Публічно-правовий спір як предмет юрисдикції адміністративних судів

18

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 342.9

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ НАУК УКРАЇНИ

ІНСТИТУТ ДЕРЖАВИ І ПРАВА ім. В.М. КОРЕЦЬКОГО

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

Публічно-правовий спір як предмет юрисдикції адміністративних судів

Спеціальність 12.00.07 - адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

кандидата юридичних наук

Тимошенко Катерина Олегівна

Київ - 2012

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана у відділі проблем державного управління та адміністративного права Інституту держави і права ім. В. М. Корецького Національної академії наук України.

Наукові керівники - доктор юридичних наук, професор, Заслужений юрист України, академік НАПрН України АВЕР'ЯНОВ Вадим Борисович, Інститут держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, завідувач відділу проблем державного управління та адміністративного права;

кандидат юридичних наук ПЕДЬКО Юрій Сергійович, Інститут держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, старший науковий співробітник відділу проблем державного управління та адміністративного права.

Офіційні опоненти:доктор юридичних наук, професор, Заслужений юрист України ГОЛОСНІЧЕНКО Іван Пантелійович, Національний технічний університет України «Київський політехнічний інститут», завідувач кафедри адміністративного, фінансового та господарського права;

кандидат юридичних наук БОЯРИНЦЕВА Марина Анатоліївна, Окружний адміністративний суд м. Києва, суддя.

Захист відбудеться 25 січня 2013 р. о 14³⁰ год. на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.236.03 по захисту дисертацій на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук в Інституті держави і права ім. В.М. Корецького Національної академії наук України за адресою: 01601, м. Київ, вул. Трьохсвятительська, 4.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Інституту держави і права ім. В. М. Корецького Національної академії наук України за адресою: 01601, м. Київ, вул. Трьохсвятительська, 4.

Автореферат розісланий 22 грудня 2012 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої радиТ. І. Тарахонич

Анотація

правовий адміністративний суд спір

Тимошенко К. О. Публічно-правовий спір як предмет юрисдикції адміністративних судів. - На правах рукопису.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Інститут держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, Київ, 2012.

Дисертація присвячена комплексному дослідженню публічно-правового спору як предмету юрисдикції адміністративних судів. В роботі розглянуто поняття та види адміністративної юрисдикції, визначено специфіку юрисдикційної діяльності адміністративних судів. Досліджено публічно-правові відносини як правову сферу, в якій виникають публічно-правові спори, наведено характерні ознаки цих відносин.

Особливу увагу присвячено аналізу природи публічно-правового спору та ознак (критеріїв), які дозволяють відмежувати названий спір від приватноправового. Визначено поняття публічно-правового спору та розкрито його зміст. Розглянуто види публічно-правових спорів, передбачених КАС України, проведено класифікацію названих спорів за суб'єктом звернення до адміністративного суду.

В дисертації проаналізовано судову практику розгляду окремих категорій публічно-правових спорів, вивчено проблеми, пов'язані із визначенням юрисдикційної належності того чи іншого спору, та запропоновано шляхи їх вирішення. На підставі проведеного аналізу надано конкретні пропозиції щодо вдосконалення КАС України та інших актів чинного законодавства.

Ключові слова: адміністративна юрисдикція, компетенція, підвідомчість, предмет юрисдикції адміністративних судів, публічно-правовий спір, публічно-правові відносини, публічний інтерес.

Аннотация

Тимошенко Е. О. Публично-правовой спор как предмет юрисдикции административных судов. - На правах рукописи.

Диссертация на соискание научной степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - административное право и процесс; финансовое право; информационное право. - Институт государства и права им. В. М. Корецкого НАН Украины, Киев, 2012.

Диссертация посвящена комплексному исследованию публично-правового спора как предмета юрисдикции административных судов, его правовой природы, сущности и содержания. В работе рассмотрено понятие и виды административной юрисдикции, определены специфические признаки юрисдикционной деятельности административных судов, благодаря которым административная судебная юрисдикция рассматривается как самостоятельный вид административно-юрисдикционной деятельности государства. Проанализировано соотношение понятий «юрисдикция», «компетенция» и «подведомственность». Исследован предмет юрисдикции административных судов Украины.

Значительное внимание в работе уделено исследованию публично-правовых отношений как материальной основы возникновения публично-правовых споров. Автором проанализированы подходы ученых-административистов к определению признаков публично-правовых отношений и предложен перечень признаков, которые, по мнению диссертанта, наиболее оптимально отображают природу и специфику публично-правовых отношений.

Особое место в диссертации посвящено исследованию публично-правового спора, его сущности и содержания. Диссертантом определена природа публично-правового спора, его признаки и составляющие элементы. В частности, подчеркивается, что главным признаком, определяющим характер спора, является публично-правовая природа отношений, из которых возник данный спор. Автором определено понятие публично-правового спора и предложены критерии, которые позволяют отличить данный спор от частноправового.

Исследуется динамика развития публично-правовых отношений, а именно - трансформации материально-регулятивных публично-правовых отношений в процессуальные (публично-спорные).

Диссертантом рассмотрены виды публично-правовых споров, предложена классификация указанных споров по критерию субъекта обращения в административный суд на: 1) споры по искам физических и юридических лиц; 2) споры по искам субъектов властных полномочий.

Проанализирована судебная практика рассмотрения публично-правовых споров. Изучены проблемы, связанные с определением судебной подведомственности того или иного спора, предложены пути их решения. В частности, сделан вывод о том, что рассмотрение в порядке административного судопроизводства споров по искам органов государственной власти о применении принудительных мер к физическим и юридическим лицам, противоречит правозащитной природе административной юстиции, а поэтому такие споры следует исключить из юрисдикции административных судов.

