Правові акти Національного банку України як засіб державного регулювання діяльності банків

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ НАУК УКРАЇНИ

ІНСТИТУТ ДЕРЖАВИ І ПРАВА ім. В. М. КОРЕЦЬКОГО

12.00.07 - Адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Правові акти національного банку України як засіб державного регулювання діяльності банків в Україні

Плотнікова Марія Володимирівна

Київ - 2014

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана у відділі проблем державного управління та адміністративного права Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України.

Захист відбудеться “___” ____________ 2014 року о _____ годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.236.03 по захисту дисертацій на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук в Інституті держави і права ім. В. М. Корецького НАН України за адресою: 01601, м. Київ, вул. Трьохсвятительська, 4.

З дисертацією можна ознайомитися в бібліотеці Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України за адресою: 01601, м. Київ, вул. Трьохсвятительська, 4.

Автореферат розісланий “____” ___________ 2014 року.

Учений секретар спеціалізованої вченої радиТ. І. Тарахонич

Размещено на http://www.allbest.ru//

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Надійність та стабільність функціонування банківської системи є однією із ключових умов сталого розвитку економіки країни. У сфері банківської діяльності тісно переплітаються інтереси численних суб'єктів, зокрема таких, як кредитори, вкладники банків, власники банків, споживачі банківських послуг, держава тощо. При цьому зазначені інтереси часто є протилежними, що зумовлює виникнення конфліктних ситуацій. Наявність банківських ризиків ускладнює не тільки діяльність банків, але й здійснення контролю за ними.

У сукупності всі ці фактори обумовлюють об'єктивну необхідність здійснення державного регулювання діяльності банків з метою зниження рівня ризиків, гарантування стабільності банківської системи, а також забезпечення інтересів вкладників та інших кредиторів банків. В Україні державне регулювання діяльності банків здійснюється Національним банком України (далі - НБУ) і передбачає організуючий вплив держави на їхню діяльність шляхом використання різних за змістом і характером засобів та способів.

Серед засобів державного регулювання діяльності банків провідне місце займають правові акти. Різноманіття правових актів за змістом, суб'єктами, значенням, порядком видання, а також неоднозначні підходи до їх застосування самим НБУ зумовлюють актуальність вивчення правового регулювання цієї сфери. Аналіз практики застосування законодавства, яке регулює порядок видання, оприлюднення, набрання чинності, оскарження різних за юридичними властивостями правових актів НБУ виявив багато теоретичних і практичних проблем, а також численні суперечності у законодавстві. Однією з основних є проблема розмежування нормативних та індивідуальних правових актів НБУ, що обумовлює необхідність визначення критеріїв їх розмежування. Для розуміння природи різних правових актів доцільно розглянути питання існуючого порядку підготовки, видання та набрання чинності таких актів, оцінки правових наслідків їх прийняття, параметрів, що визначають їх чинність та юридичну силу, а відтак і можливість їх оскарження. Видання НБУ численних рекомендацій, роз'яснень, укладення з банками договорів також потребує визначення правової природи таких актів, оцінки їх обов'язковості, предмета, порядку оприлюднення тощо.

У фінансово-правовій науці питанням правових актів НБУ та проблемам, що з ними пов'язані, не приділяється належної уваги. Окремі питання нормотворчої та правозастосовчої діяльності НБУ розглядалися при дослідженні його правового статусу чи характеристики окремих його функцій, а загальнотеоретичні дослідження правових актів не враховують специфіки діяльності НБУ. Таким чином дослідження правових актів НБУ, виділення їх видів, визначення особливостей, виявлення недоліків правового регулювання даної сфери є надзвичайно актуальним, що зумовлено тісним зв'язком між стабільністю банківської системи та подальшим економічним розвитком України.

Теоретичну базу дисертаційного дослідження становлять наукові праці теоретиків права, зокрема таких вчених як: С. С. Алексєєв, С. В. Бобровник, С. В. Бошно, А. Б. Венгеров, Я. В. Гайворонська, М. Л. Давидова, Т. О. Дідич, Б. В. Малишев, Л. Г. Матвєєва, О. Г. Мурашин, В. С. Нерсесянц, Н. М. Пархоменко та інші.

Науково-теоретичне підґрунтя дисертаційного дослідження становлять праці відомих українських вчених у галузі фінансового та банківського права, серед них: А. Ф. Бадтієв, В. С. Бєлих, О. Г. Братко, Ю. В. Ващенко, Ю. Л. Власов, Л. К. Воронова, Р. О. Гаврилюк, Я. А. Гейвандов, Д. О. Гетманцев, Ю. М. Дмитренко, О. О. Дмитрик, Л. Н. Єфімова, Є. В. Карманов, О. А. Костюченко, В. Л. Кротюк, Т. А. Латковська, Є. Б. Лаутс, В. П. Нагребельний, О. П. Орлюк, О. М. Пастушенко, М. А. Пожидаєва, А. О. Селіванов, Г. А. Тосунян, В. Д. Чернадчук, Г. Ю. Шемшученко та інші.

Важливе значення для дослідження державного регулювання у грошово-кредитній сфері мають праці відомих вчених - представників науки адміністративного та конституційного права, зокрема, В. Б. Авер'янова, О. Ф. Андрійко, Г. В. Атаманчука, К. К. Афанасьєва, Д. Н. Бахраха, Ю. П. Битяка, М. А. Бояринцевої, Є. Б. Кубко, Ю. Н. Старилова, В. П. Тимощука, Ю. О. Тихомирова, О. І. Ющика, М. О. Теплюка, Ю. С. Шемшученка, В. В. Цвєткова та інших.

