Ніканорова О.В. Адміністративно-правові відносини в діяльності митних органів України: загальнотеоретичні аспекти. - На правах рукопису.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Міжрегіональна Академія управління персоналом, Київ, 2012.

Актуальність теми. Належний рівень забезпечення прав і свобод громадян потребує подальшого становлення громадянського суспільства, що можливо лише за умови стійкого розвитку інтеграційних процесів. Міжнародна економічна інтеграція України прямо залежить від вибраної державою митної політики і стану її втілення в життя. Функцію безпосередньої реалізації митної політики виконують митні органи шляхом вступу в різні види правових відносин, провідне місце серед яких належить адміністративно-правовим.

Питання про сутність та особливості правових відносин належить до найбільш складних і дискусійних у юридичній науці. Ця проблема є однією з визначальних для теорії права, дає уявлення про предмет окремої галузі права. У нашому випадку проблема загострюється ще більше під впливом наукових дискусій щодо можливості виділення митного права в самостійну галузь.

З іншого, суто практичного, погляду, організуючий вплив держави на суспільні відносини у сфері державної митної справи змінюється значно швидше, ніж в інших сферах під впливом процесу міжнародної інтеграції. Ці зміни зумовлені інтенсивним розвитком митного законодавства. Так, 2012 р. було прийнято третій Митний кодекс України. Зауважимо, що це єдиний випадок такої мінливості кодифікаційного акта вищої юридичної сили в українській законодавчій системі. Нині триває процес розбудови розгалуженої системи підзаконних актів, які спираються на цей Кодекс. Новації в законодавстві відображаються у правових відносинах, трансформуючи їхні специфічні особливості та зміст. Вони вимагають також постійного удосконалення роботи митних органів України, врахування міжнародного досвіду, покращення технологій митного контролю й оформлення та суворого додержання режиму законності. До удосконалення й оновлення порядку виникнення, розвитку та припинення правових відносин у процесі здійснення державної митної справи спричинилося й поширення в діяльності митної служби новітніх інформаційно-телекомунікаційних технологій, застосування частини з яких прямо передбачено чинним законодавством.

Однак на науковому рівні проблему адміністративно-правових відносин у діяльності митних органів України, попри її значущість, фактично не порушували. Ішлося лише про правові відносини, що виникають та розвиваються в царині митної справи. Проте й тут не вдалося напрацювати сталої позиції щодо специфічних рис, особливостей таких правових відносин. Відсутність же самостійного дослідження управлінських правовідносин за участю митних органів істотно ускладнює правильне розуміння сутності здійснення державної митної справи загалом. Ось чому постала потреба комплексно проаналізувати й теоретично узагальнити широке коло питань щодо адміністративних правових відносин у діяльності митних органів. Особливу увагу потрібно приділити розв'язанню проблеми співвідношення митних та адміністративних правовідносин. Також необхідно чітко охарактеризувати групи правових відносин, через які митні органи реалізують свої владні повноваження управлінського характеру. Результати, одержані в процесі такого дослідження, мають позитивно вплинути на формування теоретичної бази для розроблення низки нових підзаконних актів, які мають бути прийняті відповідно до чинного Митного кодексу України.

Під час роботи над дисертацією розглянуто наукові праці, присвячені проблематиці правових відносин. За радянських часів питання сутності, видів та змісту правових відносин вивчали такі видатні вчені, як М. Александров, С. Алєксєєв, В. Горшеньов, Ю. Гревцов, М. Гурвич, О. Йоффе, В. Корецький, С. Кечек'ян, Г. Петров, М. Строгович, В. Тархов, Ю. Толстой, Р. Халфіна, М. Шаргородський, О. Якуба, Ц. Ямпольська та багато інших.

У наш час загальним питанням теорії правовідносин та проблемам основних рис, специфічних особливостей, змісту, видів та суб'єктивного складу адміністративних правовідносин присвятили свої праці, зокрема, В. Авер'янов, О. Бандурка, Д. Бахрах, Ю. Битяк, I. Голосніченко, Р. Калюжний, Ю. Козлов, Л. Коваль, В. Колпаков, І. Коліушко, А. Комзюк, О. Кузьменко, Є. Курінний, П. Недбайло, Н. Нижник, М. Орзіх, О. Остапенко, Ю. Старилов та ін. Одне з ключових місць у дослідженні адміністративних правовідносин посіла дисертаційна робота О. Харитонової.

