Організаційно-правові засади діяльності органів внутрішніх справ в сфері охоронної діяльності: теоретико-правовий аспект

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

МІЖРЕГІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ УПРАВЛІННЯ ПЕРСОНАЛОМ

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Організаційно-правові засади діяльності органів внутрішніх справ в сфері охоронної діяльності: теоретико-правовий аспект

Спеціальність 12.00.07 - адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

Хорт Ігор Володимирович

Київ - 2013

Роботу виконано в Міжрегіональній Академії управління персоналом.

Науковий керівник: доктор юридичних наук, доцент, заслужений юрист України АНУФРІЄВ Микола Іванович, Інститут права імені князя Володимира Великого Міжрегіональної Академії управління персоналом, завідувач кафедри історії та теорії держави і права.

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор МІНКА Тетяна Павлівна, Дніпропетровський державний університет внутрішніх справ, начальник кафедри адміністративного права та адміністративної діяльності органів внутрішніх справ;

кандидат юридичних наук ШУТИЙ Михайло Володимирович,Інститут кримінально-виконавчої служби, старший викладач кафедри загально-юридичних дисциплін.

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Широкомасштабні соціально-економічні та суспільно-політичні зміни в нашій країні пов'язані з виникненням багатоукладної економічної системи, побудовою соціально-орієнтованої ринкової економіки та розвитком підприємницької діяльності. Їх наслідками стали докорінні зміни в підході до організації боротьби зі злочинністю, забезпечення правопорядку та до охорони всіх форм власності, включно з передачею частини функцій з охорони майна та фізичних осіб приватним охоронним структурам і службам безпеки приватних підприємств.

Сьогодні в Україні охоронну діяльність здійснюють одночасно державні та приватні суб'єкти. До перших відносяться: Державна служба охорони (далі - ДСО) при Міністерстві внутрішніх справ України (далі - МВС); інші органи внутрішніх справ (далі - ОВС); внутрішні війська МВС, а також спеціалізовані суб'єкти, які надають охоронні послуги певних видів. Останні представлені приватними охоронними, охоронно-технічними підприємствами, комерційними службами безпеки, а також фізичними особами - підприємцями, які отримали ліцензії в органах внутрішніх справ на право здійснення господарської діяльності з надання послуг, пов'язаних з охороною державної та іншої власності й з охорони громадян.

Так, нині в Україні мають відповідні ліцензії на надання послуг з охорони понад 3500 підприємств недержавних форм власності, на яких працює близько 50 тисяч охоронників та охоронців. Щодо загального числа осіб, які працюють у сфері охорони, то їх кількість сягає понад 800 тисяч. Переважно це штатні працівники підрозділів охорони у службах безпеки суб'єктів господарської діяльності, які створено майже на всіх підприємствах, у банківських та фінансових установах, навчальних закладах тощо.

У зв'язку з розвитком ринку охоронних послуг в Україні, виникають суперечності й протистояння між державними та приватними суб'єктами охоронної діяльності, засадничим «каменем спотикання» між якими залишається монополія державних суб'єктів охоронної діяльності на використання вогнепальної зброї. Незважаючи на те, що 2012 року в Україні було прийнято Закон «Про охоронну діяльність», стан адміністративно-правового регулювання охоронної діяльності не повною мірою відповідає реальним суспільним відносинам. Це стосується прогалин у правовому регулюванні, насамперед - виведення за межі державного охоронного нагляду з боку Департаменту громадської безпеки МВС України (надалі ДГБ МВС України) суб'єктів, які забезпечують власну охорону в приватному секторі економіки (служби безпеки). Вказане знижує ефективність діяльності правоохоронної системи, а в окремих випадках сприяє криміналізації охоронної сфери та створює можливість виникнення певних загроз для безпеки громадян.

Потребує вирішення проблема не лише належного правового регулювання діяльності суб'єктів із надання охоронних послуг, а й вдосконалення правового регулювання діяльності ОВС щодо реалізації повноважень у сфері охоронної діяльності, насамперед - організаційно-правових аспектів державного охоронного нагляду.

Розглядаючи узагальнену оцінку призначення та ролі суб'єктів охоронної діяльності в забезпеченні охорони громадського порядку та стану його адміністративно-правового регулювання, автор виходив із теоретичних положень таких провідних учених: Г.А. Аванесова, А.І. Алексєєва, Д.М. Бахраха, С.В. Бородіна, І.І. Карпця, В.М. Кудрявцева, Ю.М. Козлова, А.Є. Луньова, Г.М. Миньковського, А.Р. Ратинова, А.Б. Сахарова, Г.К. Синилова, Н.А. Стручкова, А.С. Шляпочникова, А.М. Яковлева та інших.

При розробці правових та організаційних засад, а також конкретних форм діяльності приватних охоронних структур із попередження і припинення правопорушень автор врахував підходи та позиції Ю.М. Антоняна, А.Є. Жалинського, М.П. Журавльова, М.І. Ковальова, Н.П. Косоплечева, Н.Ф. Кузнецової, В.П. Ревина, В.П. Угарова, Л.В. Шебаршина, В.Є. Єминова та багатьох інших.

Автор також узагальнив окремі результати досліджень адміністративно-правового регулювання діяльності ОВС у сфері охоронної діяльності, які раніше провели такі вчені-юристи, як: A.A. Бакаєв, О.М. Бандурка, М.І. Бачило, Ю.П. Битяк, Н.А. Гейко, І.П. Голосніченко, Л.Р. Грицаєнко, І.В. Делягін, A.A. Долгополов, С.В. Краснокутський, В.І. Курило, С.С. Маїлян, Л.В. Ніколаєва, А.Н. Орлов, А.Г. Сачаво, Ю.П. Тимашев, Е.Д. Шовковникова та багато інших.