Нормативно-правову основу дослідження склали акти конституційного, адміністративного, фінансового, банківського законодавства, а також документи деяких міжнародних фінансових організацій.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконано відповідно до планових тем відділу проблем державного управління та адміністративного права Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України відповідно до його наукових програм, зокрема теми “Система органів виконавчої влади в Україні: правові проблеми удосконалення організації та діяльності” (номер державної реєстрації 0108U010352), теми “Адміністративно-правові проблеми оптимізації державного управління в Україні” (номер державної реєстрації 0111U006524) та держбюджетної теми ДВНЗ “Українська академія банківської справи Національного банку України” “Адміністративно-правове регулювання фінансової та банківської діяльності в Україні” (номер державної реєстрації 0112U001326).

Мета і задачі дослідження. Метою дисертаційного дослідження є аналіз правової природи правових актів НБУ, які виступають засобом регулювання діяльності банків в Україні, з'ясування їх сутності та значення, а також обґрунтування шляхів удосконалення нормотворчої, інтерпретаційної, правозастосовчої діяльності НБУ та договірного регулювання діяльності банків в Україні.

Для досягнення поставленої мети в рамках дисертаційного дослідження необхідно вирішити такі задачі:

надати загальнотеоретичну характеристику державного регулювання діяльності банків в Україні;

охарактеризувати правові акти НБУ як засоби державного регулювання діяльності банків, проаналізувати існуючі класифікації правових актів НБУ, уточнити їх та запропонувати авторську класифікацію;

проаналізувати правотворчу діяльність НБУ та охарактеризувати нормативно-правові акти як її результат;

охарактеризувати регуляторні акти НБУ як засіб реалізації державної регуляторної політики;

розглянути процедуру видання, умови набрання чинності та скасування нормативно-правових та індивідуальних правових актів НБУ;

визначити правову природу та охарактеризувати правові акти, які є результатом інтерпретаційної та рекомендаційної діяльності НБУ;

розглянути правові акти, що є результатом договірного регулювання діяльності банків України;

сформулювати пропозиції та рекомендації щодо удосконалення банківського законодавства України та практики його застосування.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають в процесі здійснення державного регулювання діяльності банків, пов'язані з виданням НБУ правових актів. банк правовий акт

Предметом дослідження є правові акти НБУ, які є засобом державного регулювання діяльності банків в Україні.

Методи дослідження. Філософсько-світоглядною основою дослідження є основні положення, принципи та парадигми діалектики, герменевтики та синергетики. Дисертаційне дослідження здійснювалося виходячи з принципів всебічності, об'єктивності, обґрунтованості, що сприяло отриманню достовірних результатів. Обґрунтованість та достовірність наукових результатів забезпечувалися використанням філософських підходів, загальнонаукових і спеціально-наукових методів. Під час роботи над дисертацією використовувалися різноманітні підходи і методи дослідження, провідним серед яких є діалектичний підхід, який надав можливість розглянути у взаємозв'язку способи, форми та засоби державного регулювання діяльності банків в Україні, виявити усталені напрями й закономірності (підрозділи 1.1, 1.2). Метод системного аналізу сприяв дослідженню проблем в єдності їх соціального змісту і юридичної форми і застосовувався при розгляді змісту базових категорій понятійного апарату, під час аналізу загальнотеоретичних засад здійснення державного регулювання діяльності банків, виявленні особливостей різних видів правових актів НБУ (підрозділи 1.2, 2.1, 3.1, 3.2, 3.3). За допомогою логіко-семантичного методу досліджено понятійний апарат, уточнено окремі визначення та подані авторські (підрозділи 1.3, 2.1, 3.1, 3.2, 3.3). За допомогою формально-логічного методу досліджувалася сутність різних видів правових актів НБУ (розділи 2 і 3). Порівняльно-правовий метод застосовувався при аналізі зарубіжного законодавства та вивченні зарубіжного досвіду правового регулювання банківських відносин, визначенні базових понять, а також при порівнянні елементів механізму правового регулювання у галузях вітчизняного права (підрозділи 1.1, 1.2, 2.1, 3.1, 3.2).

Наукова новизна одержаних результатів. Дисертація є одним з перших вітчизняних комплексних досліджень, присвячених аналізу теоретичних та практичних проблем правових актів НБУ, які виступають правовим засобом здійснення державного регулювання діяльності банків в Україні. У результаті проведеного дослідження сформульовано та обґрунтовано ряд нових положень і висновків. Наукову новизну дисертаційного дослідження становлять, зокрема, такі основні положення, висновки та рекомендації:

вперше:

доведено, що однією з основних засад правотворчої діяльності НБУ є гармонізація нормативно-правових актів НБУ з актами міжнародних фінансових організацій;

запропоновано ввести в термінологічний обіг поняття інформаційного акта НБУ, під яким розуміється акт НБУ, який встановлює певні нормативи або показники, необхідні для здійснення регулювання грошово-кредитних відносин, а також визначити для них порядок оприлюднення і можливість застосування до них відкладального вето Ради НБУ;

обґрунтовано необхідність надати НБУ право здійснювати офіційне делеговане тлумачення щодо порядку надання банківських послуг, закріпити форму видання роз'яснень та порядок їх оприлюднення, а також передбачити, що банк, який діяв згідно з офіційно виданим роз'ясненням НБУ, не може бути притягнутий до юридичної відповідальності;

удосконалено:

класифікацію правових актів НБУ, яка здійснюється на трьох рівнях: на першому за такими критеріями як суб'єкти волевиявлення, необхідні для видання акту; порядок видання; суб'єкти видання; на другому рівні - за критерієм правової природи; на третьому - нормативно-правові акти класифікуються за змістом та ознакою регуляторності, а індивідуальні за критерієм суб'єкта ініціювання прийняття рішення;

положення щодо особливостей прояву принципу законності в правотворчій діяльності НБУ, які полягають у незалежності НБУ в процесі підготовки та затвердженні нормативно-правових актів, його виключній компетенції в регулюванні діяльності банків, пріоритеті публічного інтересу в регулюванні діяльності банків;

положення про договірне регулювання діяльності банків в Україні як реалізацію індикативних способів регулювання діяльності банків шляхом укладення договорів між НБУ, інтерес якого полягає в забезпеченні стабільності банківської системи, та банками, які керуються приватними інтересами;