Щодо правовідносин, які складаються в діяльності митних органів (митних правовідносин), то це питання досліджено значно слабше. У роботах Є. Додіна, А. Зименко, С. Ківалова, А. Козиріна, О. Константої, А. Мазура, П. Пашко, Д. Приймаченка, С. Сандоровського, М. Шульги розглянуто лише окремі його аспекти. Послідовно і системно звертається до питання митних правових відносин у своїх працях В. Настюк.

Отже, актуальність, дискусійність та проблемність досліджуваних питань зумовили вибір теми цієї дисертаційної роботи.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дослідження виконано відповідно до основних положень Концепції реформування наукової та науково-технічної діяльності в системі правоохоронних органів України, схваленої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 16 листопада 2002 р.; Програми реформування наукової та науково-технічної діяльності в системі правоохоронних органів, затвердженої спільним наказом МВС України, СБУ, Держкомкордону України, Держмитслужби України, ДПА України від 28 лютого 2003 р. № 185/78/122/102/138; Планів проведення науково-дослідних робіт МАУП на 2009-2013 рр.; Відповідно до загальноінститутської науково-дослідної теми Інституту права ім. князя Володимира Великого МАУП: "Правові засади управління у сфері господарювання в умовах ринкової економіки України" 2012-2017 р. р. та у відповідності до спеціальної науково-дослідної підтеми кафедри адміністративного права Інституту права ім. князя Володимира Великого МАУП: "Адміністративно-правові проблеми управління у сфері господарювання в умовах ринкової економіки України" 2012-2017 р. р.

Тема дисертації була уточнена вченою радою Міжрегіональної Академії управління 15 липня 2012 р. (протокол № 6).

Мета і задачі дослідження. Мета дисертації - на основі аналізу чинного законодавства України, теоретичних напрацювань та узагальнень практики правозастосування, інших джерел інформації дати загальну характеристику ролі адміністративних правовідносин у діяльності митних органів України, здійснити їх теоретичний аналіз, встановити специфічні особливості.

Для досягнення цієї мети потрібно було вирішити такі основні задачі:

оцінити процес історичного розвитку функцій та компетенції митних органів;

визначити компетенцію і функції митних органів як межі та напрями їхньої соціальної активності, що відображається у правових відносинах;

уточнити взаємозв'язок між функціями митних органів, компетенцією митних органів та правовідносинами, що виникають у сфері державної митної справи;

охарактеризувати комплекс правових відносин, що виникають у сфері державної митної справи, та визначити, яке місце серед них посідають адміністративні правовідносини;

встановити взаємозв'язок і співвідношення між адміністративними та митними правовідносинами;

напрацювати визначення і встановити основні риси митно-адміністративних правовідносин;

класифікувати митно-адміністративні правовідносини;

дати характеристику основним групам митно-адміністративних правовідносин;

розробити конкретні пропозиції та рекомендації щодо удосконалення митного законодавства, яке регулює організаційно-правові засади діяльності митних органів.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що складаються у сфері діяльності митних органів України.