Необхідність проведення комплексного теоретико-правового дослідження організаційно-правових засад діяльності ОВС у сфері охоронної діяльності посилюється тим, що, попри їх важливість, спеціальних досліджень із цієї проблематики проведено недостатньо. Наявні наукові розробки в цій сфері мають більш прикладний характер, тому нагальних питань, пов'язаних із комплексним системним аналізом їх сутності, не розкрито.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Наукове дослідження проведено, виходячи з «Тематики пріоритетних напрямків фундаментальних та прикладних досліджень вищих навчальних закладів та науково-дослідних установ МВС України на період 2012-2015 років», затвердженої наказом МВС України від 30 червня 2011 року № 30, а також дослідження є частиною науково-дослідної роботи МАУП, яку виконано в межах загальнонаукової тематики «Правові проблеми становлення і розвитку сучасної української держави». Обрана тема відповідає підтемі кафедри адміністративного права Інституту права ім. князя Володимира Великого МАУП «Адміністративно-правові проблеми управління у сфері господарювання в умовах ринкової економіки України».

Тема дисертації затверджена Вченою радою МАУП від 21 грудня 2011 року (протокол № 11).

Об'єктом дослідження є суспільні відносини у сфері реалізації ОВС повноважень щодо суб'єктів, які здійснюють охоронну діяльність.

Предметом дослідження є організаційно-правові засади діяльності ОВС у сфері охоронної діяльності.

Мета і задачі дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в тому, щоб на основі аналізу теоретичних засад, системи правового регулювання і практики його реалізації визначити сутність та особливості організаційно-правових засад діяльності ОВС щодо реалізації повноважень у сфері охоронної діяльності; теоретично обґрунтувати розробку організаційних структур і правових заходів щодо підвищення ефективності діяльності ОВС у цій сфері.

Досягнення поставленої мети зумовило необхідність визначення та вирішення таких задач:

- з'ясувати теоретичні засади охоронної діяльності та на цій основі вдосконалити її понятійний апарат й організаційно-правові засади діяльності ОВС у цій сфері;

- висвітлити на основі результатів аналізу функціонування суб'єктів охоронної діяльності та нормативно-правових актів, які регулюють їх діяльність, роль ОВС та організаційно-правові аспекти їх діяльності щодо нагляду (контролю) за цією сферою та розробити пропозиції щодо їх удосконалення;

- розглянути сучасний стан правового регулювання суб'єктів охоронної та приватної детективної діяльності, обігу зброї й розглянути організаційні аспекти діяльності ОВС під час реалізації наглядових (контрольних) функцій за ними;

- розкрити механізм взаємодії ОВС з іншими суб'єктами адміністративного нагляду та контролю за здійсненням охоронної діяльності й розробити пропозиції щодо його вдосконалення;

- визначити шляхи вдосконалення інформаційного забезпечення діяльності ОВС у сфері охоронної діяльності;

- проаналізувати сучасний стан організаційно-правового регулювання охоронної діяльності в Україні та запропонувати шляхи ефективного вирішення проблем у цій сфері;

- розробити пропозиції щодо вдосконалення законодавства, яке регулює здійснення охоронної діяльності в Україні, у тому числі в контексті створення необхідних рівних конкурентних умов для всіх суб'єктів охоронної сфери.

Методи дослідження. Обґрунтованість і достовірність наукових результатів проведеного дослідження забезпечено застосуванням філософських, загальнонаукових (історико-порівняльного, формально-логічного, статистичного та соціологічного), спеціальних і конкретно-наукових методів пізнання. Їх використання зумовлено необхідністю узагальнення текстів монографічних видань, наукових статей, навчальних матеріалів, нормативних актів, що дозволило розкрити зміст організаційно-правових засад діяльності ОВС у сфері охоронної діяльності (підрозділи 1.1, 1.2, 1.3, 2.1, 2.2).

Історико-порівняльний метод застосовано при розгляді проблем змісту, сучасного стану, перспектив формування та вдосконалення організації діяльності суб'єктів охоронної діяльності щодо якісного надання охоронних послуг (підрозділи 1.2, 2.2, 3.1, 3.2); формально-логічний метод використано для вивчення понятійного апарату та визначення найбільш загальних засад охоронної діяльності (підрозділи 1.1, 1.2, 1.3); системно-структурний метод застосовано для аналізу повноважень ОВС щодо здійснення взаємодії з охоронними приватними організаціями у сфері охорони громадського порядку та їх участі в підготовці кадрів та контролі за рівнем професійної підготовки осіб, що допускаються до здійснення приватної охоронної діяльності (розділ 2).

Спеціально-юридичний метод було використано для тлумачення окремих правових конструкцій, принципів, понять, а також при аналізі чинного законодавства, що регулює сферу охоронної діяльності, а також для виявлення недоліків у ньому (підрозділи 2.2; 2.3; 3.2). Статистичний та соціологічний методи застосовано для аналізу повноважень співробітників ОВС щодо здійснення ліцензування суб'єктів надання охоронних послуг та організації діяльності ОВС при реалізації контрольних функцій у сфері охорони (розділ 3).

Нормативною основою дослідження є Конституція України, чинні законодавчі та інші нормативно-правові акти, які визначають організаційно-правові засади діяльності ОВС у сфері надання охоронних послуг. Дисертант звертався також до законодавства деяких зарубіжних держав, досвід яких щодо правового регулювання діяльності суб'єктів охоронної діяльності може бути використано в Україні.

Інформаційну й емпіричну основу дослідження становлять узагальнення практичної діяльності ОВС України, політико-правова публіцистика, довідкові видання, статистичні матеріали ДГБ МВС України, результати анкетування працівників ОВС і персоналу охорони.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є однією з перших спроб комплексно, з використанням сучасних методів пізнання, з урахуванням новітніх досягнень правової науки дослідити проблемні питання організаційно-правових засад діяльності ОВС у сфері охоронної діяльності та сформулювати авторське бачення шляхів її вдосконалення. У результаті проведеного дослідження сформульовано ряд нових наукових положень і висновків, запропонованих особисто здобувачем. Основні з них такі:

вперше:

- охоронна діяльність розглядається як одна з ефективних форм боротьби із правопорушеннями, за зміцнення законності й правопорядку в суспільстві та безпеки громадян, що має структурні й функціональні залежності та взаємозв'язки з правоохоронною діяльністю і є субпідрядною щодо неї;

