Захист прав природокористувачів судами адміністративної юстиції

2

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

КАБІНЕТ МІНІСТРІВ УКРАЇНИ

НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ БІОРЕСУРСІВ І ПРИРОДОКОРИСТУВАННЯ УКРАЇНИ

12.00.07 - Адміністративне право і процес; фінансове право;

інформаційне право

Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Захист прав природокористувачів судами адміністративної юстиції

Смірнова Ольга Євгеніївна

Київ - 2013

Дисертацією є рукопис

Робота виконана в Інституті законодавчих передбачень і правової експертизи

Захист відбудеться «22» березня 2013 р. о 1000 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 26.004.16 Національного університету біоресурсів і природокористування України за адресою: 03041, м. Київ-41, вул. Героїв Оборони, 15, навчальний корпус № 3, аудиторія 65

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національного університету біоресурсів і природокористування України за адресою: 03041, м. Київ-41, вул. Героїв Оборони, 15, навчальний корпус № 4, кімната 28

Автореферат розісланий «22» лютого 2013 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради О. Ю. Піддубний

Размещено на http://www.allbest.ru//

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Важливу роль у сфері захисту права використання природних ресурсів мають відігравати адміністративні суди, оскільки саме вони вирішують адміністративно-правові спори, у яких однією зі сторін виступає фізична або юридична особа, а другою - орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування чи посадові особи.

Питання захисту судами адміністративної юстиції права природокористування набули особливої актуальності не лише у зв'язку із запровадженням в Україні адміністративного судочинства, а й тому, що існуючі механізми вирішення цих спорів виявляються недостатньо ефективними, такими, що не забезпечують особам повноцінної реалізації їх права на захист. Причина тут вбачається насамперед у неврегульованості позасудового (адміністративного) механізму вирішення спорів у сфері державного управління й місцевого самоврядування.

Для вирішення названої та інших проблем у сфері захисту прав і свобод людини та громадянина у сфері управлінської діяльності нагальним постає вдосконалення механізмів адміністративної юстиції як форми захисту прав природокористувачів та процесуальних норм щодо судового розгляду адміністративними судами конфліктів публічно-правового характеру, предметом яких є використання природних ресурсів.

Проблеми адміністративно-правового спору, предметом якого є використання природних ресурсів, представниками української доктрини адміністративного права раніше частково досліджувалась. Необхідно зазначити, що більшість вчених-адміністративістів досліджують цю проблематику в межах питань, які стосуються утворення і функціонування інституту адміністративної юстиції, запровадження адміністративного судочинства, окреслення меж позасудового розгляду адміністративно-правових спорів тощо.

Недостатня розробка теоретичних положень, наявність низки актуальних правових проблем щодо законодавчого визначення механізму вирішення адміністративно-правових спорів на основі сучасної практики їх розгляду й стали підставою для обрання цієї теми дослідження.

Актуальність запропонованої теми зумовлена необхідністю проведення науково-теоретичного дослідження інституту адміністративної юстиції в сфері захисту прав природокористувачів, дослідження європейських стандартів та зарубіжного досвіду у цій сфері суспільних відносин, що дасть змогу визначити напрями реформування окресленого правозахисного інструменту під час його інституціоналізації в Україні.

Під час дослідження враховувався ступінь розробки теоретичних і практичних основ адміністративної юстиції та природокористування в наукових працях, над якими працювали: українські науковці: В. Андрєйцев, О. Бандурка, Ю. Вовк, А. Гетьман, В. Костицький, М. Краснова, В. Кривенко, Р. Куйбіда, В. Мунтян, О. Погрібний, В. Попов, Д. Притика, Б. Розовський, І. Самсін, В. Семчик, В. Стефанюк, В. Шаповал, Ю. Шемшученко та інші; російські дослідники: В. Балєзін, М. Бринчук, Б. Єрофєєв, О. Колбасов, В. Петров, А. Рябов, Н. Саліщева, Ю. Старілов, В. Хропанюк та інші; вчені з країн «далекого зарубіжжя»: Г. Бребан, Ж. Ведель, Е. Ліберман, Т. Фулей, Х. Хембах та інші.

Положення та висновки дисертації ґрунтуються на приписах Конституції України, міжнародно-правових актів, законів України, правових актів виконавчої влади, нормативних актів та документів, що регулюють діяльність органів виконавчої влади щодо адаптації законодавства України у сфері охорони особистих прав громадян до законодавства Європейського Союзу, а також на національній правозастосовній практиці, досвіді європейських країн-членів Європейського Союзу, даних довідкової літератури, статистичних матеріалах.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана відповідно до плану науково-дослідної діяльності Інституту законодавчих передбачень і правової експертизи та враховувалась при досліджені в межах науково-дослідної теми «Розроблення Екологічного кодексу» (номер державної реєстрації 0108U008912).

Мета і задачі дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в тому, щоб на основі досягнень науки адміністративного права та адміністративного процесу, екологічного права, чинного законодавства України, а також узагальнень практики його застосування визначити роль судів адміністративної юстиції у процесі вирішення адміністративно-правових спорів у сфері захисту прав природокористувачів, що дасть змогу сформулювати теоретичні положення і практичні висновки, спрямовані на удосконалення чинного законодавства, яке регулює механізм правового захисту прав природокористувачів.