Предметом дослідження є адміністративно-правові відносини в діяльності митних органів України.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертаційної роботи є сукупність загальнонаукових та спеціальних методів і прийомів наукового пізнання. Їх системне застосування дало змогу не лише здійснити комплексний аналіз нормативних актів, що регулюють адміністративні правові відносини в діяльності митних органів, а й дослідити наукові проблеми в єдності їх соціального змісту і юридичної форми. Більшість дослідницьких завдань були вирішені завдяки використанню діалектичного, порівняльно-правового, системно-структурного, структурно-функціонального, історичного, формально-логічного, логіко-семантичного та інших методів. Діалектичний метод став базовим для наукового дослідження загалом. Метод аналізу і синтезу відіграв вагому роль під час визначення мети, сфери відання, повноважень і компетенції митних органів, напрацювання дефініції функцій державних органів, а також під час дослідження адміністративних правовідносин (підрозділи 1.1, 1.2 та 2.1). Історичний метод широко застосовано під час роботи над історією розвитку і становлення митних органів та їх компетенції (підрозділ 1.3). Формально-логічний метод застосовано під час дослідження ознак адміністративних правовідносин та їхніх видів (підрозділ 2.1); порівняльно-правовий метод - для розкриття сутності комплексних галузей права і правових відносин, що становлять їхній предмет (підрозділ 2.2); системно-структурний метод та метод класифікацій широко використано у ході роботи над розділом 3, для з'ясування внутрішньої будови окремих груп правових відносин, а також для класифікації митно-адміністративних правовідносин (підрозділ 2.2). Логіко-семантичний метод частково було застосовано в написанні майже всіх підрозділів.

Науково-теоретичним підґрунтям дисертації стали розробки вітчизняних та зарубіжних учених у галузях теорії держави і права, конституційного, адміністративного та митного права.

Нормативно-правову основу дослідження становить Конституція України, Митний кодекс України, міжнародні договори й закони України, акти Президента і Кабінету Міністрів України, нормативно-правові акти Міністерства фінансів України, Державної митної служби України, а також інші відомчі документи. В обмеженому обсязі використано окремі положення митного законодавства зарубіжних країн, а також норми першого і другого митних кодексів України, які нині втратили чинність. За емпіричну базу дослідження послугували статистичні дані, розміщені на офіційному сайті Державної митної служби України, узагальнення практичної діяльності митних органів України, а також інформація з довідкових видань.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є одним із перших у вітчизняній історико-правовій науці комплексних досліджень адміністративно-правових відносин у діяльності митних органів України.

У результаті проведеного дослідження сформульовано висновки, рекомендації та пропозиції, які відповідають вимогам наукової новизни, зокрема:

вперше:

розроблено і запропоновано термін "митно-адміністративні правовідносини" та вказано на підстави, що виправдовують його запровадження;

охарактеризовано взаємозв'язок між компетенцією митних органів, функціями митних органів та правовими відносинами за участю митних органів;

запропоновано авторську класифікацію митних правовідносин за критерієм їх зв'язку із функціями митних органів та встановлено роль митно-адміністративних правовідносин у кожній з одержаних у результаті класифікації груп;

проведено дворівневу систематизацію суб'єктивних прав приватних осіб, учасників охоронних митно-адміністративних правовідносин, які становлять зміст таких правових відносин;

удосконалено:

юридичну оцінку та визначення категорії "функції органів державного управління";

розмежування понять "службовець митних органів" та "посадова особа митних органів";

дістали подальшого розвитку:

дослідження компетенції митних органів через розкриття її складових: мети діяльності, сфери відання та кола управлінських повноважень;

систематизація функцій митних органів;

класифікація правових відносин, що складаються у процесі здійснення митного контролю;

дослідження історії митних органів шляхом аналізу процесу формування та історичного розвитку управлінських функцій митних органів.

Практичне значення одержаних результатів. Сформульовані та обґрунтовані в дисертації положення, висновки і пропозиції сприятимуть подальшому вдосконаленню роботи митних органів України та підвищенню ефективності здійснення ними державної митної справи, а також можуть бути використані:

у науково-дослідній роботі - для подальшого поглиблення розробки теоретичної бази митного права, зокрема для більш повного аналізу митних правовідносин і підстав їх виникнення. Крім того, у роботі порушено низку наукових проблем, що потребують подальшого окремого дослідження;

у правотворчій діяльності - для усунення недоліків чинного законодавства та оновлення системи підзаконних актів у зв'язку з прийняттям нового Митного кодексу України. Результати роботи можуть застосовуватися майже в усіх напрямах правотворчої діяльності, адже всі правові норми втілюються у правовідносинах;

у практичній діяльності митних органів - щоб більш чітко зрозуміти сутність повноважень митних органів та їх співвідношення з правами й обов'язками осіб, які переміщують товари і транспортні засоби через митний кордон (акт впровадження результатів дисертаційного дослідження від 17 серпня 2012 р.);

у навчальному процесі - під час проведення занять з дисциплін "Адміністративне право України" та "Митне право", а також для написання відповідних підручників, посібників та конспектів лекцій (акт впровадження результатів дисертаційного дослідження від 5 вересня 2012 р.).

