Адміністративно-правові засади діяльності органів публічної влади у сфері земельних відносин

Размещено на http://www.allbest.ru/

КАБІНЕТ МІНІСТРІВ УКРАЇНИ

НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ БІОРЕСУРСІВ

І ПРИРОДОКОРИСТУВАННЯ УКРАЇНИ

УДК 349.414.028:332

Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

адміністративно-правові засади діяльності органів публічної влади у сфері земельних відносин

12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

Мачуська Ірина Борисівна

Київ - 2013

Дисертацією є рукопис

Робота виконана в Національному університеті біоресурсів і природокористування України Кабінету Міністрів України

Науковий керівник доктор юридичних наук

Світличний Олександр Петрович,

Національний університет біоресурсів і природокористування України,

професор кафедри цивільного та господарського права

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор

Діхтієвський Петро Васильович,

Київський національний університет

імені Тараса Шевченка,

професор кафедри адміністративного права

кандидат юридичних наук

Кичилюк Тетяна Станіславівна,

Східноєвропейський національний університет

імені Лесі Українки,

старший викладач кафедри цивільно-правових дисциплін

Захист відбудеться «12» березня 2014 року о 12.00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 26.004.16 у Національному університеті біоресурсів і природокористування України за адресою: 03041, м. Київ, вул. Генерала Родімцева, 19, навчальний корпус № 1, кімната 97

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Національного університету біоресурсів і природокористування України за адресою: 03041, м. Київ,

вул. Героїв Оборони, 13, навчальний корпус № 4, кімната 41 а

Автореферат розісланий «11» лютого 2014 р.

Вчений секретар

Спеціалізованої вченої ради О. Ю. Піддубний

АНОТАЦІЯ

Мачуська І. Б. Адміністративно-правові засади діяльності органів публічної влади у сфері земельних відносин. - На правах рукопису.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук зі спеціальності 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Національний університет біоресурсів і природокористування України, Київ, 2013.

Дисертація присвячена комплексному дослідженню теоретичних і практичних проблем адміністративно-правових засад діяльності органів публічної влади у сфері земельних відносин.

Проведено дослідження історико-правових аспектів розвитку органів управління у сфері земельних відносин, розглянуто теоретичні і практичні питання здійснення адміністративної та земельної реформи в Україні. Встановлено та надано характеристику трьом етапам земельної реформи в Україні.

Досліджено категорії земель України та здійснено їх поділ в залежності від видів правових режимів. Виокремлено загальний, спеціальний, особливий та правовий режим земель сільськогосподарського призначення. Здійснено дослідження понять «правовий режим» та «адміністративно-правовий режим» та запропоновано власне визначення поняття «адміністративно-правового режиму земель». Доведено необхідність відокремлення радіоактивно забруднених земель, що постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, в окрему категорію земель України та надання їм особливого порядку управління.

Проведено аналіз загальнотеоретичних проблем управлінської діяльності. Досліджена діяльність органів публічної влади у сфері земельних відносин та внесено пропозиції щодо їх удосконалення. Підкреслено, що значний вплив на систему органів публічної влади у сфері земельних відносин мав Указ Президента України від 9 грудня 2010 р. № 1085 «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади».

Показано, що одним із дієвих механізмів забезпечення дотримання норм земельного та природоохоронного законодавства є заходи адміністративної відповідальності. Вносяться конкретні пропозиції щодо внесення змін до норм адміністративного та земельного законодавства. Виділено чотири основні групи адміністративних деліктів за порушення земельного законодавства та здійснено їх класифікацію.

Досліджено сучасний стан практичного застосування адміністративних санкцій за земельні правопорушення.

Розроблено пропозиції та рекомендації щодо удосконалення чинного законодавства у даній сфері.

Ключові слова: адміністративно-правові засади, органи публічної влади, земельні правовідносини, земельні ресурси, адміністративно-правовий режим, адміністративні делікти, адміністративні стягнення.

АННОТАЦИЯ

Мачусская И. Б. Административно-правовые основания деятельности органов публичной власти в сфере земельных отношений. - На правах рукописи.

Диссертация на соискание научной степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - административное право и процесс; финансовое право; информационное право. - Национальный университет биоресурсов и природопользования Украины, Киев, 2013.

Диссертация посвящена комплексному исследованию теоретических и практических проблем административно-правовых положений деятельности органов публичной власти в сфере земельных отношений.

Рассмотрены историко-правовые аспекты исторического развития органов управления в сфере земельных отношений, осуществлен детальный анализ возникновения и развития института управленческих отношений, а также осуществлена периодизация процесса возникновения таких отношений.

С целью всестороннего исследования понятия «земельных ресурсов» проанализированы понятие «земли», «земельного фонда», предложена их теоретическое определение, доказана необходимость закрепления их в законодательном порядке как объектов земельных правоотношений.

Доказано, что понятие «земельные ресурсы», «земля», «земельный фонд» имеют разное значение и правовую природу. Доказано, что понятие «земельных ресурсов» является самостоятельной категорией и представляет собой составную часть «земельного фонда».

Осуществлен анализ общетеоретических проблем управленческой деятельности и административной ответственности за нарушение земельного законодательства. Исследовано категорию земель в Украине та осуществлено их деление на общий, специальный, правовой режим земель сельскохозяйственного назначения и особенный режим.

К землям общего правового режима отнесены земли жилищного и общественной застройки и рекреативного назначения.

К землям специального правового режима отнесены земли: природо-заповедного фонда, оздоровительного и историко-культурного назначения, лесного и водного фонда.