- стан адміністративно-правового регулювання охоронної діяльності, а саме виведення за межі державного охоронного нагляду функціонування суб'єктів, які забезпечують власну охорону в приватному секторі економіки (служби безпеки), визнано таким, що не повною мірою відповідає реальним суспільним відносинам у сфері захисту особистості, власності й безпеки підприємництва. Наявні прогалини в ньому знижують ефективність діяльності правоохоронної системи, а в окремих випадках сприяють її криміналізації та створюють певні загрози для безпеки громадян;

- запропоновано покласти принцип забезпечення комплексної безпеки бізнесу із застосуванням передових технологій для раннього виявлення та запобігання протиправним діям, які можуть завдати шкоди особистості, матеріальним, фінансовим та іншим інтересам не лише фізичних і юридичних осіб, що перебувають під охороною, але й охороні громадського порядку в суспільстві;

вдосконалено:

- теоретичне положення, за яким правовий статус ОВС у сфері охоронної діяльності включає і правовий статус підрозділів ліцензійно-дозвільної роботи ДГБ МВС України, функціонування якого необхідно закріпити відповідним нормативно-правовим актом. Положення про ці підрозділи повинно визначати їх компетенцію, типову структуру, штатну чисельність, матеріально-технічне забезпечення, а також закріпити права, обов'язки, відповідальність та встановити порядок їх взаємодії й інформаційного забезпечення;

- питання організаційного оформлення системи взаємодії та координації ОВС і приватних охоронних структур, що дозволить ефективно задіяти їх потенціал в охороні громадського порядку, якісно поліпшити ефективність контролю за цією сферою діяльності та поставити надійний заслін її криміналізації. Закріпити порядок, основні форми та методи даної взаємодії на всіх рівнях і стадіях управлінського процесу, включаючи планування і безпосередню організацію, повинна відповідна Інструкція, що має бути затверджена наказом МВС України;

- підхід до організаційно-правового забезпечення діяльності ОВС, на які покладено функцію нагляду за дотриманням законності та дисципліни у сфері охоронної діяльності, шляхом вирішення загальної проблеми створення інституту охоронного права, в основу якого повинні бути покладені Закони України «Про безпеку», «Про державну охорону», «Про відомчу охорону», положення яких повинні поширюватися і на позавідомчу охорону, а також окремі Закони України «Про зброю» та «Про приватну детективну діяльність»;

дістали подальшого розвитку:

- поняття охоронної діяльності, під якою розуміється діяльність із захисту прав і законних інтересів фізичних та юридичних осіб, а також із надання інших охоронних послуг спеціально створеними для цих цілей суб'єктами, які діють відповідно до отриманої ліцензії або дозволу, на договірній основі та використовують визначені Законом спеціальні сили, методи та засоби;

- система видів охоронних послуг, які надаються через включення до неї таких видів, як: забезпечення порядку в місцях проведення масових заходів; консультування і підготовка рекомендацій клієнтам із питань правомірного захисту від протиправних посягань; охорона і супровід цінних вантажів та особистого майна громадян;

- розуміння необхідності практичного запровадження та вдосконалення механізму громадського контролю за діяльністю ОВС, включаючи сферу ліцензування охоронних послуг та державного охоронного нагляду, основним суб'єктом якого є ДГБ МВС України.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що сформульовані та обґрунтовані в дисертації положення, висновки і пропозиції можуть бути використані:

- у науково-дослідній роботі - для подальшої поглибленої розробки теорії адміністративно-правового забезпечення охоронної діяльності в Україні з метою вдосконалення ефективності діяльності ДГБ МВС України при здійсненні функцій з ліцензування та державного охоронного нагляду;

- у правотворчій діяльності - для підготовки й уточнення низки законодавчих і підзаконних нормативно-правових актів, що регламентують організаційно-правові засади діяльності ОВС у сфері охоронної діяльності;

- у практичній діяльності підрозділів ДГБ МВС України - для якісного виконання його співробітниками функцій з організаційно-правового забезпечення протидії правопорушенням у сфері охоронної діяльності;

- у навчальному процесі - для підготовки лекційного матеріалу з дисциплін «Організація правоохоронної діяльності» та «Управління системою безпеки організацій та установ» (Акт впровадження в навчальну діяльність Інституту права ім. князя Володимира Великого від 28 серпня 2013 року).

Особистий внесок здобувача. Сформульовані в дисертації положення, узагальнення, висновки, рекомендації та пропозиції обґрунтовано на підставі власних авторських досліджень у результаті опрацювання й аналізу наукових, нормативних і статистичних джерел.

Апробація результатів дисертації. Підсумки розробки проблеми загалом, а також окремі її аспекти та одержані узагальнення і висновки дисертант оприлюднив на науково-практичних конференціях, а саме: VII-й Міжнародній науково-практичній конференції «Україна як геополітична реальність: політика, економіка, право, духовність» (Київ, 21 березня 2013 року), Всеукраїнській науково-практичній конференції «Актуальні проблеми національного законодавства» (Кіровоград, 28 березня 2013 року).

Публікації. Основні положення, висновки і пропозиції, сформульовані автором у дисертації, знайшли відображення в дев'яти наукових публікаціях, сім із яких опубліковано у вітчизняних виданнях, що визнані як фахові з юридичних наук, одну - в зарубіжному науковому виданні, дві представлено як тези доповідей за матеріалами науково-практичних конференцій.

Структура дисертації. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, які поділяються на дев'ять підрозділів, висновків та списку використаних джерел. Повний обсяг дисертації - 210 сторінок, з них - 180 сторінки основного тексту. Список використаних джерел нараховує 280 найменувань.

охоронна діяльність правовий

Основний зміст роботи

У Вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження, визначено її зв'язок із науковими програмами, планами та темами, сформульовано мету і задачі, об'єкт і предмет, викладено методи дослідження, наукову новизну й практичне значення одержаних результатів та особистий внесок здобувача в їх одержання, наведено дані щодо апробації результатів дисертації та вказано публікації, а також сформульовано положення та висновки, що виносяться на захист.

Розділ 1 «Теоретико-правові основи діяльності ОВС у сфері охоронної діяльності» складається з трьох підрозділів, у яких розглянуто теоретичні засади та сутність правового регулювання діяльності ОВС у сфері охоронної діяльності, його стан та правовий статус ОВС у цій сфері.