Особистий внесок здобувача. Сформульовані в дисертації положення, узагальнення, висновки, рекомендації та пропозиції обґрунтовано на підставі власних авторських досліджень у результаті опрацювання й аналізу наукових, нормативних і статистичних джерел.

Апробація результатів дослідження. Основні положення дослідження було обговорено на науково-практичних конференціях: Міжнародній науково-практичній конференції "Митна політика та актуальні проблеми економічної та митної безпеки України на сучасному етапі" (Дніпропетровськ, 2007 р.); Науково-звітній конференції "Проблеми діяльності кримінальної міліції в умовах розбудови правової держави" (Львів, 2008 р.); Науково-практичній конференції "Актуальні проблеми правового захисту суб'єктивних прав та свобод особи в умовах формування громадянського суспільства та становлення правової держави" (Львів, 2008 р.); Всеукраїнській науково-практичній конференції "Взаємодія громадян та правоохоронних органів в контексті формування правової держави" (Львів, 2008 р.); Всеукраїнській науково-практичній конференції "Актуальні питання юридичної науки" (Львів, 2010 р.); Міжвузівському круглому столі "Правові проблеми діяльності суб'єктів господарювання в сучасних умовах" (Київ, 2011 р.).

Публікації. Основні теоретичні положення й висновки роботи відображено в дев'яти наукових публікаціях, з яких три статті опубліковано у фахових наукових виданнях та шість - у збірниках матеріалів доповідей на науково-практичних конференціях.

Структура дисертації зумовлена метою і задачами дослідження. Робота складається зі вступу, трьох розділів, які охоплюють вісім підрозділів, висновків до кожного розділу й загальних висновків, списку використаних джерел. Повний обсяг дисертації становить 176 сторінок, з них 160 - основний текст, список використаних джерел - 16 сторінок (170 найменувань).

Основний зміст роботи

У Вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження, визначено її зв'язок з науковими планами і програмами, мету і задачі, об'єкт і предмет, методи дослідження, наукову новизну та практичне значення одержаних результатів, вказано апробацію результатів дисертації та публікації.

Розділ 1 "Митні органи України та основні напрями їхньої діяльності" складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1 "Митні органи: загальна характеристика компетенції" на основі дослідження широкого кола праць вітчизняних і зарубіжних науковців встановлено, що охарактеризувати правовий статус конкретного органу виконавчої влади та визначити його місце в системі державних органів можна завдяки аналізу його компетенції.

Вивчення й аналіз наукових праць з адміністративного права й теорії управління дали змогу встановити, що науковий підхід до категорії "компетенція державного органу" тривалий час розвивався і змінювався. Різні погляди з цього приводу можна узагальнити в широкому розумінні, згідно з яким компетенція - це обсяг публічних справ, які відповідно до закону покладено на уповноваженого суб'єкта. Компетенція як юридичне явище має складну будову. Його елементами є нормативно встановлена мета діяльності, предмет відання і владні повноваження державного органу.

Застосувавши пропоновану модель до митних органів України, встановлено, що мета їхньої діяльності зводиться до здійснення державної митної справи. Визначивши їхні управлінські повноваження та сферу відання, з'ясовано компетенцію митних органів загалом та Державної митної служби України зокрема.

У підрозділі 1.2 "Функції митних органів" напрацьовано авторський підхід до категорії "функції органів виконавчої влади", встановлено співвідношення між ними та функціями держави. Окремо зазначено, що функції й компетенція органу виконавчої влади тісно пов'язані між собою. Компетенцію треба розглядати як статичну характеристику такого органу, а систему функцій - як динамічну. За допомогою функцій органу виконавчої влади і реалізується його компетенція, безпосередньо втілюється в життя.