На основании проведенного исследования автором сформулированы конкретные предложения по усовершенствованию КАС Украины и иных актов законодательства Украины.

Ключевые слова: административная юрисдикция, компетенция, подведомственность, предмет юрисдикции административных судов, публично-правовой спор, публично-правовые отношения, публичный интерес.

Annotation

Tymoshenko К. О. Public legal dispute as a matter of jurisdiction of administrative courts. - On the right of the manuscript.

Dissertation for obtaining the degree of Candidate of legal sciences specialized in 12.00.07 - administrative law and procedure, financial law, information law. - V. M. Koretskyi Institute of State and Law of the National Academy of Sciences of Ukraine, Kyiv, 2012.

The dissertation deals with a linking research of the public legal dispute as a subject of the jurisdiction of administrative courts. In this work the concept and types of administrative jurisdiction are considered, the peculiarity of the jurisdiction activity of administrative courts is defined. Public relations were examined as a legal sphere, where public legal disputes appear; characteristic features of these relations are defined.

Particular attention is devoted to the analysis of the nature of public legal dispute and attributes (criteria) allowing to distinguish the aforesaid dispute from private-called one. The notion of public legal dispute is defined and its meaning is revealed. Types of public legal disputes, provided by the Code of Administrative Law Procedure of Ukraine, are considered, the classification of these disputes by the subject of appeal to the administrative court is made.

The jurisprudence on separate categories of public legal disputes is analyzed in the dissertation; problems relating to the jurisdictional belonging of a dispute are studied, and ways of their solutions are suggested. Based on the performed analysis, specific suggestions for improvement of the Code of Administrative Law Procedure of Ukraine and other acts of the current legislation are given.

Key words: administrative jurisdiction, competence, jurisdiction, subject of jurisdiction of administrative courts, public legal dispute, public relations, public interest.

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Створення адміністративних судів та прийняття Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) стали важливим етапом на шляху становлення і розбудови України як демократичної соціальної правової держави, головним обов'язком якої є утвердження та забезпечення прав та свобод людини і громадянина. Адміністративна юстиція покликана стати надійним гарантом захисту прав, свобод та інтересів фізичних і юридичних осіб від порушень з боку органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.

Досвід функціонування адміністративної юстиції в Україні свідчить про відсутність чіткого розуміння поняття та сутності публічно-правового спору як предмету юрисдикції адміністративних судів, що породжує виникнення у судовій практиці багатьох проблемних питань, пов'язаних із визначенням характеру спору та його юрисдикційної належності. Це зумовлено недосконалістю норм КАС України, які визначають предмет юрисдикції адміністративних судів, та відсутністю у законодавстві чітких критеріїв, які б дозволяли відмежувати публічно-правовий спір від приватноправового та дійти однозначного висновку, що даний спір є предметом юрисдикції адміністративних судів.

Слід зауважити, що подібна ситуація є типовою для кожної країни, що впроваджує нову систему спеціалізованих судів. Як свідчить зарубіжний досвід, успішному подоланню проблеми розмежування судових юрисдикцій значною мірою сприяє вирішення зазначених питань на теоретичному рівні, комплексне наукове дослідження публічно-правового спору як предмету юрисдикції адміністративних судів.

Аналіз вітчизняної джерельної бази підтверджує, що проведені на даний час дослідження сутності, змісту та особливостей публічно-правового спору як предмету юрисдикції адміністративних судів, не мають комплексного характеру. Окремі аспекти, присвячені проблематиці публічно-правового спору, знайшли відображення у працях представників вітчизняної науки загальної теорії держави і права, конституційного та адміністративного права, теорії державного управління, зокрема: В. Б. Авер'янова, О. Ф. Андрійко, В. М. Бевзенка, Ю. П. Битяка, М. А. Бояринцевої, О. В. Бринцева, І. П. Голосніченка, С. В. Ківалова, І. Б. Коліушка, Т. О. Коломоєць, В. К. Колпакова, А. Т. Комзюка, Є. Б. Кубка, О. В. Кузьменко, Р. О. Куйбіди, Д. М. Лук'янця, О. М. Пасенюка, Ю. С. Педька, В. Г. Перепелюка, Н. Б. Писаренко, О. П. Рябченко, А. О. Селіванова, В. С. Стефанюка, М. М. Тищенка, О. І. Харитонової, В. І. Шишкіна та інших.

При підготовці дисертаційного дослідження також широко використовувалися праці російських дослідників, а саме: С. С. Алексєєва, Г. В. Атаманчука, Д. М. Бахраха, О. Т. Боннера, О. Б. Зеленцова, Ю. М. Козлова, Г. І. Петрова, Н. Г. Салищевої, Ю. М. Старилова, Ю. О. Тихомирова, Н. Ю. Хаманевої, Д. М. Чечота, О. П. Шергіна та інших, а також праці зарубіжних і вітчизняних авторів кінця ХІХ - початку ХХ ст., зокрема: Р. Гнейста, О. Ф. Євтіхієва, А. І. Єлістратова, М. Д. Загряцкова, М. О. Куплеваського та інших.

Водночас доводиться констатувати, що у вітчизняній правовій науці та практиці відсутнє комплексне дослідження сутності публічно-правового спору як предмету юрисдикції адміністративних судів. Це зумовлює актуальність даного дисертаційного дослідження та необхідність відповідних наукових розробок та узгоджень судової практики розгляду зазначених спорів.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконано в межах планових тем відділу проблем державного управління та адміністративного права Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України «Теоретичні і практичні проблеми розвитку організаційно-правового механізму реалізації виконавчої влади в Україні» (номер державної реєстрації 0104U007588) та «Розвиток демократичних засад державного управління в Україні: проблеми адміністративно-правового забезпечення» (номер державної реєстрації 0106U008728).

