів, органів місцевого самоврядування з цими організаціями залишається недостатнім, їхній вплив на формування і здійснення державної політики - обмеженим.

На підставі цього важливими є виявлення проблем та перешкод на шляху розвитку одного з важливих інститутів громадянського суспільства - громадських організацій, зокрема недержавних громадських організацій (НГО), аналіз на предмет оцінки сучасного стану та подальшого розвитку вітчизняної джерельної бази - адміністративно-правового забезпечення діяльності недержавних громадських організацій, дослідження специфіки їхньої діяльності та співробітництва з органами державної та місцевої влад, можливостей брати участь у формуванні державної політики, впливати на громадську думку тощо. Все це і зумовлює актуальність цього дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дослідження виконане відповідно до завдання «Розробити правове забезпечення взаємодії між органами державної влади, приватним сектором і сектором НГО» теми «Шляхи розширення взаємодії між урядовими структурами та недержавними організаціями», що розроблялася у межах проекту «Діалог для реформ» у 2004-2005 рр. Міністерством економіки за участю Фонду інституційного розвитку Світового банку; планів проведення науково-дослідних робіт МАУП на 2009-2010 рр.; відповідно до загальноінститутської науково-дослідної теми Інституту права ім. князя Володимира Великого МАУП «Адміністративно-правові проблеми управління у сфері господарювання в умовах ринкової економіки України 2012-2017 рр.».

Мета і задачі дослідження. Метою цього наукового дослідження є аналіз адміністративно-правового забезпечення діяльності недержавних громадських організацій та розробка пропозицій з удосконалення цього забезпечення.

Для досягнення цієї мети в науковій роботі було поставлено такі завдання:

- дослідити сутність і види недержавних громадських організацій;

- розкрити зміст і структуру адміністративно-правового забезпечення діяльності НГО;

- проаналізувати джерельну базу адміністративно-правового забезпечення діяльності недержавних громадських організацій;

- проаналізувати джерельну базу надання соціальних послуг як об'єкта діяльності недержавних громадських організацій;

- виявити проблеми адміністративно-правового забезпечення діяльності недержавних громадських організацій;

- розробити пропозиції з удосконалення джерельної бази адміністративно-правового забезпечення діяльності недержавних громадських організацій;

- розробити пропозиції з удосконалення джерельної бази надання соціальних послуг як об'єкта діяльності недержавних громадських організацій.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають у процесі діяльності недержавних громадських організацій.

Предметом дослідження є адміністративно-правове забезпечення діяльності недержавних громадських організацій в Україні.

Методи дослідження. Методологічну основу дослідження склали загальнонаукові і спеціальні методи: системного підходу та структуризації, методи соціології, спеціально-юридичні та порівняльні методи.

Методи системного підходу та структуризації використовувалися у процесі розкриття змісту й аналізу структури адміністративно-правового забезпечення діяльності недержавних громадських організацій; у дослідженні сутності і видів недержавних громадських організацій, а також для аналізу вітчизняної практики та міжнародного досвіду щодо створення і функціонування НГО.

За допомогою методів соціології здійснено систематизацію видів недержавних громадських організацій.

Спеціально-юридичні методи використовувалися під час підготовки пропозицій з удосконалення адміністративно-правового забезпечення діяльності недержавних громадських організацій.

Теоретичну основу дослідження становлять наукові праці, що стосуються сутності правового регулювання діяльності суб'єктів адміністративних відносин, таких авторів: В. Б. Аверьянова, О. М. Бандурки, Д. М. Бахраха, Ю. П. Битяка, І. Л. Бородіна, В. М. Гаращука, І. П. Голосніченка, Ю. М. Дьоміна, В. О. Заросила, Р. А. Калюжного, В. В. Коваленка, Р. О. Куйбіди, М. Н. Курка, К. О. Меркулової, Н. Р. Нижник, А. М. Подоляки, Д. В. Приймаченка, Т. О. Проценка, А. О. Селіванова, В. С. Стефанюка, М. М. Тищенка, Ю. О. Тихомирова, Н. Ю. Хаманєвої, Д. М. Чечота та ін.

Нормативною базою дослідження є Конституція України, міжнародні договори, закони України, інші нормативно-правові акти з питань регулювання діяльності недержавних громадських організацій.

Емпіричну основу дослідження склали дані про практику створення та функціонування недержавних громадських організацій, а також матеріали міністерств та інших органів виконавчої влади щодо взаємодії з цими організаціями, судова практика.