дістали подальшого розвитку положення щодо:

характеристики діяльності банків як сфери суспільних відносин, яка об'єктивно потребує організуючого впливу з боку держави, що полягає в орієнтуванні суб'єктів банківських відносин; забезпеченні функціонування банківської системи; оперативному управлінні банківською системою. В той же час, функціональне підпорядкування банківських установ НБУ зумовлює визначення характеру його впливу на діяльність банків як державного регулювання;

доцільності застосування категорії “правовий акт” для комплексної характеристики зовнішнього прояву правових засобів державного регулювання діяльності банків в Україні. Правові акти НБУ виступають правовими засобами, за допомогою яких НБУ досягає потрібного результату при здійсненні державного регулювання діяльності банків в Україні, і за їх допомогою створюються, застосовуються та реалізуються правові норми;

необхідності віднесення до регуляторної діяльності НБУ видання правових актів, спрямованих на реалізацію функцій банківського регулювання, банківського нагляду, а також здійснення валютного регулювання;

внесення змін до законодавства, зокрема пропозиції щодо запровадження обов'язкової антикорупційної експертизи нормативно-правових актів НБУ; необхідності закріплення на законодавчому рівні загальних засад підготовки, видання та оприлюднення нормативно-правових актів НБУ, а також умов видання рішень Правлінням НБУ; можливості зупинення оскаржуваного індивідуального правового акту НБУ; надання Раді НБУ права проводити вибіркові оціночні дослідження результатів впливу регуляторних актів НБУ для підвищення ефективності його регуляторної діяльності.

Практичне значення одержаних результатів визначається їх актуальністю, новизною і висновками, які становлять як науково-теоретичний, так і практичний інтерес:

у науково-дослідній сфері - для подальших досліджень актуальних проблем адміністративного, фінансового та банківського права;

у правотворчій діяльності - для вдосконалення адміністративного та банківського законодавства, нормативно-правових актів НБУ;

у правозастосовчій діяльності - для вдосконалення практики застосування адміністративного та банківського законодавства, а також нормативно-правових актів НБУ;

у навчальному процесі - для підготовки навчально-методичних матеріалів і викладання навчальних дисциплін “Банківське право”, “Правові основи управління банківською діяльністю”, а також при підготовці підручників та навчальних посібників із зазначених навчальних дисциплін (акт впровадження від 31.10.2013 № 50_009/3132).

Апробація результатів дисертації. Результати дослідження оприлюднені та обговорювалися на наступних конференціях: Міжнародній науково-практичній конференції “Актуальні проблеми правового регулювання фінансово-кредитних відносин в умовах кризи: практика правозастосування і шляхи її вдосконалення” (м. Суми, 4-5 червня 2010 р.; тези опубліковано); ХIІІ Всеукраїнській науково-практичній конференції “Проблеми і перспективи розвитку банківської системи України” (м. Суми, 28-29 жовтня 2010 р.; тези опубліковано); ІІ Всеукраїнській науково-практичній конференції “Актуальні проблеми правотворення в сучасній Україні” (м. Київ, 28 квітня 2011 р.; тези опубліковано); IV Міжнародній науково-практичній конференції, присвяченій 20-й річниці незалежності України та 20-й річниці заснування інституту президентства в Україні “Держава і право: проблеми становлення і стратегія розвитку” (м. Суми, 21-22 травня 2011 р.; тези опубліковано); Міжнародній науково-практичній конференції “Фінансове право у ХХІ сторіччі: здобутки і перспективи” (м. Ірпінь, 4-7 жовтня 2011 р.; тези опубліковано); ІІ Міжнародній науково-практичній конференції “Актуальні питання публічного права” (м. Запоріжжя, 11 листопада 2011 р.; тези опубліковано); ХІV Всеукраїнській науково-практичній конференції “Проблеми і перспективи розвитку банківської системи України” (м. Суми, 27-28 жовтня 2011 року; тези опубліковано); Міжнародній науково-практичній конференції “Принципи фінансового права” (м. Харків, 19-20 квітня 2012 р.; тези опубліковано); ІІІ Міжнародній науково-практичній конференції “Актуальні проблеми публічного та приватного права” (м. Запоріжжя, 3 жовтня 2012 р.; тези опубліковано); VІ Міжнародній науково-практичній конференції “Держава і право: проблеми становлення і стратегія розвитку” (м. Суми, 18-19 травня 2013 р.; тези опубліковано); а також на круглих столах “Адміністративне право України: сучасність та перспективи розвитку” (м. Київ, 7 травня 2012 р.; тези опубліковано); “Актуальні проблеми сучасного адміністративного права” (м. Запоріжжя, 22 березня 2013 р.; тези опубліковано).

Публікації. Основні результати та висновки дисертаційного дослідження викладені у підрозділі колективної монографії, 11 наукових статтях, 6 з яких опубліковані у фахових наукових виданнях з юридичних наук, 1 - в зарубіжному виданні, 4 - у нефахових виданнях; 12 тезах доповідей на науково-практичних конференціях та круглих столах.

Структура та обсяг дисертації обумовлені задачами та логікою проведеного дослідження. Робота складається зі вступу, трьох розділів, в яких об'єднано дев'ять підрозділів, висновків, списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації становить - 227 сторінок, у тому числі список використаних джерел - на 31 сторінці (243 найменування).

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

У Вступі обґрунтовується актуальність обраної теми, її зв'язок з науковими програмами, планами і темами, визначаються мета і задачі дослідження, об'єкт, предмет; сформульовано основні практичні результати дослідження, наукову новизну та особистий внесок здобувача у розробку даної проблеми, наведено відомості про апробацію та публікацію основних положень дисертації, її структуру та обсяг.

Розділ 1 “Правові засади здійснення державного регулювання діяльності банків в Україні” складається з трьох підрозділів і присвячений характеристиці державного регулювання діяльності банків в Україні, засобів державного регулювання діяльності банків, класифікації правових актів НБУ.

