Адміністративно-правове регулювання надання послуг населенню України органами житлово-комунального господарства

Размещено на http://www.allbest.ru/

МІНІСТЕРСТВО ВНУТРІШНІХ СПРАВ УКРАЇНИ

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

УДК 342.951:35.075.5 (477)

Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

адміністративно-правове регулювання надання послуг населенню України органами житлово-комунального господарства

12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

Гарник Кирило Юрійович

Київ - 2014

Дисертацією є рукопис

Робота виконана в Національній академії внутрішніх справ,

Міністерство внутрішніх справ України

Науковий керівник доктор юридичних наук, професор,

заслужений юрист України,

член-кореспондент НАПрН України

Коваленко Валентин Васильович,

Національна академія внутрішніх справ,

ректор

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор

Діхтієвський Петро Васильович,

Київський національний університет імені Тараса Шевченка,

професор кафедри адміністративного права

кандидат юридичних наук

Мілімко Лариса Василівна,

Національний університет державної податкової служби України,

доцент кафедри господарсько-правових дисциплін

Захист відбудеться «26» лютого 2014 р. о 1400 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.007.03 у Національній академії внутрішніх справ за адресою: ДП-680, м. Київ, пл. Солом'янська, 1

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національної академії внутрішніх справ: ДП-680, м. Київ, пл. Солом'янська, 1

Автореферат розісланий «24» січня 2014 р.

Учений секретар

спеціалізованої вченої ради

А.Г. Чубенко

АНОТАЦІЯ

Гарник К.Ю. Адміністративно-правове регулювання надання послуг населенню України органами житлово-комунального господарства. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Національна академія внутрішніх справ, Київ, 2014.

Дисертацію присвячено комплексному дослідженню сутності та особливостей надання послуг населенню України органами житлово-комунального господарства та його адміністративно-правового регулювання. Проаналізовано повноваження органів житлово-комунального господарства та види послуг, що вони надають. Запропоновано авторські визначення поняттям «адміністративно-правове регулювання», «житлово-комунальні послуги», «повноваження органів житлово-комунального господарства», «стандарт житлово-комунальної послуги». З урахуванням сучасного стану галузі та міжнародного досвіду сформульовано пропозиції щодо вдосконалення адміністративно-правового регулювання надання послуг населенню України органами житлово-комунального господарства.

Ключові слова: адміністративно-правове регулювання, адміністративна реформа, житлово-комунальне господарство, міжнародні стандарти, повноваження, послуга.

АННОТАЦИЯ

Гарник К.Ю. Административно-правовое регулирование предоставления услуг населению Украины органами жилищно-коммунального хозяйства. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - административное право и процесс; финансовое право; информационное право. - Национальная академия внутренних дел, Киев, 2014.

Диссертация посвящена комплексному исследованию сути и особенностей предоставления услуг населению Украины органами жилищно-коммунального хозяйства, а также его административно-правовому регулированию. Проанализированы этапы формирования понятий «жилищно-коммунальное хозяйство» и «жилищно-коммунальная услуга» и основные нормативно-правовые акты, которыми регулировалась деятельность в этой сфере. Сделан вывод о том, что основой жилищно-коммунального хозяйства необходимо считать жилищный фонд, а основными катализаторами его развития - отделение ремесла от земледелия, возникновение частной собственности, индустриализацию, войны, государственное устройство.

Под административно-правовым обеспечением в жилищно-коммунальном хозяйстве предложено понимать целенаправленное, организационное, упорядоченное и регулирующее влияние государства на отношения в этой сфере, которое осуществляется с помощью норм административного права с целью обеспечения стабильного, сбалансированного и эффективного ее функционирования. Среди особенностей такого регулирования рассмотрены: 1) двойное подчинение; 2) финансирование; 3) необходимость конкурентной среды при предоставлении услуг; 4) необходимость функционирования предприятий жилищно-коммунального хозяйства в сельской местности; 5) реструктуризация предприятий жилищно-коммунального хозяйства; 6) управление жилищным фондом.

Компетенция органов жилищно-коммунального хозяйства Украины раскрыта через характеристику полномочий, которыми наделены Министерство регионального развития, строительства и жилищно-коммунального хозяйства Украины, местные органы исполнительной власти и органы местного самоуправления. Все нормативно-правовые акты, в которых указывается о полномочиях в этой сфере деятельности, разделены на три группы: 1) те, что регулируют деятельность исключительно в сфере жилищно-коммунального хозяйства; 2) те, что регламентируют деятельность всех органов, в том числе и в сфере жилищно-коммунального хозяйства; 3) те, что имеют некоторое отношение к сфере жилищно-коммунального хозяйства и в них регламентируется деятельность этих органов только в целом.

Рассмотрен вопрос о сути жилищно-коммунальных услуг, под которыми предложено понимать результаты хозяйственной деятельности, которые основаны на заключении договоров между заказчиком и поставщиком и направлены на удовлетворение потребностей физических и юридических лиц в качественных условиях проживания или пребывания в населенном пункте. Обоснована авторская позиция о классификации жилищно-коммунальных услуг по таким критериям: 1) по назначению; 2) по функциональной сути; 3) по предметной сути; 4) по платности; 5) по сути предоставления; 6) по характеру спроса, распространения и потребления; 7) по степени участия потребителя. Отдельно рассмотрены административные услуги как один из видов услуг, что могут предоставляться населению органами жилищно-коммунального хозяйства. Предложено классифицировать такие услуги на три вида: 1) по юридической сути административной услуги; 2) по уровню полномочий субъекта предоставления административной услуги; 3) по субъекту обращения относительно предоставления административной услуги.