Наукова новизна отриманих результатів полягає в обґрунтуванні теоретико-методологічних засад, теоретико-практичних висновків стосовно адміністративно-правового забезпечення діяльності недержавних громадських організацій, що підтверджується наведеними далі розробками, висновками, рекомендаціями та пропозиціями:

вперше:

- обґрунтовується можливість і доцільність розробки єдиного закону про НГО з авторським визначенням недержавної громадської організації, певною структурою та з відповідними додатками, в яких би вказувалися особливості кожного з видів цих організацій;

- розроблено структуру єдиного закону про НГО, який, на думку дисертанта, повинен містити такі розділи: 1. Мета діяльності НГО та їхні види; 2. Порядок утворення НГО; 3. Вимоги до статуту НГО; 4. Порядок реєстрації НГО; 5. Джерела функціонування НГО; 6. Діяльність НГО та взаємодія з органами державної влади; 7. Відповідальність НГО; 8. Припинення НГО;

- запропоновано нове визначення НГО, згідно з яким під недержавною громадською організацією пропонується розуміти об'єднання, яке утворюється громадянами України відповідно до Конституції на добровільній основі з метою задоволення і захисту своїх законних соціальних інтересів (досягнення легітимних цілей), діє прозоро і відкрито, у якого отримання прибутку від своєї діяльності є не головною метою, а засобом для виконання власних статутних функцій. При цьому під легітимністю цілей НГО розумітимемо неспрямованість об'єднання на ліквідацію незалежності України, зміну конституційного ладу насильницьким шляхом, порушення суверенітету і територіальної цілісності держави, підрив її безпеки, незаконне захоплення державної влади, пропаганду війни, насильства, розпалювання міжетнічної, расової, релігійної ворожнечі, посягання на права і свободи людини, здоров'я населення;

- надано пропозиції щодо виокремлення у межах адміністративно-правового забезпечення недержавних громадських організацій інституціональної та нормативно-правової складової. У межах останньої доцільно вирізняти загальні, спеціальні та інші юридичні джерела адміністративно-правового забезпечення недержавних громадських організацій;

- здійснено систематизацію нормативно-правової складової - юридичних джерел адміністративно-правового забезпечення недержавних громадських організацій, згідно з якою до загальних та спеціальних джерел належать закони України, укази Президента України, постанови і розпорядження уряду, що присвячені діяльності тих чи інших НГО або наданню тих чи інших соціальних послуг населенню, а до інших юридичних джерел адміністративно-правового забезпечення діяльності недержавних громадських організацій - нормативно-правові акти, які передбачають залучення громадськості як один із засобів вирішення тих соціальних завдань, задля яких прийнято відповідний нормативно-правовий акт;

удосконалено:

- класифікацію видів загальних та спеціальних джерел адміністративно-правового забезпечення діяльності недержавних громадських організацій, згідно з якою у межах кожної складової цього забезпечення доцільно виокремлювати: 1) джерела, в яких акцентується на заходах інституційного характеру (утворення, розвиток НГО, забезпечення їхнього функціонування тощо); 2) джерела, в яких акцент робиться на заходах системно-функціонального характеру;

- висновок про те, що вимога неприбутковості недержавної громадської організації суперечить і сьогоднішній практиці, і здоровому глузду, і чинному законодавству, яке регулює діяльність недержавних громадських організацій;

- теоретичне обґрунтування проекту вдосконаленої редакції ст. 22 Закону України «Про громадські об'єднання», яка визначає засади взаємодії громадських об'єднань з органами державної влади, органами місцевого самоврядування. Запропоновано викласти ч. 3 ст. 22 Закону України «Про громадські об'єднання» у такій редакції: «…органи державної влади, органи влади Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування залучають громадські об'єднання до процесу формування і реалізації державної політики…»;

- аргументацію щодо легітимізації в Україні форми колективної власності та законодавчого віднесення до суб'єктів права колективної власності громадських об'єднань;

дістали подальший розвиток:

- висновок про те, що виключення на підставі Закону України № 5463-VI від 16 жовтня 2012 р. ст. 7 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні», ч. 2, яка у попередній редакції передбачала створення «з висококваліфікованих науковців, спеціалістів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, підприємств, представників громадських організацій бухгалтерів та аудиторів України» Методологічної ради з бухгалтерського обліку, призвело, у результаті відміни підстав для створення і функціонування зазначеної Ради, до негативних наслідків у здійсненні бухгалтерського обліку: безсистемності, дублювання у його проведенні тощо. Доцільно було б поновити як підставу для утворення, так і діяльність Методологічної ради з бухгалтерського обліку;