У підрозділі 1.1 «Сутність правового регулювання діяльності ОВС у сфері охоронної діяльності» зазначається, що у зв'язку з тим, що наука адміністративного права однозначного погляду на організаційно-правовий інститут охорони дотепер не виробила, автор досліджує різні підходи до його визначення.

Головним фактором, який впливає на особливість правового регулювання охоронної діяльності, є її підвищена суспільна небезпека при неправомірній діяльності її суб'єктів. Зважаючи на це, держава зобов'язана створити такі правові механізми з контролю за здійсненням охоронної діяльності, при яких було б забезпечено безпеку самого суспільства. Тому побудова нормативно-правового базису, що регулює охоронну діяльність, можлива лише у вигляді системи адміністративно-правових норм. Об'єднання їх в один інститут дозволить досягти мети, поставленої законодавчим органом, - забезпечення громадської безпеки при здійсненні охоронної діяльності.

У результаті аналізу законодавчих та нормативно-правових актів, що регулюють охоронну діяльність, констатовано, що на сьогодні праворегулятивним впливом охоплено тільки суб'єктів правовідносин із надання охоронних послуг. За межами правового регулювання залишається діяльність охоронних підрозділів суб'єктів господарювання. У цьому зв'язку автор робить висновок, що досягнення безпеки суспільства є можливим лише при ефективній контрольній діяльності ОВС за здійсненням охоронної діяльності всіма її суб'єктами.

Державно-правовий інститут охорони формується відповідними законодавчими та нормативно-правовими актами. Встановлено, що ефективність організаційно-правового забезпечення охоронної діяльності залежить від наявності необхідного й достатнього обсягу правових норм, які покликані формувати не лише правовий статус ОВС у сфері охоронної діяльності, а й усіх інших суб'єктів цих правовідносин. Саме тому доведено, що повноваження ОВС із державного охоронного нагляду за дотриманням ліцензійних вимог суб'єктами господарювання, порядок їх інформування про результати виконання владних приписів, а також обов'язки ОВС щодо реагування на відхилення від встановлених параметрів функціонування підконтрольних суб'єктів повинні бути закріплені на законодавчому рівні.

У підрозділі 1.2 «Стан правового регулювання діяльності ОВС у сфері охоронної діяльності» автор досліджує стан правового регулювання діяльності ОВС у сфері охоронної діяльності. Доведено необхідність систематизації правових норм, що регулюють їх діяльність у межах певного адміністративно-правового інституту, і виділення їх із загального масиву правових норм, які регламентують діяльність ОВС у цілому.

В результаті дослідження автор дійшов висновку, що визначальним фактором у правовому регулюванні діяльності ОВС у сфері охоронної діяльності є процес визначення належності окремих правових норм до правових статусів суб'єктів певних правовідносин. Це свідчить про те, що в межах одного інституту вони повинні відповідати встановленим принципам, правилам та гарантіям (організаційним, юридичним, інформаційним, матеріально-технічним).

У контексті сучасних теоретичних поглядів на поняття й адміністративно-правову природу ліцензійно-дозвільної системи (Д.М. Бахрах, О.М. Олійник, Д.В. Осинцев) сформульовано визначення ліцензійно-дозвільної системи як сукупності адміністративно-правових норм, що регулюють діяльність органів виконавчої влади із забезпечення правопорядку у сфері найважливіших для суспільства видів діяльності. До ліцензійно-дозвільної діяльності зараховано врегульовану відповідними адміністративно-правовими нормами діяльність ОВС у сфері охоронної діяльності.

У підрозділі 1.3 «Правовий статус ОВС у сфері охоронної діяльності» автор, підсумовуючи викладені в дисертації погляди вчених на такий правовий інститут, як правовий статус органів внутрішніх справ у сфері охоронної діяльності (Д.М. Бахрах, В.Б. Рушайло, Ю.В. Степаненко, А.Ю. Якимов), констатує, що в сфері обігу вогнепальної зброї, приватної охоронної діяльності адміністративно-правовий статус суб'єктів правовідносин, урегульованих в одному адміністративно-правовому інституті, повинен включати певні структурні компоненти, які дозволяють їх суб'єктові виконувати завдання, поставлені законодавцем.

До таких структурних компонентів правового статусу варто віднести компетенцію й повноваження ОВС, які в наступній нормативній деталізації реалізуються в його функціях. Це дозволяє: а) здійснити належну організацію внутрішньої та зовнішньої діяльності ОВС; б) досягнути мети - регулятивного впливу на діяльність підконтрольних суб'єктів; в) застосувати заходи відповідальності до них за недотримання ліцензійних вимог та інші. Сукупність повноважень та функцій, а також прав, обов'язків і відповідальності утворює адміністративно-правовий статус ОВС у сфері охорони, який дозволяє забезпечити реалізацію ОВС державно-владних повноважень.

У результаті дослідження автор встановив, що правовий статус підрозділів ліцензійно-дозвільної роботи не має достатнього закріплення в нормативних правових актах, що регулюють діяльність ОВС у сфері охоронної діяльності. Саме тому вони не мають належних організаційно-юридичних гарантій щодо здійснення охоронного нагляду за здійсненням охоронної діяльності підконтрольними суб'єктами. Доведено, що для забезпечення ефективного охоронного нагляду за підконтрольними суб'єктами правовий статус ОВС повинен органічно включати і правовий статус підрозділів ліцензійно-дозвільної роботи, формування якого повинно бути забезпечено відповідними нормативними правовими актами. Тому положення, за яким підрозділи ліцензійно-дозвільної роботи ОВС не є суб'єктами правовідносин в охоронній сфері, повинно бути змінено.

Розділ 2 «Організаційні засади діяльності ОВС у сфері охоронної діяльності» складається з трьох підрозділів, у яких досліджено інформаційне забезпечення діяльності ОВС у сфері охорони, організація взаємодії ОВС із приватними суб'єктами охоронної діяльності з метою забезпечення громадського порядку, а також участь ОВС у процесі підготовки персоналу охорони та контроль за рівнем професійної підготовки осіб, які допускаються до професійного здійснення охоронної діяльності.