Показано влияние административной реформы на реформирование жилищно-коммунального хозяйства Украины. Приведены примеры, свидетельствующие о том, как меры по проведению административной реформы влекут за собой шаги по реформированию жилищно-коммунального хозяйства и наоборот. Анализ международных стандартов предоставления услуг населению проведен с позиции того, что в Украине их внедрение прямо предусмотрено в законодательстве, а полномочиями относительно разработки и применения таких стандартов наделен Кабинет Министров Украины.

Предложено внести в действующее законодательство Украины изменения и дополнения, направленные на усовершенствование административно-правового регулирования отношений, что возникают в процессе предоставления услуг населению органами жилищно-коммунального хозяйства.

Ключевые слова: административно-правовое регулирование, административная реформа, жилищно-коммунальное хозяйство, международные стандарты, полномочия, услуга.

SUMMARY

Garnik K. The administrative and legal regulation of deliver services to the people of Ukraine by authorities of housing and public utility sector. - Manuscript.

Thesis for the PhD (Law) scientific degree on speciality 12.00.07 - Administrative Law and Proceeding; Financial Law; Informational Law. - National Academy of Internal Affairs, Kyiv, 2014.

This dissertation covers the complex study of essence and peculiarities of delivery of services to the people of Ukraine by authorities of housing and public utility sector and its legal and administrative regulation. The powers of authorities of housing and public utility sector and type of services have been analyzed. The author offered his own definitions of the concept «administrative and legal regulation», «housing and public utility service», «powers of authorities of housing and public utility sector», «standards of housing and public utility service». Taking into consideration the current situation of this sphere and international experience, the suggestions concerning the improvement of administrative and legal regulation of delivery of services to the people of Ukraine by authorities of housing and public utility sector have been formulated.

Keywords: administrative and legal regulation, administrative reform, housing and public utility sector, international standards, the authority, service.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Обов'язковою ознакою демократичного суспільства є забезпечення ефективної реалізації прав і свобод людини та громадянина. Вона характеризується наявністю тісного зв'язку між державою та її громадянами, оскільки суспільство створює державу для задоволення власних потреб. Щоб виконувати своє призначення, формуються спеціальні державні органи, які реалізують повноваження держави шляхом повсякденної та оперативної управлінської діяльності в різних сферах суспільного життя. Питання адміністративно-правового регулювання діяльності житлово-комунального господарства в Україні є одним з найбільш актуальних через недостатній рівень вивчення специфіки діяльності в цій сфері в умовах конкуренції та ринкових відносин, необхідність упровадження нових підходів до управління й теоретичного осмислення та оцінки результатів адміністративної і житлово-комунальної реформ, що дасть змогу визначити як позитивні здобутки, так і проблемні та невирішені питання з метою подальшого вирішення на основі формування сприятливих регуляторних умов.

Сучасне житлово-комунальне господарство України є комплексною галуззю, що забезпечує утримання й функціонування житлового та комунального фонду нашої держави. Його послуги нині характеризуються високою енергоємністю, що в умовах економічної кризи суттєво впливає на добробут нашого населення. Водночас спостерігається розбіжність між територіальними і галузевими структурами житлово-комунального господарства. Галузеві структури прагнуть отримати максимальний дохід від діяльності, а територіальні - зацікавлені в підвищенні якості послуг та одночасному зниженні їх ресурсо- та енергоємності. Узгодження таких інтересів можна здійснити лише шляхом проведення чіткої і прозорої політики з боку держави, цілеспрямованої мотивації підприємств житлово-комунального господарства до комплексного підходу з метою вирішення проблем галузі.

Дослідження проблем у сфері житлово-комунального господарства здійснювали переважно вчені-економісти, а також окремі фахівці адміністративного права, державного управління, місцевого самоврядування, цивільного та господарського права.

Окремі аспекти функціонування житлово-комунального господарства, що стосуються державного управління та місцевого самоврядування, вивчали І.О. Драган, Д.В. Кольцова, С.В. Корнійчук, В.І. Логвиненко, О.В. Малюта, Н.І. Олійник, О.О. Перькова, О.І. Шевська. У контексті адміністративного права сферу житлово-комунального господарства досліджували О.М. Буханевич, М.В. Глух, О.Є. Кущ, Є.В. Пряхін, О.М. Соколовська, І.В. Чеховська. До вивчення цієї проблематики долучилися такі представники цивільного та господарського права, як Р.М. Гейнц, Р.А. Джабраілов і С.С. Мирза.

Сутність адміністративно-правового регулювання діяльності державних органів у зазначеній сфері відображена в наукових працях видатних вітчизняних та зарубіжних учених у галузі права, зокрема: В.Б. Авер'янова, С.С. Алексєєва, Д.М. Бахраха, Ю.П. Битяка, О.І. Галагана, З.С. Гладуна, С.Т. Гончарука, Р.А. Калюжного, Л.В. Коваля, Т.О. Коломоєць, В.К. Колпакова, А.Т. Комзюка, О.В. Кузьменко, Д.М. Лук'янця, О.І. Остапенка, С.В. Тихомирова, О.Г. Стрельченко, В.К. Шкарупи та ін.

Проте наукові дослідження зазначених науковців у сфері житлово-комунального господарства не вичерпують усю складність проблематики, зокрема не торкнулися особливостей адміністративно-правового регулювання надання цими органами послуг населенню. Недостатньо проаналізовано правові засади реформування і розвитку галузі, а також негативні фактори в цій сфері діяльності. Невирішеність зазначених питань підкреслюють актуальність обраної теми та визначили цільову спрямованість дисертації.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана відповідно до Загальнодержавної програми реформування та розвитку житлово-комунального господарства на 2009-2014 роки (Закон України від 24 червня 2004 р. № 1869-IV), Концепції розвитку житлово-комунального господарства України (Постанова Кабінету Міністрів України від 27 лютого 1995 р. № 150), Концепції адміністративної реформи в Україні (Указ Президента України від 22 липня 1998 р. № 810) та щорічних планів науково-дослідних і дослідно-конструкторських робіт Національної академії внутрішніх справ на 2012-2014 рр.