- висновок про те, що адміністративно-правове забезпечення надання населенню соціальних послуг, яке включає відповідні закони, укази Президента України, постанови уряду, відомчі акти щодо надання населенню соціальних послуг, можна представити у вигляді трьохрівневої ієрархічної системи, де перший рівень цієї системи - це конституційний та міжнародно-правовий. Він представлений відповідними нормами Конституції України та міжнародно-правовими документами. Другий (законодавчий) рівень адміністративно-правового забезпечення недержавних громадських організацій містить законодавчі акти щодо створення, діяльності та припинення недержавних громадських організацій, і третій (підзаконний) рівень адміністративно-правового забезпечення складають підзаконні нормативно-правові акти з цих питань. Цю трьохрівневу систему, у свою чергу, можна розглядати як складову адміністративно-правового забезпечення недержавних громадських організацій, а це забезпечення, крім зазначеної складової, містить також і відповідні інституційні засоби функціонування НГО;

- судження про те, що діяльність таких громадських утворень, як політичні партії, релігійні організації, саморегулівні організації (організації, які здійснюють професійне самоврядування), є своєрідними послугами, соціальними послугами. На них мають поширюватися закони України «Про громадські об'єднання» і «Про соціальні послуги». Ці закони доцільно розглядати як складову спеціальних джерел адміністративно-правового забезпечення діяльності вказаних громадських об'єднань. Законодавча спроба вивести політичні партії, релігійні організації, саморегулівні організації з-під юрисдикції Закону України «Про громадські об'єднання» призводить лише, з однієї сторони, до того, що політичні партії, релігійні, саморегулівні організації позбавлені тих гарантій, які передбачені законами України «Про громадські об'єднання», «Про соціальні послуги»; на них не поширюються принципи, на яких будується діяльність громадських об'єднань, регламент їхньої взаємодії з органами влади, іншими організаціями і населенням (а отже, страждають користувачі відповідних соціальних послуг). З іншої сторони, існування спеціальних законів призводить до невиправданого дублювання, множинності, в окремих випадках суперечливості нормативно-правових актів. Специфіка діяльності політичних партій, релігійних або саморегулівних організацій може бути врахована у відповідних статтях Закону України «Про громадські об'єднання», а також на рівні підзаконних актів;

- теоретично обґрунтовано нову редакцію ст. 2 «Сфера дії Закону» Закону України «Про громадські об'єднання», яка може бути викладена таким чином: «Стаття 2. Сфера дії Закону.

Дія цього Закону поширюється на суспільні відносини у сфері утворення, реєстрації, діяльності та припинення громадських об'єднань в Україні.

Дія цього Закону не поширюється на суспільні відносини у сфері утворення, реєстрації, діяльності та припинення: 1) непідприємницьких товариств, що утворюються актами органів державної влади, інших державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування; 2) асоціацій органів місцевого самоврядування та їхніх добровільних об'єднань; 3) непідприємницьких товариств (які не є громадськими об'єднаннями), утворених на підставі інших законів».

Практичне значення отриманих результатів полягає в тому, що висновки і пропозиції дисертації можуть бути використані:

- у науково-дослідній роботі - для подальших наукових розвідок щодо удосконалення чинного адміністративно-правового забезпечення діяльності недержавних громадських організацій в Україні, гармонізації відповідних положень до вимог європейських стандартів і правил;

- у правотворчій діяльності - для усунення недоліків чинного законодавства та оновлення системи підзаконних актів, що становлять адміністративно-правове забезпечення діяльності недержавних громадських організацій в Україні;

- у практичній діяльності недержавних громадських організацій із надання соціальних послуг населенню, в організації відносин органів центральної і місцевої влади з недержавними громадськими організаціями;

- у навчальному процесі - під час підготовки підручників, навчальних посібників, науково-практичних видань, методичних рекомендацій з адміністративно-правового забезпечення діяльності недержавних громадських організацій в Україні.

Апробація результатів дослідження. Результати наукового дослідження заслуховувалися на засіданнях кафедр адміністративного права, цивільно-правових дисциплін Інституту права ім. князя Володимира Великого, а також доповідалися на науково-практичних конференціях, зокрема: на XII науково-практичній конференції (м. Київ, 2008 р.); Київській науково-практичній конференції молодих вчених «Актуальні проблеми формування правової держави в Україні» (м. Київ, 2009 р.); XIІI науково-практичній студентській та професорсько-викладацькій конференції (м. Київ, 2011 р.).

Публікації. Основні теоретичні положення й висновки роботи відображено у восьми наукових публікаціях (у шести статтях, опублікованих у фахових наукових виданнях, монографії та у збірнику матеріалів доповідей на науково-практичній конференції).

Структура і обсяг дисертації зумовлені метою і завданнями дослідження. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, семи підрозділів, висновків та додатку. Повний обсяг дисертації становить 196 сторінок, із них 173 - основний текст, список використаних джерел - 22 сторінки (205 найменувань).

