Цивільний контроль за діяльністю органів прокуратури в Україні: адміністративно-правові засади розвитку та становлення

Размещено на http://www.allbest.ru/

МІНІСТЕРСТВО ВНУТРІШНІХ СПРАВ УКРАЇНИ

ХАРКІВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

УДК 342.5

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Цивільний контроль за діяльністю органів прокуратури в Україні: адміністративно-правові засади розвитку та становлення

12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

Сімонян Наіра Арсенівна

Харків 2014

Дисертацією є рукопис.

Роботу виконано в Харківському національному університеті внутрішніх справ, МВС України.

Науковий керівник: кандидат юридичних наук, доцент Книш Валентин Іванович, Харківський національний університет внутрішніх справ, доцент кафедри загальноправових дисциплін факультету права та масових комунікацій.

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, доцент Рибалка Наталія Олегівна, Національна академія прокуратури України, професор кафедри організації роботи та управління в органах прокуратури;

кандидат юридичних наук, доцент Миронюк Роман Вікторович, Дніпропетровський державний університет внутрішніх справ, професор кафедри адміністративного права та процесу, адміністративної діяльності.

Захист відбудеться 28 березня 2014 р. о 10 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 64.700.01 у Харківському національному університеті внутрішніх справ за адресою: 61080, м. Харків, просп. 50-річчя СРСР, 27.

З дисертацією можна ознайомитися в бібліотеці Харківського національного університету внутрішніх справ за адресою: 61080, м. Харків, просп. 50-річчя СРСР, 27.

Автореферат розісланий 26 лютого 2014 р.

Учений секретар спеціалізованої вченої ради Л. В. Могілевський.

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. За роки незалежності в Україні здійснено низку важливих заходів щодо гуманізації та суттєвого вдосконалення усіх без винятку напрямків прокурорської діяльності, з урахуванням міжнародних та європейських вимог і стандартів. Втім, слід констатувати, що в роботі органів прокуратури все ж таки ще присутній ряд недоліків, які негативно впливають на рівень довіри до неї з боку населення. Зокрема, й досі чітко не визначено правовий статус органів прокуратури, її компетенцію на місцевому та міжрегіональному рівні. Дискусійним залишається сучасний стан правового регулювання міжвідомчих координаційних повноважень органів прокуратури. Потребують удосконалення функціональна та організаційна структура органів прокуратури. Необхідним є перегляд штатної структури цього правоохоронного органу, форм та методів взаємодії з іншими правоохоронними органами. Варто доопрацювати підходи до професійного навчання та перепідготовки працівників прокуратури, підвищення їх кваліфікації. Низьким залишається рівень соціального захисту працівників прокуратури.

Усі зазначені недоліки та прогалини у врегулюванні правового становища органів прокуратури негативним чином відображаються на додержанні належного рівня дисципліни та стану законності у їх роботі, про що свідчить велика кількість скарг на їх діяльність. Такий стан речей у сфері організації та діяльності органів прокуратури обумовлюється декількома факторами, і один з найбільш суттєвих серед них - це відсутність ефективної системи цивільного контролю за діяльністю органів прокуратури в Україні.

Правовий інститут цивільного контролю та його проблематика є досить новими для вітчизняного законодавства та юридичної науки. Втім він не залишився поза увагою науковців, окремі його аспекти досліджували О. Ф. Андрійко, М. І. Ануфрієв, О. М. Бандурка, С. Г. Братель, В. М. Гаращук, О. П. Гетманець, С. М. Гусаров, В. С. Гуславський, С. Ф. Денисюк, В. В. Ковальська, В. І. Книш, А. Т. Комзюк, В. В. Конопльов, К. Б. Левченко, В. В. Марков, О. І. Миколенко, Р. В. Миронюк, О. М. Музичук, Н. О. Рибалка, О. Ю. Синявська та інші. Однак, більшість питань, пов'язаних з організацією та правовим забезпеченням цивільного контролю за діяльністю органів прокуратури, досі не розроблено, відповідно, залишились невирішені проблеми теоретичного, організаційного і правового характеру зазначеного виду контролю за діяльністю органів прокуратури.

Таким чином, необхідність удосконалення діяльності органів прокуратури, відсутність комплексних наукових досліджень цієї проблематики, недосконалість правового регулювання у цій сфері обумовлюють актуальність і вказують на необхідність комплексного дослідження особливостей цивільного контролю за діяльністю органів прокуратури, а також його розвитку і удосконалення.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконане відповідно до Пріоритетних напрямів розвитку правової науки на 2011-2015 pp., затверджених постановою загальних зборів Національної академії правових наук України від 24.09.2010 р. № 10-14, пп. 2.3, 13.11, 17.3 Пріоритетних напрямів наукових досліджень Харківського національного університету внутрішніх справ на 2011-2014 рр., затверджених Вченою радою Харківського національного університету внутрішніх справ 27 грудня 2010 р. (протокол № 10).

Мета і задачі дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає у визначенні сутності, змісту та особливостей цивільного контролю за діяльністю органів прокуратури в Україні, а також в окресленні шляхів його розвитку та вдосконалення.

Для досягнення поставленої мети в дисертації необхідно вирішити такі основні задачі:

- з'ясувати поняття та особливості органів прокуратури як об'єкта цивільного контролю;

- розкрити сутність та значення цивільного контролю за діяльністю органів прокуратури;

- визначити види цивільного контролю за діяльністю органів прокуратури;

- охарактеризувати правові засади цивільного контролю за діяльністю органів прокуратури та місце серед них адміністративно-правового регулювання;

- визначити поняття та особливості предмету цивільного контролю за діяльністю органів прокуратури;

- охарактеризувати суб'єктів, які здійснюють цивільний контроль за діяльністю органів прокуратури;

- з'ясувати форми та методи цивільного контролю за діяльністю органів прокуратури;

- охарактеризувати організаційні та процедурні засади здійснення цивільного контролю за діяльністю органів прокуратури;

- окреслити шляхи розвитку видів цивільного контролю за діяльністю органів прокуратури;

- встановити можливі напрямки вдосконалення форм, методів та організаційних засад здійснення цивільного контролю за діяльністю органів прокуратури.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають у процесі здійснення цивільного контролю за діяльністю органів прокуратури.

