Адміністративно-правове забезпечення доступу до публічної інформації у судових органах

Размещено на http://www.allbest.ru/

Державний науково-дослідний інститут

Міністерства внутрішніх справ України

УДК 34: 002 (477)

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Адміністративно-правове забезпечення доступу до публічної інформації у судових органах

Ніколайчук Микола Євгенович

Київ - 2013

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Державному науково-дослідному інституті МВС України.

Науковий керівник:кандидат юридичних наук, доцент Буханевич Олександр Миколайович, Національний університет державної податкової служби України, професор кафедри господарсько-правових дисциплін.

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор Калюжний Ростислав Андрійович, Юридичний інститут Національного авіаційного університету, заступник директора з наукової роботи;

кандидат юридичних наук Чомахашвілі Олена Шотаєвна, Київський університет права Національної академії наук України, доцент кафедри конституційного та адміністративного права.

Захист відбудеться «29» березня 2013 р. о «12» годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.732.01 у Державному науково-дослідному інституті МВС України за адресою: 01011, м. Київ, пров. Кутузова 4а.

З дисертацією можна ознайомитися в бібліотеці Державного науково-дослідного інституту МВС України за адресою: 01011, м. Київ, пров. Кутузова 4а.

Автореферат розісланий «27» лютого 2013 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради Шопіна І.М.

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Одним із наріжних каменів функціонування правової держави є прозорість та відкритість діяльності органів державної влади. Тому поінформованість громадськості про роботу органів влади виступає запорукою існування демократичних відносин, сприяє формуванню та зміцненню демократичного суспільства.

З метою забезпечення реалізації права громадян на інформацію було прийнято низку правових актів, зокрема, нову редакцію Закону України «Про інформацію», Закон України «Про доступ до публічної інформації», що виступає безпосереднім свідченням наближення національного законодавства до міжнародних стандартів. І попри зневіру частини населення у власному впливі на владні структури (а це близько 48 % опитаних під час проведення дослідження респондентів), закріплене право на доступ до публічної інформації набуває все більшого значення у життєдіяльності нашого суспільства.

Теоретико-методологічні засади проблематики правового регулювання в науці адміністративного права свого часу стали предметом досліджень В. Б. Авер'янова, С. М. Алфьорова, О. Ф. Андрійко, Ю. П. Битяка, М. П. Запорожця, Т. О. Коломійця, Т. Г. Корж-Ікаєвої, Є. В. Курінного, Я. В. Лазура, М. П. Міняйла, О. В. Негодченка, А. Ю. Олійника, Н. С. Ракші, О. Ф. Скакун, С. Г. Стеценка, В. П. Таранухи. Проблеми реалізації конституційних прав вивчали українські вчені І. М. Алмаші, В. О. Демиденко, І. О. Ієрусалімова, А. М. Колодій, Л. М. Липачова, О. Г. Марценюк, Т. В. Омельченко, О. В. Пушкіна; питання реалізації конституційного права на інформацію, свободу думки і слова, на вільне вираження своїх поглядів і переконань стали предметом досліджень І. В. Арістової, К. І. Бєлякова, Б. А. Кормича, Л. В. Кузенко, О. О. Кукшинової, Н. В. Кушакової, А. І. Марашука, О. Г. Марценюка, О. В. Нестеренко, В. В. Речицького, В.О. Серьогіна та ін. Водночас у роботі використовувалися праці зарубіжних вчених: С. С. Алєксєєва, О. О. Задкова, В. Н. Монахова, О. Ю. Мохова, О. А. Одринського, І. Ю. Павлова та ін. Однак проблематика адміністративно-правового забезпечення доступу до публічної інформації в судових органах ще не була предметом окремого монографічного дослідження, що і обумовлює актуальність обраної теми дисертації.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дослідження виконано відповідно до Пріоритетних напрямів розвитку правової науки на 2011-2015 рр., затверджених Постановою загальних зборів Національної академії правових наук України від 24 вересня 2010 р. № 14-10 (зі змінами, внесеними згідно з Постановою загальних зборів Національної академії правових наук України від 5 березня 2012 р. № 4-12), Стратегії державної політики сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні, затвердженої Указом Президента України від 24 березня 2012 р. № 212/2012, Основних засад розвитку інформаційного суспільства в Україні на 2007-2015 рр., затверджених Законом України від 9 січня 2007 р. №537-V.

Напрям дисертаційного пошуку органічно пов'язаний із завданнями розвитку України, визначеними у щорічному посланні Президента України до Верховної Ради України в 2012 році «Про внутрішнє та зовнішнє становище України в 2012 році».

Тему дисертації затверджено вченою радою Державного науково-дослідного інституту МВС України (протокол від 29 грудня 2010 року № 6).

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає у комплексному вивченні стану адміністративно-правового забезпечення доступу до публічної інформації в судових органах, розробці пропозицій щодо формування його ефективного механізму і виробленні на основі цього пропозицій, спрямованих на вдосконалення законодавства у даній сфері.

Досягнення поставленої мети зумовило необхідність вирішення наступних завдань:

- розкрити сутність та зміст понять «публічна інформація», «доступ до публічної інформації» відповідно до сучасної адміністративно-правової парадигми;

- визначити мету та принципи забезпечення доступу до публічної інформації;

- визначити та проаналізувати міжнародно-правові стандарти забезпечення доступу до публічної інформації у судових органах;

- з'ясувати проблеми реалізації права громадян на доступ до публічної інформації, проаналізувати реалізацію права на доступу до публічної інформації;

- дослідити структуру адміністративно-правового механізму забезпечення доступу до публічної інформації;

- визначити суб'єктів та об'єкт забезпечення доступу до публічної інформації у судових органах;

- проаналізувати та охарактеризувати адміністративно-правові норми як елемент адміністративно-правового механізму доступу до публічної інформації у судових органах;

- проаналізувати особливості здійснення контролю за забезпеченням доступу до публічної інформації у судових органах, визначити причини перешкод для ефективного його здійснення;

- визначити та класифікувати режими забезпечення доступу до публічної інформації у судових органах;

- проаналізувати особливості адміністративної відповідальності за правопорушення, пов'язані із забезпеченням права на доступ до публічної інформації у судових органах;

- запропонувати теоретичні та практичні напрями удосконалення адміністративно-правового забезпечення доступу до публічної інформації у судових органах.