Мета і задачі дослідження. Мета роботи полягає в тому, щоб, на основі аналізу теоретичних розробок, узагальнення правозастосовної практики, сучасного та історичного досвіду визначити сутність й особливості діяльності органів житлово-комунального господарства України у сфері надання послуг населенню та його адміністративно-правове регулювання, а також сформулювати науково обґрунтовані пропозиції щодо шляхів підвищення ефективності цього виду публічного управління та якості його правового регулювання.

Відповідно до поставленої мети, необхідно вирішити такі задачі:

- з'ясувати стан наукового дослідження адміністративно-правового регулювання діяльності органів житлово-комунального господарства України у сфері надання послуг населенню;

- проаналізувати історію виникнення та розвитку правової регламентації діяльності органів житлово-комунального господарства України, у тому числі в сфері надання послуг населенню;

- охарактеризувати діяльність органів житлово-комунального господарства у сфері надання послуг населенню та особливості її адміністративно-правової регламентації;

- розкрити повноваження органів житлово-комунального господарства України у сфері надання послуг населенню;

- визначити види послуг, що надають органи житлово-комунального господарства України населенню;

- розглянути механізм адміністративно-правового забезпечення діяльності органів житлово-комунального господарства України у сфері надання послуг;

- визначити значення адміністративної реформи для діяльності органів житлово-комунального господарства України у сфері надання послуг;

- узагальнити міжнародний досвід у сфері надання послуг населенню та з'ясувати можливість їх застосування в умовах України;

- розробити науково обґрунтовані пропозиції щодо вдосконалення нормативно-правового забезпечення діяльності органів житлово-комунального господарства у сфері надання послуг населенню.

Об'єкт дослідження - суспільні відносини у сфері надання послуг населенню України.

Предмет дослідження - адміністративно-правове регулювання надання послуг населенню України органами житлово-комунального господарства.

Методи дослідження. Для вирішення поставлених задач використано загальнонаукові та спеціальні методи пізнання правових явищ. Зокрема, системний метод дав можливість розглянути предмет дослідження у вигляді соціальної системи (підрозділ 1.1); історичний метод використано для аналізу правової регламентації діяльності органів житлово-комунального господарства в різні періоди історичного розвитку (підрозділ 1.2); порівняльно-правовий метод дав змогу виявити та проаналізувати особливості адміністративно-правового регулювання діяльності органів житлово-комунального господарства у сфері надання послуг населенню (підрозділи 1.3, 2.1); формально-юридичний метод спряв аналізу змісту нормативно-правових актів, що регламентують діяльність органів житлово-комунального господарства у сфері надання послуг населенню (підрозділи 1.3, 2.3, 3.1, 3.2); системно-структурний та системно-функціональний методи використано для визначення місця органів житлово-комунального господарства в системі реалізації публічної влади в Україні (підрозділи 1.3, 2.1, 3.1); соціологічний та статистичний методи дозволили узагальнити результати діяльності органів житлово-комунального господарства у сфері надання послуг населенню (підрозділи 2.2, 3.2); формально-логічний метод найбільше виявився при формулюванні пропозицій щодо вдосконалення чинного законодавства (підрозділи 1.3, 2.2, 2.3, 3.1) та поглиблення понятійного апарату (підрозділи 2.2, 2.3, 3.2).

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що в дисертації наведено теоретичні узагальнення і запропоновано нове вирішення наукової проблеми, пов'язаної з діяльністю органів житлово-комунального господарства у сфері надання послуг населенню. На основі проведеного дослідження сформульовано низку висновків, рекомендацій і пропозицій, що відповідають вимогам наукової новизни, зокрема:

вперше:

- запропоновано класифікацію житлово-комунальних послуг та обґрунтовано типологію нормативно-правових актів, які регламентують порядок надання таких послуг, що сприяє комплексному осмисленню функціонування житлово-комунального господарства України;

- систематизовано фактори (загальноекономічні, правові, соціально-демографічні), що впливають на формування послуг, які надають органи житлово-комунального господарства України;

- сформульовано критерії визначення якості житлово-комунальних послуг (призначення, надійність, стандартизація, екологічність, безпечність), що дає можливість об'єктивно підійти до оцінювання;

- підтверджено позитивний вплив адміністративної реформи на діяльність органів житлово-комунального господарства України у сфері надання послуг населенню, що дає змогу виявити кореляційні зв'язки між реалізацією адміністративної реформи та реформи житлово-комунального господарства України;

удосконалено:

- розуміння змісту понять «житлово-комунальне господарство», «житлово-комунальна послуга», «повноваження» та «об'єкт управління»;

- характеристику послуг населенню, що надають органи житлово-комунального господарства України;

- трактування сутності адміністративно-правового забезпечення надання послуг населенню органами житлово-комунального господарства України;

- визначення особливостей фінансування житлово-комунального господарства України та вирішення проблем використання бюджетних коштів і залучення додаткових коштів від населення, юридичних осіб, міжнародних фінансових установ;

дістало подальший розвиток:

- положення, що розвиток житлово-комунального господарства Україні є динамічним процесом, характерні особливості функціонування якого обумовлені історією становлення;

- думки щодо вдосконалення діяльності з надання адміністративних послуг населенню та функціонування центрів надання адміністративних послуг;

- розуміння формування стандарту житлово-комунальної послуги та механізм його формування з урахуванням насамперед міжнародних вимог;

- пропозиції щодо поліпшення нормативно-правового регулювання діяльності органів житлово-комунального господарства у сфері надання послуг населенню шляхом внесення змін та доповнень до деяких чинних нормативно-правових актів України, зокрема, законів України «Про житлово-комунальні послуги», «Про місцеві державні адміністрації», «Про відходи».