У підрозділі 2.1 «Інформаційне забезпечення діяльності ОВС у сфері охоронної діяльності» зазначено, що для вироблення науково-обґрунтованого підходу до формування інформаційного забезпечення ОВС у процесі реалізації владних повноважень при здійснення охоронної діяльності необхідно дослідити структуру інформації, процес її формування, форми надання та інформаційний зв'язок між суб'єктом управління та його об'єктом.

Проведене дослідження дало змогу сформулювати такі основні параметри інформації у сфері контролю за здійсненням охоронної діяльності, як: а) відомості про фізичних і юридичних осіб; б) про обставини, що виключають заволодіння зброєю, та інші. У сфері контролю за охоронною діяльністю до інформації, необхідної для припинення такої діяльності, варто віднести категорію відомостей, які викладено в частині 1 статті 11 Закону України «Про охоронну діяльність» стосовно умов залучення громадян до охоронної діяльності, а саме: а) осіб, поставлених на облік в органах охорони здоров'я з приводу психічної хвороби, алкоголізму або наркоманії; б) осіб, які мають непогашену чи незняту судимість за скоєння умисного злочину; в) осіб, які мають обмеження, встановлені судом щодо виконання покладених на них функціональних обов'язків; г) осіб, які втратили українське громадянство; ґ) осіб, які мають обмеження за станом здоров'я для виконання функціональних обов'язків; д) осіб, що не зареєстровані за місцем проживання у встановлену законом порядку.

Для забезпечення реалізації повноважень ОВС у сфері охоронної діяльності ця інформація повинна надходити постійно та безперервно оброблятися з вжиттям відповідних заходів. Автор пропонує конкретні механізми належного інформаційного забезпечення ОВС у сфері охоронної діяльності.

У підрозділі 2.2 «Організація взаємодії ОВС з суб'єктами охоронної діяльності у сфері охорони громадського порядку» доведено, що механізм взаємодії ОВС із суб'єктами охоронної діяльності щодо захисту життя, здоров'я та власності громадян, а також попередження правопорушень громадського порядку остаточно не відпрацьовано. Проте необхідність такої взаємодії зумовлений низкою обставин, а саме: а) спільністю завдань, які постають перед ОВС і суб'єктами, що здійснюють охоронну діяльність; б) тотожним обсягом повноважень суб'єктів, що здійснюють охоронну діяльність, та повноважень ОВС у сфері охорони громадського порядку; в) спільним визначенням необхідних сил та засобів, які застосовуються для вирішення відповідних завдань; г) спорідненістю методів їх діяльності щодо забезпечення захисту життя, здоров'я та власності громадян, а також попередження правопорушень; ґ) характером заходів, які здійснюються з метою забезпечення безпеки особи та власності, а також взаємозалежністю кінцевих результатів їхньої спільної діяльності в сфері охорони громадського порядку.

У сучасних умовах автор визначає форми взаємодії суб'єктів, які здійснюють охоронну діяльність з ОВС, серед них: а) спільна діяльність (проведення заходів) правоохоронної спрямованості; б) надання взаємодопомоги та підтримки один одному; в) обмін інформацією з питань попередження та припинення правопорушень; г) спільна розробка та планування заходів щодо удосконалення охорони фізичних осіб та власності тощо.

Результати дослідження показали, що в процесі взаємодії ОВС і суб'єктів, які здійснюють охоронну діяльність, спостерігається спільність характеру та змісту їх дій щодо охорони громадського порядку. Тому відсутність конкретно визначених Законом завдань, непідготовленість суб'єктів до здійснення взаємодії, відсутність не лише нормативно-правової бази, але й довіри між ними виключають можливість встановлення реальної співпраці в даній сфері або роблять її неефективною.

Дисертант вважає, що головним критерієм у процесі створення системи забезпечення громадського порядку повинна бути зацікавленість (взаємовигода) у співпраці як суб'єктів охоронної діяльності, так і ОВС. Тому є актуальним завданням - надання гарантій правового та соціального захисту персоналу охорони при виконанні обов'язків з охорони громадського порядку та забезпечення громадської безпеки, а також встановлення відповідальності за порушення чинного законодавства в цій сфері. Зроблено висновок, що в Законі України «Про охоронну діяльність» доцільно закріпити положення про те, що права та обов'язки персоналу охорони в період погоджених спільних дій з ОВС з охорони громадського порядку є аналогічними його правам на об'єкті охорони, включаючи право на доставлення правопорушника у відділ ОВС.

Страхування персоналу охорони повинно бути передбачене в умовах страхових виплат як під час здійснення діяльності з охорони об'єкту, так і поза об'єктом - при охороні правопорядку спільно із співробітниками ОВС. Таким чином, для виконання функцій з охорони громадського порядку необхідно укладати договір між ОВС і суб'єктом охоронної діяльності, в якому мусить бути закріплено порядок і умови взаємодії.

У підрозділі 2.3 «Участь у підготовці персоналу охорони та контроль ОВС за рівнем професійної підготовки осіб, що допускаються до здійснення охоронної діяльності» доведено, що участь у підготовці персоналу охорони, насамперед фахівців з організації заходів охорони, є окремим напрямком діяльності ОВС.

Автор зазначає, що здійснення заходів державного контролю за допуском громадян до здійснення охоронної діяльності та рівнем професійної підготовки є ефективним заходом, що сприяє підвищенню законності в їх діяльності. Проте використання в адміністративно-правовому регулюванні нормативного методу, основу якого становлять кількісні та якісні показники, свідчить про його неефективність. Автор зазначає, що в Законі України «Про охоронну діяльність» необхідно закріпити положення щодо необхідності підтвердження професійної придатності персоналу охорони та про наявність у нього спеціальних знань, а також застосування контрольних заходів для визначення рівня його кваліфікації та компетентності.

Розробка освітніх програм підготовки персоналу охорони дозволить створити передумови дотримання ним законності у своїй професійній діяльності, а знання специфіки здійснення різних видів охорони дозволить вибрати та реалізувати найбільш ефективні організаційні й тактичні способи і прийоми. Також необхідно створити постійну систему підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації персоналу охорони. Її організація та методика повинні бути спрямовані на формування практичних навичок з охорони об'єктів, вантажів та фізичних осіб. Для цього при розробці освітніх та професійних стандартів необхідна взаємодія двох органів ліцензування - МОН України та МВС України.