Об'єктом дослідження виступають суспільні відносини, які виникають під час доступу до публічної інформації в судових органах України.

Предметом дослідження є адміністративно-правове забезпечення доступу до публічної інформації в судових органах України.

Методи дослідження. У ході дисертаційного дослідження відповідно до діалектичного підходу до досліджуваних явищ і процесів була використана сукупність загальнонаукових та спеціальних методів. Так, логіко-семантичний метод дав змогу вдосконалити понятійний апарат досліджуваної проблематики (підрозділи 1.1, 1.2, 2.1, 2.2 та ін.). За допомогою порівняльно-правового методу було з'ясовано відмінність положень, у яких закріплено забезпечення доступу до публічної інформації у судах (підрозділ 2.3). Завдяки використанню формально-юридичного методу досліджено елементи адміністративно-правового механізму забезпечення доступу до публічної інформації в судових органах (розділ 2). За допомогою системно-структурного методу було визначено класифікацію міжнародно-правових стандартів забезпечення доступу до публічної інформації в судових органах (підрозділ 1.2); визначено елементи структури адміністративно-правового механізму забезпечення доступу до публічної інформації (підрозділ 2.1), класифікацію режимів доступу до інформації в судових органах (підрозділ 3.1). Соціологічний метод, який було використано у підрозділах 1.2, 1.3, 2.4, 3.1, дав змогу визначити перешкоди, які впливають на реалізацію права громадян на доступ до публічної інформації, причини перешкод для ефективного контролю за забезпеченням доступу до публічної інформації в судових органах і з'ясувати чинники, що перешкоджають забезпеченню права на доступ до публічної інформації в судових органах України. Використання методу моделювання дало змогу сформулювати пропозиції та рекомендації, спрямовані на розв'язання проблем, що існують в адміністративно-правовому забезпеченні доступу до публічної інформації, а також на підвищення ефективності контролю за забезпеченням доступу до публічної інформації у судових органах (підрозділи 1.2, 2.3, 3.1, 3.3).

Емпіричною базою дослідження є статистичні дані судів конституційної та загальної юрисдикції, результати опитування суддів судів загальної юрисдикції (85 осіб), посадових і службових осіб апарату суду (98 осіб), журналістів (64 особи), аналіз наукових публікацій, довідкових та інтернет-видань щодо забезпечення доступу до публічної інформації в судових органах.

Науково-теоретичну основу дисертації становлять праці вітчизняних і зарубіжних фахівців у галузі філософії, теорії держави і права, адміністративного права і процесу, інформаційного права, соціології, теорії управління, статистики.

Правовою базою дисертаційного дослідження є положення міжнародних правових актів, Конституції України, чинних законодавчих та інших нормативно-правових актів, які визначають адміністративно-правове регулювання доступу до публічної інформації в судових органах.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є одним із перших монографічних досліджень, у якому всебічно досліджуються теоретичні і практичні проблеми адміністративно-правового забезпечення доступу до публічної інформації у судових органах. У результаті проведеного дослідження сформульовано ряд наукових положень, висновків, пропозицій, запропонованих дисертантом особисто. Основні з них:

уперше:

- сформульовано поняття «доступ до публічної інформації у судових органах», під яким необхідно розуміти право громадянина вільно отримувати потрібну інформацію, яка перебуває у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників, визначених законодавством, для реалізації своїх конституційних прав на неї, в усній, письмовій, електронній формах чи на звуко- та відеоносіях;

- визначено класифікацію міжнародно-правових стандартів забезпечення доступу до публічної інформації у судових органах за наступними критеріями: 1) за суб'єктами прийняття (Організація Об'єднаних Націй, Рада Європи, Європейський суд з прав людини); 2) за видами прийняття (конвенції, принципи, рекомендації, резолюції, рішення); надано характеристику зазначених стандартів;

- визначено й охарактеризовано причини перешкод для ефективного контролю за забезпеченням доступу до публічної інформації в судових органах, а саме: 1) законодавча розпорошеність функцій контролю між великою кількістю суб'єктів, у зв'язку з чим запропоновано створення спеціального органу контролю за забезпеченням права на доступ до інформації в судових органах; 2) невирішеність питання контролю за віднесенням інформації до обмеженого доступу, що перешкоджає реалізації права на доступ до публічної інформації;

удосконалено:

- визначення елементів структури адміністративно-правового механізму забезпечення доступу до публічної інформації, до якої належать: об'єкт, суб'єкти, засоби (способи) здійснення, адміністративно-правові відносини;

- поняття «режим доступу до інформації», під яким запропоновано розуміти визначені та врегульовані законодавством вимоги (умови) отримання потрібної інформації від розпорядника для реалізації конституційних прав, в усній, письмовій, електронній формах чи на звуко- та відеоносіях тощо;

дістали подальшого розвитку:

- поняття «міжнародно-правові стандарти забезпечення доступу до публічної інформації у судових органах», під яким запропоновано розуміти стандарти з прав людини та судочинства, які є складовою частиною міжнародно-правових стандартів з прав людини та покликані забезпечувати реалізацію та захист прав і свобод людини стосовно доступу до інформації, якою володіють судові органи;