Предмет дослідження становлять адміністративно-правові засади розвитку та становлення цивільного контролю за діяльністю органів прокуратури.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертаційного дослідження є сукупність методів, засобів та прийомів наукового пізнання. Як основний метод наукового аналізу був використаний системний підхід. Логіко-семантичний, структурно-семантичний, порівняльно-правовий методи застосовувалися для поглиблення та вдосконалення понятійного апарату (розділи 1, 2). Системно-структурний та системно-функціональний метод, а також метод класифікації були використані під час аналізу особливостей прокуратури як об'єкта цивільного контролю, дослідження сутності, значення і предмету цивільного контролю за діяльністю органів прокуратури, його видів, характеристики суб'єктів, що його здійснюють (підрозділи 1.1, 1.2, 1.3, 2.1, 2.2, 3.1, 3.2). Метод сходження від загального до окремого був застосований під час дослідження правових засад цивільного контролю за діяльністю органів прокуратури та місця серед них адміністративно-правового регулювання, а також в процесі дослідження його організаційних та процедурних засад (1.4, 2.4). За допомогою догматичного методу, методу документального аналізу та класифікації було проведено аналіз змісту положень чинного національного та міжнародного законодавства, яким регулюються питання здійснення цивільного контролю за діяльністю органів прокуратури (розділи 1, 2).

В якості науково-теоретичного підґрунтя для виконання дисертації були використані наукові праці фахівців у галузі філософії, соціології, загальної теорії держави і права, теорії управління та адміністративного права, теорії правоохоронних та судових органів, інших галузевих правових наук, у тому числі зарубіжних.

Положення та висновки дисертації ґрунтуються на нормах Конституції України, законодавчих та підзаконних нормативно-правових актів, які визначають правові засади діяльності органів прокуратури України та здійснення цивільного контролю за їх діяльністю. Дисертант звертався також до законодавства деяких зарубіжних держав, досвід яких може бути використаний в Україні. Інформаційну та емпіричну основу дослідження становлять узагальнення практичної діяльності органів прокуратури України, політико-правова публіцистика, довідкові видання, статистичні матеріали.

Наукова новизна одержаних результатів визначається тим, що дисертація є однією з перших спроб комплексно, з використанням сучасних методів пізнання, урахуванням новітніх досягнень науки адміністративного права визначити проблеми цивільного контролю за діяльністю органів прокуратури в Україні та запропонувати авторське бачення шляхів їх вирішення. В результаті проведеного дослідження сформульовано низку нових наукових положень та висновків, запропонованих особисто здобувачем. Основні з них такі:

вперше:

– охарактеризовано дуалістичну природу органів прокуратури як об'єкта цивільного контролю, у зв'язку з чим наголошено, що особливість органів прокуратури полягає у тому, що вони є одночасно і його суб'єктом, і об'єктом. Така ситуація обумовлює специфіку взаємовідносин прокуратури під час реалізації цивільного контролю з іншими суб'єктами його здійснення, особливо органами виконавчої влади та місцевого самоврядування, законність діяльності яких є безпосереднім предметом прокурорського нагляду;

– визначено, що сутність цивільного контролю за органами прокуратури полягає у тому, що він є системою організаційно-правових та інформаційних заходів, які здійснюються по відношенню до органів прокуратури невійськовими (цивільними) суб'єктами: органами державної влади та місцевого самоврядування, посадовими особами та громадськістю (громадські об'єднання, ЗМІ тощо), задля спостереження за їх роботою та отримання відомостей про її стан, з метою її корегування та приведення у відповідність до принципів верховенства права, законності, гуманізму, пріоритету прав і свобод людини та громадянина, прозорості та гласності;

– встановлено, що принципи цивільного контролю за діяльністю органів прокуратури - це сформовані в результаті об'єктивного розвитку суспільства та науково обґрунтовані теоретичні положення, ідеї, що покладаються в основу нормативно-правового регулювання зазначеного контролю та діяльності щодо його практичного здійснення. До кола основних принципів даного контролю віднесені: верховенство права, законність, деполітизація, деідеологізація, гласність, активна участь громадськості, своєчасність та об'єктивність, ефективність та результативність, систематичність, системність та науковість;

– обґрунтовано необхідність розширити на законодавчому рівні повноваження органів місцевого самоврядування щодо здійснення цивільного контролю за діяльністю органів прокуратури;

удосконалено:

– розуміння предмета цивільного контролю за діяльністю органів прокуратури, який становлять основні напрямки її діяльності: нагляд за додержанням і застосуванням законів; нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідств; підтримання державного обвинувачення та представництво інтересів громадянина або держави в суді; нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальному провадженні, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян; координаційна діяльність прокуратури у сфері протидії злочинності та корупції; робота із кадрами; фінансові аспекти діяльності органів прокуратури;