У підрозділі 1.1 “Державне регулювання діяльності банків: загальнотеоретична характеристика” приділено увагу визначенню змісту державного регулювання в банківській сфері, зокрема доведено об'єктивну зумовленість необхідності його здійснення. Здійснено огляд підходів, які склалися в юридичній науці щодо визначення характеру впливу держави на відносини у сфері банківських послуг. Обґрунтовано, що організуючий вплив НБУ в грошово-кредитній сфері виражається в сукупності цілеспрямованих дій НБУ, які забезпечують організацію надійної роботи всіх елементів банківської системи, виконання нею своїх функцій та впорядковують відносини між її елементами. На основі аналізу співвідношення понять “державне управління” та “державне регулювання” отримало подальший розвиток положення про переважно регулюючий характер впливу на діяльність банків з боку НБУ. Визначено, що державне регулювання діяльності банків, яке здійснює НБУ, не передбачає втручання в їх оперативну господарську діяльність. Проведено розмежування змісту понять “державне регулювання діяльності банків”, “державне регулювання банківської діяльності”, а також “банківське регулювання”.

Державне регулювання діяльності банків, яке здійснює НБУ, передбачає досягнення певної поставленої мети. Встановлено, що кінцевою (стратегічною) метою державного регулювання діяльності банків є забезпечення стабільності національної грошової одиниці України, стабільності банківської системи; а проміжними (тактичними) цілями державного регулювання діяльності банків є досягнення рівня монетарних показників, які зазначаються в Основних засадах грошово-кредитної політики.

Запропоновано визначення державного регулювання діяльності банків як сукупності заходів правового, організаційного, економічного характеру, які реалізуються НБУ без втручання у внутрішню господарську діяльність банків і спрямовані на забезпечення стабільності національної грошової одиниці України, стабільності банківської системи.

У підрозділі 1.2 “Засоби державного регулювання діяльності банків” проаналізовано повноваження НБУ у сфері здійснення державного регулювання. Аналіз ст. 66 Закону України “Про банки і банківську діяльність”, де зазначено, що державне регулювання діяльності банків здійснюється в формі адміністративного та індикативного регулювання, та порівняльний аналіз категорій “форма” і “спосіб” дозволив зробити висновок, що способами регулювання є певні дії НБУ, за допомогою яких здійснюється вплив на діяльність банків з метою забезпечення виконання функцій НБУ. Способи регулювання нерозривно пов'язані із правовими формами, в яких вони проявляються, які доцільно характеризувати на основі загальновизнаного підходу щодо визначення правових форм управління.

Реалізація НБУ способів регулювання для вирішення завдань державного регулювання та приведення банківської системи до відповідного стану потребує використання різних правових засобів. На основі їх класифікацій, які існують в юридичній літературі, розглянуто застосування НБУ різних правових засобів і встановлено, що правові засоби, які НБУ використовує, здійснюючи регулюючий вплив на діяльність банків, можуть бути різноманітними, що зумовлюється рівнем “правової ситуації”, характером впливу на суб'єктів, видом правового регулювання тощо. Обґрунтовано можливість використання поняття “правовий акт” для комплексної характеристики зовнішнього прояву різних правових засобів державного регулювання діяльності банків в Україні.

Правові акти НБУ виступають правовими засобами, за допомогою яких НБУ досягає потрібного результату при здійсненні державного регулювання діяльності банків в Україні, і саме за допомогою правових актів НБУ створюються, застосовуються та реалізуються правові норми. Ґрунтуючись на підходах до розуміння правових актів взагалі, та правових актів НБУ зокрема, враховуючи відсутність єдиного підходу щодо розуміння правових актів НБУ, пропонується авторське визначення правових актів НБУ як актів, що є результатом волевиявлення НБУ, виданих (прийнятих) в межах повноважень з питань регулювання грошово-кредитних відносин, оформлених у відповідній документарній формі, які спричиняють юридичні наслідки прямо визначені законодавством. На основі проведеного аналізу наукових поглядів на ознаки правових актів центрального банку, визначено такі ознаки правового акту НБУ: письмовий документ, складений з використанням правил юридичної техніки; офіційний характер; обов'язковий характер; виступає правовим засобом здійснення державного регулювання діяльності банків в Україні; підзаконний характер.

У підрозділі 1.3 “Види правових актів Національного банку України” проаналізовано існуючі в юридичній науці підходи до класифікації правових актів, в тому числі центральних банків, а також правових актів управління. Творче осмислення та трансформація цих класифікацій в площину правових актів НБУ, дозволили запропонувати їх авторську трирівневу класифікацію. На першому рівні правові акти НБУ поділяються за такими критеріями як: суб'єкти волевиявлення, необхідні для видання акту; порядок видання; суб'єкти видання. Залежно від суб'єктів волевиявлення, необхідних для видання акта, правові акти НБУ поділяються на дві групи: акти одностороннього волевиявлення та акти багатостороннього волевиявлення. На другом рівні класифікації акти одностороннього волевиявлення за критерієм правової природи поділяються на нормативно-правові, рекомендаційні, інтерпретаційні та індивідуальні (адміністративні) акти, а акти багатостороннього волевиявлення, залежно від того, який суб'єкт виступає стороною договору поділяються на договори з банками та адміністративні договори. На третьому рівні класифікації індивідуальні (адміністративні) акти НБУ залежно від суб'єкта ініціювання прийняття рішення поділяються на індивідуальні акти, які приймаються за ініціативою банківської установи, та індивідуальні акти, які приймаються за ініціативою НБУ. Нормативно-правові акти НБУ на цьому рівні класифікуються за змістом (нормативно-правові акти, які встановлюють засади банківської системи, нормативно-правові акти, які визначають порядок надання банківських послуг, інформаційні правові акти, внутрішні (відомчі) нормативно-правові акти), та критерієм регуляторності (регуляторні та нерегуляторні).