К землям с особенным правовым режимом отнесено земли со специфичными особенностями, которые принадлежат до категорий земель промышленности, транспорта, связи, энергетики (атомной энергетики) и обороны. Среди земель с особенным правовым режимом выделено земли Чернобыльской АЭС, а также земли в 30 километровой зоне отчуждения.

Обосновывается точка зрения, что административно-правовой режим целесообразно устанавливать на землях, которые требуют особых условий управления, использования и охраны.

Выделено четыре основные группы административных деликтов за нарушения земельного законодательства и осуществлено их классификацию.

Первая группа - административные деликты земельно-экологического направления; вторая группа - административные деликты публичного управления земельными ресурсами; третья группа - административные деликты связанные с нарушениями земельных участков; четвертая группа - административные деликты связанные с нарушениями в сфере использования недр, земель лесного, водного и природно-заповедного фондов.

Подчеркивается, что значительное влияние на формирование системы органов публичной власти в сфере земельных отношений оказал Указ Президента Украины от 9 декабря 2010 № 1085 «Об оптимизации системы центральных органов исполнительной власти».

На основании проведённого исследования сделан вывод о наличии ряда серьёзных недостатков в системе органов исполнительной власти в сфере земельных отношений. Внесены предложения по изменению действующей системы органов исполнительной власти в сфере природных ресурсов Украины.

С целью совершенствования деятельности центральных органов исполнительной власти в сфере земельных отношений, целесообразно сосредоточить полномочия по управлению земельными ресурсами в специально уполномоченном органе природных ресурсов - Министерстве экологии и природных ресурсов Украины.

На этом основании, с целью оптимизации и повышения эффективности государственного управления земельными ресурсами, предлагается подчинить Министерству экологии и природных ресурсов Украины: Государственное агентство земельных ресурсов Украины, Государственное агентство лесных ресурсов Украины, Государственное агентство водных ресурсов Украины, Государственную службу геологии и недр Украины и Государственной экологической инспекцию Украины.

Доказана необходимость, расширении полномочий Государственного агентства земельных ресурсов Украины, как органа публичной власти в сфере земельных отношений. Аргументирован тезис о сосредоточении полномочий по осуществлению землеустройства, мониторинга, земельного кадастра, контроля за использованием и охраной земельных ресурсов в Государственном агентстве земельных ресурсов Украины.

Указывается, что одним из действенных механизмов соблюдения норм земельного и природоохранного законодательства являются меры административной ответственности. Вносятся конкретные предложения по внесению изменений в нормы административного и земельного законодательства.

Ключевые слова: административно-правовые основания, органы публичной власти, земельные правоотношения, земельные ресурсы, административно-правовой режим, административные деликты, административные взыскания.

ANNOTATION

Machuska I. B. Administrative and legal principles activities public authorities in land relations. - Manuscript.

The Dissertation for a Candidate of Science Degree in jurisprudence with the specialty 12.00.07 - Administrative Law and Process; Financial Law; Information Law. - National University of Life and Environment of sciences of Ukraine, Kyiv, 2013.

The Dissertation is devoted to the complex study of theoretical and practical problems of legal and administrative framework for the activities of public authorities in the sphere of land relations.

Studied of the historical and legal aspects of governance in the field of land relations, the theoretical and practical issues of administration and land reform in Ukraine. Determined and the characteristic of the three stages of land reform in Ukraine.

Studied categories of land in Ukraine and made ??their separation depending on the types of legal regimes. Author determined the general, special, and a special legal regime for agricultural land. Research of the concepts of «legal regime» and

«administrative and legal regime» and proposed its own definition of «administrative and legal regime of land». The necessity of the separation of radioactively contaminated land affected by the Chernobyl disaster in Ukraine a category of lands and giving them special order management.

The analysis of general issues of management activities. The activity of public authorities in the sphere of land relations and made ??suggestions for improvements. Emphasized that a significant impact on the public authorities in the sphere of land relations was President of Ukraine Decree of 9 December 2010 № 1085 «On the optimization of central bod ies of executive power».

It is shown that one of the most effective mechanisms to ensure compliance with land and environmental legislation are measures of administrative responsibility. Concrete proposals for amendments to the rules of administrative law and land. Distinguished four main administrative tort for breach of land laws and their classification.

The current state of practical application of administrative sanctions for offenses land.

Suggestions and recommendations for improving the current legislation in this area.

Key words: administrative and legal framework, public authorities, legal land, land resources, administrative and legal regime, administrative torts, administrative penalties.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Трансформаційні процеси, що відбуваються в Україні свідчать про необхідність запровадження більш ефективного та результативного державного управління, зокрема шляхом реформування адміністративної системи. Найактуальнішою науковою проблемою українського державотворення, що потребує системного аналізу та невідкладного вирішення, є якісне поліпшення організації та функціонування органів публічної влади.

В умовах проведення адміністративної та земельної реформ, формування інфраструктури ринку земель, забезпечення екологічної рівноваги, раціонального використання, відтворення та охорони земельних ресурсів актуальними є питання удосконалення механізмів державного управління у сфері земельних відносин.

У зв'язку з цим, особливого значення набуває дослідження адміністративно-правового забезпечення діяльності органів публічної влади у сфері земельних відносин, вивчення змісту правопорушень у цій сфері, аналіз застосування адміністративних санкцій за їх вчинення, удосконалення та підвищення ефективності інституту адміністративної відповідальності за земельні правопорушення.