Для досягнення поставленої мети головна увага була приділена розв'язанню наступних задач:

- визначення тенденцій історичного розвитку прав громадян на використання природних ресурсів;

- з'ясування правових аспектів гарантій прав природокористувачів;

- встановлення ролі суб'єктів владних повноважень при захисті прав природокористувачів;

- уточнення поняття та завдань адміністративного судочинства в Україні; природокористувач суд право природний

- аналіз особливостей правової регламентації вирішення спорів за участю природокористувачів в адміністративних судах України;

- виявлення особливостей адміністративного судочинства та розгляд стадій його здійснення на прикладі розгляду справ, пов'язаних із захистом прав природокористувачів;

- аналіз чинного законодавства у сфері адміністративного судочинства з точки зору компетенції адміністративних судів, підсудності їм спорів, предметом яких є захист прав природокористувачів, реалізації принципу доступності адміністративного судочинства;

- дослідження низки проблем, пов'язаних із виконанням судових рішень адміністративних судів щодо захисту прав природокористувачів;

- визначення можливих шляхів застосування досвіду країн Європейського Союзу та напрямів удосконалення захисту прав природокористувачів судами адміністративної юстиції в Україні.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають у процесі розгляду й вирішення правових спорів у сфері захисту прав природокористувачів між фізичними чи юридичними особами, з одного боку, та органами виконавчої влади, місцевого самоврядування, посадовими особами, - з другого.

Предметом дослідження виступають відповідні правові норми, що закріплюють механізм і компетенцію державних інституцій щодо вирішення адміністративно-правових спорів як форми захисту прав природокористувачів.

Методи дослідження. Методологічним підґрунтям наукового дослідження є сукупність методів і прийомів наукового пізнання. На всіх етапах дослідження використовувалися такі методи наукового пізнання, як діалектичний, формально-юридичний, статистичний, структурно-логічний, порівняльно-правовий та ін. За допомогою діалектичного методу поглиблено понятійний апарат, визначено сутність та особливості адміністративно-правового спору й адміністративного судочинства (1.1, 1.2, 2.1, 2.2, 2.3, 3.3). Формально-юридичний метод застосовано для аналізу існуючої системи правових норм, які регулюють порядок вирішення адміністративно-правових спорів, що в комплексі з методом логічного аналізу дало змогу накреслити напрями удосконалення законодавства у зазначеній сфері (1.3, 2.1, 2.2, 2.3, 3.1, 3.2, 3.3).

Для з'ясування тенденцій, які характеризують розвиток механізмів захисту осіб від свавілля владних структур, послужив історико-правовий метод наукового пізнання (1.1, 1.3, 3.1). Методи класифікації та групування використовувались при визначенні принципів адміністративного судочинства, гарантій реалізації принципів законності та доступності в адміністративному судочинстві (2.1, 2.2, 2.3, 3.1, 3.2).

Застосування дисертанткою порівняльно-правового методу допомогло дослідити різні системи адміністративних судів і порядок здійснення ними судочинства в зарубіжних країнах та сформулювати пропозиції щодо можливого запозичення світового досвіду в процесі удосконалення правових засад судового захисту прав природокористувачів в Україні (2.2, 3.1, 3.2).

У процесі виконання дисертаційного дослідження використовувались результати наукових досліджень загальної теорії держави та права, конституційного права, адміністративного права, цивільно-процесуального права та інших галузей права і процесу, а також праці зарубіжних вчених-юристів. Інформаційну й емпіричну основу дослідження становлять узагальнення практичної діяльності Вищого адміністративного суду України, що випливають із адміністративно-правових відносин, предметом яких є природокористування, довідкові видання та статистичні матеріали.

Наукова новизна одержаних результатів. Дисертація є одним із перших в українській адміністративно-правовій та еколого-правовій науці комплексним дослідженням теоретичних і практичних проблем механізму вирішення адміністративно-правових спорів як форми захисту прав природокористувачів, що є частиною більш глобальної проблематики, пов'язаної із забезпеченням реалізації й захисту конституційних прав і свобод осіб у сфері державного управління. Наукову новизну конкретизовано в таких основних положеннях, висновках та пропозиціях, які й виносяться на захист:

уперше:

- запропоновано з метою економії процесуального часу та захисту прав природокористувачів удосконалення процесуальних норм, які містяться у Кодексі адміністративного судочинства України стосовно ініціативи вирішення заміни неналежного позивача шляхом внесення змін до ст. 157 Кодексу адміністративного судочинства України як підстави для закриття провадження у справі у разі встановлення судом, що з адміністративним позовом звернулась не та особа, якій належить право вимоги;

- запропоновано внесення до ст. 267 Кодексу адміністративного судочинства України компромісного варіанта стосовно накладення штрафів на осіб, винних у невиконанні або неналежному виконанні судових рішень, а саме: адміністративний суд на власний розсуд вирішує питання про накладання стягнення або на публічні органи, або на їх посадових і службових осіб залежно від конкретних обставин справи та запропоновано механізм реалізації такого стягнення;

- сформульовані пропозиції щодо організаційно-правового забезпечення функціонування адміністративного судочинства України, зокрема шляхом внутрішньої спеціалізації (створення відповідних «палат» із розгляду окремих категорій спорів, якими є спори, пов'язані із природокористуванням, не тільки у Вищому адміністративному суді України, а й у апеляційних адміністративних судах);

удосконалено:

- наукові положення стосовно виникнення права громадян на захист прав щодо використання природних ресурсів та поглиблено у зв'язку із цим сучасне розуміння змісту, видів та складових права природокористування;

- визначення ролі і місця суб'єктів владних повноважень при захисті прав природокористувачів;

- положення щодо запровадження дисциплінарної та інших форм відповідальності до посадових осіб, які прийняттям неправомірних рішень обмежують можливості громадян щодо реалізації права природокористування;