Мета і задачі дослідження. Метою дисертаційного дослідження є поглиблення теоретичних засад аналізу публічно-правового спору як предмету юрисдикції адміністративних судів в Україні, а також розробка конкретних висновків і пропозицій щодо вдосконалення законодавчого регулювання та практики судового розгляду зазначених спорів.

Відповідно до поставленої мети було визначено такі основні завдання дослідження:

з'ясувати поняття юрисдикції адміністративних судів та її предмет;

розкрити публічно-правові відносини як сферу виникнення публічно-правових спорів;

визначити поняття, ознаки та розкрити зміст публічно-правового спору;

здійснити класифікацію публічно-правових спорів, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів;

виробити критерії відмежування публічно-правового спору як предмету адміністративно-судової юрисдикції від спорів, які є предметом інших судових юрисдикцій;

розробити пропозиції щодо вдосконалення КАС України та інших актів законодавства України щодо визначення юрисдикційної належності публічно-правових спорів.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, які виникають при розгляді та вирішенні адміністративними судами публічно-правових спорів.

Предметом дослідження є правові засади здійснення юрисдикції адміністративними судами України, сутність, зміст і види публічно-правових спорів як предмету юрисдикції адміністративних судів.

Методи дослідження. Методологічну основу роботи складають сукупність філософсько-світоглядних, загальнонаукових принципів і підходів та спеціально-наукових методів пізнання: діалектичний метод, методи системного аналізу, насамперед у структурному та функціональному аспектах, методи аналізу та синтезу, а також порівняльно-правовий, історико-правовий, формально-логічний метод тлумачення правових норм. За допомогою діалектичного методу досліджено особливості публічно-правових відносин, вироблено критерії відмежування публічно-правового спору від приватноправового та сформульовано висновки і пропозиції щодо вдосконалення адміністративного та адміністративно-процесуального законодавства України. Системний метод дозволив здійснити комплексний аналіз публічно-правового спору як предмету юрисдикції адміністративних судів, виявити його характерні ознаки. На підставі методів аналізу та синтезу проведено класифікацію публічно-правових спорів, досліджено окремі види спорів за участю суб'єкта владних повноважень та зроблено висновки щодо їх належності до предмету юрисдикції адміністративних судів. За допомогою методу формально-логічного тлумачення правових норм досліджено понятійний апарат КАС України та розроблено пропозиції щодо його вдосконалення. Історико-правовий метод застосовано при дослідженні ґенези поняття юрисдикції адміністративних судів. Порівняльно-правовий метод використовувався при аналізі норм вітчизняного та зарубіжного законодавства, які визначають предмет юрисдикції адміністративних судів. За допомогою методу узагальнення юридичної практики досліджено особливості розгляду адміністративними судами окремих категорій публічно-правових спорів, виявлено проблеми, що виникають при визначенні юрисдикційної належності спорів, та запропоновано шляхи їх вирішення.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у тому, що дисертаційна робота є одним із перших в українській адміністративно-правовій науці науковим дослідженням проблематики публічно-правового спору як предмету юрисдикції адміністративних судів.

У межах здійсненого дослідження сформульовано низку теоретичних положень і висновків, зокрема:

вперше:

науково обґрунтовано і визначено, що предметом юрисдикції адміністративних судів мають бути публічно-правові спори, спрямовані на захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними публічно-владних повноважень;

запропоновано авторське визначення публічно-правового спору як протиріччя (юридичного конфлікту) між суб'єктами публічно-правових відносин, предметом якого є протиправна поведінка (рішення, дії, бездіяльність) суб'єкта владних повноважень, а підставою - факт порушення названим суб'єктом прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб або факт незаконного втручання в компетенцію іншого суб'єкта владних повноважень;

запропоновано авторське визначення публічного інтересу, під яким розуміється відображений у законі комплекс обумовлених об'єктивною дійсністю потреб соціально-політичної (держава) чи соціальної (народ, територіальна громада) спільноти, зафіксований у компетенції органів державної влади, органів місцевого самоврядування та спрямований на досягнення благ, які мають загальносуспільну вагу;

доведено, що всі спори, пов'язані з державною реєстрацією майнових прав та їх обмежень, належать до юрисдикції адміністративних судів, оскільки державна реєстрація прав та їх обмежень є одним із видів адміністративних послуг, а реєстратори (у тому числі державні нотаріальні контори та приватні нотаріуси) при вчиненні відповідних дій виступають суб'єктами владних повноважень, які виконують делеговані повноваження;

удосконалено:

визначення суб'єкта владних повноважень, у якому замість терміну «владні управлінські функції» запропоновано вживати термін «публічно-владні повноваження», які доцільно розглядати як повноваження органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб'єкта, надані йому відповідно до чинного законодавства України, які забезпечують публічно-владний вплив, спрямований на утвердження і забезпечення прав та свобод людини і громадянина та охорону публічного інтересу;

визначення адміністративного договору, під яким розуміється дво- або багатостороння угода, укладена між суб'єктами публічного права при реалізації ними своєї адміністративної правосуб'єктності, з яких хоча б один є носій публічно-владних повноважень, предметом якої є вчинення дій (передача повноважень, розподіл предметів відання тощо), спрямованих на забезпечення публічного інтересу;

положення про те, що під час оскарження до адміністративного суду рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень необхідно враховувати два фактори: 1) прийняття протиправного рішення (вчинення дії, допущення бездіяльності) у процесі реалізації адміністративних, а не цивільних (господарських) правовідносин; 2) публічно-владний статус такого суб'єкта саме у тих правовідносинах, з яких виник спір, навіть, якщо за своїм загальним правовим статусом він не є суб'єктом владних повноважень у розумінні КАС України;

дістало подальшого розвитку:

положення про те, що ініціація розгляду публічно-правового спору об'єктивно обумовлює процесуалізацію конфліктних правовідносин між суб'єктами спору: з моменту передачі такого спору на розгляд адміністративного суду відбувається трансформація публічно-правових відносин конфліктного типу (відносин нерівності) у публічно-спірні правовідносини, які характеризуються процесуальною рівністю сторін. Публічно-спірні правовідносини виникають з моменту відкриття провадження в адміністративній справі судом першої інстанції, тобто з моменту вступу у ці правовідносини третього суб'єкта - суду;

визначення охоронюваного законом інтересу, під яким дисертант розуміє юридичний дозвіл, що безпосередньо не закріплений у правових нормах, а лише випливає з їх змісту, та не забезпечений конкретними юридичними обов'язками інших осіб; при цьому охоронювані законом інтереси можуть бути предметом судового захисту лише за умови їх чіткої ідентифікації з конкретними правами і свободами людини і громадянина;

положення про те, що спори за позовами суб'єктів владних повноважень до суб'єктів господарювання щодо стягнення адміністративно-господарських санкцій необґрунтовано віднесено до предмету юрисдикції адміністративних судів, оскільки за своєю природою та підставами виникнення такі спори є господарськими; запропоновано надати право на застосування таких санкцій безпосередньо органам виконавчої влади та внести відповідні зміни до законодавства;

пропозиція щодо внесення змін до Кодексу адміністративного судочинства України з метою приведення окремих норм у відповідність до завдань адміністративного судочинства та обмеження випадків застосування адміністративними судами заходів адміністративного примусу до фізичних і юридичних осіб, шляхом вилучення з предмету юрисдикції адміністративних судів спорів за зверненнями суб'єктів владних повноважень «в інших випадках, встановлених законом», а саме: п. 5 ч. 4 ст. 50 та п. 3-4 ч. 1 ст. 183-2 - виключити, а п. 5 ч. 2 ст. 17 викласти в наступній редакції: «спори за зверненнями суб'єктів владних повноважень у випадках, встановлених цим Кодексом».

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що сформульовані в дисертації теоретичні узагальнення, висновки та рекомендації можуть бути використані:

у науково-дослідницькій сфері - для подальших наукових досліджень, спрямованих на поглиблення теоретичного розуміння публічно-правового спору як предмету юрисдикції адміністративних судів;

у правотворчій сфері - при вдосконаленні чинного адміністративного та адміністративно-процесуального законодавства, в першу чергу - окремих положень КАС України;

у судовій практиці - при розгляді спорів, що виникають з публічно-правових відносин, а також при підготовці роз'яснень та рекомендацій Верховного Суду України, Вищого адміністративного суду України та Вищого господарського суду України з питань застосування норм чинного законодавства щодо розмежування справ адміністративної юрисдикції та інших судових юрисдикцій;

у навчальному процесі - при викладанні навчальних дисциплін «Адміністративне право», «Адміністративне процесуальне право», «Адміністративна юрисдикція», «Адміністративна юстиція» тощо.

Апробація результатів дисертації. Висновки і положення дисертації доповідалися та обговорювалися на засіданні відділу проблем державного управління та адміністративного права Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України. Результати дослідження оприлюднені у доповідях на міжнародних і всеукраїнських науково-практичних конференціях, зокрема: «Верховенство права: питання теорії і практики» (м. Київ, 5-6 грудня 2005 р.; тези опубліковано); «Правове життя: сучасний стан та перспективи розвитку» (м. Луцьк, 17-18 березня 2006 р.; тези опубліковано); «Актуальні питання реформування правової системи України» (м. Луцьк, 2-3 червня 2006 р.; тези опубліковано); «Шості осінні юридичні читання» (м. Хмельницький, 26-27 жовтня 2007 р.; тези опубліковано); «Правове життя: сучасний стан та перспективи розвитку» (м. Луцьк, 14-15 березня 2008 р.; тези опубліковано); «Формування правової держави в Україні: проблеми і перспективи» (м. Тернопіль, 11 квітня 2008 р.; тези опубліковано); «Актуальні питання реформування правової системи України» (м. Луцьк, 30-31 травня 2008 р.; тези опубліковано); «Правова система України в світлі європейського вибору» (м. Київ, 13 червня 2008 р.; тези опубліковано); «Проблеми правової реформи та розбудови громадянського суспільства в Україні» (м. Львів, 26 вересня 2008 р.; тези опубліковано); «Сьомі осінні юридичні читання» (м. Хмельницький, 28-29 листопада 2008 р.; тези опубліковано); «Правове життя: сучасний стан та перспективи розвитку» (м. Луцьк, 20-21 березня 2009 р.; тези опубліковано); «Wspуіczesne przemiany paсstwa i prawa w krajach Europy Њrodkowej i Wschodniej» («Current Transformations of Central and East European States and Their Laws») (Польща, м. Люблін, 27-29 березня 2009 р.; тези опубліковано); «Закарпатські правові читання» (м. Ужгород, 28-30 квітня 2009 р.; тези опубліковано); «Запорізькі правові читання» (м. Запоріжжя, 15-16 травня 2009 р.; тези опубліковано); «Актуальні питання реформування правової системи України» (м. Луцьк, 29-30 травня 2009 р.; тези опубліковано); «Правове життя: сучасний стан та перспективи розвитку» (м. Луцьк, 19-20 березня 2010 р.; тези опубліковано); «Актуальні питання реформування правової системи України» (м. Луцьк, 4-5 червня 2010 р.; тези опубліковано); «Правове життя: сучасний стан та перспективи розвитку» (м. Луцьк, 25-26 березня 2011 р.; тези опубліковано); «Проблеми державотворення і правотворення в умовах модернізації України» (м. Київ, 16 червня 2011 р.; тези опубліковано).