– класифікацію основних видів цивільного контролю за діяльністю органі прокуратури. Виокремлено такі його види: 1) залежно від приналежності контролюючого суб'єкта: цивільний контроль з боку державних органів; цивільний контроль з боку органів місцевого самоврядування; цивільний контроль з боку громадськості; цивільний контроль з боку міжнародних організацій; 2) залежно від організаційного взаємозв'язку контролюючого суб'єкта та підконтрольного об'єкта: зовнішній та внутрішній контроль, а також позавідомчий (надвідомчий), міжвідомчий та відомчий; 3) залежно від спрямування цивільного контролю за діяльністю прокуратури: управлінський та фінансовий; 4) залежно від обсягу, сфери розповсюдження контролю: суцільний та спеціальний;

– перелік основних функцій цивільного контролю, запропоновано віднести до них: інформаційну, аналітичну, корекційну, правоохоронну, правозахисну, правовідновлюючу, профілактичну;

– поняття методів цивільного контролю за діяльністю органів прокуратури, які визначено як сукупність організаційно-правових способів і прийомів спостереження суб'єктів контролю за діяльністю прокуратури, з метою отримання інформацію про її законність та ефективність, а також, в разі виявлення відхилень та інших недоліків у роботі органів прокуратури, здійснення впливу на їх діяльність задля приведення її у відповідність до правових норм і принципів;

дістали подальший розвиток:

– характеристика правового статусу органів прокуратури, у зв'язку з чим зроблено висновок, що контроль за її діяльністю ускладнюється специфічним статусом прокуратури, який не дозволяє її віднести до жодної з гілок влади та надає право здійснювати загальний нагляд за законністю;

– шляхи вдосконалення системи цивільного контролю за діяльністю прокуратури через надання у розпорядження суб'єктів контролю форм і методів контролю, які дозволять здійснювати на органи прокуратури не опосередкований, а безпосередній контролюючий вплив на усіх рівнях;

– вдосконалення організаційного підґрунтя цивільного контролю за рахунок покращення кадрової політик у контролюючих органах, створення необхідної інформаційної, фінансової, матеріально-технічної та науково-методичної бази.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що вони становлять як науково-теоретичний, так і практичний інтерес:

- у науково-дослідній сфері - основні положення та висновки дисертації можуть бути основою для подальшої розробки теоретико-правових питань щодо вдосконалення та забезпечення цивільного контролю за правоохоронними органами взагалі та органами прокуратури зокрема;

- у правотворчості - висновки, пропозиції та рекомендації, сформульовані в дисертації, можуть бути використані для підготовки і уточнення ряду законодавчих та підзаконних актів з питань регулювання цивільного контролю, правого статусу органів прокуратури, а також інших органів державної влади і місцевого самоврядування;

- у правозастосовчій діяльності - використання одержаних результатів дозволить підвищити ефективність контролю за законністю та ефективністю виконання органами прокуратури свого функціонального призначення (акт впровадження результатів дисертаційного дослідження у практичну діяльність прокуратури м. Суми від 17.07.2013 р.);

- у навчальному процесі - положення і висновки дисертації можуть бути використані при підготовці підручників і навчальних посібників з курсу «Адміністративне право», вони вже використовуються у ході проведення занять із зазначених дисциплін в Харківському національному університеті внутрішніх справ. Їх враховано також у навчально-методичних розробках, підготовлених за участю автора (акт впровадження результатів дисертаційного дослідження у навчальний процес Харківського національного університету внутрішніх справ від 19.07.2013 р.).

Апробація результатів дисертації. Підсумки розробки проблеми в цілому, окремі її аспекти, одержані узагальнення і висновки були оприлюднені дисертантом на міжнародних, всеукраїнських та регіональних науково-практичних конференціях, семінарах, «круглих столах», зокрема: «Актуальні проблеми застосування нового кримінального процесуального законодавства України та тенденції розвитку криміналістики на сучасному етапі» (Харків, 2012), «Кримінально-правові та кримінологічні засади протидії корупції в Україні» (Харків, 2013), «Впровадження нового Кримінального процесуального кодексу України в правоохоронну діяльність та навчальний процес: досвід та шляхи удосконалення» (Харків, 2013).

Публікації. Основні результати дисертаційного дослідження викладено у п'яти статтях, опублікованих у наукових фахових виданнях, та у трьох тезах наукових повідомлень на науково-практичних конференціях.

Структура дисертації. Дисертація складається із вступу, трьох розділів‚ поділених на десять підрозділів, висновків, списку використаних джерел. Повний обсяг дисертації становить 193 сторінки. Список використаних джерел складається із 195 найменувань і займає 19 сторінок.

Основний зміст роботи

У Вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації, визначено її зв'язок з науковими планами та програмами, розкрито мету і задачі, об'єкт і предмет, методи дослідження, окреслено наукову новизну та практичне значення одержаних результатів, наведено відомості щодо апробації результатів дослідження та публікацій.

Розділ 1 «Методологічні засади цивільного контролю за діяльністю органів прокуратури України» складається з чотирьох підрозділів.

У підрозділі 1.1 «Поняття та особливості органів прокуратури як об'єкта цивільного контролю» зазначається, що прокуратура, поряд з іншими елементами державного механізму, виконує ряд важливих завдань та функцій щодо забезпечення прав і свобод людини та громадянина, а також прав і законних інтересів юридичних осіб, суспільства і держави в цілому. Наголошено на тому, що наявність у органів прокуратури значного обсягу владних повноважень створює загрозу зловживання ними, а отже, вимагає здійснення надійного контролю за їх виконанням.

На підставі аналізу змісту нормативно-правових актів, зокрема, Законів «Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави», «Про основи національної безпеки України», «Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів», а також враховуючи наявні у юридичній літературі погляди щодо сутності та складу правоохоронних органів, встановлено, що прокуратура України є державним правоохоронним органом, на підставі чого зроблено висновок, що вона є об'єктом цивільного контролю.

Запропоновано перелік властивостей, що характеризують органи прокуратури.