- обґрунтування щодо підвищення ефективності застосування процесуальних норм, які містяться в Кодексі адміністративного судочинства України, шляхом впровадження судових прецедентів;

- дефініцію «правові гарантії реалізації права загального природокористування» - це система правових засобів і способів, що забезпечують здійснення, охорону і захист права громадян на задоволення естетичних, рекреаційних, оздоровчих, духовних та матеріальних потреб у процесі загальнодоступного використання певних природних об'єктів та розташованих на них природних ресурсів;

- перелік правових гарантій реалізації загального природокористування, які можна розглядати лише в контексті загальних способів забезпечення прав природокористування;

- твердження про те, що необхідним при розгляді судами адміністративної юстиції справ про захист прав природокористувачів є застосування поряд з діючими правовими гарантіями спеціальних гарантій здійснення права загального природокористування;

набули подальшого розвитку:

- пропозиції щодо вирішення проблем у підготовці до слухання у судах адміністративної юстиції справ про захист прав природокористувачів та шляхів удосконалення судового захисту прав природокористування в Україні;

- пропозиції стосовно того, що найбільш ефективним механізмом захисту прав, свобод і законних інтересів природокористувачів від порушень з боку суб'єктів управління є судовий, поряд з яким доцільно зберегти й адміністративний (позасудовий) порядок вирішення адміністративно-правових спорів.

- на основі аналізу зарубіжного законодавства, зокрема особливостей судового захисту прав природокористувачів у країнах Європейського Союзу, висунуто пропозиції з удосконалення порядку вирішення адміністративно-правових спорів в Україні.

Практичне значення одержаних результатів полягає у тому, що сформульовані в дисертації теоретичні положення, висновки і пропозиції можуть бути використані:

- у науково-дослідницькій роботі - для поглиблення теорії адміністративно-правового спору, предметом якого є захист прав природокористувачів, дослідження проблем правового регулювання природокористування;

- у практичній діяльності органів виконавчої влади, місцевого самоврядування і судів - при розгляді справ, що виникають під час захисту прав природокористувачів, за зверненнями фізичних чи юридичних осіб з питань захисту своїх прав у сфері природокористування;

- у сфері правотворчості рекомендації, висновки та пропозиції щодо вдосконалення адміністративного законодавства, висловлені дисертанткою, можуть бути використані для уточнення низки законодавчих і підзаконних актів, зокрема законів України у сфері охорони навколишнього природного середовища, Кодексів України про адміністративні правопорушення та адміністративного судочинства;

- у навчальному процесі матеріали й положення дослідження можуть бути застосовані для вдосконалення навчальних програм і планів курсу адміністративного та екологічного права, розробки спецкурсу «Адміністративно-правові засади забезпечення екологічної безпеки», при підготовці підручників, навчальних посібників, а також при проведенні занять зі студентами юридичних спеціальностей та у процесі організації підвищення кваліфікації суддів адміністративних судів, працівників прокуратури, природоохоронних органів і здійснення правового виховання населення.

Особистий внесок здобувача полягав в інформаційному пошуку напряму досліджень, обґрунтуванні методології, аналізі матеріалу та формулюванні висновків, підготовці друкованих праць. Дисертаційна робота виконана здобувачем особисто. Усі результати цієї роботи, сформульовані у ній положення та висновки обґрунтовано на основі особистих досліджень автора та мають самостійний характер.

Апробація результатів дисертації. Висновки і положення поданого на захист наукового дослідження неодноразово обговорювалися на науково-практичних конференціях «Державна політика розвитку цивільної авіації ХХІ століття: економічний патріотизм і стратегічні можливості України» та «Проблеми вдосконалення підготовки юристів: професійні та морально-етичні аспекти», на круглому столі на тему: «Судова реформа в Україні: проблеми, реалії та перспективи», а також на засіданні Вченої ради Інституту законодавчих передбачень і правової експертизи від 26 квітня 2012 року.

Публікації. Основні положення дисертації викладено в 8 наукових працях, із них статей у фахових виданнях України - 5; тез доповідей на науково-практичних конференціях і семінарах - 3.

Обсяг і структура дисертації. Дисертаційна робота складається зі вступу, 3 розділів, висновків та списку використаних джерел. Загальний обсяг роботи становить 213 сторінок, із них основного тексту 194 сторінки. Список використаних джерел охоплює 198 найменувань.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовується вибір теми дисертації, її актуальність і наукові результати дослідження проблеми, вказується на зв'язок з науковими програмами, темами, планами, висвітлюється ступінь її наукової розробленості, визначаються мета й завдання дослідження, його методологічна й теоретична основа, характеризуються елементи наукової новизни отриманих результатів, розкриваються практичне й теоретичне значення роботи, її новизна, формулюються основні положення, що виносяться на захист, і особистий внесок здобувача у проведене дослідження, а також показано структуру дисертаційної роботи.

Розділ 1. «Право використання природних ресурсів як невід'ємна складова раціонального природокористування» містить три підрозділи.

Підрозділ 1.1. «Історія виникнення та сучасне розуміння права громадян на використання природних ресурсів» присвячено історії виникнення права громадян на природні ресурси.

Надано характеристику особливостей використання природних ресурсів на землях, на яких зараз розташована сучасна Україна, відповідальності за порушення правил природокористування у різні періоди становлення нашої Держави й до сьогодення.

Кожний із проаналізованих періодів дає можливість побачити ставлення влади до охорони навколишнього природного середовища та збереження природних ресурсів, яке у більшості випадків можна характеризувати як споживацьке.