Науково-теоретичним підґрунтям дослідження стали праці відомих вітчизняних та зарубіжних вчених-адміністративістів, фахівців з інших галузей права, зокрема, земельного, аграрного, екологічного, інформаційного, а також інших галузей права, загальної теорії держави і права, а також вчених-економістів аграрників, представників науки державного управління, філософів: В. Б. Авер'янова, В. І. Андрейцева, Ю. П. Битяка, Д. В. Бусуйок, Ю. А. Ведернікова, А. П. Гетьмана, І. В. Гіренка, В. М. Єрмоленка, І. М. Зарицької, І. І. Каракаша, Т. С. Кичилюк, В. К. Колпакова, B. С. Кульчицького, П. Ф. Кулинича, В. І. Курила, А. М. Мірошниченка, О. С. Мірошниченко, Л. В. Мілімко, Т. П. Минка, О. О. Погрібного, О. П. Світличного, В. І. Семчика, С. В. Слюсаренка, Ю. C. Шемшученка, М. В. Шульги, В. Д. Швеця та ін.

Вирішення цих та багатьох інших проблем обумовлює необхідність комплексного науково-правового дослідження організаційно-правових засад діяльності органів публічної влади у сфері земельних відносин з урахування історичних досвіду та реалій сьогодення.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційна робота виконана у межах тематики наукових досліджень кафедри адміністративного та фінансового права Національного університету біоресурсів і природокористування України та безпосередньо пов'язана з адміністративно-правовими аспектами науково-дослідної теми: «Розробка концепції правового регулювання сталого розвитку сільських територій» (номер державної реєстрації 0109U003356).

Мета і задачі дослідження. Метою дослідження є розробка теоретичних засад та практичних пропозицій і рекомендацій щодо адміністративно-правових засад діяльності органів публічної влади, та удосконалення адміністративного законодавства у сфері земельних відносин.

Для досягнення цієї мети визначені такі задачі:

- визначити тенденції історичного розвитку органів управління у сфері земельних відносин;

- дослідити теоретичні і практичні питання здійснення адміністративної та земельної реформи в Україні;

? з'ясувати сутність та особливості правових режимів земель, на цій підставі визначити особливості адміністративно-правових режимів земель України та надати власне визначення поняття «адміністративно-правовий режим земель»;

- з метою з'ясування проблемних питань в управлінській діяльності дослідити функції, завдання та методи діяльності органів публічної влади у сфері земельних відносин;

- розкрити структуру та виявити зміст адміністративно-правових засад діяльності органів публічної влади у сфері земельних відносин та внести пропозиції щодо удосконалення їх діяльності;

- дослідити склади адміністративних деліктів за порушення земельного законодавства та визначити шляхи його удосконалення;

- дослідити та обґрунтувати пропозиції щодо необхідності удосконалення управлінських відносин щодо радіоактивно забруднених земель, які постраждали внаслідок аварії на Чорнобильськії атомнії електростанції;

- дослідити інститут адміністративної відповідальності та порядок застосування адміністративних стягнень за земельні правопорушення та сформувати конкретні пропозиції щодо його удосконалення.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, які виникають у процесі діяльності органів публічної влади у сфері земельних відносин.

Предметом дослідження виступають адміністративно-правові засади діяльності органів публічної влади у сфері земельних відносин в контексті провадження адміністративної та земельної реформ.

Методи дослідження. Методологічним підґрунтям наукового дослідження є сукупність методів і прийомів наукового пізнання. Їх застосування характеризується системним підходом, що дало можливість дослідити проблеми в єдності їх юридичної форми і соціально-правового змісту. За допомогою історичного методу було досліджено визначення тенденцій історичного розвитку органів управління у сфері земельних відносин, у період (VI тис. років до н. е. - до XXI ст.) - (підрозділ 1.1). Застосування загальнонаукового, системно-структурного, структурно-функціонального, комплексного методів дослідження та методу системного аналізу дало змогу проаналізувати зміст чинних актів адміністративного та земельного законодавства, дослідити тенденції та проблеми розвитку інституту управлінських відносин, правового та адміністративно-правового режимів земель України, а також зробити і обґрунтувати власні висновки щодо шляхів розв'язання цих проблем (підрозділи 1.2, 1.3). При здійсненні аналізу діяльності органів публічної влади у сфері земельних відносин, було використано загальнонауковий, статистичний, порівняльно-правовий та системно-функціональний методи (розділ 2). Метод тлумачення правових норм дав можливість з'ясувати зміст приписів діючого законодавства (підрозділи 2.1, 2.2) і на цій підставі сформулювати конкретні пропозиції щодо їх удосконалення. Компаративний метод і метод документального аналізу використовувались для вироблення пропозицій щодо вдосконалення адміністративного законодавства за земельні правопорушення у сфері раціонального використання та охорони земельних ресурсів (підрозділи 3.1, 3.2).

У ході роботи, зокрема, було використано теоретичні положення загальної теорії держави і права, природоресурсного, земельного, аграрного та екологічного права. Частково були використані такі методи, як формально-логічний та логіко-юридичний.

Емпіричну основу дослідження становить аналіз чинного вітчизняного та зарубіжного законодавства, а також практики його реалізації щодо адміністративної відповідальності за порушення земельного законодавства.

Наукова новизна одержаних результатів визначається тим, що з метою виявлення проблемних питань, пов'язаних із адміністративно-правовими засадами діяльності органів публічної влади у сфері земельних відносин та визначено шляхи їх удосконалення.

