Адміністративно-правові засади державного контролю за режимом доступу до відкритої інформації

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ, МОЛОДІ ТА СПОРТУ

УКРАЇНИ

МІЖНАРОДНИЙ УНІВЕРСИТЕТ БІЗНЕСУ І ПРАВА

12.00.07 - Адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Адміністративно-правові засади державного контролю за режимом доступу до відкритої інформації

Мельченко Віталій Іванович

Херсон - 2012

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Харківському національному університеті внутрішніх справ, Міністерство внутрішніх справ України.

Захист відбудеться 25 січня 2013 року о 13 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 67.135.03 у Міжнародному університеті бізнесу і права (73039, м. Херсон, вул. 49-ї Гвардійської дивізії, 37-А).

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Міжнародного університету бізнесу і права (73039, м. Херсон, вул. 49-ї Гвардійської дивізії, 37-А).

Автореферат розісланий 24 грудня 2012 року.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради О.І. Нікітенко

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Сучасний етап розвитку нашого суспільства в умовах становлення і зміцнення державності України характеризується поглибленням і розвитком демократії, причому одним із найважливіших напрямків такого розвитку стає постійне вдосконалення системи охорони й забезпечення прав і свобод людини та громадянина. Однією з гарантій реалізації конституційних прав на вільне збирання, зберігання, використання і поширення інформації є законодавче закріплення права кожного на доступ до інформації.

Державний контроль за додержанням режиму доступу до відкритої інформації є однією з найбільш дієвих гарантій у сфері забезпечення права громадян на інформацію. Контроль є основним способом забезпечення законності й дисципліни в державному управлінні. Одночасно він є найважливішою функцією держави. Контроль є фактором, який дисциплінує поведінку державних службовців і громадян у сфері державного управління, а також забезпечує суспільству прозорість діяльності держави. Саме з огляду на зазначене, особливо актуальним є питання практичної реалізації встановлених у Конституції України гарантій в інформаційній сфері.

Як відомо, сьогодні переважна більшість нормативно-правових актів приймається ситуативно або ж мають політичний мотив, в результаті чого можна спостерігати відсутність ієрархічної єдності законів та адекватного понятійного апарату, суперечність практичного застосування нормативно-правових актів, як наслідок, відсутність реального правового механізму реалізації державного контролю за наданням відкритої інформації громадянам, низька правова культура посадових осіб, відповідальних за надання інформації громадянам. У той час, законодавство повинно бути засобом легалізації права державою заради інтересів суспільства та громадян. Ефективним засобом забезпечення виконання положень законодавства в інформаційній сфері і є система контролю.

Відсутність достатніх механізмів, які б гарантували дієвість інформаційного законодавства, породжує неповагу до закону. Разом з тим негативні тенденції, що властиві діяльності виконавчої влади будь-якої країни, притаманні і органам виконавчої влади України. В їх діяльності мають місце такі явища, як невизначеність структури системи органів виконавчої влади, неузгодженість діяльності її ланок, корумпованість та не завжди належний професіоналізм в управлінському апараті. Утвердженню демократичних засад мав би сприяти державний контроль, який унеможливлює поширення таких явищ, як ігнорування закону, низька виконавча дисципліна, неналежне виконання посадовими особами своїх повноважень та нехтування правами і законними інтересами громадян.

Розвиток сучасних інформаційних відносин, з одного боку, та відсутність належних механізмів, які б гарантували дієвість інформаційного законодавства - з іншого, обумовлюють актуальність комплексного дослідження адміністративно-правових засад державного контролю за режимом доступу до відкритої інформації. Варто додати, що різним аспектам державного контролю, як різновиду соціального, і, як однієї з функцій державного управління, протягом тривалого часу привертають увагу вчених i практиків.

Науково-теоретичне підґрунтя для виконання дисертації склали наукові праці фахівців у галузі філософії, загальної теорії держави і права, адміністративного, інформаційного, інших галузевих правових наук, філософії та психології, у тому числі зарубіжних учених. У формулюванні висновків і пропозицій дисертант ґрунтувався на працях провідних науковців як радянського, так і сучасного періоду - В. Б. Авер'янова, С. С. Алексеєва, О. Ф. Андрійко, І. В. Арістової, В. Г. Афанасьєва, Ю.Г. Барабаша, О.А. Баранова, Ю. М. Батуріна, І. Л. Бачила, Д. М. Бахраха, Ю. П. Битяка, М.М. Биченка, В. М. Брижка, Л. К. Воронової, В.Д. Гавловського, В. М. Гаращука, М. В. Завального, С. Л. Гнатюка, І. П. Голосніченка, В.П. Горбуліна, В. М. Горшеньова, Д. В. Дубова, Р. А. Калюжного, В. В. Костицького, В. А. Копилова, Б.А. Кормича, Б. М. Лазарєва, А. І. Марущака, О.О. Майданник, Н. Р. Нижник, О. А. Ожевана, І. В. Панової, Ю. О. Тихомирова. О. П. Угровецького, О. Ф. Фрицького, Р. Й. Халфіної, В.Г. Хахановського, В. В. Цвєткова, В. С. Цимбалюка, В. Є. Чиркіна, М. Я. Швеця, К. В. Шоріної та інших авторів. У той же час загальна кількість публікацій, що присвячена дослідженню питань державного контролю, не знімає, а навпаки, підтверджує актуальність досліджуваної проблеми.