- поняття «адміністративно-правового механізму забезпечення доступу до публічної інформації», під яким запропоновано розуміти систему взаємопов'язаних та взаємодоповнюючих (активних, пасивних) елементів, за допомогою яких реалізується право на доступ до публічної інформації;

- перелік видів оприлюднення публічної інформації судовими органами: за строком (загальне оприлюднення; оприлюднення до дати розгляду); залежно від категорії інформації оприлюднення: організаційно-нормотворче (інформація про діяльність суду; правила внутрішнього трудового розпорядку суду; інформація про нормативно-правові засади діяльності суду; інформація, звіти, у тому числі щодо результатів розгляду запитів на інформацію тощо); оприлюднення до дати розгляду - оприлюднення проектно-нормативне (проекти нормативно-правових актів суду); за способом: у офіційних друкованих виданнях; на офіційних веб-сайтах суду, на інформаційних стендах у приміщенні суду; у будь-який інший спосіб (через випуск і поширення бюлетенів (спеціальних бюлетенів), проведення прес-конференцій, брифінгів, організація інтерв'ю тощо);

- характеристика чинників, які перешкоджають забезпеченню права на доступ до публічної інформації в судових органах України, а саме: відсутність єдиної норми (статті), яка визначала б шляхи забезпечення права на доступ до публічної інформації в судах; неврегульованість питання стосовно інформації з обмеженим доступом; відсутність єдиного нормативно-правового документа, який би забезпечував доступ до публічної інформації Конституційного Суду України; відсутність визначення строків оприлюднення судами публічної інформації; неузгодженість підзаконних документів судів (одні урегульовують більший спектр питань, які стосуються забезпечення доступу до інформації, а інші є формальними і фактично повторюють законодавчі приписи);

- класифікація режимів доступу до інформації в судових органах, а саме: закритий, обмежений, процесуальний та повний (загальний) доступ;

- пропозиції щодо внесення змін до законодавчих та підзаконних нормативно-правових актів у досліджуваній сфері.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що теоретичні й методологічні положення та висновки, викладені в дисертації, є основою для вирішення практичних проблем, пов'язаних із доступом до публічної інформації у судових органах. Положення дисертації, висновки та пропозиції можуть бути використані у:

– науково-дослідній сфері - як основа для подальшої розробки основних засад адміністративно-правового регулювання доступу до публічної інформації у судових органах (акт впровадження від 8 січня 2013 року);

– правотворчості - сформовано низку пропозицій щодо внесення змін та доповнень до чинних нормативно-правових актів, які регулюють доступ до публічної інформації у судових органах;

– навчальному процесі - під час викладання навчальних дисциплін «Адміністративне право», «Адміністративна діяльність», «Судові та правоохоронні органи», при підготовці навчальних посібників, лекцій, методичних рекомендацій для студентів навчальних закладів (акт впровадження від 14 січня 2013 року № 8/13).

Апробація результатів дисертації. Основні результати дослідження знайшли своє відображення в наукових публікаціях і тезах доповідей ряду науково-практичних конференцій: Всеукраїнській науково-практичній конференції «Актуальні проблеми юридичної науки очима молодих вчених» (м. Донецьк, 24 лютого 2012 р.), Всеукраїнській науково-практичній конференції «Участь курсантів та студентів у розбудові правової держави в Україні» (м. Донецьк, 17 березня 2012 р.), Міжнародній науково-практичній інтернет-конференції «Адміністративне право та процес: реалії й перспективи розвитку» (м. Луганськ, 10-20 квітня 2012 р.), Всеукраїнській науково-практичній конференції «Актуальні проблеми адміністративного права та процесу» (м. Донецьк, 28 вересня 2012 р.).

Публікації. Основні положення та висновки проведеного дослідження відображено у п'яти наукових статтях, опублікованих у фахових виданнях, та чотирьох тезах доповідей на науково-практичних конференціях.

Структура дисертації відповідає предмету, меті, завданням та методології дослідження і дає можливість детально розкрити тему. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, які об'єднують десять підрозділів, висновків, додатків і списку використаних джерел (206 найменувань). Повний обсяг дисертації становить 219 сторінок, з них основного тексту - 189 сторінок.

Основний зміст роботи

У вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, ступінь її наукової розробленості та науково-теоретична основа; зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами; визначається об'єкт, предмет, мета, завдання та методи дослідження; його основні нормативно-правові джерела; висвітлюється наукова новизна, емпірична база, методологічна основа і практичне значення отриманих результатів, а також форми їх апробації.

Розділ 1 «Теоретико-правові основи забезпечення доступу до публічної інформації у судових органах України» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1 «Поняття, мета та принципи адміністративно-правового забезпечення доступу до публічної інформації» з'ясовано різницю між публічною та відкритою інформацією. Зроблено висновок про те, що «публічна» та «відкрита» інформація співвідносяться як частина та ціле. Під доступом до публічної інформації слід розуміти право громадянина вільно отримувати потрібну інформацію, яка перебуває у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників, визначених законодавством для реалізації своїх конституційних прав на неї, в усній, письмовій, електронній формах чи на звуко- та відеоносіях.

Метою доступу до публічної інформації слід вважати задоволення інтересів фізичної чи юридичної особи, об'єднань громадян (громадськості (відповідно до запропонованого поняття) через реалізацію закріпленого права на публічну інформацію. Досягнення мети дасть змогу людині та громадянину: а) бути впевненим у виконанні державою своїх обов'язків перед громадянином; б) усвідомити свою соціальну цінність; в) реалізувати інші права на інформацію, зокрема: збирання, зберігання, використання та поширення, виготовлення, захист інформації; г) здійснювати контроль та нагляд за діяльністю органів державної влади й місцевого самоврядування; ґ) повною мірою, адекватно сприймати та формувати погляди щодо стану суспільства, діяльності органів влади та життя держави, громадянами якої вони є; д) бути впевненим у прозорості та відкритості діяльності органів державної влади; е) брати активну участь у житті суспільства.

