Правове регулювання казначейського виконання місцевих бюджетів в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Правове регулювання казначейського виконання місцевих бюджетів в Україні

Соціально-економічні перетворення, що відбуваються в Україні, потребують реформування бюджетних правовідносин в цілому та у сфері казначейського виконання місцевих бюджетів зокрема. Це обумовлено тим, що досконалий механізм казначейського виконання місцевих бюджетів є важливим чинником економічної стабільності держави та її адміністративно-територіальних утворень, ефективного управління бюджетними коштами та контролю з боку Державної казначейської служби України (ДКСУ) й інших уповноважених органів за їх розподілом і цільовим використанням. Натомість у цій сфері мають місце невирішені теоретичні й практичні проблеми, окремі з яких привертали увагу науковців та практиків, однак їх комплексного дослідження сьогодні бракує.

Науково-теоретичною базою дослідження стали роботи таких представників фінансово-правової науки, як Л.К. Воронова, О.П. Гетманець, О.М. Горбунова, О.Ю. Грачова, Е.С. Дмитренко, О.Б. Заверуха, А. Й. Іванський, М.В. Карасьова, Ю.О. Крохіна, М.П. Кучерявенко, А.О. Монаєнко, А.А. Нечай, О.П. Орлюк, Н.Ю. Пришва, Л.А. Савченко, О.В. Солдатенко, П.С. Пацурківський, Н.І. Хімічева, В.Д. Чернадчук, Н.Я. Якимчук та інших.

Важливе значення у дослідженні питань казначейського виконання місцевих бюджетів мали праці учених-юристів - А.Б. Альжанової, М.Г. Гогрічіані, І.І. Єфремової, А.А. Коваленка, А.В. Кузьміної, Т.А. Латковської, О.А. Музики-Стефанчук, А.С. Нестеренко, Л.О. Нікітіної, Є.П. Парій-Сергієнко, З.І. Перощук, В.В. Руденка, І.П. Рудовол, М.В. Сизової, а також учених-економістів - С.О. Булгакової, Т.О. Деревянченко, Т.А. Єрмакової, В.А. Зеленського, О.Є. Казимирової, В.В. Киреєва, В.Ф. Костюченка, Р.Т. Макуцького, О.О. Мамій, А.У. Огоєва, Є.О. Орлової, Л.Л. Осипчук, Ю.В. Пасічника, П.І. Петрашка, О.В. Петрова, А.Г. Подойніциної, Н.М. Сивульської, Н.В. Сиколенко, Н.І. Сушко, В.В. Терентьєвої, О.О. Чечуліної, І.Я. Чугунова, Л.В. Шубіної та інших. Однак аналіз наукових праць, норм вітчизняного законодавства засвідчили недостатню теоретичну розробленість у фінансово-правовій науці питань бюджетного процесу, механізму казначейського виконання місцевих бюджетів та змісту відповідних відносин, а також наявність у бюджетному законодавстві прогалин і колізій, що сприяють його порушенню. Потребують аналізу й узагальнення проблеми практичного характеру, які мають місце під час формування надходжень до відповідного місцевого бюджету та здійснення витрат з нього.

Розгляд цих питань актуалізується також у зв'язку з тим, що зміст правовідносин у сфері казначейського виконання місцевих бюджетів зазнав суттєвих змін у зв'язку з прийняттям нового Бюджетного кодексу України (БК України) та Положення про Державну казначейську службу України. Зазначене потребує переосмислення у фінансово-правовій науці питань правового статусу суб'єктів таких правовідносин, механізму фінансового контролю й державного примусу у сфері забезпечення казначейського виконання місцевих бюджетів. А тому потреба аналізу проблем формування понятійно-категоріального апарату у зазначених сферах, розробки науково обґрунтованих практичних рекомендацій щодо подальшого вдосконалення відповідного законодавства зумовила вибір теми дисертаційного дослідження та свідчить про його актуальність.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Робота виконана в рамках Концепції реформи місцевого самоврядування, схваленої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 29.07.2009 р. № 900), а також плану наукової роботи Національної академії СБ України на 2008-2012 рр., затвердженого Вченою радою від 31.01.2008 р.(п. 6.3.7). Тема дисертації затверджена Вченою радою Національної академії СБ України (протокол № 4 від 13.07.2007 р.; уточнена, протокол №11 від 24.06.2010 р.), розглянута координаційним бюро відповідного відділення Національної академії правових наук України і отримала позитивний відгук щодо актуальності, коректності формулювання та доцільності дослідження за спеціальністю 12.00.07.

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в тому, щоб на основі аналізу вітчизняного і зарубіжного законодавства, наукових джерел, узагальнення правозастосовчої практики уповноважених органів розкрити проблеми правового регулювання у сфері казначейського виконання місцевих бюджетів в Україні та розробити науково обґрунтовані теоретичні положення й пропозиції щодо напрямів його удосконалення.

Для досягнення мети дисертаційної роботи було поставлено такі завдання:

- розглянути ґенезу наукових поглядів щодо інституту казначейського виконання місцевих бюджетів та запропонувати авторську періодизацію його виникнення, становлення та розвитку;

- шляхом аналізу наукових джерел розкрити проблеми формування понятійного апарату у сфері казначейського виконання місцевих бюджетів та запропонувати шляхи їх вирішення, а саме: сформулювати авторські визначення понять “правовідносини у сфері казначейського виконання місцевих бюджетів”, “казначейське виконання місцевих бюджетів”, “казначейський контроль у сфері виконання місцевих бюджетів”; уточнити визначення понять “бюджетно-процесуальна норма”, “бюджетний процес”, “публічний фінансовий контроль”, “фінансовий контроль у сфері виконання місцевих бюджетів”;

- визначити систему принципів та розкрити зміст казначейського виконання місцевих бюджетів;

- з'ясувати особливості правового статусу суб'єктів забезпечення казначейського виконання місцевих бюджетів та запропонувати шляхи його удосконалення;

- встановити особливості застосування окремих видів та методів фінансового контролю, а також державного примусу у сфері казначейського виконання місцевих бюджетів та запропонувати напрями їх удосконалення.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини у сфері виконання місцевих бюджетів.