У той же час, комплексного правового дослідження державного контролю за режимом доступу до відкритої інформації в Україні не проводилося.

Отже, брак вітчизняних наукових розробок з питань державного контролю за режимом доступу до відкритої інформації, нерозвиненість відповідного законодавства та недостатність узагальнень практики зумовлюють актуальність обраної теми дослідження, її важливе теоретичне та практичне значення.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконано в межах пріоритетних напрямів наукових досліджень Харківського національного університету внутрішніх справ на 2011-2014 рр., затверджених на засіданні Вченої ради Харківського національного університету внутрішніх справ від 28 грудня 2010 року, відповідно до Закону України «Про Основні засади розвитку інформаційного суспільства в Україні на 2007-2015 роки» та розпорядження Кабінету Міністрів України «Про схвалення Концепції Державної цільової програми «Наука в університетах на 2008-2012 роки» від 18 липня 2007 року.

Мета і задачі дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в тому, щоб на основі аналізу наукових розробок, узагальнення правозастосовної практики визначити зміст поняття державного контролю за режимом доступу до відкритої інформації, адміністративно-правові заходи і механізми забезпечення його здійснення, розробити науково обґрунтовані пропозиції щодо удосконалення системи чинного законодавства для ефективного розв'язання проблем організації та правового регулювання державного контролю за режимом доступу до відкритої інформації

Відповідно до поставленої мети дисертаційного дослідження, зроблено спробу вирішити такі задачі:

- сформулювати поняття режиму доступу до відкритої інформації як об'єкту державного контролю;

- охарактеризувати сутність і призначення державного контролю за режимом доступу до відкритої інформації;

- визначити поняття та систему адміністративно-правових засобів державного контролю за додержанням режиму доступу до відкритої інформації;

- розкрити правові засади державного контролю за режимом доступу до відкритої інформації; державний контроль відкритий інформація

- охарактеризувати суб'єктів державного контролю за додержанням режиму доступу до відкритої інформації та їх повноваження;

- з'ясувати значення державного контролю за режимом доступу до відкритої інформації у забезпеченні законності;

- сформулювати шляхи вдосконалення чинного законодавства для комплексного вирішення проблем організації та правового регулювання державного контролю за режимом доступу до відкритої інформації.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, які формуються у ході здійснення державного контролю за режимом доступу до відкритої інформації.

Предметом дослідження є адміністративно-правові засади державного контролю за режимом доступу до відкритої інформації.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертації є сукупність методів і прийомів наукового пізнання. Їх застосування обумовлене системним підходом, що дає можливість досліджувати проблеми в єдності їх соціального змісту і юридичної форми, здійснити системний аналіз адміністративно-правових засад здійснення державного контролю за режимом доступу до відкритої інформації. У процесі дослідження використано загальнонаукові та спеціальні правові методи дослідження. За допомогою діалектичного методу пізнання здійснювалось дослідження та обґрунтування основних понять, які використовуються в роботі, та розгляд правових явищ у контексті їх взаємозв'язку (підрозділи 1.1, 1.2, 1.3, 2.3). Логічний метод (аналізу, синтезу, індукції, дедукції) використано під час дослідження нормативно-правових актів, аналітичних матеріалів, концепцій і точок зору авторів з окремих питань, які входили до предмета дослідження (підрозділи 2.1, 2.2). За допомогою методу системного аналізу визначено систему правового регулювання державного контролю за режимом доступу до відкритої інформації (підрозділ 2.1), систему та види державного контролю за режимом доступу до відкритої інформації (підрозділ 2.2). Для встановлення змісту правових норм та вимог використовувався метод доктринального тлумачення правових норм (підрозділи 1.3, 2.2, 2.3). З використанням емпіричного методу досліджувалась практика застосування чинного законодавства (підрозділи 1.3, 2.2, 2.3). Порівняльно-правовий метод було використано для вивчення досвіду інших країн щодо здійснення контролю за режимом доступу до відкритої інформації (підрозділ 2.2).