Також у цьому підрозділі було з'ясовано сучасне розуміння таких понять, як зміст права природокористування, що становить сукупність законодавчо визначених прав та обов'язків користувачів щодо юридично допустимих видів освоювання, розробки та використання природних ресурсів.

Природні ресурси України розглядаються як об'єкти права власності народу України, як природні ресурси загальнодержавного значення та національне багатство України. У цьому контексті важливим є визначення складових права користування природними ресурсами як передбаченого та гарантованого законом права конкретного суб'єкта здійснювати володіння, користування та розпорядження цими природними ресурсами на свій розсуд і з будь-якою метою в межах, що визначаються українським законодавством. У процесі фактичної реалізації суб'єктивного права виникають правовідносини щодо використання природних ресурсів. Отже, будь-яка господарська чи інша діяльність суб'єктів повинна здійснюватись відповідно до норм права, що встановлені державою.

У підрозділі 1.2. «Правові аспекти гарантій прав природокористувачів» зазначається, що важливою умовою реалізації права природокористування є його гарантування та захист. Для з'ясування суті правових гарантій реалізації права загального природокористування було проаналізовано їх зміст як сукупності двох взаємозалежних елементів: правових засобів реалізації відповідного права та способів його захисту.

У результаті аналізу права загального природокористування було доведено, що існує безпосередній зв'язок використання і охорони природного об'єкта в процесі реалізації цієї форми права природокористування. Складовою змісту правових гарантій здійснення права загального природокористування є також способи його захисту. Слід зазначити, що в діючому законодавстві відсутні чітко виражені способи захисту права загального природокористуванням шляхом його визнання. Адже підставою для цього має бути відповідна правова норма, яка б закріплювала право загального природокористування за кожним громадянином. При цьому досить важко встановити порядок оскарження відмови у реалізації права загального природокористування. Однак запровадження певних обмежень з боку компетентних органів щодо здійснення права загального природокористування може бути як обґрунтованим, так і не обґрунтованим. У будь-якому випадку громадянину гарантоване право звернення до суду з позовом за захистом свого права шляхом його визнання. Рішення суду, що визнає обмеження необґрунтованим, буде підставою для реалізації права загального природокористування. У зв'язку із цим авторка досліджує й види юридичної відповідальності у контексті захисту прав природокористувачів.

У підрозділі 1.3. «Роль суб'єктів владних повноважень при захисті прав природокористувачів» встановлено, що відносини у сфері охорони навколишнього природного середовища у більшості країн світу є предметом державного регулювання. У процесі вивчення ролі суб'єкта владних повноважень при захисті прав природокористувачів можна констатувати державне управління та державне регулювання як важливий адміністративний механізм забезпечення захисту природокористування.

Органами державного управління, які здійснюють владні повноваження в сфері природокористування, є: Кабінет Міністрів України, центральні органи виконавчої влади та їх територіальні підрозділи, місцеві державні адміністрації, а також органи виконавчої влади сільських, селищних та міських рад, яким делеговані певні повноваження органів державного управління в галузі охорони навколишнього природного середовища. Певними повноваженнями у сфері екологічного управління також наділяються Верховна Рада України, громадяни і громадські організації, регламентуються екологічні аспекти управління підприємствами, установами, організаціями різних форм власності.

Діяльність суб'єкта владних повноважень при захисті прав природокористувачів повинна бути спрямованою на забезпечення захисту цих прав передусім через здійснення ефективного планування ресурсовикористання. Комплексне планування природокористування та охорони природи має велике значення для забезпечення стабільних умов існування господарських і природних комплексів.

Фіскальні механізми для природних ресурсів повинні будуватися з урахуванням того, що держава є їх власником та володіє правами на розробку, наприклад, корисних копалин.

Важливий елемент діяльності суб'єктів владних повноважень щодо захисту прав природокористувачів - створення системи рентного оподаткування і наповнення бюджетів за рахунок реального надприбутку від реалізації природних ресурсів; перерозподілу переваг і витрат між суб'єктами відносин природокористування. Максимальне стягнення державою ресурсної ренти дасть змогу не тільки покрити бюджетний дефіцит, а й вирішити проблему фінансування соціальних, екологічних природозахисних програм. Разом із тим слід зауважити, що рентний податок на природні ресурси може відіграти свою роль у стягуванні рентних платежів, проте він не повинен служити основним фіскальним інструментом вилучення доходу від власності на природні ресурси.

Екологічне страхування, на нашу думку, є ще одним із важливих елементів державного регулювання природокористування і може стати дієвим чинником впливу на стан боротьби із забрудненням виробничо-господарськими комплексами навколишнього природного середовища.

У ролі суб'єктів владних повноважень суттєве значення має система регіонального екологічного моніторингу навколишнього природного середовища як один із засобів підвищення ефективності державного регулювання природокористування на регіональному рівні, що повинно розглядатися у зв'язку із спостереженням стану використання природоресурсного потенціалу і навколишнього середовища не окремо за кожним середовищем і об'єктом користування, а на екосистемній загальній основі.

У другому розділі «Адміністративна юстиція як форма захисту прав природокористувачів в Україні» висвітлено поняття і завдання адміністративного судочинства, суб'єкти та об'єкти адміністративних справ. Наведено механізм вирішення спорів за участю природокористувачів в адміністративних судах України та з'ясовано одну із форм захисту природокористувачів - виконання судових рішень адміністративних судів.