Аналіз низки міжнародних документів, які стосуються визначення принципів доступу до публічної інформації свідчить про те, що інформаційне законодавство нашої держави відображає у переважній більшості європейські принципи, встановлює вичерпний перелік вимог, за якими можна віднести інформацію до інформації з обмеженим доступом.

У підрозділі 1.2 «Міжнародно-правові стандарти забезпечення доступу до публічної інформації у судових органах» зазначається, що аналіз міжнародно-правових стандартів, спрямованих на забезпечення доступу до інформації, свідчить про те, що увага в документах акцентується на доступі засобів масової інформації до публічної інформації як у судових органах, так і інших гілках влади. Аналіз національного законодавства, норми якого регулюють відкритість судового процесу, доступ засобів масової інформації та громадян до судового розгляду справ, зокрема Конституції України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України, свідчить про імплементацію частини міжнародних принципів. Водночас доступ до залів засідань та графіків слухань все ще пов'язаний з певними проблемами, які потребують свого розв'язання.

Автором приділено увагу поняттю «громадськість» й запропоновано доповнити Закон України «Про інформацію» цим поняттям, а саме: під громадськістю слід розуміти одну або більше фізичних чи юридичних осіб, їхні об'єднання, організації або групи, які діють згідно з чинним національним законодавством або практикою, відповідно до визначення, закріпленого в Орхуській конвенції (Aarhus Convention).

Визначено основні вимоги, викладені в міжнародних стандартах у сфері права на доступ до інформації в судових органах, а саме: максимальна відкритість судових засідань та інформації, яка стосується судової справи; обмеження права на висвітлення судового процесу має базуватись виключно на законі; розумний строк розгляду судової справи; відкритість доступу до документів, переданих до канцелярії суду; публічне виголошення рішення суду; отримання копії судового рішення сторін у їх справі; можливість кожного ознайомитись з судовим рішенням, щодо якого він має законний інтерес; забезпечення доступності судового рішення, яке містить не тільки певні усталені формули для громадськості у вигляді публікації чи в електронній формі; відкритість судових засідань (крім випадків урахуванням судом виняткових обставин); встановлення обмеження висвітлення в ЗМІ судових процесів лише в рамках, встановлених у демократичному суспільстві: для захисту неповнолітніх та членів інших соціальних груп, що потребують особливого захисту; у кримінальному процесі, щоб унеможливити упереджене ставлення до підсудного, заподіювання шкоди свідкам, присяжним, потерпілим чи неправомірний тиск на них; в інтересах національної безпеки; у цивільному провадженні: заподіювання шкоди інтересам приватної особи; максимально можливі форми повідомлення підстав обмеження висвітлення судових процесів; пряма трансляція та записи в залах судових засідань (якщо вони не створюють небезпеки впливу на потерпілих, свідків, учасників судового розгляду, присяжних чи суддів).

У підрозділі 1.3 «Проблеми реалізації права громадян на доступ до публічної інформації» відзначається, що реалізація права доступу до публічної інформації здійснюється через визначений законом порядок (процедуру доступу), яку і повинен забезпечити (організувати) суб'єкт правовідносин. Під реалізацією права громадян на доступ до публічної інформації автор розуміє втілення в суспільне життя норм права суб'єктом правовідносин, яке виражається лише через правомірну його діяльність (поведінку). судовий публічний інформація

Оскільки Закон України «Про доступ до публічної інформації» прямо не визначає, яким чином запитувач може реалізувати право на доступ до публічної інформації, автор пропонує віднести до можливостей реалізації права на отримання потрібної інформації визначені шляхи доступу до інформації (ст. 5 Закону України «Про доступ до публічної інформації»), а саме через: офіційні друковані видання; офіційні веб-сайти в мережі Інтернет; інформаційні стенди; будь-які інші способи. Визначені перешкоди, які впливають на реалізацію права громадян на доступ до публічної інформації, а саме: неправомірне віднесення публічної інформації до інформації з обмеженим доступом; неналежне виконання розпорядниками вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації» стосовно оприлюднення інформації про свою діяльність; недовіра населення до органів влади; політичні уподобання; надання відповіді розпорядником не по суті.

Розділ 2 «Елементи адміністративно-правового механізму забезпечення доступу до публічної інформації у судових органах» складається з чотирьох підрозділів.

У підрозділі 2.1 «Структура адміністративно-правового механізму забезпечення доступу до публічної інформації» зазначається, що досконалий правовий механізм забезпечення прав людини та громадянина є віддзеркаленням їх реалізації. Механізм забезпечення певних прав людини та громадян являє собою систему, яка об'єднує елементи, що взаємодіють, доповнюють та впливають одне на одного, і цей процес є перманентним.

Автором запропоновано структуру адміністративно-правового механізму забезпечення доступу до публічної інформації, яка складається з наступних елементів: об'єкт забезпечення доступу до публічної інформації, засоби (способи) здійснення забезпечення доступу до публічної інформації, адміністративно-правові відносини, суб'єкти адміністративно-правового забезпечення доступу до публічної інформації. Адміністративно-правовий механізм забезпечення доступу до публічної інформації включає активні та пасивні елементи. Пасивним елементом завжди виступає об'єкт, оскільки зміна його стану змінює засоби (способи) та правові відносини забезпечення доступу до публічної інформації, що призводить до зміни всього адміністративно-правового механізму. Активний стан об'єкта, у свою чергу, породжує вже інший стан адміністративно-правового механізму забезпечення доступу до публічної інформації. Отже, об'єкт є незмінним. Інші елементи є активними, хоча в якийсь момент вони можуть переходити в пасивний стан, який, утім, є тимчасовим. Водночас, адміністративно-правові відносини в пасивному стані можуть перебувати лише в тому випадку, коли їх урегульовано й поведінка суб'єктів є правомірною, проте певна неузгодженість чи колізія у нормативному документі, порушення правових приписів призводять до зміни адміністративно-правових відносин.