Предметом дослідження є теоретичні та практичні проблеми правового регулювання казначейського виконання місцевих бюджетів в Україні.

Методи дослідження. На всіх етапах дослідження правового регулювання інституту казначейського виконання місцевих бюджетів використовувалися загально-філософські методи наукового пізнання (діалектичний, спостереження, абстрагування, аналіз, синтез, індукція, дедукція, узагальнення, сходження від абстрактного до конкретного тощо) та загальнонаукові методи (історичний, системний) що дало можливість з'ясувати проблеми функціонування зазначеного інституту і сформулювати шляхи їх вирішення. Так, методи аналізу і синтезу застосовувалися у ході роботи для класифікації принципів казначейського виконання місцевих бюджетів та заходів примусу у цій сфері, а також для визначення їх особливостей; історичний - з метою розгляду етапів становлення казначейської системи виконання бюджетів в Україні і органів, які задіяні у цьому процесі, та казначейського контролю; системний - для комплексного дослідження механізму казначейського виконання місцевих бюджетів як єдиного цілого та його елементів.

Серед спеціально-юридичних методів використовувалися: формально-догматичний та метод герменевтики - з метою розробки понять “казначейське виконання місцевих бюджетів”, “правовий статус суб'єктів забезпечення казначейського виконання місцевих бюджетів”, “казначейський контроль у сфері виконання місцевих бюджетів” і уточнення змісту суміжних понять (“виконання місцевих бюджетів”, “казначейське обслуговування місцевих бюджетів”, “касове виконання місцевих бюджетів” тощо), визначення їх місця у понятійному апараті теорії бюджетного права, а також для формулювання авторських дефініцій ряду правових категорій у сфері казначейського виконання місцевих бюджетів; порівняльно-правовий - для виявлення подібних та відмінних ознак казначейського виконання місцевих бюджетів у різних державах і формулювання відповідних положень про його правовий механізм; функціонально-правовий - під час аналізу нормативних актів, матеріалів практики, а також розроблення рекомендацій щодо удосконалення законодавства.

Нормативно-правову основу дослідження становлять акти конституційного, адміністративного, фінансового законодавства України та зарубіжних держав, що регулюють відносини у сфері виконання місцевих бюджетів.

Емпіричну базу дослідження складають аналітичні й статистичні матеріали щодо діяльності у сфері казначейського виконання місцевих бюджетів Міністерства фінансів України (Мінфіну України), органів ДКСУ, Державної фінансової інспекції України (Держфінінспекції), органів, що контролюють справляння надходжень до бюджету, інших суб'єктів.

Наукова новизна одержаних результатів. Дисертація є одним із перших комплексних досліджень теоретичних і практичних проблем правового регулювання казначейського виконання місцевих бюджетів в Україні. У результаті проведеного дослідження обґрунтовано низку нових наукових положень і висновків, а саме:

уперше:

- до понятійно-категоріального апарату запропоновано внести визначення казначейського виконання місцевих бюджетів - як діяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших учасників бюджетного процесу з формування надходжень бюджету, здійснення видатків з бюджету, казначейського обслуговування бюджетних коштів, здійснення контролю за дотриманням бюджетного законодавства;

- визначено складові змісту казначейського виконання місцевих бюджетів окремо за надходженнями, що включає забезпечення органами місцевого самоврядування та місцевими державними адміністраціями виконання місцевих бюджетів; здійснення місцевими фінансовими органами загальної організації, координації, управління виконанням відповідного місцевого бюджету, а також прогнозування та аналізу доходів відповідного бюджету; забезпечення контролюючими органами своєчасного та повного справляння надходжень до місцевих бюджетів; облік органами ДКСУ усіх надходжень, що належать місцевим бюджетам та здійснення повернення коштів, помилково або надміру зарахованих до бюджету, а також за видатками, а саме: встановлення бюджетних асигнувань розпорядникам бюджетних коштів; затвердження кошторисів, паспортів бюджетних програм, порядків використання бюджетних коштів; взяття бюджетних зобов'язань; отримання товарів, робіт і послуг; здійснення платежів відповідно до взятих бюджетних зобов'язань; використання товарів, робіт і послуг для виконання заходів бюджетних програм; повернення кредитів до бюджету;

- виявлені особливості правового статусу суб'єктів забезпечення казначейського виконання місцевих бюджетів, зумовлені змістом та обсягом наданих їм повноважень, а саме: Мінфін України - забезпечує реалізацію державної політики у цій сфері; органи ДКСУ - казначейське обслуговування бюджетних коштів; органи Держфінінспекції - здійснення державного фінансового контролю; органи, що контролюють справляння надходжень до бюджету, - своєчасне та у повному обсязі надходження до місцевих бюджетів податків і зборів (обов'язкових платежів) та інших доходів місцевих бюджетів відповідно до законодавства; місцеві фінансові органи - здійснюють загальну організацію та управління виконанням відповідного місцевого бюджету, координують діяльність учасників бюджетного процесу з питань виконання бюджету, а також здійснюють прогнозування та аналіз доходів відповідного бюджету;

- аргументовано, що змістом казначейського контролю у сфері виконання місцевих бюджетів є діяльність органів ДКСУ, яка включає такі напрями контролю за: веденням бухгалтерського обліку всіх надходжень і витрат місцевих бюджетів, складанням та поданням фінансової і бюджетної звітності; бюджетними повноваженнями при зарахуванні надходжень бюджету; відповідністю кошторисів розпорядників бюджетних коштів показникам розпису бюджету; за відповідністю взятих бюджетних зобов'язань розпорядниками бюджетних коштів відповідним бюджетним асигнуванням, паспорту бюджетної програми; за відповідністю платежів взятим бюджетним зобов'язанням та відповідним бюджетним асигнуванням;

удосконалено:

- дефініцію поняття “бюджетний процес” - регламентована бюджетним законодавством діяльність державних та місцевих органів, інших суб'єктів зі складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів і звітування про їх виконання та контролю за дотриманням бюджетного законодавства, а також суміжних понять - “бюджетно-процесуальна норма”, “бюджетно-процесуальні правовідносини”;

- визначення правовідносин у сфері казначейського виконання місцевих бюджетів як урегульованих нормами бюджетного права суспільних відносин, що виникають, змінюються та припиняються у процесі діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування, інших учасників бюджетного процесу із формування надходжень та здійснення витрат бюджету, казначейського обслуговування бюджетних коштів, здійснення контролю за дотриманням бюджетного законодавства;

- доктринальні положення про публічний фінансовий контроль в цілому та фінансовий контроль у сфері виконання місцевих бюджетів, що включає контроль за зарахуванням надходжень до бюджету та за витратами бюджету і кредитуванням;

дістали подальшого розвитку:

- питання про періодизацію виникнення, становлення та розвитку інституту казначейського виконання бюджетів в Україні, зокрема, запропоновано сучасний період поділити на такі етапи: пострадянської банківської системи виконання бюджетів; впровадження казначейської системи виконання держбюджету за доходами і видатками (1997-2000 рр.); впровадження казначейської системи виконання (обслуговування) місцевих бюджетів (2001 р. - до сьогодні);

- теоретичні підходи до системи загальних та спеціальних принципів казначейського виконання місцевих бюджетів, яку доповнено принципами спеціалізації показників бюджету, лімітування бюджетних асигнувань, контролю за виконанням бюджету;

- наукові положення щодо особливостей застосування попереднього та поточного контролю органами ДКСУ і особливостей заходів державного примусу у сфері казначейського виконання місцевих бюджетів, зокрема вказано на визначену форму і межі застосування таких заходів та їх оперативний характер.

Практичне значення одержаних результатів дослідження полягає в тому, що сформульовані у ньому висновки та пропозиції можуть бути використані:

у науково-дослідній діяльності - для подальших досліджень актуальних питань фінансового та бюджетного права;

у правотворчому процесі - для підготовки проектів Стратегії розвитку Державної казначейської служби України, закону України “Про Державну казначейську службу України”, для внесення змін до Бюджетного кодексу України, Закону України “Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні”, Положень про Міністерство фінансів України, про Державну казначейську службу України тощо;

у правозастосовній діяльності - для удосконалення повноважень суб'єктів забезпечення казначейського виконання місцевих бюджетів;

у навчальному процесі - під час викладання навчальної дисципліни “Фінансове право”, а також для підготовки підручників і навчальних посібників із цієї дисципліни.

Результати дослідження були використані: для вдосконалення повноважень Мінфіну України на стадії виконання місцевих бюджетів та під час підготовки нової редакції ст. 78 БК України, проектів розпорядження Кабінету Міністрів України “Про перерозподіл деяких бюджетних призначень, передбачених Міністерству фінансів на 2010 рік” №2235-р. від 15.12.2010 р., наказу Мінфіну України і Міністерства праці та соціальної політики України “Про внесення змін до Типового переліку бюджетних програм та результативних показників їх виконання для місцевих бюджетів у галузі “Соціальний захист та соціальне забезпечення” №75/39 від 09.02.2011 р. (довідка Мінфіну України №38-24000-03-17/19922 від 10.08.2012 р.); для удосконалення повноважень ДКСУ та при підготовці проекту наказу ДКСУ №205 від 05.04.2011 р. “Про внесення змін до Порядку казначейського обслуговування місцевих бюджетів” (довідка ДКСУ №21-04/126-6768 від 17.05.2011 р.); під час викладання навчальних дисциплін “Фінансове право”, “Господарське право” (акт впровадження Національної академії СБ України № 29/1/6-3972 від 20.06.2011 р.).

Особистий внесок здобувача. Дисертація є самостійним науковим дослідженням, усі положення і висновки якого розроблені автором особисто. Положення співавтора наукової статті “Особливості механізму державного примусу у сфері казначейського виконання місцевих бюджетів та шляхи його вдосконалення” Дмитренко Е.С. у дисертації не використані.

Апробація результатів дисертації. Теоретичні й практичні результати дисертаційного дослідження доповідалися на засіданнях кафедри загальноправових дисциплін Національної академії СБ України й оприлюднювалися на міжнародних науково-практичних конференціях: “Сучасні проблеми, тенденції і перспективи розвитку права в Україні” (м. Одеса, 7-8 грудня 2007 р.), “Актуальні питання державотворення в Україні очима молодих учених” (м. Київ, 23-24 квітня 2009 р.), “Актуальні проблеми юридичної науки. Дев'яті осінні юридичні читання” (м. Хмельницький, 12-13 листопада 2009 р.), “Актуальні проблеми правового регулювання фінансово-кредитних відносин в умовах кризи: практика правозастосування і шляхи її вдосконалення” (м. Суми, 4-5 червня 2010 р.), а також на XIV Міжвузівській науково-практичній конференції “Соціально-економічні та правові аспекти трансформації українського суспільства” (м. Донецьк, 12 травня 2010 р.) та симпозіумі “Стратегія розвитку фінансово-економічних та соціальних відносин: регіональний аспект” (м. Харків, 11 листопада 2010 р.).

Публікації. Основні результати дослідження опубліковані у 6 статтях у наукових фахових виданнях з юридичних наук, 6 тезах виступів на науково-практичних конференціях, 2 публікаціях - в інших виданнях.

Структура дисертації обумовлена метою та завданнями дослідження. Робота складається зі вступу, трьох розділів і висновків до них та загальних висновків, списку використаних джерел (266 найменувань) та чотирьох додатків. Загальний обсяг дисертації становить 209 сторінок, з них - 165 сторінок основного тексту.

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації та її зв'язок з науковими програмами й планами, визначено мету, завдання, об'єкт, предмет та методи дослідження, розкрито наукову новизну роботи, практичне значення одержаних результатів, наведено відомості про апробацію та публікацію одержаних результатів.