У підрозділі 2.1. «Завдання адміністративного судочинства в Україні у сфері захисту прав природокористувачів» висвітлено завдання адміністративного судочинства у сфері захисту прав природокористувачів. З'ясування питання про цілі та завдання адміністративного судочинства стосовно захисту прав природокористувачів дало змогу охарактеризувати його не тільки як самостійне правове явище, але і як складну структуровану конструкцію, оскільки багатоплановість цілей та завдань адміністративного судочинства є одним з факторів, що сприяють визначенню його структури.

Аналіз чинного законодавства дає можливість визначити такі завдання адміністративного судочинства в сфері захисту прав природокористувачів: захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин стосовно загальнодоступного права користування природними об'єктами і від порушень з боку органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб, інших суб'єктів, які здійснюють владні управлінські функції на підставі природоохоронного законодавства або на виконання делегованих повноважень у цій сфері.

У результаті проведеного дослідження нами пропонується виділити серед завдань адміністративного судочинства ті з них, які проявляються при розгляді окремих категорій справ - між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері природокористування, в тому числі делегованих повноважень:

- сприяння усуненню дублювання в природоохоронному законодавстві - у випадку наявності компетенційних колізій;

- недопущення випадків перевищення повноважень у сфері природокористування окремими органами державної влади, органами місцевого самоврядування, посадовими і службовими особами (забезпечення компетенційної дисципліни);

- сприяння подоланню прогалин управлінського впливу як органів державної влади, так і органів місцевого самоврядування на механізми природокористування у сфері землекористування, водокористування, лісокористування, права користуватися надрами, ресурсами природно-заповідного фонду, використання об'єктів тваринного світу.

У підрозділі 2.2. «Вирішення спорів за участю природокористувачів в адміністративних судах України» розглядаються порядок та механізм вирішення спорів за участю природокористувачів в адміністративних судах України. Особа, яка вважає, що її права, свободи чи законні інтереси в сфері природоохоронних публічно-правових відносин порушені, має право звернутись до адміністративного суду. Формою такого звернення є письмова позовна заява (адміністративний позов), особисто подана позивачем або його представником чи надіслана поштою.

Суддя при вирішенні питання про відкриття провадження у справі перевіряє наявність передумов: 1) суб'єктивних (чи позовна заява подана особою, яка є суб'єктом природокористування і має адміністративну процесуальну дієздатність); 2) об'єктивних, що поділяються на позитивні (чи підлягає позовна заява розгляду у порядку адміністративного судочинства, чи підсудна позовна заява даному адміністративному суду і чи подано адміністративний позов у строк, установлений законом (якщо подано заяву про поновлення цього строку, то чи є підстави для її задоволення); та негативні (у спорі між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав є такі, що набрали законної сили: постанова суду чи ухвала суду про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі, про закриття провадження у такій справі у зв'язку з відмовою позивача від адміністративного позову або примиренням сторін).

Суд також перевіряє дотримання правил підсудності, наявність дієздатності позивача, наявність у представника належним чином оформлених повноважень, дотримання вимог щодо форм і змісту адміністративного позову. Далі суддя вирішує питання про відкриття провадження в адміністративній справі або про відмову у відкритті, за чим слідує безпосередньо судовий розгляд справи. Судовий розгляд адміністративної справи завершується прийняттям судового рішення. Судові рішення в адміністративних справах є двох видів: судове рішення, яким суд вирішує спір по суті, ухвалюється у формі постанови; судове рішення, яким суд зупиняє чи закриває провадження у справі, залишає позовну заяву без розгляду або приймає рішення щодо інших процесуальних дій, клопотань, постановляється у формі ухвали.

При прийнятті постанови суд вирішує такі питання фактичного та правового характеру: 1) чи мали місце обставини у сфері природокористування, якими обґрунтовувалися вимоги та заперечення, та якими доказами вони підтверджуються; 2) чи є інші фактичні дані, які мають значення для вирішення справи, та докази на їх підтвердження; 3) яка правова норма підлягає застосуванню до цих правовідносин; 4) які підлягають задоволенню чи відмові в їх задоволенні; 5) як розподілити між сторонами судові витрати; 6) чи є підстави допустити негайне виконання постанови; 7) чи є підстави для скасування заходів забезпечення адміністративного позову.

Постанова або ухвала суду першої інстанції, якщо інше не передбачено законом, набирає законної сили після закінчення строку для подання апеляційної скарги, якщо її не було подано. Оскаржені в апеляційному порядку судові рішення набирають законної сили після закінчення апеляційного розгляду справи, якщо їх не було скасовано. Постанова або ухвала суду апеляційної чи касаційної інстанції за наслідками перегляду, постанова Верховного Суду України набирають законної сили з моменту проголошення.

У результаті дослідження цього питання нами встановлено, що більш ефективним було б чітко відобразити в Кодексі адміністративного судочинства України особливості розгляду саме категорій справ пов'язаних із природокористуванням, що зумовлено значним впливом діяльності суб'єктів природокористування на екологічний стан та проблеми його охорони.

У підрозділі 2.3. «Виконання судових рішень адміністративних судів як форма захисту прав природокористувачів» наголошується, що виконання судових рішень судів адміністративної юстиції є важливою формою захисту прав природокористувачів, оскільки законодавство не дає достатньо широкого альтернативного спектру форм і методів захисту прав суб'єктів природокористування.

У процесі захисту прав природокористувачів адміністративні суди, виносячи рішення, створюють підстави для виконання даних приписів державними виконавчими органами.