У підрозділі 2.2 «Суб'єкти та об'єкт забезпечення доступу до публічної інформації у судових органах», з погляду системного підходу, досліджуються суб'єкти забезпечення доступу до публічної інформації у судових органах, структура судів загальної та конституційній юрисдикції. Окрема увага приділена апарату суду, який здійснює заходи організаційного забезпечення роботи суду, суддів, функціонування судового процесу, автоматизованої системи документообігу і забезпечення доступу до публічної інформації в судових органах.

Запропоновано під розпорядниками публічної інформації розуміти суб'єктів правовідносин, які забезпечують реалізацію права на доступ до інформації через виконання визначеного законодавством України обов'язку щодо оприлюднення та надання публічної інформації, яка знаходиться у їхньому володінні. Учасників (суб'єктів) правових відносин у сфері доступу до публічної інформації та публічної інформації в судових органах автор пропонує поділяти на дві групи: суб'єкти доступу до публічної інформації та суб'єкти забезпечення права на доступ до публічної інформації. Суб'єктом забезпечення права на доступ до публічної інформацію виступає апарат суду, до якого входять структурні підрозділи та відповідальні особи з питань оприлюднення та запитів на інформацію. Суб'єктами доступу до публічної інформації у судових органах є запитувачі, а саме фізичні, юридичні особи, об'єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб'єктів владних повноважень.

Об'єктом забезпечення доступу до публічної інформації в судових органах виступають суспільні відносини, які виникають під час доступу до публічної інформації в судових органах.

У підрозділі 2.3 «Адміністративно-правові норми як елемент адміністративно-правового механізму доступу до публічної інформації у судових органах» відзначається, що реалізація правової норми є обов'язковим її призначенням, правова норма повинна «працювати», в іншому разі втрачається сенс її закріплення. Під адміністративно-правовими нормами, які регулюють доступ до публічної інформації у судових органах, слід розуміти загальнообов'язкові правила поведінки, які встановлені відповідними органами влади або вповноваженою на те особою для врегулювання суспільних відносин у сфері доступу до публічної інформації у судових органах України, з метою задоволення інтересів громадськості через реалізацію закріпленого права на публічну інформацію. З'ясовано, що значна кількість правових норм у досліджуваній сфері має комплексний характер, оскільки в них органічно поєднуються сфери адміністративного та інформаційного правового регулювання.

Визначено види оприлюднення публічної інформації судовими органами, а саме: за строком (загальне оприлюднення; оприлюднення до дати розгляду); залежно від категорії інформації: оприлюднення організаційно-нормотворче (інформація про діяльність суду; правила внутрішнього трудового розпорядку суду; інформація про нормативно-правові засади діяльності суду; звіти, в тому числі щодо результатів розгляду запитів на інформацію тощо); оприлюднення до дати розгляду (проекти нормативно-правових актів суду); за способом: в офіційних друкованих виданнях; на офіційних веб-сайтах суду, на інформаційних стендах у приміщенні суду; у будь-який інший спосіб (через випуск і поширення бюлетенів (спеціальних бюлетенів), проведення прес-конференцій, брифінгів, організація інтерв'ю, тощо).

Робиться висновок про те, що в нормативно-правових документах, які прийняті з метою забезпечення доступу до публічної інформації у судах, не визначено строків на опублікування інформацію суду, яка належить до публічної й підлягає опублікуванню, що перешкоджає доступу до останньої.

Відзначається, що аналіз правових актів Конституційного Суду України свідчить про відсутність єдиного нормативно-правового документа, який затверджував би порядок доступу до публічної інформації цього органу. Натомість, Суд визначив, порівняно з іншими судами, надзвичайно детальний перелік документів, які містять службову інформацію й яким надається гриф «Для службового користування», що ускладнює реалізацію права на доступ до публічної інформації.

У результаті проведеного аналізу положень про забезпечення доступу до публічної інформації в судах України встановлено, що їх зміст та структура мають значні відмінності. При цьому Положення про забезпечення доступу до публічної інформації в Апеляційному суді м. Києва та Положення про порядок організації доступу до публічної інформації, що перебуває у володінні Державної судової адміністрації України, найбільш детально порівняно з аналогічними положеннями інших судових органів визначають порядок доступу до публічної інформації.

У підрозділі 2.4 «Адміністративно-правові відносини як елемент структури адміністративно-правового механізму забезпечення доступу до публічної інформації у судових органах» відзначається, що під адміністративно-правовими відносинами як елементом структури механізму правового забезпечення доступу до публічної інформації у судових органах слід розуміти врегульовані нормами адміністративного права суспільні відносини, які виникають під час забезпечення реалізації права на доступ до публічної інформації у судових органах і учасники яких мають суб'єктивні права і обов'язки. Приділено увагу місцю інформаційно-правових відносин у адміністративно-правовому механізмі забезпечення доступу до публічної інформації у судових органах.

Структуру адміністративно-правових відносин забезпечення доступу до публічної інформації в судових органах висвітлено як у широкому, так і у вузькому аспектах. У першому випадку розглядаються суб'єкти (учасники), об'єкт, суб'єктивні права і обов'язки, адміністративно-правові норми та зміст правовідносин; у другому - суб'єктивні права, об'єкт та зміст правовідносин. Наголошується на тому, що правовідносини - це постійний процес у правовому механізмі забезпечення. Змістом адміністративно-правових відносин забезпечення доступу до публічної інформації є правовий зв'язок, який виникає між запитувачами та розпорядниками під час забезпечення реалізації права на доступ до публічної інформації.