Нормативною основою дисертації є Конституція України, закони та інші законодавчі акти України, акти Президента та Кабінету Міністрів України, відомчі нормативні акти, які визначають адміністративно-правові засади державного контролю за режимом доступу до відкритої інформації. Використано також ряд проектів законодавчих актів. Інформаційну та емпіричну базу дослідження становлять узагальнення практики діяльності різних органів державної влади, політико-правова публіцистика, довідкові видання, статистичні матеріали.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що вперше у вітчизняній юридичній науці здійснено монографічне дослідження адміністративно-правових засад державного контролю за режимом доступу до відкритої інформації у процесі розвитку демократичного суспільства в Україні. У результаті проведеного дослідження сформульовано низку наукових положень, висновків і рекомендацій, що мають ознаки наукової новизни, а саме:

вперше:

- надано авторське визначення поняття «режиму доступу до відкритої інформації як об'єкту державного контролю», як передбаченої правовими нормами системи заходів, правил та умов для вільного одержання, використання, поширення та зберігання відомостей та/або даних, доступ до яких відповідно до законодавства не може бути обмежений. Доведено, що визначальним елементом встановлення режиму доступу до відкритої інформації є право або обов'язок власника інформаційних ресурсів надавати інформації статус відкритих ресурсів або визначати режим обмеження доступу до інформації;

- здійснено комплексний аналіз державного контролю за режимом доступу до відкритої інформації, який сформульовано як формально визначені, врегульовані нормами адміністративного права процедури (сукупність послідовно здійснюваних дій), що спрямовані на забезпечення законності та правопорядку з метою забезпечення кожному можливості вільного одержання, використання, поширення та зберігання інформації, необхідної для реалізації його прав, свобод і законних інтересів, попередження та припинення неправомірних дій з боку суб'єктів владних повноважень, а також відновлення порушених прав;

- систему адміністративно-правових засобів державного контролю за додержанням режиму доступу до відкритої інформації досліджено з огляду на стадії контролю, та об'єднано у три групи: спеціалізовані (мають інформаційне значення), спеціальні (мають не тільки інформаційний, але й оціночний характер) та комплексні (опосередковують усі стадії контролю, включаючи регулятивну).

- запропоновано внесення змін до Закону України "Про інформацію» з метою узгодження його норм із нормами Закону України «Про доступ до публічної інформації», в частині формулювання видів інформації, порядку доступу та механізму державного контролю за режимом доступу до відкритої інформації;

удосконалено:

- наукові положення щодо правового забезпечення державного контролю за режимом доступу до відкритої інформації, відзначено відсутність в Україні єдиного комплексного та системоутворюючого нормативно-правового акта, який би об'єднував розрізнені елементи державного контролю в інформаційній сфері в єдину, впорядковану й гармонійну систему. Відсутність зазначеного нормативного акта говорить про певну невизначеність функціональних обов'язків осіб, які здійснюють контроль;

- поняття та види відкритої інформації, вимоги, відповідно до яких можливо обмежувати доступ до інформації;

- наукові позиції щодо системи державного контролю за режимом доступу до відкритої інформації, яка стає дедалі більш помітною та вагомою складовою загальноєвропейської системи забезпечення прав і свобод людини, що обумовлюється зростаючою роллю самої інформації в житті кожної людини, а також державним курсом, пов'язаним з євроінтеграційними зусиллями;

дістали подальшого розвитку:

- наукові погляди на процес здійснення державного контролю за режимом доступу до відкритої інформації; означено та класифіковано основні проблеми в цій сфері, серед яких виділено: правові, організаційні, науково-методичні, економічні та соціальні проблеми, а також запропоновано шляхи їх вирішення;

- концепція розвитку суб'єктів державного контролю за режимом доступу до відкритої інформації, що дозволило обґрунтувати правові та організаційні засади подальшого удосконалення діяльності компетентних органів;

- характеристика контрольної діяльності Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, відзначено, що останній виступає в механізмі державного контролю за режимом доступу до відкритої інформації важливим доповнюючим інститутом, діяльність якого спрямована на захист прав і свобод людини і громадянина специфічними методами і засобами;

- теоретико-правові положення щодо місця державного контролю за режимом доступу до відкритої інформації у забезпеченні законності, наукові положення щодо застосування відповідальності за порушення законодавства про доступ до публічної інформації

- характеристика та класифікація системи основних завдань, які вирішуються здійсненням державного контрою за режимом доступу до відкритої інформації, серед яких виділено: юридичні, матеріально-технічні, інформаційні, організаційні та економічні.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що вони становлять як науково-теоретичний, так і практичний інтерес:

у науково-дослідній сфері - положення й висновки дисертації можуть бути основою для подальшої розробки адміністративно-правових проблем здійснення державного контролю за режимом доступу до відкритої інформації, визначення нових напрямків розвитку законодавства в цій сфері;

у правотворчості - в результаті дослідження сформульовано низку пропозицій щодо вдосконалення законодавства України, зокрема внесення змін до Законів України «Про інформацію», «Про доступ до публічної інформації», Кодексу України про адміністративні правопорушення та низки підзаконних нормативно-правових актів;

у правозастосовній діяльності використання одержаних результатів дозволить поліпшити функціонування різних органів державної влади щодо здійснення державного контролю за режимом доступу до відкритої інформації;

у навчальному процесі - матеріали дисертації доцільно використовувати при підготовці підручників, навчальних посібників та навчально-методичних матеріалів з дисципліни «Адміністративне право», «Інформаційне право», а також під час проведення занять із зазначеної дисципліни.