Розділ 1. “Історія становлення та сучасний стан розробки інституту казначейського виконання місцевих бюджетів” складається з двох підрозділів та містить аналіз становлення казначейської системи виконання місцевих бюджетів в Україні, а також джерельної бази у цій сфері.

У підрозділі 1.1. “Історико-правовий аналіз казначейської системи виконання місцевих бюджетів в Україні” процес становлення та розвитку інституту казначейського виконання місцевих бюджетів на території України автором поділено на сім періодів: Київської Русі (ІХ-ХІV ст.); польсько-литовської доби (XIV-XVI ст.); козацької доби (період Запорізької Січі та Гетьманщини (XVI- XVIII ст.)); перебування України в складі Російської імперії (XVIII- початок ХХ ст.); Україна в 1917-1922 рр. ХХ ст. (період дії Центральної Ради, існування держави П. Скоропадського); Україна у складі СРСР (1922-1990 рр.); сучасний період (від дня прийняття Декларації про державний суверенітет України 16 липня 1990 р. - до сьогодні).

У результаті аналізу особливостей кожного періоду обґрунтовано, що у період Київської Русі князь одноосібно розпоряджався державною скарбницею, а дворецькі завідували княжим скарбом. Зазначено, що за період польсько-литовської доби зароджується інститут місцевих бюджетів та відносини з їх обслуговування в окремих містах з магдебурзьким правом. У підрозділі встановлено, що за періоду Запорізької Січі та Гетьманщини у середині ХVІІ ст. відбулося відокремлення особистих коштів гетьмана від державного скарбу та введено посаду гетьманського підскарбія, який відповідав за стан фінансів козацького війська, очолював скарбову канцелярію. Аналіз джерел про перебування України у складі Російської імперії засвідчив функціонування Департаменту Держказначейства у складі Мінфіну (1821 р.) та запровадження принципу єдності каси у бюджетному процесі (1858-1862 рр.). Під час аналізу інших періодів акцентовано увагу на: спробі запровадити зведений бюджет Української держави як зведення кошторисів за державними доходами і видатками (1917-1922 рр.); існуванні спочатку банківської (1922-1990 рр.) та змішаної системи виконання бюджетів (1995-1997 рр.), а згодом - казначейської системи виконання держбюджету за доходами та видатками (1997-2000 рр.), а також казначейської системи обслуговування місцевих бюджетів (2001 р. - до сьогодні).

У підрозділі 1.2. “Ґенеза наукових поглядів щодо інституту казначейського виконання місцевих бюджетів” з'ясовано, що питання казначейського виконання бюджетів неможливо розглядати відірвано від наукових розробок загальних проблем бюджетного права західно-європейських і російських учених XIX-XX ст. (А.А. Алексєєва, Г. Єллінека, Г. Жеза, В.А. Лебедєва П. Годме, І.І. Янжула, С.М. Яснопольского), а також науковців часів СРСР (В.В. Безчеревних, Л.К. Воронової, А.М. Гурвича, С.Д. Крилова, С.А. Котляревського, Н.І. Хімічевої, С.Д. Ципкіна). Наголошується, що дослідження правових основ казначейського виконання місцевих бюджетів ґрунтується на наукових джерелах із загальних питань фінансових правовідносин Л.К. Воронової, О.М. Горбунової, О.Ю. Грачової, Е.С. Дмитренко, М.В. Карасьової, Ю.О. Крохіної, Н.І. Хімічевої та інших.

На основі аналізу фінансово-правової літератури з'ясовано, що вченими визначено: особливості виконання місцевих бюджетів (Л.К. Воронова, І.І. Єфремова, О.А. Музика-Стефанчук); бюджетоформуючі та бюджеторозподільчі правовідносини виконання бюджету (В.Д. Чернадчук); принцип бюджетного процесу - збалансування доходів і видатків місцевих бюджетів (І.М. Дмитрук); поняття “доходи місцевих бюджетів”, “видатки місцевих бюджетів” (З.І. Перощук); стадії діяльності під час виконання бюджетів за доходами і видатками (Н.Я. Якимчук); особливості формування та використання місцевих фінансових ресурсів (А.С. Нестеренко, Л.О. Нікітіна, В.В. Руденко). У підрозділі також охарактеризовано роботи з питань фінансового контролю (О.П. Гетманець, Д.Л. Зими, А.А. Коваленка, Л.А. Савченко), державного примусу й фінансово-правової відповідальності (Е.С. Дмитренко, А.Й. Іванського, О.А. Кузьменко, Н.А. Саттарової, Р.А. Усенка), на які автор спирався під час розгляду особливостей реалізації цих інститутів у сфері казначейського виконання місцевих бюджетів.

Аналіз наукових джерел вітчизняних і зарубіжних учених-юристів (В.В. Бехера, А.В. Кузьміної, І.П. Рудовола, Л.В. Шубіної, Д.І. Яковлєва) та учених-економістів (А.В. Лучки, Б.С. Малиника А.С. Нестеренка, В.І. Стояна, С.І. Юрія) засвідчив, що у них розглянуто окремі питання щодо казначейського виконання місцевих бюджетів, натомість комплексного дослідження до цього часу не проведено. Також вказано на потребу, з урахуванням змін у бюджетному законодавстві, визначити окремі поняття та запропонувати шляхи вирішення проблем правового регулювання у сфері, що аналізується.

Розділ 2. “Методологічні та правові основи казначейського виконання місцевих бюджетів” містить три підрозділи у яких аналізується методологія дослідження, зміст норм законодавства і наукових джерел про виконання бюджету та поняття, принципи і зміст казначейського виконання місцевих бюджетів.

У підрозділі 2.1. “Методологія дослідження правового регулювання казначейського виконання місцевих бюджетів” зазначається, що методологія дослідження механізму казначейського виконання місцевих бюджетів як система відповідних принципів, методів та засобів ґрунтується на використанні загально-філософських методів (діалектичного, спостереження, абстрагування, аналізу й синтезу, індукції й дедукції, узагальнення тощо) та принципів (об'єктивності, всебічності, конкретності, повноти) наукового пізнання.