Наукова новизна одержаних результатів конкретизується у таких основних положеннях:

уперше:

- проведено періодизацію виникнення і розвитку інституту органів управління у сфері земельних відносин в Україні, виокремлено періоди починаючи з розвитку трипільської культури (VI-III тис. років до н. е. до сучасного періоду), окремі з яких поділено на етапи;

- обґрунтована необхідність встановлення окремих адміністративно-правових режимів земель, шляхом поділу їх на: загальний (землі житлової та громадської забудови, рекреаційного призначення); особливий (землі промисловості, транспорту, зв'язку, атомної енергетики та оборони, радіоактивно забруднені землі, що постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, землі «іншого призначення»); спеціальний (землі природо-заповідного фонду, оздоровчого та історико-культурного призначення, лісового і водного фонду); сільськогосподарського призначення;

- обґрунтована необхідність встановлення адміністративно-правового режиму земель з особливими умовами використання на землях, що зазнали забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи (землі магістральних трубопроводів; оборони; атомної енергетики);

- обґрунтувано тезу про необхідність доповнення Главу 7 Кодексу України про адміністративні правопорушення статтею 57-1 «Несанкціоноване видобування корисних копалин», яку викласти у такій редакції: «Самовільний видобуток корисних копалин, що здійснюється без спеціального дозволу на користування надрами та призводить до погіршення земель та втрати запасів корисних копалин - тягнуть за собою накладання штрафу на громадян від ста до двохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб - від двохсот до трьохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян».

удосконалено:

- дефініцію «правовий режим земель», «адміністративно-правовий режим земель», «публічне управління у сфері регулювання земельними відносинами», «адміністративна відповідальності за порушення земельних відносин»;

дістали подальшого розвитку:

- обґрунтування щодо зосередження повноважень при здійснення землеустрою, моніторингу земель, земельного кадастру, контролю за використанням та охороною земельних ресурсів в Державному агентстві земельних ресурсів України;

- положення про внесення змін до статей 57, 58 Кодексу України про адміністративні правопорушення щодо позбавлення спеціального дозволу на користування надрами громадян та юридичних осіб;

- обґрунтування щодо удосконалення системи публічних органів управління земельними ресурсами, шляхом створення єдиного органу управління природними ресурсами (земельними, лісовими, водними ресурсами, надр). На цій підставі пропонується підпорядкувати Міністерству екології та природних ресурсів України: Державне агентство земельних ресурсів України, Державне агентство лісових ресурсів України, Державне агентство водних ресурсів України та Державну службу геології та надр України.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що сформульовані в дисертації висновки та пропозиції можуть бути використані у законодавстві і правозастосовній діяльності, спрямованій на врегулювання

адміністративно - правових засади діяльності органів публічної влади у сфері земельних відносин.

Основні положення та висновки дисертації можуть бути використані:

– у науково-дослідній діяльності для подальших наукових досліджень теоретичних проблем, пов'язаних із діяльності органів публічної влади у сфері земельних відносин;

- нормотворчій діяльності при підготовці змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення у частині адміністративних правопорушень за порушення земельних відносин;

- у практичній діяльності органів публічної влади у сфері земельних відносин, щодо притягнення суб'єктів проступків до адміністративної відповідальності за порушення земельного законодавства;

- у навчальному процесі при викладанні дисциплін: «Адміністративне право», «Земельне право», «Аграрне право», «Екологічне право» (акт впровадження від 16.12.2013 р. № 83), в навчальний процес Державного Вищого Навчального Закладу «Київський Національний Економічний Університет імені Вадима Гетьмана».

Особистий внесок здобувача. Дисертація виконана самостійно, усі сформульовані в ній положення та висновки ґрунтуються на дослідженнях автора.

Апробація результатів дисертації. Основні висновки, положення і практичні рекомендації дисертаційного дослідження оприлюднені на:

V Міжнародній науково-практичній конференції «Стан сучасної науки» (м. Софія, 2007), ІV Міжнародній науково-практичній конференції «Ключевые аспекты научной деятельности - 2008» (м. Перемишль, 2008), V Міжнародній науково-практичній конференції «Ключевые проблемы современной науки - 2009»

(м. Софія, 2009), Міжнародній науково-практичній конференції «Правові проблеми подолання наслідків Чорнобильської катастрофи» (м. Київ, 2011).

Публікації. Основні висновки і пропозиції дисертації знайшли відображення у шести наукових статтях, опублікованих у фахових наукових виданнях і чотирьох тезах доповідей на міжнародних та всеукраїнських науково-практичних конференціях.

Структура та обсяг дисертації. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, які об'єднують сім підрозділів, висновків, одного додатку та списку використаних джерел. Загальний обсяг роботи - 236 сторінок, із них основного тексту - 198 сторінок; список використаних джерел (351 найменування) - 38 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

земельний публічний влада реформа

Розділ 1. «Загально-правова характеристика управлінських органів у сфері земельних відносин» складається з трьох підрозділів, присвячених дослідженню органів управління у сфері земельних відносин в Україні. Досліджуються історико-правові аспекти формування інституту публічного управління у різні періоди розвитку українського суспільства, проводиться періодизація процесу виникнення інституту управління, визначається зміст та особливості земельних ресурсів, досліджується аналіз наукових засад правових та адміністративно-правових режимів земель в Україні.

У підрозділі 1.1. «Історико-правові аспекти історичного розвитку органів управління у сфері земельних відносин» проводиться детальний аналіз виникнення та розвитку інститут управління у сфері земельних відносин в Україні, наводиться періодизація процесу виникнення управлінських відносин.

Дисертант виходить із того, що первинні форми управлінських відносин були започатковані у період трипільської культури (VI-III тис. років до н. е.).

Обґрунтовано вплив на розвиток інституту управління перших державних утворень - Скіфської держави (IV ст. до н. е.) та держав Північного Причорномор'я (VII-VI ст. до н. е.).

Зазначено, що у період Київської Русі і Галицько-Волинського князівства (IX-XIII ст.), інститут управлінських відносин земельними ресурсами знаходився на стадії формування.

