Підготовче провадження в адміністративному процесі

Размещено на http://www.allbest.ru/

ХАРКІВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ІМЕНІ В. Н. КАРАЗІНА

УДК 342.95

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Підготовче провадження в адміністративному процесі

Спеціальність 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

Кіт Христина Ігорівна

Харків - 2015



Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі адміністративного та фінансового права Львівського національного університету імені Івана Франка Міністерства освіти і науки України.

Науковий керівник: кандидат юридичних наук, доцент Янюк Наталія Володимирівна, Львівський національний університет імені Івана Франка, доцент кафедри адміністративного та фінансового права

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор Бевзенко Володимир Михайлович, Київський національний університет імені Тараса Шевченка, професор кафедри адміністративного права

кандидат юридичних наук, доцент Гришина Наталія Вікторівна, Харківський національний університет імені В. Н. Каразіна, доцент кафедри державно-правових дисциплін

Захист відбудеться «25» травня 2015 р. о 13.00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 64.051.28 у Харківському національному університеті імені В. Н. Каразіна за адресою: 61022, м. Харків, майдан Свободи, 6, ауд. 431.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Харківського національного університету імені В. Н. Каразіна за адресою: 61022, м. Харків, майдан Свободи, 4.

Автореферат розісланий «23» квітня 2015 року.

Учений секретар спеціалізованої вченої ради Ю. П. Янович.



Вступ

Актуальність теми. Становлення України як європейської, демократичної та правової держави неможливе без приведення української законодавчої бази у відповідність до норм європейського права, спрямованого на забезпечення й дотримання прав і свобод людини та громадянина. Безпосередньо це стосується законодавства, яке регулює правовідносини, що виникають між фізичними, юридичними особами та суб'єктами владних повноважень. Як визначено у Кодексі адміністративного судочинства України (далі - КАС України), основним завданням адміністративних судів є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у відносинах із суб'єктами владних повноважень.

Проте, як і кожен нещодавно прийнятий законодавчий акт, КАС України з огляду на розвиток права та правовідносин, потребує вдосконалення. Вимагають дослідження й нові поняття, які до цього не використовувалися в адміністративному процесі, зокрема - «підготовче провадження».

Згідно з основоположними принципами судочинства розгляд адміністративних справ у суді має відбуватися справедливо, неупереджено та своєчасно. Тому всі процесуальні дії, які можуть вчинятися під час підготовчого провадження, повинні відповідати зазначеним принципам і бути спрямованими на здійснення завдань адміністративного судочинства.

Підготовче провадження виконує важливу роль в адміністративному процесі, оскільки воно передбачає низку процесуальних дій, які складають підґрунтя для подальшого відправлення судочинства. Завданням цього провадження є: визначення характеру спірних правовідносин, складу учасників, які братимуть участь у розгляді адміністративної справи, предмета доказування та кола доказів. Від якісного виконання кожної процесуальної дії залежить ефективність підготовчого провадження, подальшого розгляду справи в адміністративному суді.

Підготовче провадження часто і в судовій практиці, і на рівні теоретичних досліджень сприймається формально. Процесуальні дії, які відповідно до КАС України мають бути вчинені під час підготовчого провадження, виконуються вже на стадії судового розгляду справи, і, як наслідок, це призводить до затягування строків розгляду справи, винесення необ'єктивного і необґрунтованого рішення суду, перевантаження судів, а отже - до негативних наслідків і недовіри громадян до правосуддя.

Практика розгляду адміністративних справ Львівським окружним та Львівським апеляційним адміністративними судами, Вищим адміністративним судом України та Верховним Судом України дає підстави стверджувати, що суди неоднаково застосовують положення КАС України щодо проведення підготовчого провадження в адміністративній справі. Внаслідок неналежного проведення підготовчого провадження судами нерідко порушувалися та неправильно застосовувалися норми процесуального права, що в подальшому неодноразово призводило до скасування відповідних судових рішень.

Окремі аспекти підготовчого провадження в адміністративному процесі вивчалися у працях таких вітчизняних науковців, фахівців з теорії держави і права, адміністративного права, цивільного процесу, як: В. Б. Авер'янов, Н. О. Армаш, О. М. Бандурка, А. В. Басов, В. М. Бевзенко, Л. В. Бринцева, Н. Л. Бондаренко-Зелінська, П. В. Вовк, В. М. Горшеньов, І. О. Картузова, А. Т. Комзюк, Т. О. Коломоєць, В. М. Котенко, О. В. Кузьменко, Р. О. Куйбіда, В. М. Кравчук, Д. М. Лук'янець, В. К. Матвійчук, Р. С. Мельник, Н. Б. Писаренко, З. В. Ромовська, Г. О. Світлична, В. С. Стефанюк, О. М. Панченко, О. М. Пасенюк, В. Г. Перепелюк, Г. П. Тимченко, Г. Й. Ткач, О. І. Угриновська, А. М. Школик, Н. В. Янюк та ін. Зазначеній проблематиці присвячені й роботи науковців зарубіжних країн, зокрема: М. Я. Маслєннікова, Н. Г. Саліщевої, Ю. М. Старілова, Ф.-Й. Мемеля, Х. Брюніша, Г. Флігауфа, Г. Шмідта та ін.