Визначено особливості застосування загальнонаукових методів під час розгляду становлення та розвитку інституту казначейського виконання місцевих бюджетів на території України (історичного), його комплексного дослідження (системного). Зазначено, що спеціально-юридичні методи сприяли уточненню базових понять у аналізованій сфері (формально-догматичний), опрацюванню нормативних актів, матеріалів практики (функціонально-правовий), врахуванню позитивного досвіду інших держав та думок науковців для удосконалення правового регулювання казначейського виконання місцевих бюджетів в Україні (порівняльно-правовий).

У підрозділі 2.2. “Виконання бюджету як стадія бюджетного процесу та процесуальний інститут бюджетного права” розглянуто зміст діяльності під час виконання бюджетів. Обгрунтовано доцільність відстоювати існування власне бюджетного процесу, а не бюджетно-процесуального права. Запропоновано визначити бюджетно-процесуальну як загальнообов'язковий, формально визначений припис державних та місцевих органів у сфері бюджетного процесу, який виражений у категоричній формі та охороняється шляхом контролю за його дотриманням і застосуванням заходів державного примусу у разі порушення.

Обґрунтовано потребу розробити проект внесення змін до п. 10 ст. 2 БК України щодо уточнення визначення бюджетного процесу, змістом якого є не лише діяльність державних та місцевих органів, інших суб'єктів зі складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів, звітування про їх виконання, а й щодо контролю за дотриманням бюджетного законодавства.

Робиться висновок про особливе місце у бюджетному процесі стадії виконання бюджетів, змістом якої є реалізація фінансового плану держави, органів місцевого самоврядування. Дисертант вважає, що виконати бюджет - означає зібрати доходи, мінімальна сума яких встановлена в законі про держбюджет (місцевому бюджеті), та здійснити видатки, а завданнями виконання бюджету є забезпечення повних та своєчасних надходжень в цілому і за кожним джерелом окремо та правильний і економічно обґрунтований їх розподіл, а також контроль за цими процесами. При цьому звернено увагу на особливі умови виконання місцевих бюджетів у разі несвоєчасного їх прийняття та що під час їх виконання можуть бути відхилення від запланованих у бюджеті показників - у такому випадку виникає потреба внести зміни до відповідного рішення про місцевий бюджет. З'ясовано, що основою виконання бюджету є його розпис, а логічним продовженням стадії виконання бюджету є стадія підготовки та розгляду звіту про виконання бюджету і прийняття рішення щодо нього, яка може свідчити про реальне виконання (невиконання) бюджету.

З метою удосконалення правового регулювання бюджетного процесу обґрунтовано потребу запровадити новий механізм здійснення бюджетних видатків, який би ґрунтувався на програмно-цільовому методі виконання бюджетів та поетапному переході від щорічного планування та здійснення видатків до середньо- і довгострокового бюджетного планування держави, її окремих адміністративно-територіальних одиниць, орієнтованого на результат.

У підрозділі 2.3. “Поняття, принципи і зміст казначейського виконання місцевих бюджетів” у результаті аналізу бюджетного законодавства підкреслюється, що у ньому не визначено поняття “казначейське виконання бюджетів”, а лише його складову частину - казначейське обслуговування бюджетних коштів, що передбачає відповідну діяльність органів ДКСУ. Натомість, у процесі казначейського виконання місцевих бюджетів беруть участь й інші суб'єкти (контролюючі органи, органи місцевого самоврядування).

Дисертантом під час аналізу застосування у БК України загальних понять “надходження бюджету”, “витрати бюджету” та окремих понять - “доходи бюджету”, “видатки бюджету”, акцентовано увагу на тому, що деякі надходження бюджету можуть підлягати поверненню та мати відплатний характер.

У підрозділі обґрунтовується позиція автора, що зміст поняття “казначейське виконання місцевих бюджетів” складають процесуальні правовідносини у цій сфері, які виникають, змінюються та припиняються у процесі діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування, інших учасників бюджетного процесу із формування надходжень та здійснення витрат бюджету, а також контролю за дотриманням бюджетного законодавства.

У результаті уточнення існуючих підходів визначено систему загальних принципів казначейського виконання місцевих бюджетів (самостійності; відповідальності учасників бюджетного процесу; публічності та гласності; плановості; контролю за виконанням бюджету); та спеціальних (єдності і повноти бюджету; збалансованості; обґрунтованості та реальності; ефективності та економності; адресності; цільового використання бюджетних коштів; справедливості і неупередженості; спеціалізації показників бюджету; лімітування бюджетних асигнувань).

Дисертант вважає, що змістом діяльності із казначейського виконання місцевих бюджетів за надходженнями є: забезпечення органами місцевого самоврядування та місцевими державними адміністраціями виконання місцевих бюджетів; здійснення місцевими фінансовими органами загальної організації, координації, управління виконанням відповідного місцевого бюджету, а також прогнозування та аналізу доходів відповідного бюджету; забезпечення контролюючими органами своєчасного та повного справляння надходжень до місцевих бюджетів; облік органами ДКСУ усіх надходжень, що належать місцевим бюджетам та здійснення повернення коштів, помилково або надміру зарахованих до бюджету.

Натомість, діяльність уповноважених суб'єктів під час казначейського виконання місцевих бюджетів за витратами включає: встановлення бюджетних асигнувань розпорядникам бюджетних коштів на основі та в межах затвердженого розпису бюджету; затвердження кошторисів, паспортів бюджетних програм, порядків використання бюджетних коштів; взяття бюджетних зобов'язань; отримання товарів, робіт і послуг; здійснення платежів відповідно до взятих бюджетних зобов'язань; використання товарів, робіт і послуг для виконання заходів бюджетних програм; повернення кредитів до бюджету.

Розділ 3. “Організаційно-правове забезпечення казначейського виконання місцевих бюджетів в Україні та шляхи його удосконалення” складається з трьох підрозділів та присвячений дослідженню актуальних проблем у аналізованій сфері, а також визначенню напрямів їх вирішення.