З метою більш повного та глибокого усвідомлення сутності прокуратури як об'єкта цивільного контролю розглянуто її завдання та функції, а також принципи її організації та діяльності, на основі яких визначено особливості органів прокуратури як об'єкта цивільного контролю.

У підрозділі 1.2 «Сутність та значення цивільного контролю за діяльністю органів прокуратури» здійснено аналіз існуючих у науковій літературі поглядів на сутність та призначення контролю як інструменту соціального управління взагалі та державного зокрема. Встановлено, що контроль, незалежно від сфери його застосування, спрямовується на відшукування відхилень та помилок у діяльності (функціонуванні) підконтрольного об'єкта з метою усунення цих недоліків та приведення його роботи і стану у відповідність до чинних законодавчих вимог (норм, правил).

Розкрито контроль і як суто соціальне явище, і як елемент державно-управлінської діяльності. Зазначається, що демократичний цивільний контроль є похідним від соціального та державного, а отже, наслідує усі їх найбільш суттєві та загальні риси, втім, він має власну специфіку, обумовлену його завданнями та суб'єктно-об'єктним складом.

Охарактеризовано основні функції цивільного контролю за діяльністю органів прокуратури та запропоновано власний їх перелік.

Зроблено висновок, що цивільний контроль на сучасному етапі розбудови української державності є обов'язковою умовою та необхідним засобом (способом) забезпечення законності, прозорості та ефективності діяльності органів прокуратури, підтримки належного рівня дисципліни і професіоналізму в їх роботі.

У підрозділі 1.3 «Види цивільного контролю за діяльністю органів прокуратури» зазначено, що одним із важливих аспектів у процесі дослідження цивільного контролю за діяльністю органів прокуратури є здійснення його видової класифікації, яка дозволяє більш ґрунтовно та детально вивчити його специфіку.

Проаналізовано зміст категорії «класифікація», роблено висновок, що видова класифікація цивільного контролю за діяльністю органів прокуратури дасть змогу, з одного боку, узагальнити існуючі наукові напрацювання з цього питання, а з іншого - у більш розгорнутому вигляді поглянути на проблематику досліджуваного контролю, встановити його місце та призначення у системі окремих різновидів цивільного контролю за діяльністю прокуратури, виявити наявні у них прогалини, суперечності та інші недоліки. цивільний прокуратура адміністративний

Запропоновано власну класифікацію контролю за діяльністю органів прокуратури.

Наприкінці підрозділу зроблено висновок, що виокремлення видів цивільного контролю за діяльністю прокуратури дозволяє скласти більш повне та чітке уявлення про систему суб'єктів даного контролю, напрямки, форми і методи його здійснення тощо.

У підрозділі 1.4 «Правові засади цивільного контролю за діяльністю органів прокуратури та місце серед них адміністративно-правового регулювання» наголошено, що цивільний контроль за діяльністю органів прокуратури має публічно-правову природу. Відтак, цивільний контроль за діяльністю прокуратури здійснюється виключно на підставі та у межах чинних правових норм. Акцентовано увагу на тому, що особливе місце при цьому належить адміністративно-правовому регулюванню, яке спрямоване на впорядкування відносин публічного та управлінського характеру.

На підставі аналізу дослідницьких підходів щодо праворозуміння та поглядів на зміст поняття права запропоновано власне визначення поняття правові засади цивільного контролю за діяльністю органів прокуратури.

Доведено, що до основних засадничих положень досліджуваного контролю належать визначення поняття та предмету цивільного контролю, закріплення системи його суб'єктів та їх повноважень щодо його здійснення, тощо.

Окрема увага приділена характеристиці принципів цивільного контролю за діяльністю органів прокуратури, у зв'язку з чим запропоновано доповнити їх перелік, що закріплений у Законі України «Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави».

Розділ 2 «Система цивільного контролю за діяльністю органів прокуратури України» складається з чотирьох підрозділів.

У підрозділі 2.1 «Поняття та особливості предмету цивільного контролю за діяльністю органів прокуратури» зазначається, що закріплений у Законі України «Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави» предмет контролю представлений у дещо узагальненому вигляді і не враховує специфіки предмету цього ж контролю за кожним із видів правоохоронних органів окремо, залежно від особливостей їх діяльності.

На підставі аналізу категорій «об'єкт» та «предмет» встановлено, що між ними досить тонка межа, залежно від умов та обставин вони можуть виступати як різнопорядковими поняттями (наприклад, об'єкт та предмет пізнання), так і такими, що співпадають (наприклад, коли йдеться про предмет або об'єкт як про річ, елемент матеріального світу).

Враховуючи пізнавальний характер контролю, а також наукові погляди на зміст предмету пізнання, зроблено висновок про те, що предметом цивільного контролю за діяльністю органів прокуратури є окремі аспекти її роботи, зокрема, такі як напрямки реалізації наданих їм повноважень, тощо. Проаналізовано основні напрямки роботи прокуратури, які є предметом цивільного контролю.

У підрозділі 2.2 «Характеристика суб'єктів, які здійснюють цивільний контроль за діяльністю органів прокуратури» на підставі аналізу численних нормативно-правових актів зроблено висновок про те, що законодавством передбачено широке коло суб'єктів, що здійснюють цивільний контроль за прокуратурою. Натомість, наголошено, що більшість із таких суб'єктів не має прямих важелів впливу на роботу органів прокуратури, більше того, для значної частини цих суб'єктів цивільний контроль є лише супутньою функцією, яка реалізується у межах їх основної діяльності.

Окреслено коло суб'єктів цивільного контролю за діяльністю органів прокуратури. Охарактеризовано їх повноваження. З'ясовано низку недоліків чинного законодавства щодо закріплення повноважень суб'єктів цивільного контролю за діяльністю органів прокуратури. Запропоновано шляхи покращення діяльності суб'єктів цивільного контролю в досліджуваній сфері.