Однак, незважаючи на наявність значної кількості наукових праць, які певною мірою висвітлюють проблеми адміністративного процесу, у ході їх опрацювання, а також вивчення відповідних матеріалів судової практики виявлено потребу в ґрунтовному дослідженні підготовчого провадження в адміністративному процесі як його окремої стадії та особливостей процесуальних дій, які можуть бути вчинені в її межах, що визначило актуальність теми дисертації та зумовило її вибір.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана згідно з планом наукової діяльності кафедри адміністративного та фінансового права юридичного факультету Львівського національного університету імені Івана Франка в рамках теми «Удосконалення правового забезпечення відносин публічної адміністрації з приватними особами» (номер державної реєстрації 0112U004366, 2012-2014 рр.).

Мета і задачі дослідження. Мета роботи - визначити поняття та з'ясувати процесуальний зміст підготовчого провадження як стадії адміністративного процесу, що покликана забезпечити неупереджений та своєчасний розгляд адміністративної справи, а також сформулювати висновки та пропозиції, спрямовані на вдосконалення законодавства у цій сфері.

Відповідно до поставленої мети визначено такі наукові задачі:

- з'ясувати сутність підготовчого провадження в адміністративному процесі, його мету, завдання, зміст та процесуальне оформлення;

- обґрунтувати самостійність та обов'язковість підготовчого провадження як стадії адміністративного процесу;

- визначити процесуальний зміст підготовки справи до судового розгляду та попереднього судового засідання як окремих етапів підготовчого провадження, їхню мету, завдання та коло процесуальних дій, які можуть вчинятися на цих етапах;

- виокремити процесуальні дії, які спрямовані на досягнення мети і виконання завдань підготовчого провадження, а саме: заявлення відводу (самовідводу), забезпечення позову, забезпечення доказів, співучасть у адміністративному процесі, подання заперечення на позов, подання зустрічного позову, примирення сторін;

- виявити прогалини правового регулювання стадії підготовчого провадження адміністративного процесу в КАС України;

- розробити пропозиції щодо внесення змін до КАС України з метою удосконалення системи судового захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у публічно-правових відносинах.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають на стадії підготовчого провадження в адміністративному процесі в суді першої інстанції.

Предметом дослідження є підготовче провадження в адміністративному процесі, норми права, які його регламентують, а також відповідна судова практика.

Методи дослідження. Для одержання достовірних наукових результатів у процесі роботи застосовувались філософсько-світоглядні принципи і підходи, загальнонаукові та спеціально-наукові методи пізнання: діалектичний, історичний, абстрагування, порівняльно-правовий, правового моделювання, системно-аналітичний тощо.

На основі положень діалектики вивчено ґенезу поняття «адміністративний процес», причини появи та сутність адміністративного процесу, його еволюцію на різних етапах розвитку права.

Становлення правової регламентації адміністративного процесу, порівняння підходів до розуміння його сутності та структури досліджено за допомогою історичного методу. Порівняльно-правовий метод застосовано для поглибленого вивчення норм КАС України у порівнянні з відповідними нормами, які регулюють публічно-правові відносини в Польщі, Німеччині, Вірменії та Азербайджані. Метод правового моделювання сприяв науковій розробці напрямів удосконалення окремих положень КАС України. Системно-аналітичний метод використано для з'ясування змісту норм Конституції України, КАС України та інших нормативно-правових актів, які регулюють вчинення процесуальних дій на стадії підготовчого провадження в адміністративному процесі.

Емпіричною базою дослідження є понад 200 адміністративних справ, які розглядалися Львівським окружним та Львівським апеляційним адміністративними судами, постанови Вищого адміністративного суду України, Пленумів Верховного Суду України, рішення Конституційного Суду України, рішення Європейського суду з прав людини.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що представлена робота є першим в Україні комплексним монографічним дослідженням теоретичних та практичних засад підготовчого провадження в адміністративному процесі та порядку його правового регулювання в КАС України.