У підрозділі 3.1. “Правовий статус суб'єктів забезпечення казначейського виконання місцевих бюджетів та шляхи його удосконалення” дисертант вважає, що врегульовані нормативно-правовими актами права та обов'язки суб'єктів забезпечення казначейського виконання місцевих бюджетів (Мінфіну України, органів ДКСУ, Держфінінспекції, органів, що контролюють справляння надходжень до бюджету, місцевих фінансових органів, місцевих державних адміністрацій, виконавчих органів відповідних місцевих рад) охоплюються поняттям “правовий статус”.

Під час дослідження особливостей правового статусу цих суб'єктів обґрунтовано положення, що Мінфін України здійснює власне повноваження із забезпечення реалізації державної політики у сфері казначейського виконання бюджетних коштів та контрольні повноваження у цій сфері, а також пов'язані з ними процедурні, прогнозувальні, аналітичні, нормотворчі, інформаційні та координуючі повноваження. Обґрунтовано потребу визначити у БК України та у Положенні про Міністерство фінансів України обсяг зазначених повноважень Мінфіну за видами діяльності. При визначенні обсягу повноважень органів ДКСУ під час здійснення казначейського обслуговування бюджетних коштів акцентовано увагу на контрольних, нормотворчих, облікових, реєстраційних, інформаційних, координаційних повноваженнях. Відтак, запропоновано внести зміни до ст. 78 БК України, назвавши її “Казначейське виконання місцевих бюджетів”, а також узгодити нормативні акти, які визначають повноваження органів ДКСУ, Держфінінспекції шляхом вилучення норм однакового змісту. Аргументовано положення: органи, що контролюють справляння надходжень до бюджету, є суб'єктами забезпечення казначейського виконання місцевих бюджетів, оскільки вони забезпечують своєчасність та повноту надходжень до місцевих бюджетів.

З метою удосконалення механізму казначейського виконання місцевих бюджетів запропоновано прийняти та втілити в життя нормативно-правові акти про електронне урядування в Україні, до БК України додати норми про розмежування прав, обов'язків і відповідальності у цій сфері місцевих фінансових органів, виконавчих органів місцевих рад та розпорядників (одержувачів) бюджетних коштів.

У підрозділі 3.2. “Проблеми здійснення фінансового контролю у сфері казначейського виконання місцевих бюджетів та шляхи їх вирішення” обґрунтовується позиція автора щодо найбільш актуальних теоретичних і практичних проблем фінансового контролю в цілому та у сфері казначейського виконання місцевих бюджетів зокрема. На думку дисертанта, виконання бюджетів найбільше потребує фінансового контролю, адже саме на цій стадії бюджетного процесу шляхом здійснення операцій з бюджетними коштами забезпечується виконання фінансових обов'язків та фінансових планів.

Проведений критичний аналіз джерел дав можливість уточнити зміст понять “публічний фінансовий контроль”, “місцевий фінансовий контроль”, “бюджетний контроль” та визначити, що змістом фінансового контролю у сфері виконання місцевих бюджетів є діяльність уповноважених суб'єктів, спрямована на забезпечення бюджетної дисципліни у цій сфері. Акцентується увага на тому, що у фінансово-правовій літературі не визначено суб'єктів та об'єкти цього виду контролю. Автор вважає, що його суб'єктами є Верховна Рада України, Верховна Рада АРК, місцеві ради, Рахункова палата, Мінфін України, органи ДКСУ, Держфінінспекції, органи, що контролюють справляння надходжень до бюджету, місцеві фінансові органи, розпорядники бюджетних коштів, а об'єктами - бюджетні повноваження, бюджетні зобов'язання та бюджетні асигнування.

Дисертантом шляхом зіставлення тотожних понять “казначейський контроль” та “фінансовий контроль у сфері казначейського виконання бюджетів” останнє визначено - як діяльність усіх контролюючих органів та установ у цій сфері. Натомість, казначейський контроль - є контрольною діяльністю лише органів ДКСУ у цій сфері.

Здійснене дослідження казначейського контролю виконання місцевих бюджетів дозволило виокремити такі його підвиди: контроль за зарахуванням надходжень до бюджету; контроль за витратами бюджету та кредитуванням.

У результаті аналізу фінансового та бюджетного законодавства, а також наукових праць з питань фінансового контролю визначено недоліки та надано практичні рекомендації й пропозиції з удосконалення механізму фінансового контролю у процесі казначейського виконання місцевих бюджетів та підвищення його ефективності. Зокрема, запропоновано прийняти норми про: застосування громадського та місцевого контролю; повноваження органів ДКСУ у цій сфері; методи ведення бухгалтерського обліку в бюджетній сфері; запровадження посади державного бухгалтера; створення ефективної моделі державного внутрішнього фінансового контролю.

У підрозділі 3.3. “Механізм державного примусу у сфері казначейського виконання місцевих бюджетів та шляхи його удосконалення” акцентується увага на проблемних питаннях механізму державного примусу у сфері казначейського виконання місцевих бюджетів, що обумовлено значною кількістю фактів порушення порядку казначейського виконання місцевих бюджетів. Автором у результаті опрацювання наукових джерел відстоюється позиція, відповідно до якої механізм державного примусу у сфері казначейського виконання місцевих бюджетів - це визначені нормами права способи офіційного фізичного або психологічного впливу уповноважених державних органів на фізичних та юридичних осіб у вигляді особистих, майнових, організаційних обмежень, які пов'язані (не пов'язані) з протиправною діяльністю, застосовуються у судовому та позасудовому порядку та мають різну галузеву належність.

Під час дослідження змісту статей 116-123 БК України звернено увагу на такі проблеми: поняття “порушення бюджетного законодавства” не містить вказівку на зміст об'єктивної сторони і суб'єктів; не визначено систему бюджетних правопорушень та конкретні санкції за кожне з них й особливості застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства. Автором запропоновано у ст. 116 БК України усі порушення бюджетного законодавства об'єднати у групи залежно від стадій бюджетного процесу, а у системі правопорушень на стадії виконання бюджетів окремо виділити ті з них, які вчиняються у сфері казначейського виконання місцевих бюджетів.