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що вони становлять як науково-теоретичний, так і практичний інтерес і можуть бути використані у:

- науково-дослідницькій сфері - для подальшого розроблення питань функціонування житлово-комунального господарства;

- правотворчій сфері - при підготовці відповідних нормативно-правових актів, а також внесенні змін і доповнень до вже діючих у сфері житлово-комунального господарства;

- правоохоронній діяльності - при розробленні відомчих наказів, інструкцій, проведенні занять у системі службової підготовки (акт впровадження ГСУ МВС України від 1 липня 2013 р.);

навчальному процесі - при підготовці методичних матеріалів до курсів лекцій з таких дисциплін, як «Адміністративне право», «Адміністративне право і органи виконавчої влади» (акт впровадження НАВС від 1 жовтня 2013 р.).

Апробація результатів дисертації. Отримані під час проведення дослідження результати прилюдно обговорені на наступних науково-практичних заходах: ІІІ Всеукраїнському круглому столі «Державотворення та правотворення України крізь призму дотримання прав людини: ретроперспектива, сучасні проблеми та наукове прогнозування» (м. Львів, 9 грудня 2011 р.); І Всеукраїнській науково-практичній конференції «Захист прав і свобод людини та громадянина в умовах формування правової держави» (м. Львів, 25 квітня 2012 р.); Міжнародній науково-практичній конференції «Актуальні проблеми юридичної науки 2012» (м. Київ, 14 грудня 2012 р.); Круглому столі, присвяченому Дню науки «Проблеми правового регулювання діяльності ОВС у сфері надання адміністративних послуг» (м. Київ, 16 травня 2013 р.); V Всеукраїнській науково-теоретичній конференції «Правові реформи в Україні: проблеми та перспективи» (м. Київ, 16 жовтня 2013 р.); ІV Всеукраїнській науково-теоретичній конференції «Проблемні питання стану дотримання захисту прав людини в Україні» (м. Київ, 5 грудня 2013 р.).

Публікації. Основні теоретичні висновки та практичні рекомендації, що містяться в дисертації, відображено у 13 публікаціях, шість з яких опубліковано у наукових фахових виданнях України, одна - у міжнародних, а шість - у тезах науково-практичних конференцій та круглих столів.

Структура дисертації. Робота складається із вступу, трьох розділів, що включають у себе вісім підрозділів, висновків, списку використаних джерел (255 найменувань) і двох додатків. Повний обсяг дисертації становить 208 сторінки, з яких основний зміст викладено на 177 сторінках.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

житловий комунальний послуга адміністративний

У вступі обґрунтовано актуальність обраної теми дисертації; зазначено зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами; визначено мету, задачі, об'єкт, предмет, методи дослідження; розкрито наукову новизну, теоретичне та практичне значення одержаних результатів; надано відомості про їх апробацію; приведено характеристику публікацій дисертанта, у яких відображено основні положення представленого наукового дослідження, а також його структуру й обсяг.

Розділ 1 «Теоретико-методологічні засади дослідження проблеми адміністративно-правового регулювання діяльності органів житлово-комунального господарства України у сфері надання послуг населенню» складається з трьох підрозділів, у яких з'ясовано стан наукового розроблення проблем адміністративно-правового регулювання діяльності органів житлово-комунального господарства, історію їх виникнення та правової регламентації, зміст діяльності органів житлово-комунального господарства України та її адміністративно-правову регламентацію.

У підрозділі 1.1. «Стан наукового дослідження проблеми адміністративно-правового регулювання діяльності органів житлово-комунального господарства України у сфері надання послуг населенню» здійснено аналіз наукової літератури, що відображає розвиток поглядів українських та зарубіжних учених на досліджувану проблему. Вказано на неоднозначність науково-практичних підходів до тлумачення поняття житлово-комунального господарства.

Початок проведення комплексних досліджень у сфері житлово-комунального господарства датовано кінцем ХІХ - початком ХХ ст. та пов'язаний з розглядом окремо питань забезпечення житлом і функціонуванням комунального господарства. З огляду на те, що Україна перебувала у складі СРСР, етапи процесу вивчення зазначеної проблематики поділено на три етапи: 1) накопичення емпіричного й теоретичного матеріалу; 2) дослідження радянських авторів, які розглядали це поняття як певний статичний комплекс підприємств і технічних систем, що забезпечують водою, газом і теплом промислові підприємства та житловий фонд тільки міста; 3) праці сучасних дослідників, які розглядають функціонування господарств житлово-комунального комплексу не тільки в міських населених пунктах, а й обстоюють думку обов'язкового його функціонування на селі.

Аналізуються основні сучасні підходи до розуміння житлово-комунального господарства представників економічної та юридичної наук (адміністративне право, державне управління, господарське право). Обґрунтовано висновок про те, що придатним є підхід, за якого житлово-комунальне господарство слід розглядати як результат інтеграції багатьох сфер забезпечення життєдіяльності суспільства, функціонування яких спрямовано на реалізацію права громадян на цивілізовані житлово-комунальні умови. Серед основних особливостей житлово-комунального господарства, які розглядаються науковцями, названо: 1) системність галузі; 2) наявність монополій; 3) тісний зв'язок з промисловістю; 4) мета забезпечити стандартними санітарно-гігієнічними умовами життя; 4) спрямованість забезпечити суспільство першочерговими потребами; 5) наявність прагнення забезпечити якісне функціонування житлового, комунального та господарського комплексів; 6) розкиданість об'єктів ЖКГ, що вимагає їх одночасного тісного зв'язку; 7) неможливість створення запасу продукції, що ставить роботу підприємств ЖКГ в повну залежність від попиту споживача; 8) особливості надання житлово-комунальних послуг; 9) порядок фінансування підприємств ЖКГ та їх оподаткування.