Апробація результатів дисертації. Підсумки розробки проблеми в цілому, окремі її аспекти, одержані узагальнення та висновки були оприлюднені дисертантом на трьох науково-практичних конференціях: «Роль та місце органів внутрішніх справ у розбудові демократичної правової держави» (Одеса, 23 квітня 2010 р.), «Актуальні проблеми сучасної науки в дослідженнях молодих учених» (Харків, 30 травня 2011 р.) і «Сучасні проблеми правового, економічного та соціального розвитку держави» (Харків, 10 квітня 2012 р.).

Публікації. Основні положення й результати дисертації опубліковано в п'ятьох статтях у фахових наукових виданнях, а також трьох тезах доповідей на науково-практичних конференціях.

Структура дисертації. Дисертація складається із вступу, двох розділів‚ поділених на підрозділи, висновків і списку використаних джерел. Повний обсяг дисертації становить 194 сторінки. Список використаних джерел складається із 208 найменувань і займає 19 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації‚ визначено її зв'язок з науковими планами та програмами‚ мету і завдання‚ об'єкт і предмет‚ методи дослідження‚ наукову новизну і практичне значення одержаних результатів‚ наведено відомості щодо апробації результатів дисертації та публікацій.

Розділ 1. «Теоретичні засади державного контролю за режимом доступу до відкритої інформації» складається з трьох підрозділів, присвячених аналізу поняття відкритої інформації, сутності та адміністративно-правовим засобам державного контролю за режимом доступу до відкритої інформації.

У підрозділі 1.1. «Режим доступу до відкритої інформації як об'єкт державного контролю» визначено основні теоретичні положення і сформульовано поняття відкритої інформації. Акцентовано, що науковцями і практиками на сучасному етапі відкрита інформація розглядається через призму правового режиму доступу, тобто передбаченого правовими нормами порядку одержання, використання, поширення та зберігання відомостей та/або даних, доступ до яких відповідно до законодавства не може бути обмежений.

Дисертантом наголошено, що відкритість - це відносна відсутність перешкод в одержанні інформації і можливості інформувати інших, тобто можливість шукати, запитувати, одержувати, а також передавати і поширювати інформацію. Це можливість людини одержувати інформацію не тільки відносно себе самої (якщо така інформація є в певних організаціях чи установах), але також: і щодо соціальних, політичних, державних і регіональних питань. Відкритість означає відносно необмежений доступ до усіх видів інформації та документів, відсутність заборони на оприлюднення інформації, хоча відсутність обов'язкового доступу не означає неможливість розголошення інформації (або доступу до неї).

Обґрунтовано позицію, що при вирішенні питання обмеження доступу до інформації має бути встановлено відповідність всім трьом вимогам: 1) наявність визначеного законом інтересу, для захисту якого обмежується доступ; 2) можливість завдання вказаному інтересу істотної шкоди у разі розкриття інформації; 3) більша вага такої шкоди порівняно із суспільним інтересом в отриманні інформації.

Дисертант підкреслює, що саме такий підхід до можливого обмеження доступу до інформації найкращим чином забезпечує максимальну відкритість інформації та реалізацію права кожного на інформацію. Інші підходи, наприклад, визначення типів документів або кола питань, які підлягають безумовному обмеженню в доступі, є неприйнятними, оскільки дозволяли б автоматичну відмову в доступі, незважаючи на зміст інформації та можливість завдання її розголошенням шкоди конкуруючим інтересам. Тому саме обраний підхід дозволяє реалізувати засадничий принцип правового регулювання доступу до інформації - презумпцію відкритості всієї інформації, що знаходиться у володінні розпорядника, і винятковість будь-якого обмеження в доступі до неї.

У підрозділі 1.2. «Сутність і призначення державного контролю за режимом доступу до відкритої інформації» досліджено позиції вчених щодо визначення поняття і мети державного контролю як родового поняття, завдяки чому розкрито сутність видового поняття державного контролю за режимом доступу до відкритої інформації, де останній повинен розглядатися як функція державного управління.

Державний контроль за режимом доступу до відкритої інформації запропоновано розглядати як формально визначені, врегульовані нормами адміністративного права процедури (сукупність послідовно здійснюваних дій), що спрямовані на забезпечення законності та правопорядку з метою забезпечення кожному можливості вільного одержання, використання, поширення та зберігання інформації, необхідної для реалізації його прав, свобод і законних інтересів, попередження та припинення неправомірних дій з боку суб'єктів владних повноважень, а також відновлення порушених прав.

Проведене у підрозділі дослідження дозволило сформулювати авторське визначення державного контролю за режимом доступу до відкритої інформації як одного з видів адміністративно-правової діяльності. У широкому розумінні слова він виступає формою адміністративно-правової діяльності уповноважених суб'єктів, яка здійснюється в межах їх компетенції, регламентується нормами юридичного процесу й виражається у вчиненні юридичних дій щодо спостереження та аналізу відповідності виконання й дотримання вимог щодо вільного доступу до відкритої інформації, припинення правопорушень конкретними організаційно-правовими засобами.

Зроблено висновок, що державний контроль за додержанням режиму доступу до відкритої інформації є пасивною формою контролю, проявляється здебільшого у відслідковуванні ситуації чи процесу в сфері доступу до інформації, впливу прийнятих управлінських рішень, правових актів на суспільні відносини. При цьому використовуються методи не стільки перевірок, ревізій, скільки спостереження та аналізу.