Проведений аналіз дав можливість визначити такі особливості заходів впливу за порушення бюджетного законодавства: вимога щодо усунення порушення бюджетного законодавства застосовується у всіх випадках виявлення фактів такого порушення; зупинення операцій з бюджетними коштами - означає зупинення будь-яких операцій зі здійснення платежів з рахунку розпорядників бюджетних коштів, що порушили бюджетне законодавство; призупинення бюджетних асигнувань -передбачає припинення повноважень на взяття бюджетного зобов'язання на відповідну суму на строк від одного до трьох місяців у межах поточного бюджетного періоду шляхом внесення змін до розпису бюджету (кошторису); зменшення бюджетних асигнувань - застосовується до розпорядників та одержувачів бюджетних коштів і передбачає повернення бюджетних коштів у дохід відповідного бюджету у разі їх нецільового використання; повернення бюджетних коштів до відповідного бюджету - застосовується якщо об'єктом порушення виступають кошти, отримані як субвенція, розпорядником бюджетних коштів тощо.

У результаті аналізу проблеми застосування державного примусу у сфері казначейського виконання місцевих бюджетів запропоновано назвати ст. 123 БК України - “Відповідальність органів Державної казначейської служби України та її посадових осіб” і включити до неї норми як про перелік правопорушень, так і про підстави юридичної відповідальності за порушення обов'язків органів ДКСУ у процесі казначейського виконання місцевих бюджетів.

казначейський бюджет правовий

Висновки

У дисертації наведено теоретичне узагальнення й нове вирішення наукового завдання, яке полягає в обґрунтуванні теоретичних і практичних проблем правового регулювання у сфері казначейського виконання місцевих бюджетів в Україні та визначенні шляхів його удосконалення. У результаті проведеного дослідження обґрунтовано низку нових положень, висновків та пропозицій, спрямованих на вирішення визначених наукових проблем, основними з яких є такі:

1. Аналіз джерел з питань казначейського виконання місцевих бюджетів дозволив з'ясувати коло проблемних питань у цій сфері, які стали предметом дослідження та стосуються уточнення окремих визначень; розкрити зміст казначейського виконання місцевих бюджетів в Україні, особливості правового статусу суб'єктів його забезпечення, а також механізму фінансового контролю та державного примусу у цій сфері. У результаті розгляду ґенези наукових поглядів щодо інституту казначейського виконання місцевих бюджетів запропоновано таку авторську періодизацію його виникнення, становлення та розвитку з виокремленням семи періодів, а саме: Київської Русі (ІХ-ХІV ст.), польсько-литовської доби (XIV-XVI ст.), козацької доби (XVI- XVIII ст.), перебування України в складі Російської імперії (XVIII-початок ХХ ст.), Центральної Ради та держави П. Скоропадського (1917-1922 рр.), Україна в складі СРСР (1922-1990 рр.), сучасний період. Проведений аналіз дозволив сучасний період поділити на такі етапи: пострадянської банківської та змішаної системи виконання бюджетів (1995-1997 рр.); впровадження казначейської системи виконання держбюджету за доходами і видатками (1997-2000 рр.); впровадження казначейської системи виконання (обслуговування) місцевих бюджетів (2001 р. - до сьогодні).

2. До понятійно-категоріального апарату у сфері казначейського виконання місцевих бюджетів запропоновано внести наступні визначення:

правовідносини у сфері казначейського виконання місцевих бюджетів - є суспільними відносинами, що виникають, змінюються та припиняються у процесі діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування, інших учасників бюджетного процесу із формування надходжень та здійснення витрат бюджету, а також казначейського обслуговування бюджетних коштів та здійснення контролю за дотриманням бюджетного законодавства;

казначейське виконання місцевих бюджетів - це урегульована нормами бюджетного права діяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування, інших учасників бюджетного процесу із формування надходжень та здійснення витрат бюджету, казначейського обслуговування бюджетних коштів, здійснення контролю за дотриманням бюджетного законодавства;

- казначейський контроль у сфері виконання місцевих бюджетів - це діяльність органів ДКСУ, спрямована на здійснення контролю за веденням бухгалтерського обліку всіх надходжень і витрат місцевих бюджетів, складанням та поданням фінансової і бюджетної звітності; бюджетними повноваженнями при зарахуванні надходжень бюджету; відповідністю кошторисів розпорядників бюджетних коштів показникам розпису бюджету; відповідністю взятих бюджетних зобов'язань розпорядниками бюджетних коштів відповідним бюджетним асигнуванням, паспорту бюджетної програми; відповідністю платежів взятим бюджетним зобов'язанням та відповідним бюджетним асигнуванням.

Також у роботі уточнено визначення наступних понять:

бюджетно-процесуальна норма - загальнообов'язковий, формально визначений припис державних та місцевих органів у сфері бюджетного процесу, який виражений у категоричній формі та охороняється шляхом контролю за його дотриманням і застосуванням заходів державного примусу у разі порушення;

бюджетний процес - це регламентована бюджетним законодавством діяльність органів державної влади та місцевого самоврядування, інших суб'єктів зі складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів, звітування про їх виконання, а також контролю за дотриманням бюджетного законодавства;

фінансовий контроль у сфері казначейського виконання бюджетів - є діяльністю контролюючих органів та установ у цій сфері.

3. Запропоновано класифікацію принципів казначейського виконання місцевих бюджетів, за якою їх поділено на загальні (самостійності, відповідальності учасників бюджетного процесу, публічності та гласності, плановості, контролю за виконанням бюджету) та спеціальні (єдності і повноти бюджету, збалансованості, обґрунтованості та реальності, ефективності та економності, адресності, цільового використання бюджетних коштів, справедливості і неупередженості, спеціалізації показників бюджету, лімітування бюджетних асигнувань, контролю за виконанням бюджету).