З метою підвищення рівня виконання судових рішень суду надано право вимагати від суб'єкта владних повноважень, не на користь якого ухвалене судове рішення, звіт про виконання судового рішення та накладати штрафи на осіб, винних у невиконанні або неналежному виконанні судових рішень, яке закріплено в ст. 267 Кодексу адміністративного судочинства України. За наслідками розгляду звіту суб'єкта владних повноважень про виконання постанови суду або у разі неподання такого звіту суддя своєю ухвалою може встановити новий строк подання звіту та накласти на винну посадову особу, відповідальну за виконання постанови, штраф у розмірі від десяти до тридцяти мінімальних заробітних плат. Якщо обов'язок виконати постанову лежить на колегіальному органі, але звіт про її виконання не подано або з вини цього органу постанова не виконується, штраф накладається на керівника цього органу. Половина суми штрафу стягується на користь позивача, інша половина - до Державного бюджету України. Однак законодавцем не передбачено критерії визначення строків подання звіту про виконання судового рішення та розмір штрафу за таке невиконання.

На наш погляд, у Кодексі адміністративного судочинства України необхідно закріпити компромісний варіант: адміністративний суд на власний розсуд вирішує питання про накладання стягнення або на публічні органи чи на їх посадових і службових осіб залежно від конкретних обставин справи. Разом із тим механізм такого стягнення має бути наступний: орган або посадова особа, на яку покладено виконання судового рішення, сплачує штраф за кожен день прострочення його виконання, що виплачується на користь позивача і до державного бюджету. Розмір штрафу визначається у кожному конкретному випадку суддею при постановлені рішення і залежить від характеру зобов'язання за таким рішенням.

Ще однією гарантією виконання органами публічної влади рішень адміністративних судів у сфері захисту прав природокористувачів могла б стати практика обнародування таких рішень у місцевих засобах масової інформації, що не лише забезпечить гласність функціонування адміністративних судів, підвищить їх статус у суспільстві, але й матиме суттєвий превентивний вплив на діяльність суб'єктів публічної влади.

Більше того, засоби масової інформації, відображаючи хід виконання рішення адміністративного суду і висвітлюючи невиконання чи неналежне його виконання, прискорять втілення даного рішення у життя.

У третьому розділі «Шляхи вдосконалення правового регулювання захисту прав природокористувачів судами адміністративної юстиції» розглядаються особливості судового захисту природокористувачів у країнах Європейського Союзу та напрями удосконалення захисту прав природокористувачів судами адміністративної юстиції в Україні.

У підрозділі 3.1. «Захист прав природокористувачів у Європейському суді з прав людини» дається загальна характеристика Європейського суду з прав людини та принципів його роботи. Європейська Конвенція про захист прав людини і основних свобод (далі - Конвенція) встановлює не лише найбільш вдалу у світі систему норм міжнародного права для захисту прав людини, а й одну з найбільш розвинутих форм міжнародної юридичної процедури.

Справи екологічного характеру є предметом розгляду Європейського суду з прав людини як судового органу контролю за виконанням Європейської конвенції про захист прав і основних свобод людини. Право звернення до цього суду належить як державам, так і фізичним особам.

Стаття 8 Європейської конвенції про захист прав і основних свобод людини захищає такі чотири сфери інтересів, як приватне життя, сімейне життя, кореспонденцію та житло. Отже, спектр її застосування дуже широкий. Поняття приватності, яке закріплене в ній, є цілісною концепцією. Захист приватності життя не обмежується лише забезпеченням перебування особи в певному виокремленому особистому просторі, а й включає в себе і такі проблемні питання, що пов'язані, наприклад, з доступом до екологічної інформації або використанням власного імені. Слід зазначити, що найефективнішим механізмом захисту прав природокористувачів у країнах Європейського Союзу є судовий. Про ефективність дії системи адміністративної юстиції свідчить те, що кожний рік адміністративні суди окремих країн Європейського Союзу розглядають десятки тисяч справ щодо захисту прав природокористувачів. Саме адміністративні суди є органами захисту прав природокористувачів від чиновницького свавілля.

У підрозділі 3.2. «Правове закріплення основ судового захисту прав природокористувачів в країнах Європейського Союзу» підкреслюється, що захист прав природокористувачів є однією з найважливіших проблем, що стоять сьогодні перед країнами Європейського Союзу. Дослідження питань судового захисту прав природокористувачів у країнах Європейського союзу дає змогу виокремити три моделі (види): квазісудова (англо-американська), адміністративно-судова (німецька та французька) і загальносудова. Найбільш поширеною у Європі є адміністративно-судова модель захисту прав природокористувачів, що передбачає створення спеціалізованих адміністративних судів для розв'язання спорів між природокористувачами і державою. Діяльність цих судів базується на нормах екологічного права і традицій правового регулювання природокористування в Європейському Союзі та основних принципах судового захисту прав природокористувачів.

За правовим і смисловим значенням принципи судового захисту прав природокористувачів у країнах Європейського Союзу можна розділити на вісім груп, до яких належать положення, що утверджують право природокористувачів на сприятливе навколишнє середовище.

Перша група принципів судового захисту прав природокористувачів включає принципи, які закріплюють пріоритети прав природокористувачів на сприятливе навколишнє середовище і сталий розвиток. Друга проголошує суверенітет держав на використання природних ресурсів. Третя група принципів характеризує обов'язки природокористувачів у галузі охорони навколишнього середовища. Четверта група декларує відповідальність за охорону навколишнього середовища. П'ята група встановлює пріоритети у використанні природних ресурсів. У шостій групі містяться принципи, зокрема, принципи 6 і 7 Стокгольмської декларації, зорієнтовані на запобігання забрудненню навколишнього середовища та інших шкідливих впливів на природу. Принципи, що забезпечують право на інформацію відносяться до восьмої групи. Отже, вказані принципи є базовими: вони визначають порядок природокористування в країнах Європейського Союзу. Їх реалізація забезпечує ефективну можливість використання судових і адміністративних процедур, включаючи відшкодування завданої шкоди і засоби судового захисту прав природокористувачів.