Підрозділ 1.3. «Поняття та система адміністративно-правових засобів державного контролю за режимом доступу до відкритої інформації» зосереджено увагу на дослідженні змісту цих понять і розглядається специфіка їх застосування в процесі здійснення такого контролю.

Дисертантом аргументовано, що державному контролю за режимом доступу до відкритої інформації, як і будь-якому іншому, притаманні певні передбачені законодавством правові засоби досягнення його цілей. Систему адміністративно-правових засобів державного контролю за додержанням режиму доступу до відкритої інформації запропоновано розглядати через призму стадій контролю.

Орієнтуючись на визначення «стадій» як сукупностей певних процесуальних дій, котрі об'єднує найближча мета, за характером основної найближчої мети у контрольній діяльності за режимом доступу до відкритої інформації, як певному процесі, дисертантом виділено такі основні стадії: інформаційну (фактовстановлюючу), оціночну та регулятивну. Підкреслено, контрольна діяльність - це насамперед інформаційна діяльність. Інформаційна стадія у контрольній діяльності стосовно інших її стадій є системоутворюючою. Інші стадії - результат її існування. Без неї існування інших неможливе. Окрім того вона може мати відносно самостійне існування, здійснюватись і без інших, оскільки інформація може спочатку накопичуватись заради інформації, до того моменту, коли її кількість вже дає уявлення про її якість та значення.

Залежно від стадій контролю та від обсягу опосередкування зазначених стадій, дисертантом запропоновано виділити у межах контрольної діяльності за режимом доступу до відкритої інформації наступні засоби : спеціалізовані, спеціальні та комплексні.

Розділ 2. «Механізм здійснення державного контролю за режимом доступу до відкритої інформації» складається з чотирьох підрозділів і присвячений характеристиці окремих елементів адміністративно-правового механізму здійснення державного контролю за режимом доступу до відкритої інформації.

Підрозділ 2.1. «Правові засади державного контролю за режимом доступу до відкритої інформації» присвячений дослідженню сучасного стану законодавчого регламентування діяльності уповноважених органів щодо здійснення державного контролю за режимом доступу до відкритої інформації. При розгляді цього питання, в першу чергу, акцентується увага на необхідності вдосконалення правотворчої практики, оскільки значна кількість нормативно-правових актів щодо здійснення такого контролю визначає ситуаційний підхід до формування інформаційного законодавства України і викликає низку проблемних питань: відсутність ієрархічної єдності законів і відсутність тотожного понятійного апарату, суперечність практичного застосування нормативно-правових актів, як наслідок, відсутність реального правового механізму реалізації державного контрою за режимом доступу до відкритої інформації. Відсутність правових меж інформаційного забезпечення та інформаційної взаємодії між управлінськими структурами, між державою, місцевим самоврядуванням, громадянами підтверджується великою кількістю фактів внесення Верховною Радою України змін навіть до нещодавно прийнятих нею законодавчих актів. Відмічена нестабільність законодавства обумовлюється частими змінами у економічній, політичній та соціальній сферах життєдіяльності українського суспільства і держави. Це вимагає адекватного реагування, в першу чергу, законодавця, який змушений вносити необхідні зміни до законодавства.

Аналіз правових засад державного контролю за режимом доступу до відкритої інформації дозволяє дисертанту говорити про: відсутність єдиного закону, що комплексно регулює порядок здійснення державного контролю в Україні з урахуванням всіх недоліків чинних численних актів законодавства; про недосконалість та суперечливість нового Закону України “Про доступ до публічної інформації”, який може створити значно більше проблем при його застосуванні, ніж за його відсутності; про доцільність внесення змін до Закону України "Про інформацію» з метою узгодження його норм із нормами, зокрема Закону України «Про доступ до публічної інформації», в частині врахування встановлених зазначеним Законом видів інформації, порядку доступу та механізму державного контролю за режимом доступу до відкритої інформації.

У підрозділі 2.2. «Суб'єкти державного контролю за режимом доступу до відкритої інформації» досліджено правовий статус держаних органів, які здійснюють державний контроль за режимом доступу до відкритої інформації. На підставі аналізу наукових точок зору і відповідних нормативно-правових актів залежно від суб'єктів, які здійснюють контроль за додержанням режиму доступу до відкритої інформації, дисертантом виділено такі види: контроль з боку Верховної Ради України; контроль з боку органів виконавчої влади; контроль з боку Президента України; контроль з боку органів судової влади; контроль з боку органів прокуратури. Вмотивовано, що такий контроль здійснюють керівники органів державної влади - розпорядників інформації (відносно відповідальних осіб або працівників спеціальних підрозділів з питань запитів на інформацію), вищі органи в системі органів влади (стосовно підпорядкованих їм органів влади, їх посадових і службових осіб), суди (стосовно рішень, дій чи бездіяльності розпорядників). Акцентовано, що відповідні органи державної влади здійснюють державний контроль за розпорядниками інформації у процесі задоволення запитів на інформацію та її розкриття.