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі дисертації сформульовано актуальність теми, її зв'язок із науковими планами, темами, мету і завдання дослідження, його об'єкт і предмет, окреслено методологічну базу дослідження, викладено положення, що мають наукову новизну. Розкрито практичне значення отриманих результатів, надано дані щодо їхньої апробації та публікації.

Розділ 1. «Недержавні громадські організації як інститут громадського суспільства» складається із двох підрозділів, у яких розглядаються питання щодо поняття недержавної громадської організації, ролі НГО у становленні громадянського суспільства та видів цих організацій.

У підрозділі 1.1. «Поняття недержавної громадської організації і роль НГО в становленні громадянського суспільства» зазначається, що активна участь громадян у суспільному житті, у прийнятті та реалізації рішень, сприяння розвитку громадянської ініціативи є передумовою та показником сталого розвитку суспільства. Громадські організації виступають одним із чинників, що характеризує наявність та функціонування демократичних принципів у державі. Аналізуючи поняття громадської організації, автор зазначає, що на сьогодні існує велика кількість її визначень. Найбільш поширеними є визначення громадської організації як недержавного, некомерційного, добровільного об'єднання індивідів, що створюється ними з метою здійснення і захисту своїх прав і свобод та задоволення соціальних, культурних та інших інтересів у порядку, передбаченому чинним законодавством. Водночас поняття «громадські організації», звичне для української наукової літератури і практики, майже відсутнє або лише іноді вживається в іноземній правовій літературі та нормативних актах. За кордоном найчастіше застосовуються поняття «неурядові організації» (НУО), а в Україні часто вживають терміни «недержавна», «непідприємницька» та «некомерційна» організації, до яких, незалежно від назви, відносять громадські об'єднання, створені на підставі установчих документів, благодійні фонди, некомерційні корпорації чи юридичні особи, що не є частиною державної структури і не працюють заради отримання прибутку. Доводиться, що відсутність єдиного узагальнюючого поняття НГО та базового закону про них негативно впливає на якість правового регулювання суспільних відносин у сфері утворення, реєстрації, діяльності та припинення недержавних громадських об'єднань в Україні. Звужуються можливості реалізації громадянами свого конституційного права на об'єднання, а також може посилюватися загроза національній безпеці та громадському порядку або захисту прав і свобод інших людей. На підставі зазначених міркувань автор пропонує узагальнююче поняття НГО, а також обґрунтовує можливість і доцільність розробки єдиного закону про НГО з авторським визначенням недержавних громадських організацій, певною структурою та з відповідними додатками, в яких би вказувалися особливості кожного з видів цих організацій. Щодо структури такого закону, то вона повинна містити такі розділи: 1. Мета діяльності НГО та їхні види; 2. Порядок утворення НГО; 3. Вимоги до статуту НГО; 4. Порядок реєстрації НГО; 5. Джерела функціонування НГО; 6. Діяльність НГО та взаємодія з органами державної влади; 7. Відповідальність НГО; 8. Припинення НГО.

У підрозділі 1.2. «Види недержавних громадських організацій як суб'єктів адміністративно-правових відносин» вказується, що наявність узагальнюючого поняття НГО є передумовою їхньої подальшої систематизації, класифікації. Водночас виокремлення такої ознаки, як «неприбутковість (некомерційність)», на думку дисертанта, є неправильним. Адже практично усі недержавні громадські організації, незалежно від того, позиціонували вони себе як некомерційні чи ні, отримують прибуток від своєї діяльності. Види недержавних громадських організацій встановлюють закони України «Про політичні партії в Україні», «Про благодійництво та благодійні організації», «Про професійних творчих працівників та творчі спілки» (1997), «Про свободу совісті та релігійні організації» (1991), «Про молодіжні та дитячі громадські організації» (1998) та ін. За видами доцільно розрізняти громадські об'єднання за способом утворення: 1) створені розпорядчим актом органу державної влади або органу місцевого самоврядування і 2) створені на підставі установчих документів - власне недержавні громадські організації. Останні (об'єднання громадян), у свою чергу, поділяються: за організаційно-правовою формою (громадська організація або громадська спілка), за статусом (громадське об'єднання може здійснювати діяльність зі статусом юридичної особи або без такого статусу), а також за інтересами (соціальні, політичні, економічні, культурні, екологічні та ін.). Крім того, об'єднання громадян можуть класифікуватися і за масштабами діяльності. Згідно з цим критерієм можна виділити об'єднання громадян, які діють у масштабах всієї держави, масштабах окремих адміністративно-територіальних одиниць та їхніх частин, а також об'єднання громадян, діяльність яких має міжнародний характер і поширюється на територію не тільки України, а й інших держав. Міжнародні недержавні громадські організації (МНГО) як суб'єкти адміністративно-правових відносин є також важливим видом недержавних громадських організацій.