У підрозділі 2.3 «Форми та методи цивільного контролю за діяльністю органів прокуратури» зосереджено увагу на тому, яким чином і у який спосіб здійснюється цивільний контроль за діяльністю органів прокуратури та як він проявляється в об'єктивній дійсності.

Досліджено розуміння категорії «форма» та зроблено висновок, що вона являє собою зовнішній прояв чогось, речі, дії, поведінки, процесу, тощо, зовнішній вигляд, у якому вони втілюються у об'єктивній дійсності. Наголошується, що формою контролю, зокрема, цивільного контролю за органами прокуратури, буде лише така дія чи комплекс послідовних дій, що характеризується певною завершеністю та наявністю відповідного результату.

Охарактеризовано метод як певний спосіб або ж систему прийомів, за допомогою яких реалізуються ті чи інші дії, досягається поставлена мета. Визначено поняття «методи цивільного контролю за діяльністю органів прокуратури».

Зауважено, що і форми, і методи досліджуваного контролю показують, яким чином контролюючі суб'єкти можуть вплавити та впливають на якість і ефективність роботи органів прокуратури. Акцентується увага, що метод і форма перебувають у тісному зв'язку. Охарактеризовано сукупність форм та методів контролю за діяльністю органів прокуратури.

Підрозділ 2.4 «Організаційні та процедурні засади здійснення цивільного контролю за діяльністю органів прокуратури» присвячено аналізу понять «організація» та «організація державного управління», на підставі якого запропоновано власне визначення організаційних засад цивільного контролю за діяльністю органів прокуратури.

Пропонується увесь комплекс організаційних засад по здійсненню цивільного контролю над органами прокуратури розділити на організаційно-правові та суто організаційні. Охарактеризовано кожен з них. Встановлено, що ряд організаційних аспектів цивільного контролю за діяльністю органів прокуратури визначається у спеціальних законодавчих актах, наприклад, у Конституції України, Законах «Про регламент Верховної Ради України», «Про кабінет Міністрів України», «Про статус народного депутата України» та ін.

Запропоновано власне бачення визначення терміну «процедурні засади цивільного контролю за діяльністю органів прокуратури». З'ясовано призначення процедури у сфері досліджуваного виду контролю.

Зроблено висновок про те, що організаційні та процедурні засади цивільного контролю над органами прокуратури є тими організаційно-правовими інструментами, завдяки використанню яких досягаються цілеспрямованість, узгодженість та послідовність контролю, його законність, доцільність та раціональність.

Розділ 3 «Шляхи вдосконалення цивільного контролю за діяльністю органів прокуратури України» присвячено з'ясуванню недоліків здійснення цивільного контролю за діяльністю органів прокуратури та окресленню шляхів їх усунення через подальший розвиток видової класифікації досліджуваного контролю, а також вдосконалення його форм, методів і організаційних засад.

У підрозділі 3.1 «Шляхи розвитку видів цивільного контролю за діяльністю органів прокуратури» пропонується під час видової класифікації цивільного контролю за діяльністю органів прокуратури більшу увагу зосереджувати на предметних напрямках їх діяльності, що має забезпечити більш зосереджений та цілеспрямований характер контрольних заходів відповідних суб'єктів. Тобто контролюючий орган має перевіряти та оцінювати не роботу органів прокуратури в цілому, а окремий її сегмент (напрямок). У зв'язку із цим, основними видами досліджуваного контролю мають стати контроль у сфері: підтримання державного обвинувачення в суді; представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом; нагляду за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян; протидії злочинності та корупції, координації правоохоронної діяльності.

Наголошується на особливому значенні таких видів контролю як управлінський та фінансовий контроль. Окрема увага акцентується на зовнішньому та внутрішньому контролі. Також зауважено на необхідності поєднання документального та фактичного видів контролю. При цьому, наголошено на тому, що контролюючі суб'єкти мають більше уваги приділяти фактичному контролю, під час якого вони можуть особисто безпосередньо спостерігати та аналізувати роботу підконтрольного об'єкта - органів прокуратури.

У підрозділі 3.2 «Удосконалення форм, методів та організаційних засад здійснення цивільного контролю за діяльністю органів прокуратури» зауважується, що найсуттєвішим проблемним моментом у питанні вдосконалення форм та методів цивільного контролю за органами прокуратури є те, що вони не передбачають реального, безпосереднього впливу контролюючих суб'єктів на підконтрольний об'єкт.

Відзначається, що реальний зовнішній контроль за діяльністю органів прокуратури відбувається тільки через Генерального прокурора України. Таким чином, виявляється, що усі наступні за генеральним прокурором ланки системи органів прокуратури недосяжні навіть для парламенту та Президента, адже прокуратури є централізованою системою, в якій нижчі ланки підпорядковані та підконтрольні тільки вищим. У зв'язку із цим, пропонується передбачити можливість органів місцевого самоврядування за власною ініціативою або ж за ініціативою певної кількості жителів підвладної їм адміністративно-територіальної одиниці також висловлювати недовіру діючому у їх регіоні прокурору та ініціювати перед вищим прокурором питання притягнення першого до відповідальності або навіть звільнення.

Наголошено, що для підвищення ефективності цивільного контролю за діяльністю органів прокуратури слід надати органам виконавчої влади та місцевого самоврядування більш значні повноваження, що дозволять їм не лише погоджувати свою діяльність з органами прокуратури під час проведення спільних заходів, а також отримувати від них інформацію у вигляді формальних «відписок» на запити, але й в разі необхідності вживати конкретні заходи, які б мали значно вищий ступінь імперативності.