Далі на підставі аналізу й осмислення наукових робіт у сфері митного права та змісту нормативно-правових актів розроблено систему функцій митних органів України. Виділено сім таких функцій. Наголошено, що вони мають різне значення для здійснення державної митної справи, а тому їх згруповано на основні й допоміжні. Стисло охарактеризовано кожну із пропонованих функцій митних органів та розкрито їхню внутрішню будову (виділено основні підфункції).

У підрозділі 1.3 "Історія розвитку і становлення компетенції та функцій митних органів" наведено загальну характеристику процесу становлення і розвитку митних органів та митної справи з урахуванням результатів дослідження, одержаних у підрозділах 1.1 та 1.2 Використовуючи історичні матеріали, праці із загальної історії та історії митної справи, було встановлено, які із функцій митних органів почали реалізовуватись раніше, виконання яких саме функцій було характерне для того чи іншого етапу історичного розвитку. Здійснено також спробу оцінити вплив сукупності деяких функцій митних органів на процес економічного розвитку суспільства.

Особливу увагу у процесі дослідження було звернуто на процес становлення та розвитку митної справи і митних органів на території України. Невдалий вибір функцій митних органів Війська Запорізького розглянуто як один із чинників, що призвели до остаточної ліквідації Запорізької Січі.

Розділ 2 "Співвідношення між адміністративними та митними правовими відносинами" складається з двох підрозділів.

У підрозділі 2.1 "Загальна характеристика адміністративних правових відносин" проаналізовано широке коло наукових праць з теорії права та адміністративного права. Відтак осмислено й узагальнено різноманітні наукові позиції щодо сутності, змісту, будови адміністративних правовідносин. Це дало змогу напрацювати підходи, що широко використовуються в подальшому дослідженні. Особливу увагу приділено ознакам адміністративно-правових відносин. Зміни та перебудова, які відбуваються в державному управлінні й адміністративному праві, відображаються і на правових відносинах. За таких обставин загальновизнані ознаки адміністративних правовідносин потребують уточнення. На часі є й напрацювання їхніх додаткових ознак.

Здійснено також аналіз різноманітних класифікацій, що можуть бути застосовані і до правовідносин загалом, і щодо адміністративно-правових відносин зокрема. Запропоновано авторську класифікацію за критерієм природи правового інтересу, що реалізується в адміністративно-правових відносинах.

Підрозділ 2.2 "Адміністративно-правові відносини у сфері діяльності митних органів України як підвид правових відносин" посідає центральне місце в дисертаційній роботі. У його межах на основі аналізу широкого кола вітчизняних і зарубіжних наукових праць визначено систему ознак правовідносин, що становлять предмет митного права. Зауважено, що митне право можна розглядати як самостійну галузь лише в разі визнання його комплексною галуззю права. Характерною рисою комплексних галузей є "подвійна належність" правовідносин, що становлять їхній предмет.

Запропоновано класифікацію митних правовідносин за критерієм їх подвійної належності (зв'язком митних правовідносин з базовою галуззю права чи групою таких галузей). Відповідно до цієї класифікації виділено митно-адміністративні, митно-податкові, митно-публічні та митно-приватні правові відносини. Зауважено, що домінантну роль серед митних правових відносин відіграють митно-адміністративні відносини, наведено їхню загальну характеристику.

Критерієм класифікації митних правовідносин вибрано також функцію митних органів, у процесі реалізації якої вони виникають і розвиваються. Поєднавши обидві пропоновані класифікації, можна встановити, під час реалізації якої з функцій митних органів широко застосовуються митно-адміністративні правові відносини, а де таких відносин, по суті, не простежується. Це дає змогу більш чітко сформулювати підхід до встановлення меж адміністративної діяльності митних органів та відмежування її від діяльності митних органів загалом.

Розділ 3 "Окремі види правових відносин, що пов'язані з діяльністю митних органів України" складається з трьох підрозділів, кожен з яких присвячений окремій групі митно-адміністративних правових відносин, виділеній у результаті застосування класифікацій, запропонованих у підрозділі 2.2.