Доведено, що під час перебування українських земель у складі Великого Князівства Литовського і Польського королівства (XV ст.), на розвиток інституту управління земельними ресурсами значно вплинуло західноєвропейське право. Проаналізовано особливість управління земельними ресурсами Запорізької Січі.

Акцентується увага на особливостях розвитку управлінських відносин українських земель у складі Російської та Австрійської Імперій (кінець XVIII - початок XIX ст.). Значний розвиток інститут управління отримав на етапі проведення Земельної реформи 1848 р. в Австрійської імперії. Зазначається, що у дореформений період в Російської Імперії (до 1861 р.) інститут управління знаходився на стадії формування, на його розвиток, значно вплинули земельна 1861 р. та аграрна реформи П. А. Столипіна (1906-1911 рр.). Аргументовано, що їх складовими стало вдосконалення системи органів управління земельними ресурсами.

Період проголошення української державності (1917-1921 рр.) позначився значним розвитком інституту управління, кожен з етапів української державності (Української Центральної Ради, Гетьманату «Української держави» П. П. Скоропадського, Директорії Української Народної Республіки), характеризується формуванням системи органів публічного управління у сфері земельних відносин.

Розвиток інституту управління у радянський період (1922-1991 рр.), дає підстави стверджувати, що скасуванні приватної власності на землю та її націоналізація позначилась і на формуванні система органів публічної влади.

Період незалежності України (1990 р. - до тепер), характеризується постійними змінами в системі органів публічного управління, неузгодженістю діяльності та відсутність єдиної системи органів управління у сфері земельних відносин.

З проголошенням незалежності (1990 р.) та після розпаду СРСР Україна отримує можливість самостійного розвитку. Однією із складових економічної реформи стало реформування земельних відносин та системи органів публічного управління.

Виділено та надано характеристику трьом етапам земельної реформи в Україні. Перший етап (1990-1996 рр.), другий (1996-2001 рр.), третій (2001 і до тепер).

Постійні трансформації щодо формування органів публічного управління у сфері земельних відносин, що здійснювалися у період адміністративної та земельної реформ не сприяли здійсненню якісного публічного управління земельними ресурсами, раціонального їх використанням та охорони.

У підрозділі 1.2. «Поняття та ознаки земельних ресурсів» досліджено та розкрито поняття та ознаки земельних ресурсів. Здійснено аналіз законодавства України, норми якого регулюють порядок охорони та раціонального використання земельних ресурсів.

Обґрунтовується необхідність в охороні земельних ресурсів, зокрема в адміністративно-правовій охороні. Це обумовлюється тим, що їх цінність як природного об'єкта знижуються внаслідок численних правопорушень та нераціонального використання.

Зазначається про вагоме значення земельних ресурсів, які належать до найбагатших і найважливіших об'єктів матеріального світу.

З метою всебічного дослідження поняття «земельні ресурси», проаналізовано поняття «землі», «земельного фонду», запропоновано їх теоретичне визначення, доведена необхідність закріплення їх у законодавчому порядку як об'єктів земельних правовідносин. Досліджено, що поняття «земельні ресурси», «земля», «земельний фонд» мають різне значення та правову природу.

Здійснено аналіз літературних вітчизняних та зарубіжних джерел та проаналізовано різні дефініції поняття «земельних ресурсів». Надано власне визначення поняття «земельних ресурсів», під яким слід розуміти складову частину природних ресурсів, взаємопов'язану з іншими природними компонентами, що являє собою земельний потенціал держави, який входить до складу земельного фонду, виступає головним засобом виробництва у сільському і лісовому господарстві, а також просторовим базисом для розміщення усіх галузей господарства.

У підрозділі 1.3. «Зміст, ознаки адміністративно-правового режиму земель в Україні» досліджено особливості правових режимів земель і на цій підставі внесено пропозиції щодо встановлення адміністративно-правового режиму для певної категорії земель.

Характерна ознака адміністративно-правових режимів окремих категорій земель залежать від особливостей публічного управління, використання, розпорядження, функцій які вони виконують. Залежно від характеру використання земель, вони можуть мати різні адміністративно правові режими. З'ясувано сутність та особливості правових режимів земель України. На цій підставі визначено особливості адміністративно-правових режимів земель України. Здійснено поділ правових режимів земель на: загальний адміністративно-правовий режим, спеціальний адміністративно-правовий режим, адміністративно-правовий режим земель сільськогосподарського призначення та особливий адміністративно-правовий режим земель.

До загального адміністративно-правового режиму віднесено правові режими земель житлової і громадської забудови та рекреаційного призначення.

До земель із спеціальним адміністративно-правовим режимом віднесено землі: природо-заповідного фонду, оздоровчого та історико-культурного призначення, лісового і водного фонду.

До особливого адміністративно-правового режиму віднесено землі із специфічними ознаками, що належать до категорії земель промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики (атомної енергетики) та оборони. Серед земель з особливим правовим режимом виділено землі Чорнобильської АЕС та земельні ділянки, які включені до 30 кілометрової зони.

Через здійснення розкриття понять «правовий режим» та «адміністративно-правовий режим», автором запропоновано власне визначення поняття «адміністративно-правового режиму земель». Під ним слід розуміти встановлений державою правовий порядок земель з особливим правовим режимом, порядок управління, використання, розпорядження та охорони яких обумовлений специфічними ознаками.

На формування адміністративно-правового режиму земель з особливим правовим режимом, впливають не тільки загальні адміністративно-правові норми, а і специфічні, що виявляються у особливостях порядку виникнення, встановленні прав та обов'язків учасників адміністративно-правових відносин, застосуванні відповідних санкцій. Разом з тим, в межах особливого правового режиму, правовий режим різних категорій земель не є однаковим, оскільки залежить від мети використання, правового регулювання, охорони, особливостей публічного управління.