У підрозділі 1.2. «Історія виникнення і розвитку правової регламентації діяльності органів житлово-комунального господарства України у сфері надання послуг населенню» проведено дослідження історичного розвитку житлово-комунального господарства України та його правової регламентації. Зазначено, що проблеми розвитку цієї галузі коріняться в особливостях історичного розвитку інституту права власності на житло і розпорядження ним.

Виокремлено такі періоди розвитку правової регламентації діяльності органів житлово-комунального господарства: 1) стародавні часи (Кодекс Юстиніана); 2) середньовіччя (Магдебурзьке право); 3) період капіталізму («Указ о Градском Благочинии» у Царській Росії; «Будівельний регулятив» у Німеччині; «Містобудівний закон» в Англії); 4) період революції 1917 р. та громадянської війни (створення відділів комунального господарства); 5) період НЕПу (постанова «Про житлову кооперацію»; введення системи оплати за комунальні послуги); 6) період становлення командно-адміністративної системи (реорганізація існуючих органів комунального господарства; ліквідація кооперативів та розвиток відомчого житлового фонду; введення подвійного підпорядкування, централізованого розподілу ресурсів та позаекономічного примусу; встановлення символічної плати за житлово-комунальні послуги); 6) період становлення командно-адміністративної системи (постанова ЦВК і РНК СРСР «Про створення Народного комісаріату комунального господарства республіки»); 7) періоди Великої Вітчизняної війни та повоєнної відбудови господарства (відміна житлово-комунальних послуг; постанова КПРС «Про перехід до типового проектування і будівництва»; постанова ЦК Компартії України «Про заходи зі здійснення планомірного переустрою сіл в УРСР»); 8) перехідний період; 9) період незалежної України до сьогодення. Розглянуто також періодизацію розвитку житлово-комунального господарства на основі уявлення про право власності та комунальне управління.

Підкреслено, що після отримання незалежності розвиток житлово-комунального господарства в Україні пов'язують насамперед із прийняттям законів України «Про власність» (1991 р.) та «Про приватизацію державного житлового фонду» (1992 р). Серед найважливіших нормативно-правових актів, що мали вплив на подальший розвиток житлово-комунального господарства України, проаналізовано «Концепцію розвитку житлово-комунального господарства в Україні» (1995 р.), «Програму проведення житлово-комунальної реформи на 1999-2001 роки» (1999 р.), закони України «Про природні монополії» (2000 р.), «Про житлово-комунальні послуги» (2004 р.), «Про благоустрій населених пунктів» (2005 р.), «Про Загальнодержавну програму реформування і розвитку житлово-комунального господарства на 2004-2010 роки», дію якого було продовжено до 2014 р., та ін.

У підрозділі 1.3. «Житлово-комунальне господарство України як об'єкт адміністративно-правового регулювання» зазначено, що стабільність розвитку будь-яких суспільних відносин у державі, у тому числі у сфері житлово-комунального господарства, неможлива без формування відповідного правового механізму регулювання. Констатовано, що науковці мають декілька поглядів щодо розуміння правового регулювання. Воно розглядається як нормативно-організаційний вплив, як специфічний вплив, що здійснюється правом, як процес упорядкування, як метод, засіб, спосіб чи прийом. Як один з елементів правового механізму регулювання розглядається адміністративне правове регулювання.

Оскільки житлово-комунальне господарство України є сукупністю об'єктів, що виконують функції однорідного призначення, то воно належить до органів галузевого управління. Діяльність галузевих органів управління регламентується нормами адміністративного права, що дає змогу дійти висновку про те, що воно є об'єктом адміністративно-правового регулювання.

Діяльність органів житлово-комунального господарства України розглянуто в аспекті його регулювання правовими та адміністративними методами, які мають основні форми. Його правове регулювання здійснюється за допомогою нормативно-правових актів. Адміністративне регулювання полягає у встановленні норм і стандартів, які регламентують вимоги до якості робіт і послуг, продукції та організації виробничих процесів тощо.

Проаналізовано особливості адміністративно-правового регулювання діяльності органів житлово-комунального господарства: 1) наявність подвійного підпорядкування; 2) фінансування; 3) наявність конкурентного середовища під час надання житлово-комунальних послуг; 4) функціонування підприємств житлово-комунального господарства у сільських населених пунктах; 5) реструктуризація підприємств; 6) управління житловим фондом.

У зв'язку з тим, що одним із проблемних питань залишається фінансування галузі, відзначено та проаналізовано його особливості. По-перше, доходи підприємств житлово-комунального господарства формуються за рахунок плати за нежилі приміщення, що є комунальною власністю та здаються в оренду, квартирної плати та плати за надання житлово-комунальних послуг населенню. У свою чергу, вартість житлово-комунальних послуг, що надаються населенню, оплачується з трьох джерел: за рахунок прямих дотацій з бюджету України; за рахунок платежів населення; за рахунок державних житлових субсидій, якими покривається вартість існуючих пільг громадян щодо оплати житлово-комунальних послуг. Аналіз бюджетного законодавства свідчить про постійне зростання обсягу коштів з державного бюджету на фінансування житлово-комунального господарства. Запропоновано низку заходів, пов'язаних з удосконаленням використанням цих коштів: 1) посилити контроль за їх цільовим використанням та за якістю складання підрядними організаціями актів виконаних робіт; 2) для забезпечення достовірності обліку кількості відпущених послуг та упередження зайвого отримання коштів за відшкодування різниці в тарифах установити на підприємствах житлово-комунального господарства прилади обліку; 3) налагодити державно-приватне партнерство.

Розділ 2 «Адміністративно-правові засади діяльності органів житлово-комунального господарства України щодо надання послуг населенню» складається з трьох підрозділів. У ньому здійснено аналіз повноважень органів житлово-комунального господарства, зазначено види послуг, які вони надають населенню, та механізм адміністративно-правового забезпечення діяльності цих органів.