Проведене у підрозділі дослідження дозволило дійти висновку, що в Україні відсутня структурно впорядкована система органів контролю за режимом доступу до відкритої інформації, має місце неузгодженість діяльності її ланок, корумпованість та не завжди належний професіоналізм в управлінському апараті. Існують окремі контролюючі органи з надвідомчими та відомчими повноваженнями, між якими практично відсутні організаційні, інформаційні зв'язки. Органи контролю не мають єдиного центру, який би об'єднував, координував, здійснював інший організуючий вплив на їхню діяльність. Значною мірою утвердженню демократичних засад мав би сприяти державний контроль, який унеможливлює поширення таких явищ, як ігнорування закону, низька виконавча дисципліна, неналежне виконання посадовими особами своїх повноважень та нехтування інформаційними правами та законними інтересами громадян.

У підрозділі 2.3. «Значення державного контролю за режимом доступу до відкритої інформації у забезпеченні законності» аналізується вплив контролю як правового явища на стан законності в державному управлінні і суспільстві в цілому. Дисертантом аргументовано, що дослідження поняття «законність» в сфері доступу до інформації необхідно розглядати як режим, зміст якого полягає у взаємному додержанні законів в інформаційній сфері як населенням, так і владою. Коли в даній сфері рівень законності низький, то навіть якщо інші гілки влади суворо виконують юридичні приписи, є підстави говорити про руйнування, кризу режиму законності. Добре розвинуте законодавство також сприяє забезпеченню законності. Навпаки, відсутність необхідних правових норм та прогалини в правових актах негативно впливають на її стан.

Наголошено, що у системі засобів забезпечення законності в інформаційній сфері державний контроль за додержанням режиму доступу до відкритої інформації посідає важливе місце, оскільки його метою є забезпечення злагодженої, чіткої роботи органів державної влади усіх рівнів і ланок, сумлінне і якісне виконання, раціональне використання її посадовими особами та державними службовцями наданих їм прав та відповідальне ставлення до виконання своїх обов'язків у відносинах з громадянами щодо надання їм інформації.

Підрозділ 2.4. «Шляхи вдосконалення державного контролю за режимом доступу до відкритої інформації» присвячено виокремленню проблем здійснення державного контролю в досліджуваній сфері і пошуку шляхів їх вирішення.

Дослідження діяльності уповноважених суб'єктів щодо здійснення державного контролю за додержанням режиму доступу до відкритої інформації дозволило виявити цілу низку проблем у цій сфері, які залежно від своєї природи запропоновано об'єднати у п'ять груп: організаційні, правові, науково-методичні, економічні та соціальні.

Для вирішення кожної з цих проблем запропоновано свої шляхи вирішення, основними з яких є наступні: удосконалення нормативно-правової бази з питань здійснення контролю; створення організаційних передумов належного здійснення контролю (організація взаємодії контролюючих органів між собою); достатнє фінансування діяльності з надання відповідей на запити; належне науково-методичне та кадрове забезпечення; належне інформаційне забезпечення контрольної діяльності та низка інших.

ВИСНОВКИ

У результаті дисертаційного дослідження, виконаного на основі аналізу чинного законодавства України і практики його реалізації, теоретичного осмислення численних наукових праць у різних галузях юриспруденції, автором запропоновано нове вирішення поставленого наукового завдання. Це виявляється у визначенні правової категорії «відкрита інформація»; аналізі правових засад порядку здійснення державного контролю за дотриманням режиму доступу до відкритої інформації; розкритті інституційної складової здійснення такого контролю; визначенні ролі контролю для зміцнення законності у досліджуваній сфері. Дисертантом сформульовано ряд висновків, пропозицій і рекомендацій, спрямованих на вирішення зазначеного завдання. Основні з них такі:

1. Одним із найважливіших напрямків становлення і зміцнення державності України визначено постійне вдосконалення системи охорони й забезпечення прав і свобод людини та громадянина. Державний контроль за дотриманням законодавства про інформацію є однією з найбільш дієвих гарантій у сфері забезпечення права громадян на інформацію Детальний аналіз зазначених гарантій дозволив виокремити ті складові, що підлягають контролю. Це дозволяє стверджувати, що об'єктом державного контролю за режимом доступу до відкритої інформації є передбачена правовими нормами система заходів, правил та умов для вільного одержання, використання, поширення та зберігання відомостей та/або даних, доступ до яких відповідно до законодавства не може бути обмежений.

Аргументовано, що відкрита інформація, як правило, створюється, за рахунок бюджетних коштів. Суб'єкти інформаційних правовідносин мають право безкоштовно отримувати та використовувати відкриту інформацію для власних потреб.

2. Завданням контролю за режимом доступу до відкритої інформації визначено забезпечення додержання вимог законодавства про інформацію всіма державними органами, підприємствами, установами та організаціями, недопущенні необґрунтованого віднесення відомостей до категорії інформації з обмеженим доступом. За результатами такого контролю констатується стан додержання законодавства в сфері доступу до інформації в Україні, свободу слова тощо.