Публікації. Основні теоретичні положення і висновки дисертаційної роботи знайшли відображення в 4 наукових статтях, опублікованих у фахових виданнях України, та 19 тезах доповідей на наукових конференціях.

Структура дисертаційної роботи визначається її метою та завданнями. Робота складається зі вступу, двох розділів, які об'єднують шість підрозділів, висновків на списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації становить 224 сторінки, з них 26 сторінок - список використаних джерел, який налічує 237 найменувань.

Основний зміст роботи

У Вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження, зв'язок роботи з науковими програмами та темами, визначено мету, завдання, об'єкт і предмет дослідження, охарактеризовано методологічну основу, наукову новизну одержаних результатів та їх практичне значення, наведено відомості про апробацію основних положень дисертаційного дослідження, його структуру та обсяг.

Розділ 1 «Теоретичні засади визначення юрисдикції адміністративних судів» складається з трьох підрозділів, присвячених теоретичній характеристиці юрисдикції адміністративних судів, аналізу публічно-правових відносин як сфери виникнення спорів, підвідомчих та підсудних адміністративним судам, дослідженню публічно-правового спору, його ознак та змісту.

У підрозділі 1.1 «Поняття юрисдикції адміністративних судів» досліджено зміст поняття «адміністративна юрисдикція» в його історичному розвитку; проаналізовано види юрисдикційної діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування; визначено особливості адміністративної судової юрисдикції порівняно з іншими видами адміністративної юрисдикції. Автором запропоновано двоступеневу класифікацію адміністративно-юрисдикційної діяльності органів публічної адміністрації за допомогою предметного та суб'єктного критеріїв, при цьому базовим є предметний критерій. Згадана класифікація дозволила виокремити такі види адміністративно-юрисдикційної діяльності: 1) каральна (деліктна) адміністративно-юрисдикційна діяльність (діяльність щодо розгляду справ про адміністративні правопорушення та накладення адміністративних стягнень), яка у свою чергу поділяється на два підвиди залежно від суб'єкта здійснення: а) адміністративно-деліктна юрисдикційна діяльність органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб; б) діяльність загальних судів щодо вирішення справ про адміністративні проступки; 2) правозахисна адміністративно-юрисдикційна діяльність: а) діяльність органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб та інших уповноважених органів (крім судів) з розгляду звернень фізичних та/або юридичних осіб щодо відновлення порушених прав; б) адміністративне судочинство (діяльність адміністративних судів з розгляду та вирішення публічно-правових спорів).

Крім того, автором проаналізовано співвідношення понять «юрисдикція», «компетенція» та «підвідомчість», акцентовано увагу на предметі юрисдикції адміністративних судів.

У підрозділі 1.2 «Публічно-правові відносини як сфера виникнення спорів, підвідомчих адміністративним судам» висвітлено критерії розмежування права на публічне і приватне; проведено аналіз позицій вітчизняних та російських вчених щодо поняття та ознак публічно-правових відносин, звернуто увагу на перебільшення ролі таких ознак, як обов'язкова участь у цих відносинах суб'єкта владних повноважень та підпорядкованість одного учасника публічно-правових відносин іншому.

Виходячи з критеріїв розмежування публічного і приватного права, дисертантом запропоновано оптимальний перелік ознак, якими характеризуються публічно-правові відносини: 1) це відносини, врегульовані нормами публічних галузей права (конституційного, адміністративного, фінансового тощо); 2) виникають між суб'єктами, які реалізують адміністративну чи іншу публічно-галузеву правосуб'єктність, яка дозволяє їм бути учасниками правовідносин, що регулюються публічними галузями права; 3) ці відносини пов'язані з реалізацією публічної влади, тобто виконанням органами державної влади чи органами місцевого самоврядування публічно-владних повноважень, спрямованих на забезпечення прав та свобод людини і громадянина; 4) у цих відносинах домінує публічний інтерес, який слід розглядати як відображений у законі комплекс обумовлених об'єктивною дійсністю потреб соціально-політичної (держава) чи соціальної (народ, територіальна громада) спільноти, зафіксований у компетенції органів державної влади, органів місцевого самоврядування та спрямований на досягнення благ, які мають загальносуспільну вагу; 5) для публічно-правових відносин характерна відповідальність порушника не перед іншою стороною правовідносин, а безпосередньо перед державою в особі її компетентного органу (посадової особи), і навпаки: у разі порушення публічно-владним органом прав і свобод людини відповідальність несе держава в особі відповідного органу або відповідний орган місцевого самоврядування; 6) вирішення спорів між сторонами може здійснюватися як у судовому, так і в адміністративному порядку.

Підрозділ 1.3 «Поняття, ознаки та зміст публічно-правового спору» присвячений дослідженню правової природи публічно-правового спору, його змісту, характерних ознак та етапів розвитку публічно-правових відносин конфліктного типу.

Дисертантом проаналізовано дві основні ознаки (критерії) публічно-правового спору, закріплені в КАС України, - характер спору та суб'єктний склад, та зроблено висновок про те, що при відмежуванні публічно-правового спору від приватноправового визначальним є предметний критерій - публічно-правовий характер спору. Відтак, публічно-правовим є спір, який виник із публічно-правових відносин. Суб'єктний критерій (участь у спорі суб'єкта владних повноважень) є допоміжним при кваліфікації спору як публічно-правового. А така ознака як здійснення названим суб'єктом владних управлінських функцій притаманна далеко не всім публічно-правовим спорам. У зв'язку з цим дисертантом висловлено пропозиції щодо вдосконалення поняття суб'єкта владних повноважень.