Розділ 2 “Нормативно-правові акти Національного банку України як засіб регулювання діяльності банків в Україні” складається з трьох підрозділів і присвячений характеристиці нормативно-правових актів НБУ; регуляторних актів, які є засобом реалізації державної регуляторної діяльності НБУ, а також умов набрання та втрати чинності нормативно-правовими актами НБУ.

У підрозділі 2.1 “Загальна характеристика нормативно-правових актів Національного банку України” розглядаються окремі аспекти правотворчості НБУ, результатом якої є його нормативно-правові акти, визначається сфера їх дії та характеризується їх юридична сила. На основі вивчення і узагальнення відповідних наукових джерел та аналізу стану правового регулювання процедур підготовки, розгляду, затвердження та оприлюднення нормативно-правових актів НБУ, а також порівняльного аналізу Законів України “Про Кабінет Міністрів України”, “Про Національний банк України” та вивчення зарубіжного досвіду обґрунтовано доведено необхідність закріплення загальних засад підготовки, розгляду та прийняття нормативно-правових актів НБУ у Законі України “Про Національний банк України”. Виявлено недоліки визначених в даному Законі умов правомочності Правління НБУ при прийнятті нормативно-правових актів та неможливість реалізації принципу колегіальності прийняття рішень Правлінням НБУ.

У дисертації охарактеризовано особливості прояву принципу законності у правотворчій діяльності НБУ, а також обґрунтовано доводиться, що специфічним принципом правотворчості НБУ є принцип гармонізації з актами міжнародних фінансових організацій.

У цьому підрозділі надано характеристику інформаційних актів НБУ, під якими пропонується розуміти акти, що встановлюють певні нормативи або показники, які використовуються у банківській діяльності. На основі аналізу практики видання інформаційних актів зроблено висновок, що інформаційні нормативно-правові акти, прийняті НБУ для реалізації грошово-кредитної політики, не мають належної процедури оформлення та доведення до адресатів.

Обґрунтовано необхідність розмежування різних за правовою природою видів правових актів Правління НБУ шляхом закріплення за ними різної юридичної форми вираження (акти, що містять норми права видавати у формі постанов; індивідуальні, дія яких поширюється на банки, - у формі рішень; акти з організаційно-розпорядчих та інших питань, які не є засобом державного регулювання діяльності банків в Україні, дія яких поширюється тільки на підрозділи НБУ, - у формі розпоряджень).

У підрозділі 2.2 “Регуляторні акти як засіб реалізації державної регуляторної діяльності Національного банку України” проаналізовано стан правового регулювання здійснення НБУ регуляторної діяльності, та його регуляторних актів як правових засобів її реалізації, що дозволило визначити, що НБУ приймає регуляторні акти двох видів: ті, які передбачають особливий порядок розробки, розгляду та оприлюднення (формально регуляторні акти); та ті, які приймаються в загальному порядку (фактично регуляторні акти). Доведено необхідність розширення змісту регуляторної діяльності НБУ, включенням до неї функції банківського регулювання та нагляду, а також валютного регулювання, окрім актів, прийнятих на підставі ст. 25 Закону України “Про Національний банк України”.

На основі аналізу законодавства про регуляторну політику та практики його застосування визначено критерії оцінки прогнозованої ефективності та критерії оцінки реальної ефективності регуляторних актів НБУ; надано характеристику попередньої та наступної оцінки ефективності регуляторних актів НБУ; запропоновано надати Раді НБУ повноваження здійснювати вибіркові оціночні дослідження, а також залучати для здійснення наукової оцінки результатів впливу регуляторних актів науково-дослідні установи НБУ.

Підрозділ 2.3 “Умови набрання чинності та скасування нормативно-правових актів Національного банку України” присвячено аналізу чинного законодавства та практики його застосування, в частині, що встановлює правові підстави набрання чинності та скасування підзаконних нормативно-правових актів взагалі та нормативно-правових актів НБУ зокрема. Умовами набрання чинності нормативно-правових актів НБУ визначено: 1) проведення державної реєстрації, однак підкреслюється, що процедура державної реєстрації нормативно-правових актів НБУ належним чином законодавством не врегульована, а також обґрунтовується необхідність закріплення в ст. 56 Закону України “Про Національний банк України” критеріїв нормативно-правових актів НБУ, які не потребують державної реєстрації; 2) оприлюднення нормативно-правового акту НБУ, яке потребує вдосконалення правового регулювання; 3) визначення моменту набрання чинності нормативно-правовим актом НБУ. Охарактеризовано підстави та процедура скасування нормативно-правових актів НБУ, яке здійснюється в таких формах: 1) автентичне, 2) в порядку судового оскарження та 3) в результаті проведення експертизи Міністерством юстиції, щодо якого обґрунтовується відсутність достатніх правових підстав її проведення.

Розділ 3 “Характеристика окремих видів актів Національного банку України, які виступають засобом регулювання діяльності банків в Україні” складається з трьох підрозділів, які присвячені правовій характеристиці індивідуальних, інтерпретаційних, рекомендаційних актів НБУ, а також договорів НБУ, які виступають засобами державного регулювання діяльності банків в Україні.

Підрозділ 3.1 “Індивідуальні правові акти Національного Банку України” присвячено дослідженню та аналізу тих індивідуальних актів НБУ, які виступають засобами державного регулювання діяльності банків в Україні. Правозастосовча діяльність НБУ дозволяє здійснити індивідуальний рівень регулювання діяльності банків в Україні. Індивідуальні правові акти НБУ залежно від мети регулювання стосуються або його власної діяльності і не мають регулюючого впливу на діяльність банків, або безпосередньо банків - виступають засобом державного регулювання діяльності банків в Україні.

На основі аналізу змісту індивідуальних актів НБУ та суб'єктів їх видання індивідуальні правові акти НБУ визначено як офіційні документи, які закріплюють рішення НБУ (Правління, Голови НБУ, створених НБУ органів, структурних підрозділів центрального апарату, територіальних управлінь) з конкретних справ, які містять персонально адресовані та індивідуально визначені обов'язкові юридичні приписи. Охарактеризовано процедуру видання індивідуальних актів НБУ та способи припинення їх дії.