У підрозділі 2.1. «Повноваження органів житлово-комунального господарства України щодо надання послуг населенню» розглянуто зміст поняття «повноваження». Проаналізовано декілька позицій з цього приводу: 1) поняття «повноваження» і «компетенція» є тотожними; 2) «повноваження» є складовою «компетенції»; 3) «повноваження» близьке за змістом до «компетенції», однак вони різняться за повнотою елементів, що є їх складовими. Запропоновано під повноваженнями органів житлово-комунального господарства у сфері надання послуг розуміти сукупність прав й обов'язків, якими наділені ці органи відповідно до законодавства, що необхідні для виконання поставлених перед ними цілей і завдань. Крім того, компетенція стосовно до повноважень виступає як ціла і частина.

До суб'єктів владних повноважень у сфері житлово-комунального господарства віднесено: Кабінету Міністрів України, Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, структурних підрозділів регіонального рівня (у місцевих державних адміністраціях та органах місцевого самоврядування). Зазначено, що однією з проблем визначення компетенції цих органів у сфері житлово-комунального господарства є відсутність у нормативно-правових актах чіткого поділу повноважень на права та обов'язки, а також дублювання частини повноважень.

У підрозділі 2.2. «Поняття та види послуг, що надаються населенню органами житлово-комунального господарства України» досліджено зміст поняття «послуга» як категорії, що постійно розвивається та змінюється. Вказано, що вона межує на стику двох наук - економіки та права. Послуга як економічна категорія - це вид економічної діяльності, що створює економічне благо. Для юридичної наукової літератури та законодавства характерним є відсутність єдиного підходу до розуміння цього поняття, однак спільним для усіх визначень є те, що «послуга» розуміється як дія (діяльність), що надає комусь користь. Констатовано, що близьким до поняття «послуга» є поняття «товар». В умовах ринкової економіки послуги починають купуватися на основі вільного вибору, стають об'єктом купівлі-продажу і таким чином стають товаром, хоча й досить специфічним.

Визначено традиційні та галузеві фактори, що впливають на формування послуг. Серед традиційних факторів розглянуто загальноекономічні, правові та соціально-демографічні, а серед галузевих - спеціалізація житлово-комунального підприємства, форма розрахунку за надання послуги, цінова й товарна політика. У результаті аналізу наукової літератури запропоновано таку загальну класифікацію послуг, що надаються населенню органами житлово-комунального господарства: за призначенням; за функціональним змістом; за уречевленим змістом; за платністю; за змістом надання; за характером попиту, розповсюдження і споживання; за ступенем участі споживачів. Також охарактеризовано класифікацію житлово-комунальних послуг за Законом України «Про житлово-комунальні послуги», у якому їх поділено на два види: за функціональним призначенням і за порядком затвердження цін (тарифів).

Обґрунтовано думку про те, що одним з найважливіших показників діяльності підприємств, у тому числі житлово-комунальних, на ринку послуг є «якість послуги», що в сучасних умовах є наріжним каменем спотикання. Запропоновано якість будь-якої послуги оцінювати в показниках якості, які класифікуються за десятьма критеріями: призначенням, надійністю, технологічністю, стандартизацією, уніфікацією, ергономічністю, естетичністю, патентно-правовим показником, екологічністю, безпекою. Для житлово-комунальних послуг найбільш важливими є призначення, надійність, стандартизація, екологічність, безпечність.

У підрозділі 2.3. «Механізм адміністративно-правового забезпечення діяльності органів житлово-комунального господарства України у сфері надання послуг населенню» підкреслено, що недооцінка значення механізму правового забезпечення, до складу якого входить й адміністративно-правове регулювання, негативно позначається на якості управління житлово-комунальним господарством. Сам механізм такого регулювання є автономною системою правових засобів, за допомогою яких здійснюється правове регулювання суспільних відносин, що дає можливість досягти необхідних результатів - стану урегульованості.

На підставі узагальнення наукових думок запропоновано під адміністративно-правовим забезпеченням житлово-комунального господарства розуміти цілеспрямований, організуючий, упорядкований і регулятивний вплив держави на суспільні відносини, що виникають у сфері житлово-комунального господарства, який здійснюється за допомогою норм адміністративного права з метою забезпечення стабільного, збалансованого та ефективного функціонування цієї галузі. Такий механізм розділено на правові основи та інституційний блок, який було детально проаналізовано на прикладі надання органами житлово-комунального господарства адміністративних послуг.

Розділ 3 «Удосконалення адміністративно-правового регулювання діяльності органів житлово-комунального господарства України у сфері надання послуг населенню» складається з двох підрозділів, у яких розглянуто вплив адміністративної реформи на нормативне регулювання діяльності органів житлово-комунального господарства в аналізованій сфері та зарубіжний досвід і міжнародні стандарти як джерело вдосконалення цієї діяльності.

У підрозділі 3.1. «Адміністративна реформа як засіб удосконалення адміністративно-правового регулювання діяльності органів житлово-комунального господарства України у сфері надання послуг населенню» виокремлено основні причини, що призвели до потреби здійснення в Україні адміністративної реформи, правовими передумовами для якої стали Конституція України та Концепція адміністративної реформи. Звернуто увагу на те, що майже всі завдання Концепції адміністративної реформи безпосередньо стосуються діяльності органів житлово-комунального господарства: 1) формування ефективної організації органів виконавчої влади як на центральному, так і на місцевому рівнях управління; 2) формування сучасної системи органів місцевого самоврядування; 3) запровадження нової ідеології функціонування виконавчої влади і місцевого самоврядування як діяльності щодо забезпечення реалізації прав і свобод громадян, надання державних і громадських послуг; 4) створення сучасної системи підготовки та перепідготовки кадрів; 5) запровадження сучасного адміністративно-територіального устрою. Зазначено, що заплановані перетворення відбувалися з порушенням визначених термінів, а прийняття відповідних нормативних актів та вжиття заходів щодо їх узгодження між собою характеризувалися відсутністю системності та логіки (висловлена думка проілюстрована на прикладі створення та реорганізації центрального органу влади з питань житлово-комунального господарства).