У підрозділ 3.1 "Правові відносини, що пов'язані зі здійсненням контролю" наведено загальний огляд наукових підходів до сутності державного контролю. Відтак стверджується, що митні органи в системі суб'єктів державного контролю посідають одне з найвагоміших місць і беруть активну участь у забезпеченні законності у сфері державної митної справи, здійснюючи митний контроль. У результаті аналізу нормативно-правових актів встановлено, що контрольна діяльність митних органів значно ширша, ніж здійснення митного контролю як такого. Це дало змогу виділити дві групи контрольних правовідносин: ті, в межах яких реалізується митний контроль, і ті, до змісту яких не входять повноваження щодо здійснення митного контролю, однак тісно з ним пов'язані.

Аналіз структури контрольних правовідносин дозволив виділити їхні особливості. Систематизовано права, обов'язки та повноваження суб'єктів правовідносин. Звернуто увагу на зростання ролі інформаційних прав та прав і повноважень, пов'язаних із застосуванням інноваційних технологій у процесі здійснення митного контролю. Окремо наголошено на ролі та значенні правових гарантій під час здійснення митного контролю та їхньому місці у змісті контрольних правовідносин.

У підрозділ 3.2 "Охоронні правові відносини в діяльності митних органів" зазначено, що охоронні правовідносини зазвичай пов'язані з порушенням права, яке, щоправда, не завжди є правопорушенням. Охоронні відносини можуть розвиватися під час охорони суб'єктивного права, запобігання правопорушенню, відновлення правопорядку тощо. Заразом негативною тенденцію у вітчизняному праві є те, що порушення більшості правових норм не розглядаються як правопорушення, тобто держава не забезпечує виконання встановлених нею правил поведінки. Визнання ж відносин правовими потребує надання їм правової охорони, яка реалізується в охоронних правовідносинах.

Охоронні правовідносини, що виникають у процесі діяльності митних органів, вирізняються своїми специфічними особливостями. До того ж до них можна застосовувати спеціальні класифікації.

Учасниками охоронних митно-адміністративних правовідносин переважно виступають, з одного боку, митні органи та їхні представники, а з іншого - приватні особи. Участь юридичних осіб у таких відносинах тривалий час була істотно обмежена, у зв'язку з неможливістю адміністративно відповідати за порушення митних правил. Чинний Митний кодекс значно розширив коло охоронних правовідносин, учасником яких може бути юридична особа, їй надано право брати участь у провадженні про порушення митних правил як спеціальний суб'єкт - зацікавлена особа.

У митному законодавстві суб'єктивні права приватних осіб-учасників охоронних правовідносин зафіксовано досить розмито і не систематизовано. Запропоновано звести їх у дворівневу систему, що сприятиме більш-менш чіткому уявленню про коло прав, які становлять зміст тих чи інших правовідносин. Окремо проаналізовано й особливості повноважень митних органів, які також формують зміст охоронних правовідносин.

У підрозділі 3.3 "Внутрішньоорганізаційні правові відносини в діяльності митних органів" визнано, що внутрішньоорганізаційні правові відносини, які формуються в системі митних органів, опосередковано, але досить потужно впливають на формування зовнішніх правовідносин, через які безпосередньо реалізовується державна митна справа.

Зазначено, що на відміну від контрольних чи охоронних внутрішньоорганізаційні митно-адміністративні правові відносини не мають специфічних рис, які вирізняли б їх серед інших внутрішньоорганізаційних правовідносин.

Основними групами внутрішньоорганізаційних правовідносин є відносини, пов'язані з проходженням служби в митних органах, організаційно-функціональні правовідносини та правовідносини, що пов'язані з вирішенням вузькоспеціалізованих питань діяльності митних органів.

Багато уваги приділено недолікам правового регулювання суб'єктивного складу внутрішньоорганізаційних правовідносин. Зокрема, встановлено, що в чинному Митному кодексі некоректно застосовано термін "посадова особа митної служби", а приписи статті 569, де наведено визначення цього терміна, не завжди можуть бути реалізовані на практиці. Порушено також питання щодо правового статусу митного посту, який, будучи структурним підрозділом органу виконавчої влади (митниці), вступає у правові відносини як самостійний суб'єкт.

Висновки