Порівняльний аналіз індивідуальних актів НБУ з адміністративними актами інших органів державної влади, дозволив виявити їх особливості, якими визначено те, що індивідуальні акти НБУ містять індивідуально-конкретне веління суб'єктам грошово-кредитних правовідносин; процедурно-процесуальна форма їх прийняття (видання) визначається НБУ; приймаються для виконання функцій НБУ щодо реалізації банківського регулювання та нагляду, валютного контролю; можуть бути оскаржені тільки в судовому порядку.

У підрозділі 3.2 “Інтерпретаційні та рекомендаційні акти Національного банку України” проаналізовано інтерпретаційну та рекомендаційну діяльність НБУ та практику видання актів, що містять роз'яснення чинного законодавства або рекомендаційні норми.

Інтерпретаційну діяльність НБУ визначено як діяльність НБУ, спрямовану на видання правових актів, у яких роз'яснюються зміст та порядок застосування встановлених в нормативно-правових актах НБУ правових норм. Результатом інтерпретаційної діяльності НБУ є його інтерпретаційні акти, які визначено як юридичні документи, видані НБУ для забезпечення здійснення державного регулювання діяльності банків в Україні, що містять положення, які спрямовані на роз'яснення порядку надання банківських послуг. Виявлено недоліки здійснення інтерпретаційної діяльності та запропоновано їх усунення шляхом внесення відповідних змін до банківського законодавства. Запропоновано надати НБУ право здійснювати делеговане офіційне тлумачення банківського законодавства щодо порядку надання банківських послуг, а також доповнити банківське законодавство положенням про неможливість притягнення до юридичної відповідальності банка, який діяв відповідно до офіційного роз'яснення НБУ.

Рекомендаційну діяльність НБУ запропоновано визначити як діяльність НБУ, спрямовану на надання рекомендацій (порад) щодо найбільш оптимальних та раціональних дій в процесі надання банківських послуг. Результатом рекомендаційної діяльності НБУ є видані ним рекомендаційні акти, якими є схвалені НБУ правові акти, в яких містяться рекомендації для банків щодо найбільш оптимальних та раціональних дій в процесі надання банківських послуг. Аналіз правових актів НБУ рекомендаційного характеру дозволив виділити дві групи таких актів: акти схвалені Постановами Правління НБУ; рекомендації, сформульовані в листах НБУ. Обґрунтовується необхідність нормативного закріплення порядку здійснення рекомендаційної діяльності, визначення форми її реалізації та порядок оприлюднення рекомендаційних актів.

У підрозділі 3.3 “Договори Національного банку України як засіб державного регулювання діяльності банків в Україні” запропоновано визначити договірне регулювання діяльності банків в Україні як реалізацію індикативних способів регулювання діяльності банків шляхом укладення договорів між НБУ, інтерес якого полягає в забезпеченні стабільності банківської системи, та банками, які керуються приватними інтересами.

В дисертації охарактеризовано договірні акти НБУ, серед яких виділяються ті, що є засобами державного регулювання діяльності банків в Україні. На основі аналізу правового регулювання та практики укладання договорів НБУ з банками, які є засобом державного регулювання діяльності банків в Україні, визначено їх ознаки, а саме: публічно-правовий характер; обов'язковою стороною є НБУ або уповноважена ним особа; ініціатива укласти договір виходить від банку; не укладання договору або зменшить можливості банку якісно надавати банківські послуги або спричинить застосування заходів впливу.

Необхідність узгодження в деяких випадках діяльності НБУ з іншими органами державної влади зумовлює укладення адміністративних договорів. Адміністративні договори НБУ спрямовані на розподіл компетенції з іншими органами державної влади і, як правило, не мають юридичної форми договору, а приймаються як спільний акт, яким визначається порядок реалізації владних повноважень в спільній або суміжних сферах регулювання.

У Висновках сформульовано найбільш суттєві результати і положення дисертаційного дослідження, наведені теоретичні узагальнення та нові підходи до вирішення наукового завдання щодо підстав, порядку та наслідків видання правових актів НБУ, які виступають засобом регулювання діяльності банків в Україні.

Зокрема, найбільш вагомими результатами, які характеризують стан досягнення мети і вирішення задач дисертаційного дослідження, можна вважати такі:

1. Узгодження конфлікту приватних та публічних інтересів діяльності банків об'єктивно потребує здійснення з боку держави організуючого впливу, за допомогою якого забезпечується організація надійної роботи всіх елементів банківської системи, виконання банківською системою своїх функцій, а також впорядкування відносин між елементами цієї системи. В роботі підтримується і розвивається підхід, що функціональне підпорядкування банківських установ НБУ зумовлює визначення характеру його впливу на діяльність банків як державного регулювання.

2. Державне регулювання діяльності банків визначено як сукупність заходів правового, організаційного, економічного характеру, які застосовуються НБУ без втручання у внутрішню господарську діяльність банків і спрямовані на забезпечення стабільності національної грошової одиниці України та банківської системи.

Аналіз співвідношення понять “форма” та “спосіб” дозволив визначити, що способами державного регулювання діяльності банків є певні дії, за допомогою яких здійснюється вплив на діяльність банків з метою забезпечення виконання основної та інших функцій НБУ.

3. Правові акти НБУ - це акти, які є результатом волевиявлення НБУ, видані (прийняті) в межах повноважень з питань регулювання грошово-кредитних відносин, оформлені у відповідній документарній формі, які спричиняють юридичні наслідки прямо визначені законодавством. Ознаками правового акту НБУ є: письмовий документ, складений з використанням правил юридичної техніки; офіційний характер; обов'язковий характер; виступає правовим засобом здійснення державного регулювання діяльності банків в Україні; підзаконний характер.