У підрозділі 3.3. «Основні напрямки удосконалення захисту прав природокористувачів судами адміністративної юстиції в Україні» зазначається що юридичними гарантіями відшкодування шкоди, заподіяної порушенням екологічних прав громадян, є: удосконалення чинного екологічного законодавства шляхом його систематизації (зокрема шляхом консолідації) та внесення змін і доповнень до діючих нормативно-правових актів, прийняття спеціальних законів про екологічне страхування, про екологічну інформацію, про неурядові екологічні організації. Доцільно було б розробити (із залученням фахівців різних галузей) і ухвалити спеціальний нормативно-правовий акт про відшкодування шкоди, заподіяної порушенням екологічних прав громадян, а для його реалізації підготувати методику підрахунку шкоди, заподіяної потерпілим у результаті екологічних правопорушень. Важливою умовою правильного та ефективного застосування діючого законодавства для відшкодування шкоди, заподіяної порушенням екологічних прав громадян, варто визнати діяльність вищих судових органів щодо тлумачення норм, які регламентують відносини в цій сфері. Суттєвою умовою забезпечення відшкодування шкоди є ефективна робота органів державного екологічного контролю з метою виявлення та фіксування випадків порушення екологічного законодавства і екологічних прав громадян, вжиття заходів щодо відшкодування завданої шкоди, притягнення винних осіб до юридичної відповідальності.

Вдосконалюючи в Україні процес розгляду й вирішення судових спорів та захисту прав природокористувачів в адміністративному порядку, передусім треба звернути увагу на відсутність належної правової підготовленості кадрового персоналу щодо вирішення досліджуваних спорів та недостатньо чітку урегульованість окремих питань механізму їх вирішення. Недоцільно в Кодексі адміністративного судочинства України закріплювати вичерпний перелік видів адміністративних позовів, у т.ч. щодо захисту прав природокористувачів, оскільки неповне чи помилкове їх визначення може привести до обмеження права суб'єктів природокористування на судовий захист.

Досить позитивним з точки зору захисту прав природокористувачів адміністративними судами є використання досвіду окремих країн Європейського Союзу, зокрема вирішення справ на основі прецеденту, як це регламентовано в Німеччині, коли адміністративні суди можуть вести модельну справу та на основі прецеденту вирішувати й інші аналогічні справи без їх з'єднання. Така процедура може забезпечити швидкість та економічність вирішення адміністративних справ, пов'язаних із захистом прав природокористувачів.

ВИСНОВКИ

У дисертації наведене теоретичне узагальнення і нове вирішення наукової задачі, що виявляється у розробці пропозицій, спрямованих на вдосконалення адміністративно-правового забезпечення діяльності адміністративної юстиції як інституту захисту прав природокористувачів.

1. Динамічний розвиток нормативно-правового забезпечення користуванням природними ресурсами у часи незалежності України допоміг сформувати основний понятійно-категоріальний, змістовний, видовий апарати даного правового інституту та гарантій реалізації права природокористування.

2. Суть правових гарантій реалізації права загального природокористування складається з двох взаємозалежних елементів: правових засобів реалізації відповідного права та способів його захисту. До правових засобів належать: видання законів та підзаконних нормативно-правових актів; внесення змін до чинних нормативно-правових актів та прийняття нових. Гарантування права загального природокористування означає також юридично визначену можливість кожного чи певних соціальних груп вимагати від держави створення системи позитивного правового регулювання відносин загального природокористування, заповнення прогалин у регулятивному і забезпечувальному механізмах, усунення наявних колізій чи необґрунтованих обмежень правового забезпечення.

Складовою змісту правових гарантій здійснення права загального природокористування є також способи його захисту: 1) оскарження рішень органів виконавчої влади чи місцевого самоврядування, які порушують права природокористувачів; 2) застосування так званого негаторного позову, який доцільно розглядати як засіб усунення перешкод, громадянам - власникам даного права - користуватися ним для задоволення своїх численних потреб; 3) визнання права загального природокористуванням, рішення суду, що визнає обмеження необґрунтованим, буде підставою для реалізації права загального природокористування; 4) відшкодування збитків, заподіяних порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища; 5) здійснення державного контролю, що забезпечує належні природні умови реалізації права загального природокористування.

3. Визначена на законодавчому рівні роль владних повноважень компетентних органів не окреслює повною мірою сучасних цілей державного управління, цілісної перспективи розвитку в означеній сфері, не сприяє утвердженню екологічних пріоритетів у суспільстві та ефективного захисту прав природокористувачів. У цьому контексті для здійснення діючої екологічної політики та захисту прав природокористувачів на кожному з рівнів здійснення владних повноважень необхідною умовою є розробка економічно-правового механізму раціонального природокористування і природоохоронної діяльності, котрий містить цілу низку інструментів впливу на матеріальні інтереси підприємств та сприятиме захисту прав природокористувачів. Основними складовими такого механізму повинні бути: комплексне планування природокористування та охорони природи, регіональний екологічний моніторинг навколишнього природного середовища, рентне оподаткування та екологічне страхування.

4. Адміністративна юстиція як форма захисту прав природокористувачів тісно пов'язана з адміністративним судочинством, оскільки вони мають за мету (своїми завданнями) захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-владних відносин, пов'язаних із природокористуванням та захисту від порушень з боку владних суб'єктів.