Висновки

В дисертації наведено теоретичне узагальнення та нове вирішення наукового завдання - удосконалення цивільного контролю за діяльністю органів прокуратури. У результаті проведеного дослідження сформульовано ряд висновків, пропозицій і рекомендацій, спрямованих на досягнення поставленої мети.

На підставі аналізу думок науковців та чинного законодавства зроблено висновок, що прокуратура є правоохоронним органом, а отже, і об'єктом цивільного контролю, оскільки Законом України «Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави» не передбачено виключень щодо того, що на якісь окремі правоохоронні органи не розповсюджується цивільний контроль.

Дістала подальший розвиток характеристика завдань та функцій прокуратури, визначено, що завдання - це той обсяг роботи, який покладається державою на органи прокуратури і визначається нагальними потребами суспільного розвитку, в свою чергу, функції прокуратури являють собою основні напрямки її діяльності, що складаються під впливом об'єктивного розвитку суспільства, обумовлюються завданнями прокуратури та закріплюються на рівні відповідного нормативно-правового акту.

Встановлено, що особливість органів прокуратури у сфері здійснення цивільного контролю полягає у тому, що вони є одночасно його суб'єктом і об'єктом. Така ситуація обумовлює специфіку взаємовідносин прокуратури під час реалізації цивільного контролю з іншими суб'єктами його здійснення, особливо органами виконавчої влади та місцевого самоврядування, законність діяльності яких є безпосереднім предметом прокурорського нагляду.

Окреслено специфічні риси цивільного контролю за органами прокуратури, доведено, що цивільний контролю за діяльністю органів прокуратури має власну специфіку, обумовлену перш за все тим, що прокуратура за своїм функціональним призначенням є державним наглядовим органом, основний напрямок діяльності якого має контрольно-наглядовий характер.

На підставі аналізу завдань цивільного контролю, перелік яких закріплений у статті 2 Закону України «Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави», визначено, що сутністю цивільного контролю за діяльністю органів прокуратури є система організаційно-правових та інформаційних заходів, які здійснюються по відношенню до органів прокуратури невійськовими (цивільними) суб'єктами: органами державної влади та місцевого самоврядування, посадовими особами та громадськістю (громадські об'єднання, ЗМІ, тощо), для спостереження за їх роботою та отримання відомостей про її стан з метою її корегування та приведення у відповідність до принципів верховенства права, законності, гуманізму, пріоритету прав і свобод людини та громадянина, прозорості та гласності, а також у цілях підтримки правопорядку.

До основних функцій цивільного контролю за діяльністю органів прокуратури віднесено: інформаційну; аналітичну; корекційну; правоохоронну, правозахисну та правовідновлюючу; превентивну (або профілактичну).

Запропоновано власну класифікацію видів контролю за такими критеріями як: суб'єкт контролю (парламентський контроль, президентський контроль, контроль з боку органів виконавчої влади, судовий контроль, громадський контроль); приналежність контролюючого суб'єкта (цивільний контроль з боку державних органів; цивільний контроль з боку органів місцевого самоврядування; громадський контроль; міжнародний контроль); організаційний взаємозв'язок контролюючого суб'єкта та підконтрольного об'єкта (зовнішній та внутрішній цивільний контроль); спрямування цивільного контролю за діяльністю прокуратури (управлінський та фінансовий); обсяг та сфера розповсюдження (суцільний контроль, спеціальний контроль).

Визначено, що правові засади цивільного контролю за діяльністю органів прокуратури - це ті засади, які прямо чи опосередковано визначені системою чинних у державі правових норм і приписів. Регламентуючий вплив правових норм на відносини, процеси та явища, що відбуваються у суспільному житті (в тому числі цивільний контроль за діяльністю прокуратури), називається правовим регулюванням. Залежно від того, за допомогою норм якої галузі права здійснюється дане регулювання, воно набуває певної специфіки, обумовленої предметом і методом правового регулювання конкретної правової галузі.

Перелік принципів цивільного контролю, що міститься в Законі України «Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави», запропоновано розширити та доповнити такими як: своєчасність та об'єктивність, ефективність та результативність, систематичність, системність та науковість.

Визначено, що правові, в тому числі адміністративно-правові, засади цивільного контролю за діяльністю органів прокуратури - це прямо чи опосередковано відображені у правових нормах основоположні, відправні вимоги, положення, що визначають організаційно-правові та процесуально-процедурні аспекти здійснення даного виду контролю.

Встановлено, що безпосереднім предметом цивільного контролю за діяльністю органів прокуратури є матеріальні речі, а саме документи, що містять дані, які відображають якість, результативність та ефективність виконання ними свого функціонального призначення, як правило, це різного роду звітність та узагальнення по роботі. При цьому, наголошено, що безпосереднім предметом контролю є не тільки ті документи, що складаються органами прокуратури, але й ті, які належать іншими суб'єктам, за законністю роботи яких має наглядати прокуратура.

За суб'єктним складом цивільного контролю за діяльністю органів прокуратури охарактеризовано: парламентський контроль; президентський контроль; контроль з боку органів виконавчої влади; цивільний контроль з боку органів місцевого самоврядування; судовий контроль; громадський контроль; цивільний контроль з боку державних органів; цивільний контроль з боку органів місцевого самоврядування; громадський контроль; міжнародний контроль; зовнішній контроль; внутрішній контроль; позавідомчий (надвідомчий) контроль; міжвідомчий контроль; відомчий контроль; управлінський контроль; фінансовий контроль.