4. Проведений аналіз існуючих класифікацій правових актів дозволив уточнити окремі з них та запропонувати авторську трирівневу класифікацію правових актів НБУ. На першому рівні правові акти НБУ поділяються за такими критеріями як: суб'єкти волевиявлення, необхідні для видання акту; порядок видання; суб'єкти видання. Залежно від суб'єктів волевиявлення, необхідних для видання акта, правові акти НБУ поділяються на дві групи: акти одностороннього волевиявлення та акти багатостороннього волевиявлення.

На другом рівні класифікації акти одностороннього волевиявлення за критерієм правової природи поділяються на нормативно-правові, рекомендаційні, інтерпретаційні та індивідуальні (адміністративні) акти, а акти багатостороннього волевиявлення, залежно від того, який суб'єкт виступає стороною договору поділяються на договори з банками та адміністративні договори.

На третьому рівні класифікації індивідуальні (адміністративні) акти НБУ залежно від суб'єкта ініціювання прийняття рішення поділяються на індивідуальні акти, які приймаються за ініціативою банківської установи, та індивідуальні акти, які приймаються за ініціативою НБУ. Нормативно-правові акти НБУ на цьому рівні класифікуються за змістом (нормативно-правові акти, які встановлюють засади банківської системи, нормативно-правові акти, які визначають порядок надання банківських послуг, інформаційні правові акти, внутрішні (відомчі) нормативно-правові акти) та критерієм регуляторності (регуляторні та нерегуляторні).

5. Результатом реалізації правотворчих повноважень НБУ є його нормативно-правові акти. Правотворчість НБУ здійснюється відповідно до загальних принципів правотворчості, однак має певні особливості. Зокрема принцип законності має такі особливості прояву: дотримання незалежності при підготовці та прийнятті нормативно-правових актів НБУ; виключної компетенції НБУ в регулюванні діяльності банків; пріоритету публічного інтересу в регулюванні діяльності банків. Специфічним принципом правотворчої діяльності НБУ є гармонізація з актами міжнародних фінансових організацій.

6. Сферою дії нормативно-правових актів НБУ є відносини, в яких реалізуються регулюючі, контрольні й обслуговуючі функції НБУ в межах повноважень Правління НБУ. Статус НБУ як особливого органу державного управління зумовлює специфічне місце нормативно-правових актів НБУ в системі підзаконних нормативно-правових актів України. Юридична сила нормативно-правових актів НБУ в сфері здійснення державного регулювання діяльності банків є рівною юридичній силі нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України в сфері реалізації його компетенції.

7. Регулювання грошово-кредитних відносин, а, відповідно, і діяльності банків потребує видання особливого виду нормативно-правових актів - інформаційних актів, які запропоновано визначити як акти, які встановлюють певні нормативи або показники, необхідні для здійснення регулювання грошово-кредитних відносин. Також запропоновано передбачити порядок обов'язкового оприлюднення інформаційних актів та можливість застосування до них відкладального вето Ради НБУ.

8. Ознаками регуляторних актів НБУ, на які поширюється дія Закону України “Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності”, є прийняття відповідно до ст. 17 і ст. 56 Закону про НБУ з дотриманням процедури, визначеної в ст.ст. 7-9 Закону України “Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності” нормативно-правового акту НБУ; наявність норм, що регулюють діяльність банків, а також їх адміністративні відносини з НБУ; спрямованість на виконання функцій НБУ, визначених пунктами 4, 6, 7, 9, 11 та 17 статті 7 Закону про НБУ. Запропоновано розширити перелік функцій НБУ, на які поширюється дія Закону України “Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності”, а також повноваження Ради НБУ здійснювати вибіркові оціночні дослідження результатів впливу регуляторних актів НБУ, в тому числі залучати для цього науково-дослідні установи НБУ.

9. Для вирішення проблем, які виникають на практиці у зв'язку з виконанням правових актів НБУ у дисертації запропоновано законодавчо закріпити різні форми вираження для різних правових актів НБУ, зокрема нормативно-правові акти видавати у формі постанов, індивідуальні, дія яких поширюється на банки, - у формі рішень; акти з організаційно-розпорядчих та інших питань, які не є засобом державного регулювання діяльності банків в Україні, дія яких поширюється тільки на підрозділи НБУ, - у формі розпоряджень.

10. Введення нормативно-правових актів НБУ в дію на практиці здійснюється відповідно до вимог ряду підзаконних нормативно-правових актів, більшість з яких поширюється тільки на акти органів виконавчої влади, до яких НБУ не належить. Загальні засади підготовки, прийняття та оприлюднення нормативно-правових актів НБУ повинні визначатися в Законі України “Про Національний банк України”, тому пропонується вдосконалити визначені даним Законом умови прийняття рішень Правлінням НБУ, а також передбачити спрощений порядок набрання чинності внутрішньовідомчими нормативними актами НБУ.

Аналіз процедури державної реєстрації нормативно-правових актів НБУ дозволив констатувати, що необхідно законодавчо закріпити обов'язковість проведення антикорупційної експертизи проектів нормативно-правових актів НБУ як частини правової експертизи; удосконалити порядок проведення правової експертизи Міністерством юстиції України.

11. Аналіз діяльності НБУ з приводу видання актів роз'яснювального та рекомендаційного характеру, а також судової практики дав можливість констатувати, що Закон України “Про Національний банк України” необхідно доповнити нормами, які визначатимуть загальні засади здійснення інтерпретаційної та рекомендаційної діяльності НБУ, а саме закріпити: право НБУ видавати роз'яснення, їх форму, порядок підготовки та суб'єкта, який вправі видавати роз'яснення, порядок оприлюднення та скасування таких актів.

12. Інтерпретаційна діяльність НБУ - це діяльність НБУ, спрямована на видання правових актів, у яких роз'яснюються зміст та порядок застосування встановлених в нормативно-правових актах НБУ правових норм. Інтерпретаційні акти НБУ - це юридичні документи, видані НБУ для забезпечення здійснення державного регулювання діяльності банків в Україні, які містять положення, що спрямовані на роз'яснення порядку надання банківських послуг. Доцільно надати НБУ повноваження здійснювати делеговане офіційне тлумачення щодо порядку надання банківських послуг, у зв'язку з чим необхідно встановити правило, згідно якого банківська установа, яка діяла відповідно до роз'яснення, не може бути притягнута до відповідальності, в тому числі на підставі того, що у майбутньому таке роз'яснення буде змінено або скасоване.