Розділ 3 «Дозвільно-контрольна компетенція органів внутрішніх справ щодо здійснення охоронної діяльності» складається з трьох підрозділів, у яких розглянуто повноваження ОВС щодо ліцензування суб'єктів охоронної діяльності, організацію діяльності ОВС стосовно реалізації контрольних (наглядових) функцій, а також перспективи їх вдосконалення.

У підрозділі 3.1 «Повноваження ОВС щодо ліцензування суб'єктів охоронної діяльності» проаналізовано результати практичної діяльності підрозділів ОВС, які здійснюють ліцензування зазначеного виду діяльності, а також норм, що регламентують порядок його здійснення.

Автор дійшов висновку, що однією з основних проблем у цій сфері є нестабільність законодавства і відсутність необхідних ресурсів. Так, на сьогодні простежується тенденція до зменшення строків проведення перевірних дій від 60 до 40 днів, протягом яких за результатами перевірки може бути надано ліцензію на певний вид діяльності.

Відповідно до Закону України «Про охоронну діяльність» перевірку вірогідності представлених документів для одержання ліцензії здійснює ліцензійний орган, який несе відповідальність за прийняте рішення. Подання недостовірної або перекрученої інформації, відповідно до Закону України «Про ліцензування певних видів господарської діяльності», є однією з підстав для відмови в наданні ліцензії. У випадку, якщо ліцензія було надано, а потім виявлено факт наявності в документах недостовірної або перекрученої інформації, її дія негайно припиняється.

Автор вважає, що до підстав припинення ліцензії також необхідно віднести зазначені випадки: «одержання письмової заяви ліцензіата про припинення здійснення ним даного виду діяльності, а також у випадку виявлення ліцензійним органом факту надання свідомо недостовірної або перекрученої інформації для одержання ліцензії».

Оскільки заходи щодо ліцензування виконують профілактичну функцію, автор вважає, що для якісної перевірки документів, поданих ліцензіатом, а також проведення подальших перевірних процедур у кожному ОВС треба передбачити необхідну кількість штатних одиниць для здійснення ліцензійно-дозвільної роботи. Для визначення нормативів штатної чисельності запропоновано використовувати такі критерії: 1) стан оперативної обстановки; 2) кількість суб'єктів охоронної діяльності; 3) кількість власників зброї та інші. Тому автор вважає, що необхідно вирішити питання про уточнення положень ряду нормативних актів, які визначають компетенцію центрального органу виконавчої влади, що відає питаннями ліцензування охоронної діяльності - МВС України та підвідомчих йому органів.

У підрозділі 3.2 «Організація діяльності ОВС щодо забезпечення контрольних функцій у процесі реалізації охоронної діяльності» досліджено співвідношення понять «контроль» і «нагляд», які використовуються як в юридичній літературі, так і в законодавстві України. Встановлено, що ліцензування і нагляд - дві послідовні стадії ліцензійного провадження. Як наслідок, обґрунтовано, що в компетенційних нормах, які регламентують здійснення контрольно-наглядових функцій, повинні бути чітко розмежовані повноваження, предмет, форми, методи і засоби контрольно-наглядової діяльності.

Компетенція ОВС щодо здійснення планових заходів державного нагляду (контролю) здійснюється за діяльністю суб'єктів господарювання відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 7 липня 2010 р. № 565 «Про затвердження критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності у сфері надання послуг, пов'язаних з охороною державної та іншої власності, а також охороною громадян». Саме відповідно до її положень визначається періодичність здійснення планових заходів державного нагляду (контролю). Так, п. 6 даної Постанови передбачає можливість посадових осіб МВС України або його територіальних підрозділів самостійно визначати періодичність здійснення планових заходів державного нагляду (контролю) з урахуванням ступеня ризику. Доведено доцільність закріплення періодичності й обсягу контрольно-наглядових заходів у Законі України «Про охоронну діяльність».

Організація діяльності ОВС із забезпечення контрольних функцій у процесі реалізації функцій з державного охоронного нагляду повинна бути побудована таким чином, щоб належно забезпечувати відповідність підконтрольних суб'єктів охоронної діяльності встановленим вимогам. При цьому ступінь достатності та необхідної інформованості ОВС про стан справ на підконтрольних об'єктах, форми і методи надання об'єктивної інформації повинні бути врегульовані відповідним нормативно-правовим актом.

У підрозділі 3.3 «Перспективи вдосконалення організаційно-правової діяльності ОВС у сфері охоронної діяльності» вказано, що наступним етапом у законотворчій діяльності в розглянутій сфері повинні бути підготовка й прийняття (приведення у відповідність) законів, що регулюють окремі види охоронної діяльності, в яких необхідно закріпити специфіку кожного з них.

На сьогодні в юридичній науці формується новий міжгалузевий комплексний інститут - охоронне право, норми якого повинні врегулювати весь різноманітний спектр правовідносин, що складаються у сфері охоронної діяльності. На думку дисертанта, його основу мають становити Закони України «Про безпеку», «Про державну охорону», «Про відомчу охорону», положення яких повинні поширюватися і на позавідомчу охорону, а також окремі Закони України «Про зброю», «Про приватну детективну діяльність» та «Про службу безпеки юридичних осіб».

Прийняття зазначених законодавчих актів буде сприяти забезпеченню правопорядку в Україні через визначення єдиної мети та принципів різних видів охоронної діяльності, закріплення узгоджених завдань, умов та порядку застосування до правопорушників заходів примусу і фізичної сили, а також спеціальних засобів та вогнепальної зброї. Робота з підготовки вказаних Законів повинна реалізовуватися в таких напрямах: 1) забезпечення єдиної державної політики в сфері охоронної та детективної діяльності й обігу зброї; 2) приведення чинної нормативно-правової бази, що регулює охоронну діяльність, у відповідність із положеннями Конституції України, інших законів, норми яких регулюють процес здійснення даних видів діяльності; 3) визначення на законодавчому рівні завдань і принципів охоронно-детективної діяльності та закріплення єдності приватних і публічних засад їх здійснення; 4) розробка підзаконних нормативно-правових актів, які відповідають потребам практики та сучасним умовам, що складаються на ринку надання охоронних і детективних послуг.