4. Визначено складові змісту казначейського виконання місцевих бюджетів окремо за надходженнями, що включає забезпечення органами місцевого самоврядування та місцевими державними адміністраціями виконання місцевих бюджетів; здійснення місцевими фінансовими органами загальної організації, координації, управління виконанням відповідного місцевого бюджету, а також прогнозування та аналізу доходів відповідного бюджету; забезпечення контролюючими органами своєчасного та повного справляння надходжень до місцевих бюджетів; облік органами ДКСУ усіх надходжень, що належать місцевим бюджетам та здійснення повернення коштів, помилково або надміру зарахованих до бюджету, а також за видатками, а саме: встановлення бюджетних асигнувань розпорядникам бюджетних коштів; затвердження кошторисів, паспортів бюджетних програм, порядків використання бюджетних коштів; взяття бюджетних зобов'язань; отримання товарів, робіт і послуг; здійснення платежів відповідно до взятих бюджетних зобов'язань; використання товарів, робіт і послуг для виконання заходів бюджетних програм; повернення кредитів до бюджету;

5. У результаті дослідження правового статусу суб'єктів забезпечення казначейського виконання місцевих бюджетів виявлено його особливості, зумовлені змістом та обсягом наданих повноважень, які полягають у наступному: Мінфін України - забезпечує реалізацію державної політики у цій сфері; органи ДКСУ - казначейське обслуговування бюджетних коштів; органи Держфінінспекції - здійснення державного фінансового контролю; органи, що контролюють справляння надходжень до бюджету, - своєчасне та у повному обсязі надходження до місцевих бюджетів податків і зборів (обов'язкових платежів) та інших доходів місцевих бюджетів відповідно до законодавства; місцеві фінансові органи - здійснюють загальну організацію та управління виконанням відповідного місцевого бюджету, координують діяльність учасників бюджетного процесу з питань виконання бюджету, а також здійснюють прогнозування та аналіз доходів відповідного бюджету.

Це дало можливість запропонувати шляхи удосконалення відповідного законодавства, а саме: у БК України та у Положенні згрупувати повноваження Мінфіну України за видами діяльності у цій сфері; прийняти норму про забезпечення контролю за казначейським виконанням місцевих бюджетів як функцію ДКСУ у Положенні та у законі про ДКСУ; у проекті Стратегії розвитку Державної казначейської служби України передбачити норми про інноваційні моделі публічного управління, зокрема, електронне урядування; у ст. 78 БК України, яку назвати “Казначейське виконання місцевих бюджетів”, додати норми щодо повноважень органів ДКСУ, місцевих фінансових органів, місцевих державних адміністрацій, виконавчих органів місцевих рад у цій сфері, а з нормативних актів, які визначають повноваження зазначених бюджетних установ, вилучити норми подібного змісту.

6. Обґрунтовано авторську позицію, що фінансовий контроль на етапі зарахування надходжень до місцевих бюджетів є, здебільшого, попереднім, оскільки для попередження незаконних дій із зарахування таких надходжень органи ДКСУ проводять роботу із встановлення їх належності до конкретного бюджету та, відповідно, розподілу між бюджетами. Проте під час контролю надходжень до місцевих бюджетів органами ДКСУ також здійснюється попередній та поточний контроль бюджетних повноважень.

З метою удосконалення фінансового контролю у цій сфері надано пропозиції передбачити норми про механізм застосування громадського й місцевого фінансового контролю, внутрішнього аудиту та відповідні повноваження органів ДКСУ під час казначейського виконання бюджетів, а у Законі України “Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні” - про методи ведення бухгалтерського обліку в бюджетній сфері та запровадження посади державних бухгалтерів.

7. У результаті аналізу механізму застосування заходів державного примусу за порушення у сфері казначейського виконання місцевих бюджетів визначено, що вони є обмеженнями особистого, майнового, організаційного характеру і мають різну галузеву належність та можуть застосовуватися у судовому (позасудовому) порядку. Також вказано й на інші особливості цих заходів, а саме на їх визначену форму, межі застосування та оперативний характер. Зважаючи на теоретичні та практичні проблеми застосування зазначених заходів, запропоновано такі напрями удосконалення змісту норм БК України: у ст. 116 - усі порушення бюджетного законодавства об'єднати у групи залежно від стадій бюджетного процесу; у системі правопорушень на стадії виконання бюджетів окремо виділити ті з них, які вчиняються у сфері казначейського виконання місцевих бюджетів; ст. 123 - доцільно назвати “Відповідальність органів Державної казначейської служби України та її посадових осіб”, а до її змісту внести зміни щодо розширення переліку правопорушень, а також підстав юридичної відповідальності за порушення обов'язків органів ДКСУ у процесі казначейського виконання місцевих бюджетів.

Список опублікованих праць

казначейський бюджет правовий

1. Теленик С. Сутність поняття “порушення бюджетного законодавства” та його співвідношення з поняттям “бюджетне правопорушення” / С. Теленик // Підприємництво, господарство і право. - 2008. - № 5. - С. 77-81.

2. Теленик С.С. Проблеми визначення правової природи бюджетного процесу / С.С. Теленик // Університетські наукові записки. Часопис Хмельницького університету управління та права. - 2010. - № 2 (34). - С. 197-200.

3. Теленик С.С. Виконання місцевих бюджетів як стадія бюджетного процесу // Наука і правоохорона. - 2010. - № 4 (10). - С. 236-240.

4. Теленик С.С. Особливості казначейського контролю у сфері виконання місцевих бюджетів в Україні / С.С. Теленик // Форум права. - 2011. - № 1. - С. 1012-1016 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.nbuv.gov.ua/e-journals/FP/2011-1/11tccbvu.pdf.

5. Теленик С.С. Правовий статус Державного казначейства України як суб'єкта казначейського виконання місцевих бюджетів / С.С. Теленик // Держава та регіони. Серія “Право та державне управління”. - 2011. - № 2. - С. 89-93.