13. Рекомендаційну діяльність НБУ визначено як діяльність, спрямовану на надання рекомендацій (порад) щодо найбільш оптимальних та раціональних дій в процесі надання банківських послуг. Рекомендаційний акт НБУ - правовий акт НБУ, в якому містяться рекомендації для банків щодо найбільш оптимальних та раціональних дій в процесі надання банківських послуг. Доведено необхідність удосконалення та уніфікації юридичної техніки при виданні рекомендаційних актів НБУ.

14. Індивідуальні правові акти НБУ - це офіційні документи, які закріплюють рішення НБУ (Правління НБУ, Голови НБУ, створених НБУ органів, структурних підрозділів центрального апарату, територіальних управлінь) з конкретних справ, які містять персонально адресовані та індивідуально визначені обов'язкові юридичні приписи. Індивідуальні правові акти НБУ залежно від мети регулювання, стосуються або його власної діяльності, або безпосередньо банків, саме останні виступають засобом державного регулювання діяльності банків в Україні, їх особливостями є те, що вони: містять індивідуально-конкретне веління суб'єктам грошово-кредитних правовідносин; їх процедурно-процесуальна форма визначається тим же органом, який їх приймає; приймаються для реалізації функцій НБУ щодо реалізації банківського регулювання та нагляду, валютного контролю; можуть бути оскаржені тільки в судовому порядку.

15. Відсутність чіткого визначення в банківському законодавстві індивідуального акту НБУ, а також використання однієї юридичної форми вираження у вигляді постанов і для нормативних, і для індивідуальних правових актів НБУ призводить до змішування правових актів з різними юридичними властивостями. Аналіз діяльності НБУ з видання індивідуальних актів дав можливість стверджувати про необхідність визначення в банківському законодавстві загальних засад підготовки та прийняття індивідуальних актів НБУ, запропоновано відновити можливість адміністративного оскарження шляхом поновлення діяльності Апеляційної комісії НБУ, а також усунути колізію між ч. 3 ст. 79 Закону України “Про банки і банківську діяльність” та ч. 3 ст. 117 КАСУ.

16. Договірне регулювання діяльності банків в Україні - це реалізація індикативних способів регулювання діяльності банків шляхом укладення договорів між НБУ, інтерес якого полягає в забезпеченні стабільності банківської системи, та банками, які керуються приватними інтересами. В дисертації охарактеризовано види договірних актів НБУ за критерієм того, який суб'єкт виступає іншою стороною договору (договори з банками, юридичні конструкції яких схожі з цивільно-правовими договорами), та адміністративні договори. Загальними ознаками договорів НБУ з банками, які є правовим засобом державного регулювання діяльності банків в Україні, є: публічно-правовий характер; обов'язковою стороною є НБУ або уповноважена ним особа; ініціатива укласти договір виходить від банку; не укладання договору або зменшить можливості банку якісно надавати банківські послуги, або спричинить застосування заходів впливу.

Письмова угода може виступати і як договірний акт НБУ, якщо ініціювання укласти її виходить від банку, і як примусовий захід впливу, у випадку якщо НБУ виявив суттєві порушення в діяльності банківської установи і своїм рішенням повідомив про необхідність укладання письмової угоди та умови цієї угоди. Таке рішення НБУ є індивідуальним (адміністративним) актом.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ:

Плотнікова М. В. Особливості правових актів Національного банку України як засобу регулювання діяльності банків в Україні / М. В. Плотнікова // Правове регулювання відносин на фінансовому ринку: стан та напрями вдосконалення : монографія / [відп. ред. В. Д. Чернадчук]. - Суми, 2013. - С. 68-80.

Плотнікова М. В. Індивідуальні правові акти НБУ як форма державного регулювання діяльності банків/ М. В. Плотнікова // Держава і право : юридичні і політичні науки : зб. наук. праць. - 2010. - Вип. 49. - С. 379-384.

Плотнікова М. В. Підходи до визначення поняття державне регулювання діяльності банків в Україні / Плотнікова М. В. // Правовий вісник УАБС. - 2011. - № 1(4). - С. 71-74.

Плотнікова М. В. Правова форма регуляторної діяльності Національного банку України / Плотнікова М. В. // Правовий вісник УАБС. - 2011. - № 2(5). - С. 81-84.

Плотнікова М. В. Антикорупційна експертиза проектів нормативно-правових актів Національного банку України / М. В. Плотнікова // Правовий вісник УАБС. - 2012. - № 1(6). - С. 94-97.

Плотнікова М. В. Договірна форма державного регулювання діяльності банків в Україні / М. В. Плотнікова // Підприємництво, господарство і право. - 2012. - № 8. - С. 75-77.

Плотнікова М. В. Види правових актів Національного банку України / М. В Плотнікова // Держава і право : зб. наук. праць. - Вип. 58. - Київ, 2012. - С. 467-472.

Плотникова М. В. Легитимация нормативно-правовых актов Национального банка Украины как необходимое условие вступления их в силу / М. В. Плотникова // Журнал научных публикаций аспирантов и докторантов. - 2013. - № 5. - С. 130-134.

Плотнікова М. В. Правові акти НБУ як форма державного регулювання діяльності банків / М. В. Плотнікова // Актуальні проблеми правового регулювання фінансово-кредитних відносин в умовах кризи: практика правозастосування і шляхи її вдосконалення : зб. тез доп. за матеріалами Міжнар. наук.-практ. конф. (Суми, 4-5 червня 2010 року) / ДВНЗ “Українська академія банківської справи НБУ”. - Суми, 2010. - С. 137-140.