Під формами цивільного контролю за діяльністю органів прокуратури запропоновано розуміти зовнішній прояв (вираження) визначених законодавством дій контролюючих суб'єктів, що вчиняються ними по відношенню до органів прокуратури з метою спостереження за законністю їх діяльності, а також ступенем її відповідності існуючим потребам суспільства і держави. В свою чергу, методи цивільного контролю за діяльністю органів прокуратури визначено як сукупність організаційно-правових способів і прийомів спостереження суб'єктів контролю за діяльністю прокуратури з метою отримання інформацію про її законність та ефективність, а також, в разі виявлення відхилень та інших недоліків у роботі органів прокуратури, здійснення впливу на їх діяльність задля приведення її у відповідність до правових норм і принципів.

Обґрунтовано, що організаційними засадами цивільного контролю за діяльністю органів прокуратури є система основних, базисних вимог, що прямо чи опосередковано визначені у чинному законодавстві та спрямовані на забезпеченості злагодженості (узгодженості), своєчасності та раціональності зазначеного контролю шляхом чіткого визначення системи його виконавців, матеріально-технічної бази, періоду проведення, основних контрольних засобів, методів, заходів, тощо.

Окреслено недоліки законодавства, що регламентує організаційні засади здійснення цивільного контролю за діяльністю органів прокуратури. Зокрема, Законом України «Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави» визначаються лише найбільш загальні організаційні питання цивільного контролю: система його суб'єктів та їх права, повноваження у цій сфері, принципи, завдання та гарантії здійснення контролю. Низка важливих організаційних засад цивільного контролю за діяльністю органів прокуратури визначається у інших спеціальних законодавчих актах, які визначають правовий статус контролюючих суб'єктів та підконтрольного об'єкта, а також їх взаємовідносини один з одним.

Під процедурними засадами цивільного контролю за діяльністю органів прокуратури запропоновано розуміти встановлений законодавством порядок вчинення суб'єктами контролю тих чи інших контрольно-наглядових заходів щодо перевірки законності, ефективності та результативності роботи органів прокуратури, а також порядок вжиття відповідних заходів впливу у випадку виявлення порушень законності та інших недоліків у діяльності підконтрольного об'єкта.

Доведено, що виокремлення видів контролю, в тому числі у сфері цивільного контролю за діяльністю органів прокуратури, дає змогу відстежувати контрольні процеси окремо та попереджає можливу втрату контролю над усім обсягом підконтрольних процесів та явищ. При цьому, відзначено, що найбільше практичне значення під час видової класифікації має виокремлення тих видів цивільного контролю за діяльністю органів прокуратури, в яких акцент робиться саме на певних аспектах підконтрольного об'єкта, наприклад, предметних напрямках його діяльності.

З'ясовано, що найсуттєвішим проблемним моментом у питанні вдосконалення форм та методів цивільного контролю за органами прокуратури є те, що вони не передбачають реального, безпосереднього впливу контролюючих суб'єктів на підконтрольний об'єкт. Адже, фактично, окрім Верховної Ради України та Президента України, ніхто з інших суб'єктів цивільного контролю не може застосовувати заходи, що прямим чином можуть вплинути на роботу органів прокуратури.

Акцентовано увагу, що з метою підвищення ефективності цивільного контролю за діяльністю органів прокуратури слід надати органам виконавчої влади та місцевого самоврядування більш значні повноваження у цій сфері, що дозволять їм не лише погоджувати свою діяльність з органами прокуратури під час проведення спільних заходів, а також отримувати від них інформацію у вигляді формальних «відписок» на запити, але й в разі необхідності вживати конкретні заходи, які б мали значно вищий ступінь імперативності, а не носили лише профілактично-консультативний характер. Відповідні повноваження запропоновано закріпити в законах України, що регламентують діяльність органів виконавчої влади та місцевого самоврядування.

Доведено, що основними напрямками вдосконалення організаційних засад цивільного контролю за діяльністю органів прокуратури мають стати навчально-виховна робота із кадрами, що здійснюють такий контроль, налагодження стійких та продуктивних інформаційних зв'язків суб'єктів контролю з підконтрольним об'єктом, а також створення надійного матеріально-технічного, фінансового та науково-методичного підґрунтя досліджуваного виду контролю.

Список опублікованих праць за темою дисертації

1. Сімонян Н. А. Особливості органів прокуратури як об'єкта цивільного контролю / Н. А. Сімонян // Право і суспільство: науковий журнал. - 2012. - № 6. С. 119-123.

2. Сімонян Н. А. Правові засади цивільного контролю за діяльністю органів прокуратури та місце серед них адміністративно-правового регулювання / Н. А. Сімонян // Форум права. - 2013. - № 2. - С. 497-501 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://nbuv.gov.ua/j-pdf/FP_index.htm_2013_2_80.pdf.

3. Сімонян Н. А. Шляхи розвитку видів цивільного контролю за діяльністю органів прокуратури / Н. А. Сімонян // Європейські перспективи. - 2013. - № 8. - С. 47-50.

4. Сімонян Н. А. Удосконалення форм, методів та організаційних засад здійснення цивільного контролю за діяльністю органів прокуратури / Н. А. Сімонян // Європейські перспективи. - 2013. - № 12. - С. 76-80.

5. Симонян Н. А. Сущность и значение гражданского контроля за деятельностью органов прокуратуры / Н. А. Симонян // legea si viata. - 2013. - Nr. 12/2 (264). - С. 185-189.

6. Сімонян Н. А. Прокурорський нагляд за дотриманням законності на стадії досудового слідства за новим КПК України / Н. А. Сімонян // Актуальні проблеми застосування нового кримінального процесуального законодавства України та тенденції розвитку криміналістики на сучасному етапі : матеріали наук.-практ. конф. (Харків, 5 жовт/ 2012 р.) / МВС України; Харківський нац. ун-т внутр. справ ; Кримінологічна асоціація України. - Х. : ХНУВС, 2012. - С. 90-96.