Розділ 2. «Склад і зміст адміністративно-правового забезпечення недержавних громадських організацій» складається із трьох підрозділів, у яких досліджуються загальні та спеціальні джерела адміністративно-правового забезпечення діяльності недержавних громадських організацій.

У підрозділі 2.1. «Дослідження загальних та спеціальних джерел адміністративно-правового забезпечення діяльності недержавних громадських організацій» зазначається, що, досліджуючи склад і зміст адміністративно-правового забезпечення недержавних громадських організацій, у складі цього забезпечення можна виокремити інституціональну і нормативно-правову складові. У межах останньої доцільно, по-перше, вирізняти загальні та спеціальні юридичні джерела адміністративно-правового забезпечення недержавних громадських організацій. По-друге, це інші джерела адміністративно-правового забезпечення діяльності недержавних громадських організацій. До перших (загальних та спеціальних джерел адміністративно-правового забезпечення діяльності недержавних громадських організацій) належать закони України, укази Президента України, постанови і розпорядження уряду, що присвячені діяльності тих чи інших НГО або наданню тих чи інших соціальних послуг населенню. До інших джерел адміністративно-правового забезпечення діяльності недержавних громадських організацій слід віднести нормативно-правові акти, які передбачають залучення громадськості як одного із засобів до вирішення тих соціальних завдань, задля яких прийнято відповідний нормативно-правовий акт. Загальні та спеціальні джерела адміністративно-правового забезпечення діяльності недержавних громадських організацій, у свою чергу, можна поділити на: 1) джерела, в яких акцент робиться на заходах інституційного характеру (утворення, розвиток НГО, забезпечення їхнього функціонування тощо); 2) джерела, в яких акцент робиться на заходах системно-функціонального характеру. Аналіз зазначених джерел свідчить про те, що діюче адміністративно-правове забезпечення діяльності НГО потребує подальшого поглиблення та вдосконалення, адже рівень співпраці державних органів, органів місцевого самоврядування з НГО залишається недостатнім, форми та механізми - невідпрацьованими, вплив НГО на формування і здійснення державної політики - обмеженим.

У підрозділі 2.2. «Інші джерела адміністративно-правового забезпечення діяльності недержавних громадських організацій» зазначається, що на сьогодні існує велика кількість нормативних актів, які закріплюють функції НГО в тих чи інших сферах діяльності, взаємодію окремих органів державної влади з неурядовими організаціями. Ці документи прийняті з метою забезпечення виконання положень Основного Закону і можуть інтерпретуватися як соціальне замовлення відповідних послуг НГО. Проаналізовані законодавчі акти, які передбачають делегування недержавним громадським організаціям повноважень органів влади, наділення органів самоорганізації населення окремими владними повноваженнями органів місцевого самоврядування, а також про передачу коштів, матеріально-технічних та інших ресурсів, необхідних для їхнього здійснення; співпрацю органів самоорганізації населення із творчими союзами, національно-культурними товариствами, асоціаціями, іншими громадськими та неприбутковими організаціями, що діють у сфері охорони здоров'я, культури та спорту, роботи з молоддю; сприяння роботі цих організацій. Виявлено суперечності між окремими актами (указами Президента України і чинними законами), які регулюють діяльність недержавних громадських організацій. Наявність таких суперечностей містить небезпеку звуження певних свобод об'єднань громадян в Україні. Внесено пропозиції щодо попередження поспішного внесення змін до чинної законодавчої бази. Крім того, автор дійшов до висновку про те, що регламентація прав неурядових організацій у вказаних галузях є своєрідним соціальним замовленням відповідних послуг. Виконання НГО вказаних функцій і взаємодія цих органів із відповідними урядовими структурами є, по суті, реалізацією соціального замовлення.