Державний контроль за режимом доступу до відкритої інформації запропоновано розглядати як формально визначені, врегульовані нормами адміністративного права процедури (сукупність послідовно здійснюваних дій), що спрямовані на забезпечення законності та правопорядку з метою забезпечення кожному можливості вільного одержання, використання, поширення та зберігання інформації, необхідної для реалізації його прав, свобод і законних інтересів, попередження та припинення неправомірних дій з боку суб'єктів владних повноважень, а також відновлення порушених прав.

3. Доведено, що державний контроль за додержанням режиму доступу до відкритої інформації є пасивною формою контролю, проявляється здебільшого у відслідковуванні ситуації чи процесу в сфері доступу до інформації, впливу прийнятих управлінських рішень, правових актів на суспільні відносини. При цьому використовуються методи не стільки перевірок, ревізій, скільки спостереження та аналізу.

4. Систему адміністративно-правових засобів державного контролю за додержанням режиму доступу до відкритої інформації доцільно розглядати через призму стадій контролю, серед яких виділено такі основні стадії: інформаційну (фактовстановлюючу), оціночну та регулятивну. Виокремлення таких стадій державного контролю за режимом доступу до відкритої інформації обумовлено тим, що у контрольній діяльності не завжди співпадають суб'єкт безпосереднього отримання інформації і суб'єкт оцінки отриманої інформації та суб'єкт реагування на оцінену інформацію. Доведено, що інформаційна стадія у контрольній діяльності стосовно інших її стадій є стадія системо утворююча, інші стадії - результат її існування. Крім того вона може мати відносно самостійне існування, здійснюватись і без інших, оскільки інформація може спочатку накопичуватись заради інформації, до того моменту, коли її кількість вже дає уявлення про її якість, її якісну визначеність, значення.

Залежно від стадій контролю та від обсягу опосередкування зазначених стадій, адміністративно-правові засоби державного контролю за режимом доступу до відкритої інформації запропоновано об'єднати у три групи: спеціалізовані (мають інформаційне (фактовстановлююче) значення), спеціальні (мають не тільки інформаційний (фактовстановлюючий), але й оціночний характер) та комплексні (опосередковують усі стадії контролю, включаючи регулятивну).

5. Доведено, що система державного контролю за режимом доступу до відкритої інформації є динамічною, їй притаманний розвиток, що стимулюється зовнішнім середовищем, і саморозвиток, що відбувається в силу активної взаємодії внутрішніх елементів даної системи. Деякі її елементи розвиваються більш активно, деякі - повільніше. Зокрема, розширюється сфера об'єктів державного контролю в цій галузі, ускладнюються зв'язки між ними, урізноманітнюються цілі, функції та завдання. Проте, її правове регулювання не позначене упорядкованістю та системним характером, а це істотно знижує рівень ефективності її функціонування та ускладнює досягнення цілей і завдань такої системи.

6. Аналіз правових засад державного контролю за режимом доступу до відкритої інформації дозволив говорити про відсутність в Україні єдиного комплексного та системоутворюючого нормативно-правового акта, який би об'єднував і синтезував розрізнені елементи державного контролю в інформаційній сфері в єдину, впорядковану й гармонійну систему.

Вмотивовано, що значна кількість нормативно-правових актів щодо здійснення такого контролю визначає ситуаційний підхід до формування інформаційного законодавства України і викликає низку проблемних питань: відсутність ієрархічної єдності законів і відсутність тотожного понятійного апарату, суперечність практичного застосування нормативно-правових актів, як наслідок, відсутність реального правового механізму реалізації державного контрою за режимом доступу до відкритої інформації. Відсутність правових меж інформаційного забезпечення та інформаційної взаємодії між управлінськими структурами, між державою, місцевим самоврядуванням, громадянами підтверджується великою кількістю фактів внесення Верховною Радою України змін навіть до нещодавно прийнятих нею законодавчих актів. Разом із законодавчими проблемами здійснення державного контролю за безпосереднім наданням інформації громадянам, названо ігнорування приписів вже наявних правових норм посадовими особами органів державної влади.

7. Дослідження показало, що органи державної влади в процесі здійснення державного контролю за режимом доступу до відкритої інформації беруть участь у формуванні та реалізації державної політики щодо забезпечення реалізації права на доступ до інформації; проводять інформаційно-роз'яснювальну роботу в засобах масової інформації, організовують проведення просвітницьких заходів з питань забезпечення доступу до інформації; здійснюють розроблення заходів, спрямованих на забезпечення доступу до інформації; організовують навчання державних службовців з питань забезпечення доступу до інформації; здійснюють організацію наукових і експертних досліджень з питань забезпечення доступу до інформації; здійснюють моніторинг та узагальнює результати забезпечення доступу до інформації; здійснюють контрольні перевірки за діяльністю розпорядників інформації у процесі задоволення запитів на інформацію та її розкриття на основі скарг чи з власної ініціативи; розглядають скарги громадян у зв'язку з відмовою в задоволенні запиту на інформацію, або відстрочкою задоволення запиту; ведуть облік та узагальнюють випадки порушення права на доступ до інформації (відмова чи відстрочка у задоволенні запиту на інформацію) та вносить пропозиції щодо їх усунення; ведуть Зведений державний реєстр документів (реєстр реєстрів документів розпорядників інформації); здійснюють співпрацю з міжнародними організаціями, відповідними органами зарубіжних країн з питань дотримання міжнародних стандартів забезпечення доступу до інформації.