Зазначається, що у процесі розгляду активного чи пасивного доступу до інформації у розрізі адміністративно-правових відносин виникають активні та пасивні адміністративно-правові відносини учасників доступу до публічної інформації. Так, при забезпеченні реалізації права на доступ до публічної інформації шляхом надання інформації за запитом адміністративно-правові відносини активізуються в найвищому прояві, тобто дії запитувача та розпорядника набувають найбільшої активності. Водночас, під час іншого шляху надання інформації - оприлюднення, розпорядник наділений обов'язком систематичного та оперативного оприлюднення. Запитувач же в період оприлюднення інформації не здійснює жодних активних дій, тобто перебуває в пасивному стані, який триває до моменту самого доступу до інформації. Такі відносини ми називаємо «пасивні правовідносини», оскільки розпорядник виконує «звичні» обов'язки, а запитувач має доступ до потрібної інформації, не докладаючи до цього особливих зусиль.

Розділ 3 «Шляхи вдосконалення адміністративно-правового забезпечення доступу до публічної інформації у судових органах України» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 3.1 «Режими доступу до публічної інформації в судових органах» приділена увага інформації з обмеженим доступом, на яку не поширюється або частково поширюється конституційне право людини на вільний доступ.

Зазначається, що віднесення певних відомостей чи даних, якими володіють та розпоряджаються органи державної влади, до інформації з обмеженим доступом, певним чином обмежує реалізацію конституційного права людини, оскільки єдиним обґрунтованим приводом для ненадання інформації чи обмеження доступу до неї є можливість завдання шкоди національній безпеці України внаслідок розголошення відповідних відомостей у сфері оборони, економіки, науки і техніки, зовнішніх відносин, державної безпеки та охорони правопорядку, тобто інформації, яку віднесено до державної таємниці.

Визначено нормативно-правові акти судових органів, які виокремили інформацію, що не належить до публічної, а саме інформацію, яка на день надходження запиту не відображена й не задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях, і її відображення та документування не передбачено чинним законодавством; внутрішньо-організаційна інформація, у тому числі внутрівідомча службова кореспонденція, доповідні та службові записки, рекомендації, проекти будь-яких документів тощо; інформація, яка міститься в матеріалах судових справ. Отже, якщо інформація не належить до публічної, відповідно, вона має обмежений режим доступу.

Обмеження доступу до зазначеної вище інформації перешкоджає цілям, закладеним у Законі України «Про доступ до публічної інформації» та імплементації міжнародно-правових стандартів. Водночас, встановленню обмеженого доступу повинні передувати наступні умови: по-перше, інформація повинна пройти «трискладовий тест». Вимоги трискладового тесту визначені у ч. 2 ст. 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації». А, по-друге, для віднесення інформації до службової, відповідно до ст. 9 Закону України «Про доступ до публічної інформації», остання повинна відповідати таким ознакам: 1) становити внутрівідомчу службову кореспонденцію, доповідні записки, рекомендації; 2) бути пов'язаною з розробкою напряму діяльності установи або здійсненням контрольних, наглядових функцій органами державної влади, процесом прийняття рішень; 3) передувати публічному обговоренню та/або прийняттю рішень. Отже, суб'єкт владних повноважень (судовий орган) повинен для віднесення певної інформації до інформації з обмеженим доступом обов'язково обґрунтувати, чому саме доступ до такої інформації має бути обмежений.

Під режимом доступу до інформації автор пропонує розуміти визначені та врегульовані законодавством вимоги (умови) отримання потрібної інформації від розпорядника для реалізації конституційних прав в усній, письмовій, електронній формах, звуко- та відеоносіях тощо.

У підрозділі 3.2 «Контроль за забезпеченням доступу до публічної інформації у судових органах» розглядаються особливості контролю визначені законодавством форми контролю у даній сфері (парламентський, громадський та державний) і робиться висновок щодо їх недостатньої ефективності та суперечливості у розумінні суб'єктів такого контролю. Запропоновано зміни до Закону України «Про доступ до публічної інформації», в якому мають бути закріплені дві форми контролю за забезпеченням доступу до публічної інформації: державний та громадський.

Відзначається, що законодавством передбачено відповідальність за невиконання законних вимог Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини та народного депутата України (суб'єктів парламентського контролю), відповідно до Кодексу України про адміністративні правопорушення (cт. 188¹⁹), що посилює значущість парламентського контролю.

Акцентується увага на тому, що крім контролю, зберігається функція нагляду, і межа між цими двома функціями держави досить тонка. Тому, на думку автора, закріплена в законодавстві система із трьох форм контролю, власне, являє собою систему “контроль за контролем і знову контроль”, що накладає одні й ті самі функції на різних суб'єктів. Тобто процедура контролю залучає до його здійснення значну кількість органів, що знижує ефективність контрольних процедур.

У підрозділі 3.3 «Адміністративна відповідальність за правопорушення, пов'язані із забезпеченням права на доступ до публічної інформації у судових органах» розглянуто правовий статус спеціального суб'єкта адміністративної відповідальності за неправомірні діяння, пов'язані із забезпеченням права на доступ до публічної інформації в судових органах. Під адміністративною відповідальністю спеціального суб'єкта автор розуміє врегульовані нормами адміністративного права відносини між державою та посадовою чи службовою особою, що виникають унаслідок вчинених ними службових неправомірних діянь, і за які передбачається визначена міра відповідальності.