Досліджуючи сутність публічно-правового спору, автором проаналізовано публічно-правові відносини конфліктного типу та динаміку їх розвитку. Зокрема, встановлено, з якого моменту між суб'єктами публічного права припиняються матеріальні правовідносини, які характеризуються нерівним положенням сторін, та виникають процесуальні (публічно-спірні) правовідносини, яким притаманна юридична рівність сторін.

Зміст публічно-правового спору становлять елементи, що створюють його юридичну конструкцію: сторони (суб'єкти), предмет і підстави виникнення. Дисертантом узагальнено позиції інших авторів щодо визначення кожного з названих елементів. Сторони публічно-правового спору - це суб'єкти матеріального публічного правовідношення, з якого виник спір. Предметом публічно-правового спору є, на думку дисертанта, рішення, дії чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень, які призвели до порушення прав особи, а саме порушене право є предметом захисту в адміністративному суді. Підставами публічно-правового спору є дві групи юридичних фактів: а) матеріальні (факт порушення чи оспорювання прав, свобод та охоронюваних законом інтересів особи); б) процесуальні (факт звернення особи до суду з позовом про захист порушених чи оспорюваних прав, свобод, охоронюваних законом інтересів).

Крім того, проаналізовано позиції щодо питання, що є предметом захисту в адміністративному суді: права, свободи чи охоронювані законом інтереси. Досліджено співвідношення понять «суб'єктивне право» і «охоронюваний законом інтерес». Надано визначення охоронюваного законом інтересу. Зроблено висновок, що адміністративно-судовому захисту підлягають, насамперед, права і свободи людини і громадянина. Захист охоронюваного законом інтересу можливий лише за умови кореспондування йому конкретного суб'єктивного права. При цьому в порядку адміністративного судочинства можуть бути захищені не лише публічні, але й приватні права та свободи людини і громадянина - у разі, якщо вони порушені суб'єктом владних повноважень у публічно-правових відносинах.

Розділ 2 «Види публічно-правових спорів та особливості розмежування судових юрисдикцій» складається з трьох підрозділів та присвячений характеристиці видів публічно-правових спорів, їх класифікації та дослідженню спірних питань, що виникають у судовій практиці при визначенні юрисдикційної належності окремих категорій публічно-правових спорів.

У підрозділі 2.1 «Види публічно-правових спорів, підвідомчих адміністративним судам України» здійснено загальну характеристику кожної категорії публічно-правових спорів, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів відповідно до ч. 2 ст. 17 КАС України; розглянуто наукові позиції щодо класифікації публічно-правових спорів.

При характеристиці категорій публічно-правових спорів, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів, звернуто увагу на окремі недоліки понятійного апарату КАС України.

Зокрема, висловлено критичні зауваження щодо віднесення до юрисдикції адміністративних судів спорів про призначення на державні політичні посади, перебування на них та звільнення з цих посад, відповідно до положення п. 2 ч. 2 ст. 17 та п. 15 ст. 3 КАС України. Підкреслено, що при заміщенні вказаних посад домінує політична складова, а отже і спори щодо цього набувають політичного характеру. У зв'язку з цим надано пропозиції щодо внесення відповідних змін до КАС України.

Також у підрозділі приділено значну увагу дослідженню правової природи адміністративного договору як підстави виникнення правовідносин, з яких виникають адміністративно-договірні спори. Дисертантом проаналізовано наукові позиції щодо поняття та ознак адміністративного договору; підкреслено, що в адміністративно-договірних відносинах обов'язковим є не стільки наявність адміністративно-правового статусу у суб'єкта владних повноважень, що є стороною договору, скільки факт реалізації іншими сторонами договору не будь-якої галузевої, а тільки адміністративної правосуб'єктності. Наведено перелік договорів, які, на думку дисертанта, є власне адміністративними. Названо характерні ознаки, які дозволяють відмежувати адміністративний договір від господарського та цивільного, та сформульовано визначення адміністративного договору. Надано конкретні пропозиції щодо розмежування судових юрисдикцій щодо розгляду спорів, що виникають із договірних правовідносин за участю суб'єкта владних повноважень.

Дисертантом проведено класифікацію публічно-правових спорів, підвідомчих адміністративним судам, за різними критеріями, найважливішим з яких, на думку дисертанта, є критерій суб'єкта звернення (ініціатора спору).

У підрозділі 2.2 «Особливості визначення юрисдикції щодо спорів за зверненнями фізичних та юридичних осіб» на основі конкретних прикладів із судової практики досліджено особливості розгляду адміністративними судами окремих категорій публічно-правових спорів, ініційованих фізичними та юридичними особами, та визначено критерії віднесення названих спорів до юрисдикції адміністративних судів.

Зокрема, проаналізовано практику судового розгляду спорів з приводу оскарження рішень органів місцевого самоврядування щодо надання у власність чи у користування земельних ділянок та зроблено висновок про їх належність до справ адміністративної юрисдикції, оскільки правовідносини між місцевою радою та фізичною чи юридичною особою щодо відведення земельної ділянки із земель державної чи комунальної власності, є публічно-правовими. Передумовою виникнення приватного права на землю є вчинення особою певних дій, які мають публічно-правовий характер. Так, відповідно до Цивільного кодексу України юридичними фактами, на підставі яких виникають цивільні правовідносини, є, зокрема, акти органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Перш, ніж особа набуде права власності чи права користування на земельну ділянку, вона має звернутися в установленому порядку до відповідного органу місцевого самоврядування та отримати рішення про надання земельної ділянки. Відносини, що виникають між сторонами на цьому етапі, є публічно-правовими, оскільки в даному випадку орган місцевого самоврядування уповноважений здійснювати управління земельними ресурсами, тобто виконує публічно-владні повноваження, пов'язані із забезпеченням публічного інтересу. Отже, і спори, що виникають з таких правовідносин, є публічно-правовими та підвідомчі адміністративним судам. Натомість, при укладенні договору купівлі-продажу чи оренди земельної ділянки орган місцевого самоврядування реалізує повноваження власника землі, а тому спори, що виникають з таких договорів, є цивільно-правовими або господарсько-правовими.