Обгрунтовується теза, що встановлення адміністративно-правового режиму земель з особливим правовим режимом, потребують землі тих категорій, що мають специфічні ознаки публічного управління, використання та охорони.

Розділ 2. «Система та правовий статус органів публічного управління у сфері земельних відносин» складається із двох підрозділів, присвячених дослідженню системи та правовому статусу органів публічної влади у сфері земельних відносин.

У підрозділі 2.1. «Система та органи публічної влади у сфері земельних відносин» розглянуто основні засади та специфіка публічного управління у сфері земельних відносин. Зазначається, що з постійними змінами в системі діяльності органів виконавчої влади є необхідність подальшого розвитку ефективних форм публічного управління у сфері земельних відносин.

Підкреслюється, що значний вплив на систему органів публічної влади у сфері земельних відносин мав Указ Президента України від 9 грудня 2010 р.

№ 1085 «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади». Досліджена діяльність органів публічної влади у сфері земельних відносин.

Зазначається, що управління земельними ресурсами в Україні здійснюється: публічними органами загальної компетенції (Верховною Радою України; Верховною Радою Автономної Республіки Крим; Кабінетом Міністрів України; Радою Міністрів Автономної Республіки Крим; органами виконавчої влади та місцевого самоврядування) та органами спеціальної компетенції: (Міністерство екології та природних ресурсів України, Міністерство аграрної політики та продовольства України, Державне агенство земельних ресурсів України, Державна служба України з надзвичайних ситуацій, Державна інспекція сільського господарства України, Державна екологічна інспекція України).

Реалізація завдань земельної реформи, раціонального використання та охорони земельних ресурсів здійснюються за допомогою визначених повноважень органів публічної влади. Своє юридичне визначення державно-владні повноваження органу публічної влади знаходять в компетенції, як сукупності його предметів відання, прав і обов'язків, якими є визначене законодавством коло його діяльності.

У підрозділі 2.2. «Удосконалення системи та правового статусу органів публічного управління в сфері земельних відносин» аналізуються проблеми та шляхи удосконалення системи та правового статусу органів публічної влади в сфері земельних відносин.

Адміністративна реформа внесла суттєві корективи у формування системи і повноважень органів публічної влади у сфері земельних відносин.

Значним недоліком, що впливає на здійснення земельної реформи є коло проблем, пов'язаних із системою та повноваженнями органів публічної влади. Реалізація положень земельної політики держави можлива лише за наявності досконалої системи органів публічної влади у сфері земельних відносин.

Проаналізована система та повноваження органів публічної влади у сфері земельних відносин. Система органів публічної влади у сфері земельних відносин залишається недосконалою, недостатньо збалансованою для забезпечення позитивного результату щодо раціонального використання та охорони земельних ресурсів. Функціональні повноваження публічного управління у сфері земельних відносин характеризуються цільовою спрямованістю і регламентовані у першу чергу Конституцією України, Земельним кодексом України, Законами України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», «Про охорону земель», «Про землеустрій», «Про земельний кадастр», нормами адміністративного законодавства та іншими нормативно-правовими актами.

Наголошено на необхідності системного перегляду існуючої системи органів публічної влади у сфері земельних відносин, з метою встановлення шляхів її удосконалення. На думку автора, з метою усунення паралелізму у діяльності центральних органів у сфері земельних відносин, доцільно зосередити повноваження щодо управління земельними ресурсами у спеціально уповноваженому органі природних ресурсів держави - Міністерстві екології та природних ресурсів України. На цій підставі, з метою оптимізації і підвищення державного управління земельними ресурсами, пропонується підпорядкувати Міністерству екології та природних ресурсів України: Державне агентство земельних ресурсів України, Державне агентство лісових ресурсів України, Державне агентство водних ресурсів України, Державну службу геології та надр України. Обгрунтовується теза, що сформована таким чином система органів публічної влади спеціальної компетенції, буде сприяти найбільш ефективному раціональному використанню природних ресурсів, у тому числі й земельних.

Розділ 3. «Правові засади адміністративної відповідальності у сфері земельних відносин» складається з двох підрозділів, присвячений аналізу складів адміністративних деліктів, порядку застосування адміністративних стягнень за порушення земельного законодавства та пропозицій з удосконалення адміністративного законодавства.

Розділ 3.1. «Загальна характеристика складів адміністративних деліктів за порушення земельного законодавства» присвячений характеристиці складів адміністративних правопорушень у сфері земельних відносин.

Проаналізовано правові підстави адміністративної відповідальності у сфері земельних відносин та виділено їх специфічні ознаки. Досліджена характеристика складів адміністративних деліктів у сфері земельних відносин.

Проаналізовано нормативно-правові акти, норми яких передбачають та встановлюють безпосередню адміністративну відповідальність за порушення земельного законодавства.

Звертається увага, що адміністративні делікти у сфері земельних відносин неоднорідні по своєму направленню, що дає можливість їх класифікації за різними критеріями. На основі різних наукових підходів розглянуто адміністративні делікти, структуру їх складів за: ступенем суспільної небезпеки; особливостями конструкції; суб'єктом проступку; характером завданої шкоди.

На підставі аналізу норм Кодексу України про адміністративні правопорушення, автором виділено чотири основні групи адміністративних деліктів за порушення земельного законодавства, класифікація яких ґрунтується в залежності від об'єкта посягання.