Зазначається, що інформаційне законодавство встановлює адміністративну, кримінальну та дисциплінарну відповідальність за порушення доступу до публічної інформації. Водночас, нормативно-правові документи, положення, які визначають відповідальність посадових та службових осіб апарату суду, не конкретизують вид юридичної відповідальності. Відзначається, що в положеннях про забезпечення доступу до публічної інформації в судах загальної юрисдикції визначені відповідальні особи за надання відомостей за запитами на інформацію, а саме керівники самостійних структурних підрозділів апарату суду, проте, вид відповідальності цих осіб не визначається. Відзначається, що не всі адміністративні проступки, які визначені у Законі України «Про доступ до публічної інформації» та пов'язані із забезпеченням доступу до публічної інформації, закріплено в КУпАП. Законодавець передбачає відповідальність лише за делікти, які пов'язані із забезпеченням доступу до публічної інформації шляхом надання відповіді на запит, але норми, які передбачали б адміністративну відповідальність за адміністративні проступки, які виникають під час забезпечення доступу до публічної інформації шляхом оприлюднення інформації, в КУпАП відсутні, що потребує свого усунення.

Висновки

У результаті дослідження визначено та обґрунтовано шляхи вирішення наукового завдання, яке полягало у комплексному вивченні стану адміністративно-правового забезпечення доступу до публічної інформації в судових органах, розробці пропозицій щодо формування його ефективного механізму і виробленні на основі цього рекомендацій, спрямованих на вдосконалення законодавства у даній сфері. Сформульовано ряд висновків, пропозицій та рекомендацій, спрямованих на вирішення окресленого завдання. До основних з них можна віднести такі:

1.Під доступом до публічної інформації слід розуміти право громадянина вільно отримувати потрібну інформацію, яка перебуває у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників, визначених законодавством для реалізації своїх конституційних прав на неї, в усній, письмовій, електронній формах чи на звуко- та відеоносіях.

2. Метою доступу до публічної інформації слід вважати задоволення інтересів фізичної чи юридичної особи, об'єднань громадян (громадськості (відповідно до запропонованого поняття) через реалізацію закріпленого права на публічну інформацію. Досягнення мети дасть змогу людині та громадянину: а) бути впевненим у виконанні державою своїх обов'язків перед громадянином; б) усвідомити свою соціальну цінність; в) реалізувати інші права на інформацію, зокрема: збирання, зберігання, використання та поширення, виготовлення, захист інформації; г) здійснювати контроль та нагляд за діяльністю органів державної влади й місцевого самоврядування; ґ) повною мірою, адекватно сприймати та формувати погляди щодо стану суспільства, діяльності органів влади та життя держави, громадянами якої вони є; д) бути впевненим у прозорості та відкритості діяльності органів державної влади; е) брати активну участь у житті суспільства.

3.Під міжнародно-правовими стандартами забезпечення доступу до публічної інформації в судових органах пропонується розуміти стандарти з прав людини та судочинства, які є складовою міжнародно-правових стандартів з прав людини й покликані забезпечувати реалізацію та захист прав і свобод людини стосовно доступу до інформації, якою володіють судові органи. Міжнародно-правові стандарти забезпечення доступу до публічної інформації в судових органах пропонується за суб'єктами, що їх прийняли (затвердили), поділяти на стандарти: Організації Об'єднаних Націй (Європейської економічної комісії ООН; Економічної та соціальної ради ООН); Ради Європи (Комітету Міністрів Ради Європи); Європейського суду з прав людини. За видами документів вони включають: конвенції: Європейська конвенція про захист прав людини і основоположних свобод, Про доступ до інформації, участі суспільства в прийнятті рішень та доступі до правосуддя з питань, які стосуються охорони навколишнього середовища (Орхуська конвенція - Aarhus Convention); принципи: Мадридські принципи взаємодії засобів масової інформації та суддівської незалежності; рекомендації: Рекомендації № Rес (2003) 19 «Про надання через ЗМІ інформації про кримінальні процеси»; резолюції: Резолюція № R(81) 19 Комітету Міністрів Ради Європи про доступ до інформації, що перебуває в розпорядженні державних органів; рішення Європейського суду з прав людини з окремих справ.

4.На ступінь реалізації права на доступ до публічної інформації впливають такі обставини: строк розгляду запиту; плата за надання інформації; відмова в задоволенні запиту; віднесення певних відомостей до інформації з обмеженим доступом; недотримання запитувачем вимог до запиту на інформацію, відповідно до законодавства (ч. 5 ст. 19 Закону України «Про доступ до публічної інформації»); неправомірна відмова в наданні інформації; перенаправлення запиту розпорядником, який не володіє інформацією, іншому (належному) розпоряднику; відстрочка в задоволенні запиту на інформацію.

5. Під адміністративно-правовим механізмом забезпечення доступу до публічної інформації слід розуміти систему взаємопов'язаних і взаємодоповнюючих (активних, пасивних) елементів, за допомогою яких реалізується право на доступ до публічної інформації. До елементів структури адміністративно-правового механізму забезпечення доступу до публічної інформації належать: об'єкт забезпечення доступу до публічної інформації - суспільні відносини, які виникають під час доступу до публічної інформації; засоби (способи) здійснення забезпечення доступу до публічної інформації, що включають: норми права, інститут адміністративної відповідальності та контроль суб'єктів за забезпеченням реалізації права; адміністративно-правові відносини - це врегульовані нормами права відносини, які виникають під час реалізації права доступу до публічної інформації; суб'єктами адміністративно-правового забезпечення доступу до публічної інформації виступають розпорядники інформації та уповноважені особи забезпечення ефективного доступу до інформації.

6. Суб'єктом забезпечення права на доступ до публічної інформації у судових органах є апарат суду, до якого входять структурні підрозділи та відповідальні особи з питань оприлюднення та запитів на інформацію розпорядників інформації. Суб'єктами доступу до публічної інформації в судових органах є запитувачі, а саме фізичні, юридичні особи, об'єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб'єктів владних повноважень.