У підрозділі 2.3. «Надання соціальних послуг як об'єкт діяльності недержавних громадських організацій (функціональний аспект)» вказується, що упродовж останнього десятиліття в Україні прийнято низку законів, які встановлюють державні гарантії щодо надання різним категоріям населення соціальних послуг та соціальної допомоги. Аналіз цих законів, а також інших підзаконних правових актів, які діють у цій сфері і становлять адміністративно-правове забезпечення функціонування системи надання населенню соціальних послуг, дозволяє зробити висновок про те, що це забезпечення можна представити у вигляді трьохрівневої ієрархічної системи. Перший рівень цієї системи - це конституційний та міжнародно-правовий. Другий (законодавчий) рівень адміністративно-правового забезпечення функціонування системи надання населенню соціальних послуг представлений відповідними законодавчими актами. Третій (підзаконний) рівень містить підзаконні нормативно-правові акти. На сьогодні у світі склалося два підходи до визначення соціальних послуг. Згідно з першим до них відносять, крім зазначених вище послуг, послуги, що надаються державним органам влади. Це так звані соціальні замовлення для некомерційних організацій - завдання органа державної влади і (або) органів місцевого самоврядування, що видаються у межах їхньої компетенції некомерційній організації на виконання послуг. Видається, як правило, на конкурсній основі й у межах відповідної регіональної цільової соціальної програми. Прикладом соціального замовлення може виступати і дослідження правового забезпечення взаємодії між органами державної влади, приватним сектором і сектором НГО «Шляхи розширення взаємодії між урядовими структурами та недержавними організаціями», виконане у межах проекту «Діалог для реформ». Цей проект розроблявся у 2004-2005 рр. Міністерством економіки за участю Фонду інституційного розвитку Світового банку. Згідно з другим підходом до соціальних послуг належать лише ті, що надаються окремим соціальним групам чи індивідам, які перебувають у складних життєвих обставинах та потребують сторонньої допомоги. Зазначено, що великий потенціал НГО у наданні соціальних послуг, як це передбачено численними правовими актами і передусім Законом України «Про соціальні послуги», використовується далеко не повністю. Це викликано, по-перше, прогалинами у бюджетному законодавстві, наявність яких призводить до порушення принципу рівності доступу суб'єктів, що надають соціальні послуги населенню, до джерел фінансування. По-друге - наявністю проблем в адміністративно-правовому забезпеченні системи надання соціальних послуг населенню України недержавними громадськими організаціями. Це такі проблеми: 1) відсутність ефективного організаційно-правового механізму впровадження норм Закону України «Про соціальні послуги» та 2) суперечливість правових актів, які діють у цій сфері, відсутність чіткого визначення відповідного термінологічного апарату у цих актах та ін.

Розділ 3. «Шляхи вирішення деяких проблем адміністративно-правового забезпечення НГО» складається із двох підрозділів, у яких розглядаються проблеми удосконалення деяких загальних і спеціальних джерел адміністративно-правового забезпечення діяльності недержавних громадських організацій та шляхи цього удосконалення у сфері державної політики.

У підрозділі 3.1. «Проблеми функціонування деяких загальних і спеціальних джерел адміністративно-правового забезпечення діяльності недержавних громадських організацій» розкриваються такі проблеми. Зазначено, що система державної реєстрації громадських організацій, яка визначена у ст. 12 Закону України «Про громадські об'єднання», залишається надмірно складною порівняно з системами реєстрації інших юридичних осіб. Серед вищезгаданих проблем - заборона злиття або поділу громадських організацій, їхнє перетворення на інші непідприємницькі товариства. Ще однією з проблем є те, що, хоча Закон України «Про громадські об'єднання» уточнив порядок заборони громадських організацій на підставі рішень адміністративних судів, надання права органам юстиції на «відмову у визнанні» рішення громадської організації про саморозпуск (ст. 26) створює умови для корупції з боку цих органів. До проблем функціонування джерел адміністративно-правового забезпечення діяльності недержавних громадських організацій автор відносить і відсутність єдиного (уніфікованого) визначення НГО. Необхідно уніфікувати відповідну термінологію і застосовувати єдиний термін. Як базове може бути запропоноване авторське визначення, яке наводиться у підрозділі 1.1. наукової роботи. Недоліком чинного Закону України «Про громадські об'єднання» автор вважає і те, що дія цього Закону не поширюється на суспільні відносини у сфері утворення, реєстрації, діяльності та припинення політичних партій та релігійних організацій. Викликає певні заперечення і редакція ст. 22 Закону України «Про громадські об'єднання», яка визначає засади взаємодії громадських об'єднань з органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування. Обґрунтовується, що в умовах демократичної держави, якою має бути Україна згідно з її Конституцією, участь громадськості у процесі формування і реалізації державної політики повинна визначатися як необхідна. До проблем адміністративно-правового забезпечення діяльності недержавних громадських організацій автор відносить і питання щодо власності громадського об'єднання. У чинній редакції ст. 24 Закону України «Про громадські об'єднання» з формальної точки зору правовий режим майна громадського об'єднання зі статусом юридичної особи не відповідає жодному із правових режимів майна, що перебуває у приватній, державній або у комунальній (муніципальній) власності, а отже, є нелегітимним з точки зору чинного законодавства. У Законі України «Про власність» від 7 лютого 1991 р., який втратив чинність, вказувалося (ч. 4 ст. 2), що власність в Україні виступає у таких формах: приватна, колективна, державна. Громадські об'єднання визнавалися суб'єктами права колективної власності, і це дійсно відповідало економічній природі таких утворень. Аналіз ч. 6 ст. 3 «Принципи утворення і діяльності громадських об'єднань» чинного Закону України «Про громадські об'єднання», де характеризується такий принцип утворення і діяльності громадських об'єднань, як «відсутність майнового інтересу їх членів (учасників)», свідчить про те, що ці організації і зараз залишаються такими, які мають належати до колективної власності. Водночас чинні Конституція України, Цивільний та Земельний кодекси не містять і згадки про колективну власність як таку. Автор доводить, що об'єднання громадян як суб'єкт права власності за своєю сутністю має належати до суб'єктів колективної власності, яка має бути законодавчо реанімована.