7. Сімонян Н. А. Види цивільного контролю за діяльністю органів прокуратури / Н. А. Сімонян // Кримінально-правові та кримінологічні засади протидії корупції в Україні : матеріали наук.-практ. конф. (19 квіт. 2013 р., м. Харків / МВС України ; Харківський нац. ун-т внутр. справ ; Кримінологічна асоціація України. - Х. : Золота миля, 2013. - С. 239-241.

8. Сімонян Н. А. Сутність цивільного контролю за діяльністю органів прокуратури / Н. А. Сімонян // Впровадження нового Кримінального процесуального кодексу України в правоохоронну діяльність та навчальний процес: досвід та шляхи удосконалення : матеріали наук.-практ. конф., м. Харків, 5 квіт. 2013 р. / МВС України ; Харк. нац. ун-т внутр. справ. - Х. : ХНУВС, 2013. - С. 395-398.

Анотація

Сімонян Н. А. Цивільний контроль за діяльністю органів прокуратури в Україні: адміністративно-правові засади розвитку та становлення. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук зі спеціальності 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Харківський національний університет внутрішніх справ, Харків, 2014.

Дисертацію присвячено дослідженню адміністративно-правових засад становлення і розвитку цивільного контролю за діяльністю органів прокуратури в Україні. Визначаються особливості прокуратури України як об'єкта цивільного контролю. Розглянуто сутність та призначення цивільного контролю за діяльністю органів прокуратури. Здійснено видову класифікацію цивільного контролю за органами прокуратури та розглянуто його правові засади. Визначено та охарактеризовано предмет цивільного контролю за діяльністю органів прокуратури, розглянуто систему його суб'єктів. Розглянуто питання форм і методів, організаційних і процедурних засад цивільного контролю за діяльністю органів прокуратури. Визначено основні недоліки цивільного контролю за органами прокуратури та окреслено напрямки його вдосконалення.

Ключові слова: прокуратура, контроль, державний контроль, цивільний контроль, суб'єкт, об'єкт, предмет, форма, метод, процедура, право, адміністративне право, управління.

Аннотация

Симонян Н. А. Гражданский контроль за деятельностью органов прокуратуры в Украине: административно-правовые основы развития и становления. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - административное право и процесс; финансовое право; информационное право. - Харьковский национальный университет внутренних дел, Харьков, 2014.

В диссертации впервые охарактеризовано дуалистическую природу органов прокуратуры как объекта гражданского контроля, в связи с чем отмечается, что особенность органов прокуратуры в сфере осуществления гражданского контроля состоит в том, что они являются одновременно и его субъектом, и объектом. Такая ситуация обусловливает специфику взаимоотношений прокуратуры при реализации гражданского контроля с другими субъектами его осуществления, особенно органами исполнительной ветви власти и местного самоуправления, законность деятельности которых является непосредственным предметом прокурорского надзора.

Определено, что принципы гражданского контроля за деятельностью органов прокуратуры - это сложившиеся в результате объективного развития общества и научно обоснованные теоретические положения, идеи, которые лежат в основе нормативно-правового регулирования указанного контроля и деятельности по его практическому осуществлению.

К основным принципам данного контроля отнесены: верховенство права, законность, деполитизация, деидеологизация, гласность, активное участие общественности, своевременность и объективность, эффективность и результативность, систематичность, системность и научность.

Обоснована необходимость расширить на законодательном уровне полномочия органов местного самоуправления по осуществлению гражданского контроля за деятельностью органов прокуратуры.

Усовершенствованы классификация основных видов гражданского контроля за деятельностью органов и перечень основных функций гражданского контроля. К последним предложено отнести: информационную, аналитическую, коррекционную, правоохранительную, правозащитную, правовосстанавливающую, превентивную.

Усовершенствовано понятие форм и методов гражданского контроля, организационных и процедурных основ гражданского контроля за деятельностью органов прокуратуры.

Получила дальнейшее развитие характеристика правового статуса органов прокуратуры. Акцентируется внимание на том, что контроль за ее деятельностью осложняется специфическим статусом прокуратуры, который не позволяет ее отнести ни к одной из ветвей власти и дает право осуществлять общий надзор за законностью.

Определены пути совершенствования системы гражданского контроля за деятельностью прокуратуры путем предоставления в распоряжение субъектов контроля форм и методов контроля, которые позволят осуществлять на органы прокуратуры не опосредованное, а непосредственное контролирующее влияние на всех уровнях.

Ключевые слова: прокуратура, контроль, государственный контроль, гражданский контроль, субъект, объект, предмет, форма, метод, процедура, право, административное право, управление.

Summary

Simonyan N. A. Civil Control over Activity of Public Prosecutor Offices in Ukraine: Administrative-legal Bases of Development and Formation. - Manuscript.

Dissertation for candidate of law degree by specialty 12.00.07 - Administrative Law and Process; Financial Law; Information Law. - Kharkiv National University of Internal Affairs, Kharkiv, 2013.

Dissertation is devoted to research of administrative-legal bases of formation and development of civil control over activity of public prosecutor offices in Ukraine. The work defines peculiarities of public prosecutor office of Ukraine an object of civil control. It studies essence and assignment of civil control over activity of public prosecutor offices. The dissertation works out aspectual classification of civil control over public prosecutor offices and examines its legal bases. The work ascertains and characterizes object of civil control over activity of public prosecutor offices, examines the system of its subjects. It studies the issue of forms and methods, organizational and procedural bases of civil control over activity of public prosecutor offices. The dissertation ascertains main drawbacks of civil control over public prosecutor offices and describes ways of its enhancement.

Key words: office of public prosecutor, control, public control, civil control, subject, matter, object, form, method, procedure, law, Administrative Law, government.

...