7. Аналіз законів України, які закріплюють право на доступ до публічної інформації у суді, свідчить про: 1) відкритий судовий розгляд, крім виняткових випадків, які визначені законодавством, зокрема: коли це суперечить вимогам щодо охорони державної, комерційної або банківської таємниці; коли сторони чи одна зі сторін обґрунтовано вимагають конфіденційного розгляду справи; коли відкритий розгляд може призвести до розголошення державної або іншої таємниці, яка охороняється законом, за клопотанням осіб, які беруть участь у справі, з метою забезпечення таємниці усиновлення, запобігання розголошенню відомостей про інтимні чи інші особисті сторони життя осіб, які беруть участь у справі, або відомостей, що принижують їх честь і гідність; 2) право на отримання в суді усної або письмової інформації; 3) те, що право доступу до судового рішення забезпечується шляхом: офіційного оприлюднення на офіційному веб-порталі судової влади України, а саме: http://court.gov.ua; опублікування у друкованих виданнях; поширення в електронній формі; 4) те, що доступ до судових рішень здійснюється безпосередньо через Єдиний державний реєстр судових рішень; 5) те, що доступ до інформації суду здійснюється через реалізацію права на використання портативних аудіотехнічних засобів (фіксування судового процесу технічними засобами); 6) те, що право на закрите судове засідання за вмотивованим рішенням суду.

Аналіз підзаконних документів, норми яких визначають порядок доступу до публічної інформації в судах загальної юрисдикції, свідчить про те, що: 1) визначені шляхи доступу до публічної інформації в судах не є єдиними для всіх судів загальної юрисдикції, тобто немає однакових шляхів забезпечення доступу до публічної інформації в судах; 2) до «у будь-який інший спосіб» оприлюднення інформації віднесено оприлюднення публічної інформації в засобах масової інформації.

8. Чинниками, які перешкоджають забезпеченню права на доступ до публічної інформації у судових органах України, є: відсутність єдиної норми (статті), яка б визначала шляхи забезпечення права на доступ до публічної інформації в судах; неврегульованість питання стосовно інформації з обмеженим доступом, а саме віднесення публічної інформації до конфіденційної та службової інформації; відсутність єдиного нормативно-правового документа, який забезпечував би доступ до публічної інформації Конституційного Суду України; відсутність визначення строків оприлюднення судами публічної інформації; неузгодженість підзаконних документів судів (одні врегульовують більший спектр питань, які стосуються забезпечення доступу до інформації, а інші є формальними й фактично повторюють законодавчі приписи).

9. Віднесення певних відомостей чи даних, якими володіють і розпоряджаються органи державної влади, до інформації з обмеженим доступом певним чином звужує можливість реалізації конституційного права людини, оскільки єдиним обґрунтованим приводом для ненадання інформації чи обмеження доступу до неї є можливість завдання шкоди національній безпеці України внаслідок розголошення відповідних відомостей у сфері оборони, економіки, науки і техніки, зовнішніх відносин, державної безпеки та охорони правопорядку, тобто інформації, яку віднесено до державної таємниці.

10. Класифікація режимів доступу до інформації в судових органах включає:

закритий доступ - містить інформацію, віднесену до конфіденційної інформації, зокрема судові рішення: розголошення, яких може загрожувати національній безпеці; завдати шкоди життю і здоров'ю та безпеці громадян; які стосуються охорони державної, комерційної або банківської таємниці тощо;

обмежений доступ - містить інформацію, яка належить до службової (відповідно до визначення у законодавстві);

процесуальний доступ - містить інформацію, яка отримується за запитом;

повний (загальний) доступ - містить інформацію, яка підлягає обов'язковому оприлюдненню на офіційному веб-порталі судової влади України; опублікуванню у друкованих виданнях; поширенню в електронній формі, у Єдиному державному реєстрі судових рішень тощо.

11. Здійснення ефективного контролю щодо забезпечення доступу до публічної інформації в судових органах дає можливість для: реагування на діяльність розпорядників публічної інформації; виявлення недоліків щодо забезпечення доступу до публічної інформації; виявлення ефективних способів забезпечення доступу до публічної інформації; оцінювання діяльності розпорядників щодо забезпечення реалізації права на доступ до публічної інформації; здійснення захисту порушених прав доступу до публічної інформації; притягнення винних осіб до юридичної відповідальності. Перешкодами для здійснення ефективного контролю за забезпеченням доступу до публічної інформації є: 1) законодавча розпорошеність здійснення контролю між багатьма суб'єктами, у зв'язку з чим вбачається за доцільне створення спеціального органу контролю за забезпеченням права на доступ до інформації, який пропонуємо розпочати з органів суду як незалежного органу влади; 2) невирішеність питання контролю за віднесенням інформації до обмеженого доступу, що перешкоджає реалізації права на доступ до публічної інформації.

12. Кодекс України про адміністративні правопорушення передбачає єдину статтю 212-3, яка є загальною для всіх сфер суспільних відносин, у якій визначені делікти при реалізації прав на доступ до публічної інформації. Водночас КУпАП містить інші статті, але вони стосуються конкретної галузі чи інформації з обмеженим доступом. Також ст. 212-3 КУпАП не передбачає відповідальності за всі делікти, які визначені у Законі України «Про доступ до публічної інформації» (ст. 24). Зокрема, Кодекс не передбачає відповідальності за: неоприлюднення або несвоєчасне оприлюднення інформації, яка відповідно до законодавства підлягає оприлюдненню; необґрунтоване віднесення інформації до інформації з обмеженим доступом; нездійснення реєстрації документів; навмисне приховування або знищення інформації чи документів. Отже, невизначення відповідальності за делікти, які виникають при забезпеченні реалізації права доступу до публічної інформації, слід вважати прогалиною в законодавстві, що потребує негайного заповнення шляхом внесення змін до КУпАП, з метою приведення всіх складових елементів правового механізму до ефективного та дієвого стану.