Дисертантом здійснено аналіз практики судового розгляду спорів з приводу оскарження дій чи бездіяльності державної нотаріальної контори чи приватного нотаріуса, пов'язаних із веденням Державного реєстру обтяжень рухомого майна, Державного реєстру іпотек та Єдиного реєстру заборон відчуження об'єктів нерухомого майна. Зроблено висновок про те, що при вчиненні реєстраційних дій нотаріус діє не на підставі Закону України «Про нотаріат», а на підставі відповідних актів законодавства, які регулюють питання державної реєстрації майнових прав та їх обмежень. Самі ж реєстраційні дії є адміністративними послугами, а нотаріус при наданні таких послуг здійснює публічно-владні повноваження, делеговані Міністерством юстиції України як суб'єктом владних повноважень. Відтак, усі спори, пов'язані з державною реєстрацією прав та їх обмежень, є публічно-правовими та підвідомчі адміністративним судам. Тому при обранні компетентного суду у справах щодо оскарження рішень, дій та бездіяльності конкретного органу чи посадової особи необхідно визначати статус такого органу (посадової особи) саме у тих правовідносинах, які безпосередньо пов'язані з виданням оскаржуваного рішення (вчиненням дій чи допущенням бездіяльності). При вирішенні судом питання про відкриття провадження у справі необхідно врахувати, що орган (посадова особа), який своїм рішенням, дією чи бездіяльністю допустив порушення прав фізичної чи юридичної особи, за своїм загальним правовим статусом може і не бути «органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб'єктом, який виконує владні управлінські функції», проте саме у тих правовідносинах, з яких виник спір, такий суб'єкт реалізує публічно-владні повноваження на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень, а отже є суб'єктом владних повноважень у розумінні КАС України.

У підрозділі 2.3 «Особливості визначення юрисдикції щодо спорів за зверненнями суб'єктів владних повноважень» проаналізовано практику розгляду адміністративними судами окремих категорій спорів, що виникають із адміністративно-договірних правовідносин, та спорів за зверненнями суб'єктів владних повноважень у випадках, встановлених законом.

Зокрема, звернуто увагу на те, що практика розгляду судами договірних спорів за участю суб'єктів владних повноважень є неоднозначною. Однакові або подібні за змістом договори кваліфікуються різними судами по-різному: як адміністративні, господарські, цивільні. І, відповідно, спори, що виникають з таких договорів, розглядаються в порядку різних видів судочинства. На прикладі конкретних судових спорів проаналізовано деякі види договорів, що укладаються за участю суб'єктів владних повноважень, та надано висновки щодо їх правової природи та судової підвідомчості.

На підставі аналізу практики судового розгляду спорів за позовами контролюючих органів до юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців про стягнення адміністративно-господарських штрафів та спорів за позовами податкових органів до суб'єктів господарювання про визнання правочинів недійсними зроблено висновок про необхідність вилучення таких спорів з-під юрисдикції адміністративних судів. Дисертантом наголошено на тому, що надання адміністративному суду повноважень щодо застосування заходів адміністративного примусу до фізичних і юридичних осіб суперечить завданням адміністративного судочинства та правозахисній природі інституту адміністративної юстиції.

Спори щодо стягнення з суб'єктів господарювання адміністративно-господарських санкцій за своєю природою та підставами виникнення є господарськими, хоч і мають публічно-правовий характер. Тому дисертант вважає за можливе передати їх на розгляд господарських судів. В подальшому право на застосування адміністративно-господарських санкцій варто надати безпосередньо органам виконавчої влади та внести відповідні зміни до законодавства. У випадку незгоди з рішенням такого органу особа, до якої застосовано санкцію, завжди може оскаржити це рішення до адміністративного суду і в такий спосіб реалізувати своє право на судовий захист.

Висновки

У висновках сформульовано найбільш суттєві результати дисертаційного дослідження, наведено теоретичні узагальнення та вирішення наукового завдання щодо вдосконалення поняття та ознак публічно-правового спору, його законодавчого регулювання та практики судового розгляду.

1. Проведене дослідження видів юрисдикційної діяльності органів публічної влади дозволяє стверджувати, що юрисдикційна діяльність адміністративних судів є самостійним видом адміністративно-юрисдикційної діяльності органів державної влади та реалізується шляхом здійснення правосуддя в адміністративних справах. Поняття адміністративної судової юрисдикції має дві складові: матеріальну та процесуальну. У матеріальному (статичному) аспекті - це повноваження адміністративного суду щодо розгляду публічно-правових спорів (предметна компетенція адміністративного суду); у процесуальному (динамічному) аспекті - реалізація адміністративним судом повноважень щодо здійснення правосуддя (функціональна компетенція адміністративного суду).

Аналіз норм КАС України свідчить про те, що предметом юрисдикції адміністративних судів України є всі публічно-правові спори, за винятком тих, які відповідно до Конституції України та законів України підлягають вирішенню в порядку іншого судового провадження. Водночас, обґрунтовано висновок щодо необхідності приведення предмету адміністративної судової юрисдикції у відповідність до завдань адміністративного судочинства, а саме: віднесення до юрисдикції адміністративних судів лише тих публічно-правових спорів, які спрямовані на захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень. При цьому захист прав, свобод та інтересів фізичних і юридичних осіб розглядається не як процес, а як результат вирішення публічно-правових спорів.