Показано безпосередній взаємозв'язок між проведенням адміністративної реформи та реформи житлово-комунального господарства України. Наголошено на важливості системного проведення реформи житлово-комунального господарства. Безсистемне ж проведення окремих заходів може не тільки не сприяти бажаним результатам, а й мати негативні наслідки. Найважливішою стратегічною метою реформування галузі повинно бути підвищення якості життя населення шляхом поліпшення житлових умов, збереження житлового фонду й підвищення рівня житлово-комунального обслуговування громадян відповідно до діючих стандартів якості. У реформуванні повинні брати участь усі сторони: виробники житлово-комунальних послуг, споживачі та органи влади різних рівнів.

У підрозділі 3.2. «Міжнародні стандарти та зарубіжний досвід як джерела вдосконалення адміністративно-правового регулювання діяльності органів житлово-комунального господарства України у сфері надання послуг населенню» наголошено, що впровадження сучасних систем якості та їх сертифікація згідно з міжнародними стандартами є актуальним для всіх підприємств України, у тому числі і сфери житлово-комунального господарства. Сама ж політика у сфері надання житлово-комунальних послуг повинна ґрунтуватися на принципі дотримання встановлених стандартів, нормативів, норм, порядків і правил.

Під стандартами житлово-комунальних послуг пропонується розуміти розроблений, узгоджений та затверджений уповноваженим органом документ загального і багаторазового використання, що встановлює правила, інструкції чи характеристики, які стосуються вироблення та виконання житлово-комунальних послуг. Виокремлено недоліки національного законодавства, що стосуються стандартизації: 1) підміна поняття «стандарт» поняттям «державні соціальні нормативи»; 2) відсутність реального механізму застосування стандартів; 3) відсутність у Державному класифікаторі окремих стандартів, що безпосередньо стосуються житлово-комунальних послуг; 4) невживання в Положенні про Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України термінів «стандарти» і «нормативи».

За результатами вивчення міжнародних стандартів наведено досвід інших держав щодо: 1) вирішення питань фінансування житлово-комунального господарства; 2) тарифної політики; 3) нормативно-правового забезпечення; 4) структурної побудови органів житлово-комунального господарства та управління ними; 5) надання послуг.

ВИСНОВКИ

У висновках дисертації наведено теоретичне узагальнення й нове вирішення наукових завдань, що полягало у комплексній правовій характеристиці адміністративно-правового регулювання надання послуг населенню України органами житлово-комунального господарства та вироблення на цій основі відповідних теоретичних новел і практичних рекомендацій щодо вдосконалення низки положень нормативно-правових актів. До основних результатів дослідження належать такі:

1. Історія свідчить, що виникнення та розвиток житлового господарства тісно пов'язані з виникненням та розвитком самого житлово-комунального господарства. Каталізаторами, що вплинули на розвиток житлово-комунального господарства, можна назвати: відокремлення ремісництва від землеробства (унаслідок цього почали з'являтися міста); виникнення приватної власності на житло; індустріалізація (почали будуватися фабрики та заводи, що потребували значних людських ресурсів); війни; державний устрій. На кожному з періодів розвитку суспільства влада намагалася певним чином налагодити правове регулювання відносин у сфері житлово-комунального господарства, однак вдалося це не зразу, відчутні результати почали отримувати лише приблизно із середини 50-х років ХХ ст.

Сучасна Україна отримала житлово-комунальне господарство у спадок від СРСР, тому і його проблеми насамперед пов'язані з розвитком цієї галузі за радянських часів. Головними причинами занепаду галузі називають: відсутність конкурентного середовища; перебування житлового фонду та підприємств житлово-комунального господарства в загальнодержавній власності; дотації з державного бюджету; адміністративний характер діючого господарського механізму.

2. Адміністративно-правове забезпечення житлово-комунального господарства є одним з видів правового регулювання під яким слід розуміти цілеспрямований, організуючий, упорядкований і регулятивний вплив держави на суспільні відносини, що виникають у цій сфері, що здійснюється за допомогою норм адміністративного права з метою забезпечення стабільного, збалансованого та ефективного її функціонування.

На загальному рівні під «об'єктом управління» доцільно розуміти те, на що спрямовано діяльність органів державної влади. Житлово-комунальне господарство є об'єктом галузевого управління, а діяльність галузевих органів управління регламентується нормами адміністративного права, що робить житлово-комунальне господарство об'єктом адміністративно-правового регулювання.

3. До особливостей забезпечення діяльності у сфері житлово-комунального господарства насамперед варто віднести: 1) наявність подвійного підпорядкування; 2) особливості фінансування житлово-комунального господарства; 3) потреба забезпечення конкурентного середовища під час надання житлово-комунальних послуг; 4) забезпечення функціонування підприємств житлово-комунального господарства в сільських населених пунктах; 5) реструктуризація підприємств житлово-комунального господарства; 6) ефективність управління житловим фондом. Сьогодні держава робить певні кроки для вдосконалення регулювання житлово-комунального господарства та спостерігається намагання перетворити цю галузь народного господарства насамперед на конкурентну та прибуткову.