Висновки

У результаті проведеного дослідження організаційно-правових засад діяльності ОВС у сфері охоронної діяльності сформульовано ряд висновків, пропозицій і рекомендацій, спрямованих на досягнення поставленої мети і вирішення задач у межах визначеного предмета та методів наукового дослідження.

Основними з них є такі:

1. З'ясовано, що створення приватних охоронних структур та їх функціонування зумовлене об'єктивним розвитком суспільства й держави, яке варто розглядати як закономірне доповнення до чинних державних правоохоронних органів. Заразом відносно правоохоронної діяльності, що здійснюється державними органами, приватна охоронна діяльність є субпідрядною. Відповідно до обмежено-дозвільного принципу, вона повинна здійснюватися на підставі укладених договірних зобов'язань у межах санкціонованих державою прав і обов'язків сторін.

Удосконалення понятійного апарату та організаційно правових засад діяльності ОВС у цій сфері базується на невідповідності назви чинного Закону України «Про охоронну діяльність» його змістові. У зв'язку з нечітким визначенням предмету регулювання, у Законі регламентовано відносини лише у сфері надання суб'єктами господарювання охоронних послуг. Поза межами законодавчого регулювання залишилися діяльність штатних працівників підрозділів охорони у службах безпеки суб'єктів господарської діяльності на підприємствах, у банківських установах, навчальних закладах, а також діяльність підрозділів відомчої охорони, які здійснюють охоронну діяльність.

До специфічних ознак, що відрізняють суб'єктів приватної охоронної діяльності від суб'єктів правоохоронної діяльності, зараховано такі: а) вказані суб'єкти є комерційними структурами, тому їх діяльність будується тільки на оплатній основі з метою отримання прибутку; б) обов'язковою умовою здійснення цієї діяльності є укладання з клієнтом цивільно-правового або трудового договору; в) здійснення даного виду діяльності дозволено лише тим суб'єктам, які пройшли державну реєстрацію і одержали відповідну ліцензію або дозвіл.

2. Висвітлення результатів аналізу функціонування суб'єктів охоронної діяльності та нормативно-правових актів, які регулюють їх діяльність, а також ролі ОВС в їх організаційно-правовому регулюванні показало наявність певних недоліків, унаслідок чого відбувається протистояння між суб'єктами охоронної діяльності різних форм власності. Основним «каменем спотикання» залишається монополія суб'єктів державної охорони на використання вогнепальної зброї. На приватні охоронні структури поширено правовідносини, що наділяють їх обов'язками й правами щодо участі в забезпеченні правопорядку, але їх реалізація можлива лише при дотриманні певних умов та правових і організаційних обмежень. Тому статус, права й повноваження співробітників правоохоронних органів на працівників приватних охоронних структур при охороні правопорядку поширювати недоцільно.

Ігнорування чинним законодавством необхідності правового регулювання діяльності суб'єктів господарювання, які мають власні підрозділи охорони та безпеки, дає змогу їх керівникам не виконувати вимог Закону України «Про охоронну діяльність», а саме: а) ст. 10 «Обмеження в охоронній діяльності»; б) ст. 11 «Умови залучення громадян до охоронної діяльності»; в) ст. 14 «Підготовка та перепідготовка персоналу охорони». Тому виведення за межі державного охоронного нагляду функціонування суб'єктів, які забезпечують власну охорону в приватному секторі економіки, дає можливість залучати до її здійснення осіб, які: а) мають обмеження за станом здоров'я; б) є психічно хворими; в) перебувають на обліку з приводу зловживання алкоголем чи наркотичними засобами; г) мають непогашену судимість. Наявне положення створює певні загрози для пересічних громадян, які можуть перебувати на об'єктах, що перебувають під охороною (відділення банку, навчальний заклад тощо).

3. Розглянуто дослідження сучасного стану правового регулювання обігу зброї, охоронної та приватної детективної діяльності, показало, що повноваження ОВС із державного охоронного нагляду за виконанням режимних правил суб'єктами господарювання, порядок їх інформування про результати виконання владних приписів, а також обов'язки ОВС щодо реагування на відхилення від встановлених параметрів функціонування підконтрольного суб'єкта повинні бути закріплені на законодавчому рівні.

Щодо діяльності ОВС із нагляду (контролю) за сферою охоронної та детективної діяльності, то вона повинна бути організована таким чином, щоб була забезпечена можливість моніторингу функціонування підконтрольних суб'єктів із метою встановлення відповідності їх діяльності чинному законодавству. При цьому ступінь достатності й необхідності інформування ОВС про стан справ на підконтрольних об'єктах, порядок одержання інформації також повинні бути врегульовані законодавчо. Для цього слід передбачити логічні, юридичні процедури з контролю за обігом зброї, здійсненням охоронної та детективної діяльності, які включають, насамперед, адміністративно-правовий статус суб'єктів правовідносин, юридичні, організаційні та матеріально-технічні гарантії їх функціонування. Стосовно вимог до посадових осіб ОВС, що мають право на проведення перевірок, то перелік кваліфікаційних вимог, яким вони повинні відповідати, мусить бути встановлений відповідним нормативно-правовим актом МВС України.

4. Розкрито механізм взаємодії ОВС з іншими суб'єктами адміністративного нагляду та контролю за здійсненням охоронної діяльності; цю взаємодію необхідно розглядати в декількох аспектах - у внутрішньому і зовнішньому, а також нормативно-правовому і статусному. Щодо нормативно-правової взаємодії, то вона є обов'язковою для всіх суб'єктів правовідносин, які взаємодіють, і встановлюється нормативними правовими актами. Своєю чергою, статусна взаємодія здійснюється у зв'язку з реалізацією ОВС своїх повноважень, а також - з ініціативи організатора взаємодії, відповідно до правового статусу її суб'єктів. Тому нормативно-правові акти, що закріплюють види взаємодії, повинні закріплювати предмет, об'єкт взаємодії, а також порядок та форми її здійснення. Звідси необхідна чітка регламентація організаційно-правових форм та методів взаємодії ОВС і суб'єктів, що здійснюють охоронну діяльність. Відповідним нормативним актом, що регламентує вказану взаємодію, повинен стати наказ МВС України, який визначатиме порядок, основні форми та методи взаємодії суб'єктів охоронної діяльності з ОВС та громадськістю на всіх рівнях і стадіях управлінського процесу.