Перед судовим контролем за державним управлінням ставилися два основні завдання: захист прав, інтересів особи у її відносинах із адміністративним органом та перевірка законності актів управління. Лише зі зміною політичного режиму в Україні особа одержала можливість реалізовувати так звані суб'єктивні публічні права, спираючись на пряму дію норм Конституції, у якій формалізується їх зміст (право на участь в управлінні державними справами, на невтручання держави у приватне життя, на отримання послуг з боку держави, право щодо користування об'єктами публічної власності), громадянин має можливість вимагати від держави в особі органів публічної адміністрації належної організації та безпосереднього виконання кореспондуючих обов'язків.

5. Факт існування конфліктної ситуації сам по собі не викликає адміністративний спір. Він є результатом реалізації громадянином ініціативи щодо оскарження управлінських рішень, дій чи бездіяльності, які громадянин вважає протиправними. Предметом адміністративного спору є об'єктивно існуюча або уявна проблема, яка є причиною непорозумінь між сторонами, коли громадянин вважає, що його права порушуються.

Адміністративне судочинство свою правозахисну роль щодо природокористування виконує в особливій судово-процесуальній формі, яка відрізняє його від інших інститутів адміністративного права. Адміністративний суд контролює відповідність діяльності суб'єктів у сфері природокористування вимогам законності і має можливість ставити питання про приведення діяльності суб'єктів природокористування у відповідність до чинного законодавства.

6. Функціонування адміністративного судочинства у сфері захисту прав природокористувачів сприяє подоланню:

- дублювання в природоохоронному законодавстві у випадку наявності компетенційних колізій та перевищення повноважень у сфері природокористування окремими органами державної влади, органами місцевого самоврядування, посадовими і службовими особами (забезпечення компетенційної дисципліни);

- прогалин управлінського впливу на механізми природокористування в сфері землекористування, водокористування, лісокористування, права користування надрами, тваринним світом, ресурсами природно-заповідного фонду.

7. Головними перешкодами у належному захисті прав природокористувачів та доступності адміністративного судочинства є велика завантаженість суддів адміністративних судів, віддаленість адміністративних судів від населення, формалізм та дорожнеча. З метою економії процесуального часу та захисту прав природокористувачів необхідно: 1) удосконалити процесуальні норми, які містяться у Кодексі адміністративного судочинства України стосовно ініціативи вирішення заміни неналежного позивача, а саме необхідно внести зміни до ст. 157 Кодексу адміністративного судочинства України як підстава для закриття провадження у справі у разі встановлення судом, що з адміністративним позовом звернулась не та особа, якій належить право вимоги; 2) вдосконалити організаційно-правове забезпечення функціонування адміністративного судочинства України;

8. У процесі захисту прав природокористувачів важливим державним механізмом є належний контроль над виконанням судових рішень. З метою підвищення рівня виконання судових рішень суду обґрунтовано запровадження в ст. 267 Кодексу адміністративного судочинства України компромісного варіанта стосовно накладення штрафів на осіб, винних у невиконанні або неналежному виконанні судових рішень, а саме адміністративний суд на власний розсуд вирішує питання про накладання стягнення або на публічні органи, або на їх посадових і службових осіб залежно від конкретних обставин справи. Разом із тим механізм такого стягнення має бути наступний: орган або посадова особа, на яку покладено виконання судового рішення, сплачує штраф за кожен день прострочення його виконання, який виплачується на користь позивача і до державного бюджету. Розмір штрафу визначається у кожному конкретному випадку суддею при постановлені рішення і залежить від характеру зобов'язання за таким рішенням.

Ще однією гарантією виконання органами публічної влади рішень адміністративних судів у сфері захисту прав природокористувачів могла б стати практика обнародування таких рішень у місцевих засобах масової інформації, слід також запровадити дисциплінарну відповідальність посадових осіб, які прийняттям неправомірних рішень обмежують можливості громадян щодо реалізації права природокористування.

9. З метою забезпечення швидкого та економічного вирішення адміністративних справ, пов'язаних із захистом прав природо користувачів, адміністративними судами доцільно використовувати досвід окремих країн Європейського Союзу щодо вирішення справ на основі прецеденту, як це регламентовано в Німеччині, коли адміністративні суди можуть ввести модельну справу та на основі прецеденту вирішувати й інші аналогічні справи без їх з'єднання. Найбільш ефективним механізмом захисту прав, свобод і законних інтересів природокористувачів від порушень з боку суб'єктів управління є судовий, поряд з яким доцільно зберегти й адміністративний (позасудовий) порядок вирішення адміністративно-правових спорів.

10. Сьогодні ще не створено ефективної спеціальної міжнародної системи екологічного судочинства. Справи про екологічні правопорушення розглядають Міжнародний трибунал з морського права, Міжнародний суд ООН, Постійний арбітражний суд тощо. Європейський суд з прав людини також є міжнародним суб'єктом захисту прав природокористувачів. Порушення ст.ст. 6 та 8 Європейської конвенції про захист прав і основоположних свобод людини є підставами для звернення фізичних та юридичних осіб до Європейського суду з прав людини за захистом своїх порушених прав. Вивчивши судову практику, можна дійти висновку, що хоча сама по собі ст. 8 Конвенції не гарантує право на здорове довкілля, забезпечений цією статтею механізм охорони прав природокористувачів дає змогу опосередковано захищати це право особи на довкілля, коли стан навколишнього середовища порушує право особи, гарантоване Конвенцією. Це право передбачає також право вільного доступу до інформації про стан навколишнього середовища, про якість харчових продуктів і предметів побуту.