У підрозділі 3.2. «Шляхи вдосконалення адміністративно-правового забезпечення діяльності недержавних громадських організацій в сфері державної політики» досліджено одну з найважливіших сфер впливу НГО на політику держави - законотворчу, нормотворчу діяльність. Чинне адміністративно-правове забезпечення у цілому створює необхідні законодавчі передумови для здійснення впливу на державну політику з боку недержавних громадських організацій. Питання нормотворчої діяльності, залучення до цього процесу широких кіл громадськості отримали певне визначення у законодавстві. До загальних джерел, що регулюють здійснення впливу на державну політику з боку недержавних громадських організацій, слід віднести і Постанову Кабінету Міністрів України від 3 листопада 2010 р. № 996 «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики». Цим документом затверджено «Порядок проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики», а також «Типове положення про громадську раду при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у мм. Києві та Севастополі державній адміністрації». Крім того, міністерствам, іншим центральним органам виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласним, Київській та Севастопольській міським, районним, районним у містах Києві та Севастополі державним адміністраціям було наказано: а) вжити заходів для проведення установчих зборів за участю інститутів громадянського суспільства для утворення громадських рад при центральних і місцевих органах виконавчої влади та забезпечити їхнє функціонування; б) відповідно до законодавства забезпечити урахування позиції професійних спілок та їхніх об'єднань, організацій роботодавців під час прийняття рішень із питань, що стосуються формування та реалізації соціально-економічної політики і регулювання соціально-трудових відносин. Аналіз затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 3 листопада 2010 р. № 996 Порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики свідчить, що цей Порядок визначає основні вимоги до організації і проведення органами виконавчої влади зазначених консультацій. Проаналізовано форми залучення населення, громадськості, громадських організацій та внесено пропозиції розширення цих форм. Важливим шляхом залучення недержавних громадських організацій до нормотворчої діяльності є визначення відповідних ефективних механізмів, використання інструментарію регуляторної діяльності і її методичного забезпечення, а також прийомів, що напрацьовані у кращих практиках європейських країн. Доводиться, що активізація залучення населення до процесу підготовки нормативних актів є умовою забезпечення реальності перетворень у суспільстві на шляху до політичної лібералізації, інтеграції у європейське співтовариство.

недержавний громадський адміністративний правовий

ВИСНОВКИ

У дисертації теоретично узагальнено і запропоновано нове вирішення наукового завдання, яке полягало у тому, щоб установити, відповідно до мети і завдань дослідження, сутність і види недержавних громадських організацій, розкрити зміст і структуру адміністративно-правового забезпечення діяльності НГО, проаналізувати джерельну базу адміністративно-правового забезпечення діяльності недержавних громадських організацій та джерельну базу надання соціальних послуг як об'єкта діяльності недержавних громадських організацій, виявити проблеми адміністративно-правового забезпечення діяльності недержавних громадських організацій та розробити пропозиції з удосконалення джерельної бази адміністративно-правового забезпечення діяльності недержавних громадських організацій та джерельної бази надання соціальних послуг як об'єкта діяльності недержавних громадських організацій. Одержані результати дослідження сформульовано у таких положеннях:

1. Досліджено сутність і види недержавних громадських організацій. Наголошується на тому, що їхня сутність розкривається через системоутворюючі ознаки: 1) недержавність; 2) добровільність об'єднання членів НГО; 3) самоврядність; 4) прозорість і відкритість; 5) неспрямованість НГО на ліквідацію незалежності України, зміну конституційного ладу насильницьким шляхом, порушення суверенітету і територіальної цілісності держави, підрив її безпеки, незаконне захоплення державної влади, пропаганду війни, насильства, розпалювання міжетнічної, расової, релігійної ворожнечі, посягання на права і свободи людини, здоров'я населення.