5. Визначено, що організація інформаційного забезпечення діяльності ОВС у сфері охоронної діяльності потребує вдосконалення через формування автоматизованої системи їх інформаційного забезпечення. Створення цієї системи повинно передбачати такі етапи: а) розробка методів збору інформації у формі певних відомостей, що відображають дотримання підконтрольним об'єктом обмежень при здійсненні охоронної діяльності; б) розробка методів і технологій передачі, обробки інформації, приведення її у форми, зручні для її аналізу та оцінки; в) реалізація отриманої інформації ОВС, після її аналізу й оцінки; г) використання інформації для організації діяльності ОВС при виробленні оптимальних управлінських рішень щодо дотримання умов залучення громадян до охоронної діяльності; ґ) контроль органом ОВС виконання управлінських рішень; д) розробка органом ОВС критеріїв оцінки інформації про стан підготовки та перепідготовки персоналу охорони, яку була надано, та інші.

6. Проведено аналіз сучасного стану організаційно-правового регулювання охоронної діяльності в Україні та запропоновано шляхи ефективного вирішення проблеми у цій сфері. На сьогодні в юридичній науці формується новий міжгалузевий комплексний адміністративно-правовий інститут - охоронне право, норми якого повинні регулювати весь різноманітний спектр правовідносин, що складаються у сфері приватної, відомчої та позавідомчої охорони. В його основу повинні бути покладені Закони України «Про безпеку», «Про державну охорону», «Про відомчу охорону», положення яких мусять поширюватися і на позавідомчу охорону. Також слід ухвалити окремі Закони України «Про зброю» та «Про приватну детективну діяльність».

Прийняття зазначених законодавчих актів сприятиме забезпеченню правопорядку в Україні через визначення єдиної мети та принципів здійснення різних видів охоронної діяльності, закріплення узгоджених завдань, умов і порядку застосування до громадян заходів примусу та фізичної сили, а також спеціальних засобів і вогнепальної зброї.

7. Розроблено пропозиції щодо вдосконалення законодавства, яке регулює здійснення охоронної діяльності в Україні, та запропоновано внести зміни до Закону України «Про охоронну діяльність» та окремі нормативно-правові акти, які регулюють охоронну діяльність, а саме: у статті 5 передбачити частини 4, 5, 6, у яких, з метою правового регулювання всіх видів охоронних послуг, що надаються суб'єктами охоронної діяльності, закріпити такі їх види: 1) забезпечення порядку в місцях проведення масових заходів; 2) консультування і підготовка рекомендацій клієнтам з питань правомірного захисту від протиправних посягань; 3) охорона і супровід цінних вантажів та особистого майна; розділ 5 «Взаємодія суб'єктів охоронної діяльності з правоохоронними органами та громадськістю», доповнити положеннями щодо: а) визначення сил, розробки загального плану дій суб'єктів взаємодії; б) виконання завдань, що стоять перед кожним із суб'єктів; в) визначення способів і засобів підтримки зв'язку між суб'єктами взаємодії; г) здійснення контролю дій і оцінки діяльності її суб'єктів.

Внесення вищеназваних змін до законодавства України та нормативно-правових актів, що регулюють сферу охоронної діяльності, дозволить законодавчо закріпити її понятійний апарат, визначити статус суб'єктів охоронної діяльності, унормувати використання в ній спеціальних засобів індивідуального захисту, активної оборони і зброї. Це, своєю чергою, сприятиме відновленню конкуренції між суб'єктами охорони, наданню більш якісних охоронних послуг.

Список опублікованих автором праць за темою дисертації

1. Хорт І.В. Актуальні питання реалізації принципів правової держави в Україні / І.В. Хорт // Юридичний вісник «Повітряне та космічне право». - 2010. - № 1 (14). - С. 27-29.

2. Хорт І.В. Теоретико-правові аспекти концепції місцевого самоврядування в Конституції України / І.В. Хорт // Юридичний вісник «Повітряне та космічне право». - 2010. - № 3 (16). - С. 103-107.

3. Хорт И.В. Теоретико-правовые основы осуществления охранной деятельности в Украине. / И.В. Хорт // Научно-методический журнал «Право и политика» (Бишкек). - 2012. - № 4. - С. 41-44.

4. Хорт І.В. Організаційне забезпечення функціонування суб'єктів охоронної діяльності в Україні / І.В. Хорт // Наше право. - 2013. - № 9. - С. 165-171.

5. Хорт І.В. Правове регулювання діяльності суб'єктів охоронної діяльності та шляхи його удосконалення / І.В. Хорт // Наукові праці МАУП. - 2013. - № 3 (38). - С. 105-109.

6. Хорт І.В. Концептуальні засади розвитку охоронної діяльності в Україні та напрямки удосконалення її правового регулювання / І.В. Хорт // Митна справа. - 2013. - № 4. - Ч. 2. - К. 2. - С. 288-291.

7. Хорт І.В. Правовий статус органів внутрішніх справ у сфері правоохоронної діяльності / І.В. Хорт // Європейські перспективи. - 2013. - № 9. - С. 68-72.

8. Хорт І.В. Концептуальні засади розвитку охоронної діяльності в Україні та напрямки удосконалення її правового регулювання / І.В. Хорт // Україна як геополітична реальність: політика, економіка, право, духовність: матеріали VII Міжнародної науково-практичної конференції (21 березня 2013 р.). - К.: МАУП, 2013. - С. 133-136.

9. Хорт І.В. Правове регулювання діяльності суб'єктів охоронної діяльності: сучасний стан і перспективи / І.В. Хорт // Актуальні проблеми національного законодавства: збірник матеріалів Всеукраїнської науково-практичної конференції. Випуск 32 (28 березня 2013 року). - Кіровоград, 2013. - С. 59-62.

• Анотація
• Хорт І.В. Організаційно-правові засади діяльності органів внутрішніх справ в сфері охоронної діяльності: теоретико-правовий аспект. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Міжрегіональна Академія управління персоналом, Київ, 2013.