2. На основі узагальнення наведених дисертантом ознак публічно-правових відносин, сформульовано їх визначення як відносин, врегульованих нормами публічного права, що виникають між суб'єктами, які реалізують публічно-галузеву правосуб'єктність, пов'язані з виконанням публічно-владних повноважень, спрямованих на забезпечення прав та свобод людини і громадянина та реалізацію публічного інтересу, а також підлягають захисту як в адміністративному, так і в судовому порядку.

3. Закріплення в КАС України такої ознаки суб'єкта владних повноважень як «здійснення ним владних управлінських функцій», значною мірою звужує предмет юрисдикції адміністративних судів. Виходячи з цього, запропоновано внести зміни до п. 7 ст. 3 КАС України, замінивши термін «владні управлінські функції» на термін «публічно-владні повноваження» та закріпити в КАС України визначення останнього.

4. До основних ознак публічно-правового спору дисертант відносить наступні: 1) виникнення спору з публічно-правових відносин; 2) в основі спору лежить юридичний конфлікт між сторонами названих правовідносин; 3) особливий суб'єктний склад: хоча б одним із учасників такого спору, як правило, є орган чи посадова особа, наділена публічно-владними повноваженнями, покладеними на нього в силу законодавства, та уповноважений приймати рішення (вчиняти дії), які стосуються прав та обов'язків іншого суб'єкта - учасника правовідносин; 4) предметом спору є протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень; 5) предметом судового захисту в такому спорі є суб'єктивні права (публічні та приватні), свободи та, за певних умов, охоронювані законом інтереси сторони спору - приватної особи; 6) підставою виникнення спору є порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод чи охоронюваних законом інтересів іншого (інших) учасників правовідносин, а також невиконання ним обов'язків, встановлених законодавством, або втручання у компетенцію іншого суб'єкта - носія публічної влади; 7) таке порушення (втручання) має бути вчинене саме у процесі реалізації названим суб'єктом своїх публічно-владних повноважень. Елементами змісту публічно-правового спору є: сторони, предмет та підстави. Виходячи з наведеного, сформульовано авторське визначення публічно-правового спору.

5. Автором проведено класифікацію публічно-правових спорів, підвідомчих адміністративним судам, за суб'єктом звернення (ініціатором спору). Обраний критерій дозволяє поділити вказані спори на дві групи: 1) спори що розглядаються за зверненнями фізичних та юридичних осіб (до цієї групи належать спори, передбачені п. 1-2 ч. 2 ст. 17 КАС України); 2) спори, що розглядаються за зверненнями суб'єктів владних повноважень (ця група об'єднує спори, передбачені п. 3-5 ч. 2 ст. 17 КАС України). При цьому слід зауважити, що адміністративно-договірні спори можуть ініціюватися невладним суб'єктом, який є стороною договору.

Що стосується виборчих спорів (п. 6 ч. 2 ст. 17 КАС України), то їх, на думку дисертанта, не можна віднести до жодної з наведених груп, оскільки згадані спори мають конституційно-правовий характер. Віднесення таких спорів до юрисдикції адміністративних судів зумовлено публічно-правовим характером даних спорів та відсутністю іншого механізму їх судового вирішення.

6. При визначенні юрисдикційної належності спорів, що виникають із договірних правовідносин за участю суб'єктів владних повноважень, необхідно враховувати, що адміністративні договори характеризуються наступними ознаками: 1) суб'єктний склад: хоча б однією із сторін договору є суб'єкт владних повноважень; 2) реалізація обома сторонами при укладенні договору адміністративної правосуб'єктності; 3) предмет договору - вчинення дій, що випливають з адміністративно-правового статусу сторін договору та спрямовані на виникнення, зміну чи припинення публічно-правових відносин між ними; 4) мета договору - задоволення публічного інтересу. Виходячи з цього, адміністративним договором є дво- або багатостороння угода, укладена між суб'єктами публічного права, хоча б одним з яких є носій публічно-владних повноважень, при реалізації обома сторонами своєї адміністративної правосуб'єктності. Предметом адміністративного договору є вчинення дій (передача повноважень, розподіл предметів відання тощо), спрямованих на забезпечення публічного інтересу. Відповідно, предметом адміністративної юрисдикції є спори, що виникають саме з таких договорів. У зв'язку з цим пропонується вдосконалити визначення адміністративного договору, наведене у п. 14 ст. 3 КАС України.

7. При розмежуванні публічно-правових і приватноправових спорів слід враховувати, що рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень можуть бути предметом оскарження в адміністративному суді лише тоді, коли вони прийняті (вчинені) у процесі реалізації адміністративних, а не цивільних (господарських) правовідносин, і органи, що їх видали (вчинили) при цьому діють як суб'єкти владних повноважень, що здійснюють публічно-владні функції. Так, спори з приводу оскарження рішень органів державної влади та органів місцевого самоврядування щодо відведення земельної ділянки є справами адміністративної юрисдикції, оскільки названі органи при прийнятті таких рішень діють як суб'єкти владних повноважень. Натомість, спори, що виникають із договорів купівлі-продажу, оренди земельної ділянки, однією зі сторін яких виступають відповідні органи, є справами цивільної (господарської) юрисдикції, оскільки при укладенні таких договорів зазначені органи реалізують повноваження власника землі.

8. На підставі аналізу норм чинного законодавства України зроблено висновок про те, що всі спори, пов'язані з державною реєстрацією майнових прав та їх обмежень, належать до юрисдикції адміністративних судів, оскільки реєстратори під час вчинення відповідних дій виступають суб'єктами владних повноважень, які виконують делеговані повноваження. Таким чином, при визначенні судової юрисдикції щодо спору з приводу оскарження рішення, дії чи бездіяльності конкретного органу (посадової особи) необхідно враховувати його статус саме у тих правовідносинах, з яких виник спір, навіть якщо за своїм загальним правовим статусом такий орган (посадова особа) не є суб'єктом владних повноважень у розумінні КАС України.