За видами доцільно розрізняти громадські об'єднання за способом утворення (недержавні й утворені органами державного управління), за організаційно-правовою формою (громадська організація або громадська спілка), за статусом (громадське об'єднання може здійснювати діяльність зі статусом юридичної особи або без такого статусу), а також за інтересами (соціальні, політичні, економічні, культурні, екологічні та ін.). Крім того, об'єднання громадян можуть класифікуватися і за масштабами діяльності. Згідно з цим критерієм можна виокремити об'єднання громадян, які діють у масштабах всієї держави, масштабах окремих адміністративно-територіальних одиниць та їхніх частин, а також об'єднання громадян, діяльність яких має міжнародний характер і поширюється на територію не тільки України, а й інших держав. Міжнародні недержавні громадські організації (МНГО) як суб'єкти адміністративно-правових відносин є важливим видом недержавних громадських організацій.

2. Розкрито зміст і структуру адміністративно-правового забезпечення діяльності НГО. За змістом і структурою адміністративно-правове забезпечення діяльності недержавних громадських організацій поділяється на інституціональну і нормативно-правову складові. У межах останньої доцільно вирізняти загальні, спеціальні та інші юридичні джерела адміністративно-правового забезпечення недержавних громадських організацій. До перших (загальних та спеціальних джерел адміністративно-правового забезпечення діяльності недержавних громадських організацій) належать закони України, укази Президента України, постанови і розпорядження уряду, що присвячені діяльності тих чи інших НГО або наданню тих чи інших соціальних послуг населенню. До інших джерел адміністративно-правового забезпечення діяльності недержавних громадських організацій слід віднести нормативно-правові акти, які передбачають залучення громадськості до вирішення тих соціальних завдань, задля яких прийнято відповідний нормативно-правовий акт.

3. Проаналізовано джерельну базу адміністративно-правового забезпечення діяльності недержавних громадських організацій. Зазначено, що загальні та спеціальні джерела адміністративно-правового забезпечення діяльності недержавних громадських організацій, у свою чергу, можна поділити на: 1) джерела, в яких акцент робиться на заходах інституційного характеру (утворення, розвиток НГО, забезпечення їхнього функціонування тощо); 2) джерела, в яких акцент робиться на заходах системно-функціонального характеру.

Аналіз джерельної бази адміністративно-правового забезпечення діяльності недержавних громадських організацій, зокрема спеціальних джерел - Закону України № 4572-VI від 22 березня 2012 р. «Про громадські об'єднання», свідчить, що цей Закон сприяє залученню представників громадських організацій до вироблення важливих державних рішень. Водночас зазначений Закон передбачає можливість утворення, але не визначає ефективних механізмів залучення НГО до формування державної політики. Правове поле не має цілісного характеру, містить прогалини та недостатньо ефективно стимулює розвиток недержавних громадських організацій.

4. Проаналізовано джерельну базу надання соціальних послуг як об'єкта діяльності недержавних громадських організацій. Наголошується, що адміністративно-правове забезпечення надання населенню соціальних послуг становить трьохрівневу ієрархічну систему. Перший рівень цієї системи - це конституційний та міжнародно-правовий. Другий (законодавчий) рівень адміністративно-правового забезпечення функціонування системи надання населенню соціальних послуг регламентується відповідними законодавчими актами, а третій (підзаконний) рівень адміністративно-правового забезпечення містить підзаконні нормативно-правові акти.

5. Виявлено проблеми адміністративно-правового забезпечення діяльності недержавних громадських організацій. Визначено, що Закон України «Про громадські об'єднання» уточнив порядок заборони громадських організацій на підставі рішень адміністративних судів. Водночас надання права органам юстиції на «відмову у визнанні» рішення громадської організації про саморозпуск (ст. 26) створює умови для корупції з боку цих органів.

Діяльність політичних партій, релігійних організацій, саморегулівних організацій (організацій, які здійснюють професійне самоврядування) є своєрідними послугами, соціальними послугами. На них мають поширюватися закони України «Про громадські об'єднання» і «Про соціальні послуги». Ці закони доцільно розглядати як складову спеціальних джерел адміністративно-правового забезпечення діяльності вказаних громадських об'єднань. Законодавча спроба вивести зазначені утворення з-під юрисдикції Закону України «Про громадські об'єднання» призводить лише, з однієї сторони, до того, що політичні партії, релігійні, саморегулівні організації позбавлені тих гарантій, які передбачені законами України «Про громадські об'єднання», «Про соціальні послуги»; на них не поширюються принципи, на яких будується діяльність громадських об'єднань, регламент їхньої взаємодії з органами влади, іншими організаціями і населенням (а отже, страждають користувачі відповідних соціальних послуг) тощо. З іншої сторони, існування спеціальних законів призводить до невиправданого дублювання, множинності, в окремих випадках суперечливості нормативно-правових актів.