До першої групи належать адміністративні делікти земельно-екологічного спрямування, до яких віднесено: псування і забруднення сільськогосподарських та інших земель (ст. 52) та порушення правил використання земель (ст. 53).

До другої групи віднесено правопорушення пов'язані із публічним управлінням земельними ресурсами. Такими є правопорушення, що посягають на: приховування або перекручення даних державного земельного кадастру (ст. 53-2); порушення строку видачі державного акта на право власності на земельну ділянку (ст. 53-5); порушення законодавства про Державний земельний кадастр (ст. 53-6) ; порушення правил землеустрою (ст. 55).

До третьої групи належать адміністративні делікти пов'язані із земельними ділянками: самовільне зайняття земельної ділянки (ст. 53-1); зняття та перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок без спеціального дозволу (ст. 53-3); незаконне заволодіння ґрунтовим покривом (поверхневим шаром) земель (ст. 53-4); порушення строків повернення тимчасово зайнятих земель або не приведення їх у стан, придатний для використання за призначенням ( ст. 54); знищення межових знаків (ст. 56).

До четвертої групи віднесено адміністративні делікти що пов'язані із використанням надр, земель лісового, водного та природно-заповідного фонду: порушення вимог щодо охорони надр (ст. 57); порушення правил і вимог проведення робіт по геологічному вивченню надр (ст. 58); порушення правил охорони водних ресурсів (ст. 59); незаконне використання земель державного лісового фонду (ст. 63); порушення правил охорони та використання територій та об'єктів природно-заповідного фонду (ст. 91).

Вказується на недостатньо сформульовану норму ч. 2 ст. 211 Земельного кодексу України щодо «інших порушень земельного законодавства».

Підрозділ 3.2. «Адміністративна відповідальність як дієвий механізм правового регулювання земельних правовідносин» присвячений адміністративній відповідальності за земельні правопорушення та порядку застосування адміністративних стягнень.

Досліджено сучасний стан практичного застосування адміністративних санкцій за земельні правопорушення.

Враховуючи ступінь нанесення шкоди земельним ресурсам, власникам землі, землекористувачам, автор приходить до висновку про необхідність підвищення розміру штрафних санкцій за порушення земельного законодавства та законодавчого врегулювання питання щодо визнання суб'єктом адміністративної відповідальності юридичної особи.

Робиться висновок, що до правопорушень у сфері земельних відносин можна віднести правопорушення пов'язані із неправомірним використанням земель лісового фонду та земельних ділянок надр, виділених для геологічного вивчення та під гірничі відводи. Проведення геологорозвідувальних робіт, що пов'язано з відкриттям гірничих виробіток, бурінням свердловин, розвитком автотранспортних шляхів, призводить до вилучення із земельного фонду земель сільськогосподарського призначення та лісового фонду під час яких здійснюється несанкціоноване видобування корисних копалин. Обґрунтовується доцільність внесення змін в ст. 57-1 «Несанкціоноване видобування корисних копалин» Глави 7 Кодексу України про адміністративні правопорушення, яку доцільно викласти у такій редакції: «Самовільний видобуток корисних копалин, що здійснюється без спеціального дозволу на користування надрами та призводить до погіршення земель та втрати запасів корисних копалин - тягнуть за собою накладання штрафу на громадян від ста до двохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб - від двохсот до трьохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян».

ВИСНОВКИ

У результаті дослідження, виконаного на основі аналізу історичних аспектів, теоретичного осмислення численних наукових праць у різних галузях знань, аналізу зарубіжного та чинного національного законодавства та практики його застосування, дисертантом здійснено теоретичне узагальнення і нове роз'яснення наукової задачі, що полягає у необхідності вдосконалення адміністративно-правових засад діяльності органів публічної влади у сфері земельних відносин.

1. Здійснено дослідження історико-правових аспектів історичного розвитку органів управління у сфері земельних відносин. Наявність первинних форм управлінських відносин було започатковано у період трипільської культури (VI-III тис. років до н. е.). Вплив на розвиток інституту управління мають перші державні утворення - Скіфська держава (IV ст. до н. е.) та держави Північного Причорномор'я (VII-VI ст. до н. е.).

У період Київської Русі і Галицько-Волинського князівства (IX-XIII ст.), інститут управлінських відносин земельними ресурсами знаходився на стадії формування. Під час перебування українських земель у складі Великого Князівства Литовського і Польського королівства (XV ст.), на розвиток інституту управління земельними ресурсами значно вплинуло західноєвропейське право. Проаналізовано особливість управління земельними ресурсами Запорізької Січі та особливостях розвитку управлінських відносин українських земель у складі Російської та Австрійської Імперій (кінець XVIII - початок XIX ст.). Значний розвиток інститут управління отримав на етапі проведення реформи

П. А. Столипіним (1906-1911 рр.), аргументовано, що їх складовими стало вдосконалення системи органів управління земельними ресурсами.

Період проголошення української державності (1917-1921 рр.) позначився значним розвитком інституту управління, кожен з етапів української державності (Української Центральної Ради, Гетьманату «Української держави» П. П. Скоропадського, Директорії Української Народної Республіки), характеризується формуванням системи органів публічного управління у сфері земельних відносин. Розвиток інституту управління у радянський період (1922-1991 р.), дає підстави стверджувати, що скасування приватної власності на землю та її націоналізація позначилась і на формуванні система органів публічної влади.

Період незалежності України (1990 р. - до тепер), характеризується постійними змінами в системі органів публічного управління, неузгодженістю діяльності та відсутність єдиної системи органів управління у сфері земельних відносин. З проголошенням незалежності (1990 р.) та після розпаду СРСР Україна отримує можливість самостійного розвитку. Однією із складових економічної реформи стало реформування земельних відносин та системи органів публічного управління.