4. Поняття «повноваження» близьке за змістом з поняттям «компетенція», але вони не є тотожними і різняться за повнотою елементів, що є їх складовими. Повноваження являють собою сукупність визначених законом прав й обов'язків, а компетенція є явищем значно ширшим, ніж повноваження, і включає в себе не тільки права й обов'язки якогось органу, а й предмет відання, юридично закріплене призначення, завдання та функції. Повноваження у сфері надання послуг населенню України зосереджені переважно в Міністерстві регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, місцевих державних адміністраціях та органів місцевого самоврядування. Нормативно-правові акти, у яких визначаються повноваження цих органів у сфері надання послуг населенню, можна згрупувати таким чином: 1) нормативно-правові акти, що регламентують діяльність виключно в галузі житлово-комунального господарства; 2) нормативно-правові акти, у яких окремо регламентується діяльність цих органів; 3) нормативно-правові акти, що стосуються сфери житлово-комунального господарства і в них регламентується діяльність вказаних органів разом.

5. Житлово-комунальні послуги - це результат господарської діяльності, які засновані на умовах укладення догорів між замовниками й постачальниками та спрямовані на задоволення потреб фізичних і юридичних осіб в якісних умовах проживання чи перебування в населеному пункті. Класифікувати житлово-комунальні послуги доцільно за такими критеріями: 1) за призначенням; 2) за функціональним змістом; 3) за уречевленим змістом; 4) за платністю; 5) за змістом надання; 6) за характером попиту, розповсюдження і споживання; 7) за ступенем участі споживачів. Визначення житлово-комунальних послуг, яке наведено в Законі України «Про житлово-комунальні послуги», варто узгодити з іншими чинними нормативно-правовими актами, оскільки наявність різноманітних визначень призводить до розмаїтого розуміння їх змісту. Класифікувати адміністративні послуги як один з різновидів послуг, що надають органи житлово-комунального господарства, пропонується за такими критеріями: 1) за юридичним змістом адміністративної послуги; 2) за рівнем повноважень суб'єкта надання адміністративних послуг; 3) за суб'єктом звернення за адміністративною послугою. Сьогодні ситуація у сфері надання адміністративних послуг характеризується тим, що за наявності законодавчого акта перелік адміністративних послуг визначається підзаконним нормативно-правовим актом. Крім того, у Законі зазначається, що адміністративні послуги у сфері соціального забезпечення надаються безкоштовно, однак у національному законодавстві зміст цього поняття розкрито недостатньо.

6. Механізм адміністративно-правового забезпечення діяльності органів житлово-комунального господарства у сфері надання послуг населенню структурно складається з двох елементів: правової основи та інституційного блоку. При наданні послуг взаємодіють два суб'єкта - отримувач послуг та орган, що надає такі послуги. Кожен з них характеризується своїми повноваженнями (сукупністю прав й обов'язків). Для сучасної системи органів житлово-комунального господарства є притаманним те, що житлово-комунальні послуги населенню можуть надавати: Мінрегіон України та його структурні підрозділи на місцях; обласні та районні місцеві державні адміністрації; виконавчі комітети органів місцевого самоврядування.

7. Головними правовими передумовами для початку адміністративної реформи в Україні стали Конституція України та Указ Президента України «Про заходи щодо впровадження концепції адміністративної реформи в Україні» від 22 серпня 1998 р. № 810/98. У Концепції адміністративної реформи визначено основні завдання, які в процесі реформування необхідно було розв'язати. Саме вони стали визначальними для подальшого реформування та розвитку житлово-комунального господарства. Сьогодні в Україні поступово створюються всі необхідні умови для виконання завдань адміністративної реформи (удосконалюється система державних органів, покращується надання послуг населенню).

8. Питання впровадження міжнародних стандартів у діяльність органів житлово-комунального господарства є актуальним, оскільки пов'язане з тим, що, з одного боку, потрібно забезпечувати конкурентоспроможність організацій, що надають житлово-комунальні послуги, а з іншого - має бути забезпечена відповідна якість таких послуг. Повноваженнями щодо розроблення і застосування стандартів наділений Кабінет Міністрів України. У науковій літературі надано таку класифікацію стандартів: 1) стандарт підприємства; 2) стандарт концерну; 3) стандарт міністерства (його ще називають галузевим стандартом); 4) національний стандарт (наприклад, національний стандарт України ДСТУ); 5) регіональний стандарт (наприклад, європейський стандарт EN); 6) міждержавний стандарт (наприклад, у рамках СНД); 7) міжнародний стандарт (наприклад, ISO).

9. Для вдосконалення нормативно-правової бази у сфері надання органами житлово-комунального господарства послуг населенню доцільно внести такі зміни:

- привести відповідно до ст. 5 Закону України «Про житлово-комунальні послуги» від 24 червня 2004 р. Положення про Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, затверджене Указом Президента України від 31 травня 2011 р. № 633/2011, оскільки його чинна редакція не дозволяє повною мірою виконувати покладені на це Міністерство завдання;

- привести відповідно до норм Закону України «Про житлово-комунальні послуги» від 24 червня 2004 р. норми Державного класифікатора соціальних стандартів і нормативів, затвердженого наказом Міністерства соціальної політики України від 17 червня 2002 р. № 293, оскільки вони стосуються лише частини комунальних послуг. З огляду на ст. 13 Закону, запропоновано включити до Державного класифікатора показники безперебійного електропостачання і забезпечення вивезення побутових відходів (що також належать до комунальних послуг) та визначені ст. 13 цього Закону житлові послуги;

- п. 5 ст. 13 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» викласти в такій редакції: «промисловості, житлово-комунального господарства, сільського господарства, будівництва, транспорту і зв'язку»;

- п. 5 ст. 28 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» викласти в такій редакції «користуватися іншими правами, передбаченими чинним законодавством»;

- п. «ж» ч. 1 ст. 20 та п. «б» ч. 1 ст. 21 Закону України «Про відходи» викласти в такій редакції: «разом з органами місцевого самоврядування (місцевими державними адміністраціями) розробляти та затверджувати схеми санітарного очищення населеного пункту»;

...