8. Зроблено висновок, що сукупність суб'єктів державного контролю за режимом доступу до відкритої інформації не має ознак цілісності та спрямованості на досягнення єдиної мети. Існують окремі контролюючі органи з надвідомчими та відомчими повноваженнями, між якими практично відсутні організаційні, інформаційні зв'язки. Органи контролю не мають єдиного центру, який би об'єднував, координував, здійснював інший організуючий вплив на їхню діяльність.

9. Поняття «законність» щодо сфери доступу до відкритої інформації запропоновано розглядати як режим, зміст якого полягає у взаємному додержанні законів в інформаційній сфері як населенням, так і владою. Законність необхідна для забезпечення свободи і реалізації прав громадян, демократії, утворення і функціонування громадянського суспільства, науково обґрунтованої розбудови і раціональної діяльності державного апарату.

Роль державного контролю за режимом доступу до відкритої інформації у забезпеченні законності полягає у забезпеченні дотримання соціальних регуляторів, які не лише могли б виступати засобом захисту інформаційних прав і свобод, але і впливали б на саму владу, скеровуючи її дії на виконання поставлених завдань.

10. Для підвищення ролі державного контролю в забезпеченні законності в сфері доступу до відкритої інформації запропоновано істотно підвищити якість адміністративно-правової регламентації структури і діяльності органів та посадових осіб, що його здійснюють, шляхом більш чіткого й обґрунтованого закріплення функцій та повноважень цих органів, а також уточнення і конкретизації їх відносин з іншими суб'єктами у цій сфері. Акцентується на вагомості враховувати міжнародного досвіду, норм та стандартів Ради Європи в інформаційній сфері. Аргументовано, що «сліпе» копіювання зарубіжного досвіду, нехай навіть й конструктивного, не означає, що напрацьовані десятиліттями закордонні моделі правових інститутів обов'язково дадуть користь Україні, яка має інше історичне середовище, правову культуру, зрештою, іншу правову систему.

11. Науково обґрунтовано необхідність внесення змін до чинного законодавства, зокрема до: Кодексу України про адміністративні правопорушення, Законів України: «Про інформацію», «Про доступ до публічної інформації» та низки інших законів та підзаконних актів з метою уникнення прогалин та суперечностей і поліпшення контрольної діяльності за додержанням режиму доступу до відкритої інформації.

12. Проведене дослідження дозволило розробити, аргументувати та запропонувати окремі шляхи удосконалення контрольної діяльності за додержанням режиму доступу до відкритої інформації.

СПИСОК ПРАЦЬ, ОПУБЛІКОВАНИХ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Мельченко В.І. Правовий статус інформації, що становить адвокатську таємницю / В.І. Мельченко // Науковий вісник Ужгородського національного університету: Серія Право. Випуск 13: Частина. - Ужгород: Поліграфцентр «ЛІРА», 2010. - С. 227-229.

2. Мельченко В.І. До проблем здійснення державного контролю за режимом доступу до відкритої інформації / В.І. Мельченко // Вісник Харківського національного університету внутрішніх справ - № 2 (51). - 2010. - С. 142-149.

3. Мельченко В.І. Окремі аспекти державного контролю за безпосереднім наданням відкритої інформації громадянам / В.І. Мельченко // Право і безпека. - 2011. - № 5. ч.2. - С. 74-78.

4. Мельченко В.І. Парламентський контроль за додержанням законодавства в сфері доступу до інформації / В.І. Мельченко // Право і безпека. - 2012. - № 1. - С. 91-94.

5. Мельченко В.І. Державний контроль за режимом доступу до інформації як спосіб забезпечення законності у державному управлінні / В.І. Мельченко // Форум права. - 2012. - № 1. - С. 625-628. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.nbuv.gov.ua/e-journals/FP/2012-1/12mviudu.pdf

6. Мельченко В.І. Проблеми правового захисту інформації про особу / В.І. Мельченко // [Роль та місце ОВС у розбудові демократичної правової держави]. (Одеса, 23 квітня 2010 року) // Вид-во Одеського державного університету внутрішніх справ - Одеса.: ОДУВС, 2010. - С. 47-48.

7. Мельченко В.І. Призначення державного контролю за режимом доступу до відкритої інформації / В.І. Мельченко // [Актуальні проблеми сучасної науки в дослідженнях молодич учених]. (Харків,, 30 травня 2011 р.) // Вид-во Харк. нац. ун-ту внутр. справ - Харків: ХНУВС, 2011. - С. 48-50.

Размещено на Allbest.ru