2. Досліджено теоретичні і практичні питання здійснення адміністративної та земельної реформи в Україні. На цій підставі проаналізовано вплив адміністративної реформи на стан здійснення земельної реформи в Україні. Виділено та надано характеристику трьом етапам земельної реформи в Україні. Перший етап (1990-1996 рр.), другий (1996 - 2001 рр.), третій (2001 і до тепер), кожен із яких мав (має) безпосередній вплив на управлінські відносини.

3. З'ясувано сутність та особливості правових режимів земель України. На цій підставі визначено особливості адміністративно-правових режимів земель України. Здійснено поділ правових режимів земель на: загальний адміністративно-правовий режим, спеціальний адміністративно-правовий режим, адміністративно-правовий режим земель сільськогосподарського призначення та особливий адміністративно-правовий режим земель.

До загального адміністративно-правового режиму віднесено правові режими земель житлової і громадської забудови та рекреаційного призначення.

До земель із спеціальним адміністративно-правовим режимом віднесено землі: природо-заповідного фонду, оздоровчого та історико-культурного призначення, лісового і водного фонду.

До особливого адміністративно-правового режиму віднесено землі із специфічними ознаками, що належать до категорії земель промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики (атомної енергетики) та оборони. Серед земель з особливим правовим режимом виділено землі Чорнобильської АЕС та земельні ділянки, які включені до 30 кілометрової зони.

4. Здійснено дослідження понять «правовий режим» та «адміністративно-правовий режим» та запропоновано власне визначення поняття «адміністративно-правового режиму земель». Під ним слід розуміти встановлений державою правовий порядок земель з особливим правовим режимом, порядком управління, використання, розпорядження та охорони яких обумовлений специфічними ознаками.

5. Досліджені функції, завдання та методи діяльності органів публічної влади у сфері земельних відносин. Підкреслено, що значний вплив на систему органів публічної влади у сфері земельних відносин мав Указ Президента України від 9 грудня 2010 р. № 1085 «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади». Досліджена діяльність органів публічної влади у сфері земельних відносин та внесено пропозиції щодо їх удосконалення.

6. З метою усунення паралелізму у діяльності центральних органів виконавчої влади, оптимізації їх діяльності у сфері природних ресурсів держави, внесено пропозицію про зосередження таких повноважень у спеціально уповноваженому органі з природних ресурсів держави - Міністерстві екології та природних ресурсів України. На цій підставі пропонується підпорядкувати Міністерству екології та природних ресурсів України: Державне агентство земельних ресурсів України, Державне агентство лісових ресурсів України, Державне агентство водних ресурсів України, Державну службу геології та надр України.

7. Виділено чотири основні групи адміністративних деліктів за порушення земельного законодавства, класифікація яких ґрунтується в залежності від об'єкта посягання:

- до першої групи віднесено адміністративні делікти земельно-екологічного спрямування за псування і забруднення сільськогосподарських та інших земель (ст. 52) та порушення правил використання земель (ст. 53);

- до другої групи віднесено правопорушення пов'язані із публічним управлінням земельними ресурсами. Приховування або перекручення даних державного земельного кадастру (ст. 53-2); порушення строку видачі державного акта на право власності на земельну ділянку (ст. 53-5); порушення законодавства про Державний земельний кадастр (ст. 53-6) ; порушення правил землеустрою

(ст. 55);

- до третьої групи - адміністративні делікти пов'язані із земельними ділянками: самовільне зайняття земельної ділянки (ст. 53-1); зняття та перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок без спеціального дозволу (ст. 53-3); незаконне заволодіння ґрунтовим покривом (поверхневим шаром) земель (ст. 53-4); порушення строків повернення тимчасово зайнятих земель або неприведення їх у стан, придатний для використання за призначенням (ст. 54); знищення межових знаків (ст. 56);

- до четвертої групи - адміністративні делікти щодо використання надр, земель лісового, водного та природно-заповідного фонду: порушення вимог щодо охорони надр (ст. 57); порушення правил і вимог проведення робіт по геологічному вивченню надр (ст. 58); порушення правил охорони водних ресурсів (ст. 59); незаконне використання земель державного лісового фонду (ст. 63); порушення правил охорони та використання територій та об'єктів природно-заповідного фонду ( ст. 91).

8. Враховуючи, що радіоактивно забруднені землі, що постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, законодавчо не віднесені до жодної із категорії земель України і потребують особливого режиму використання, публічного управління, доведено необхідність відокремлення цих земель в окрему категорію земель України та надання їм особливого порядку управління.

9. Здійснено дослідження норм чинного адміністративного законодавства України пов'язаного із неправомірним використанням земель лісового фонду та земельних ділянок надр, виділених для геологічного вивчення та під гірничі відводи. У зв'язку з цим, обґрунтовується доцільність внесення змін в ст. 57-1 «Несанкціоноване видобування корисних копалин» Глави 7 Кодексу України про адміністративні правопорушення, яку доцільно викласти у такій редакції: «Самовільний видобуток корисних копалин, що здійснюється без спеціального дозволу на користування надрами та призводить до погіршення земель та втрати запасів корисних копалин - тягнуть за собою накладання штрафу на громадян від ста до двохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб - від двохсот до трьохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян».

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ

Статті у наукових фахових виданнях:

1. Мачуська І. Б. Історико-правові аспекти управління земельними ресурсами: Столипінська аграрна реформа / І. Б. Мачуська // Актуальні проблеми права: теорія і практика : зб. наук. праць Східноукраїнського університету імені Володимира Даля. - 2008. - № 11. - С. 114-118.

...