За результатами проведеного дослідження в роботі сформульовано та обґрунтовано такі наукові положення, висновки та пропозиції, які місять елементи наукової новизни:

уперше:

- обґрунтовано подвійне функціональне призначення підготовчого провадження в адміністративному процесі: з одного боку, воно виступає як засіб забезпечення реалізації принципів адміністративного судочинства під час судового розгляду; з другого - спрямоване на оптимізацію самого процесу з точки зору надання сторонам можливості вирішення справи до судового розгляду;

- запропоновано авторський підхід до визначення структури стадії підготовчого провадження з урахуванням параметрів обов'язковості реалізації кожного з етапів, а також можливостей вирішення справи на цій стадії;

- розроблено аргументовані пропозиції щодо вдосконалення процесуального порядку розгляду та вирішення питання про відвід, примирення сторін на стадії підготовчого провадження, а також стосовно обов'язкової участі сторін під час попереднього судового засідання, що може бути підставою для внесення змін і доповнень до КАС України;

удосконалено:

- визначення сутнісного змісту поняття «адміністративний процес» як порядку розгляду та вирішення судом публічно-правових спорів;

- підходи до співвідношення понять «підготовче провадження» й «адміністративний процес», «підготовка справи до судового розгляду» та «підготовче провадження»;

- доктринальні положення щодо практичної реалізації принципів адміністративного судочинства на стадії підготовчого провадження;

набули подальшого розвитку:

- наукові погляди щодо структури стадії підготовчого провадження через виокремлення етапів і процесуальних дій;

- пропозиції щодо доцільності подання на стадії підготовчого провадження зустрічного позову;

- підходи до розмежування зустрічного позову та заперечення на позов в адміністративному процесі;

- положення щодо сутності процесуальних дій, які вчиняються на стадії підготовчого провадження, а саме: забезпечення позову, забезпечення доказів, подання відповідачем заперечення на позов, об'єднання та роз'єднання позовів.

Практичне значення одержаних результатів дослідження полягає в тому, що сформульовані в роботі висновки та пропозиції можуть бути використані:

- у науково-дослідній сфері - для подальших досліджень проблем правового регулювання порядку розгляду адміністративними судами публічно-правових спорів;

- у правотворчій сфері - з метою вдосконалення положень КАС України та інших нормативно-правових актів, які регулюють відносини, пов'язані з розглядом судами спорів на стадії підготовчого провадження в адміністративному процесі;

- у навчальному процесі - при викладанні відповідних тем з дисциплін «Адміністративне право» і «Адміністративне судочинство», у підготовці навчальних посібників, підручників та іншої навчально-методичної літератури.

Апробація результатів дослідження. Основні положення й теоретичні висновки дисертаційної роботи викладено у доповідях на наукових конференціях, таких як: XVIII регіональна науково-практична конференція «Проблеми державотворення і захисту прав людини в Україні» (м. Львів, 26-27 січня 2012 р.); міжнародна студентсько-аспірантська наукова конференція «Актуальні проблеми прав людини, держави та правової системи» (м. Львів, 20-22 квітня 2012 р.); ІV міжнародна наукова конференція «Компаративістські читання» (м. Львів, 27-29 квітня 2012 р.); XIX звітна науково-практична конференція «Проблеми державотворення і захисту прав людини в Україні» (м. Львів, 7-8 лютого 2013 р.); ХХ звітна науково-практична конференція «Проблеми державотворення і захисту прав людини в Україні» (м. Львів, 6-7 лютого 2014 р.); міжнародна науково-практична конференція «Проблеми та стан дотримання захисту прав людини в Україні» (м. Львів, 25-26 липня 2014 р.), міжнародна науково-практична конференція «Держава і право: проблеми становлення і стратегія розвитку» (м. Ужгород, 14-15 листопада 2014 р.).

Публікації. Основні результати наукового дослідження знайшли відображення у чотирьох статтях у вітчизняних фахових виданнях, одній - у зарубіжному науковому виданні та в семи тезах доповідей на науково-практичних конференціях.

Структура дисертації зумовлена метою, задачами, предметом дослідження і складається зі вступу, трьох розділів, які охоплюють вісім підрозділів, висновків, списку використаних джерел та додатку. Загальний обсяг дисертації складає 196 сторінок, з них: 170 - виклад основного матеріалу, 23 - список використаних джерел (209 найменувань), 3 - додаток.



Основний зміст роботи

У Вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації, вказано на її зв'язок з науковими програмами, планами, темами, визначено мету, задачі, об'єкт і предмет дослідження, сформульовано положення, які характеризують його наукову новизну, висвітлено теоретичне та практичне значення, наведено відомості про апробацію результатів.

Розділ 1 «Теоретико-методологічні основи дослідження підготовчого провадження в адміністративному процесі» складається з двох підрозділів і присвячений вивченню стану наукових досліджень підготовчого провадження в адміністративному процесі.

У підрозділі 1.1 «Загальна характеристика стану наукових досліджень підготовчого провадження в адміністративному процесі» наведено аналітичний огляд точок зору науковців щодо поняття «адміністративний процес» та «підготовче провадження в адміністративному процесі» і здійснено їх узагальнення.

До прийняття КАС України в науковій літературі мали місце різні погляди на розуміння поняття «адміністративний процес». Як правило, дискусії стосувалися його широкого чи вузького трактування. Прийнявши КАС України, законодавець закріпив у ньому визначення адміністративного процесу, яке також не отримало однозначного схвалення серед науковців, що зумовило наявність різних думок з цього приводу.

На основі проведення загального огляду наукових досліджень підготовчого провадження в адміністративному процесі звертається увага на те, що поняття «підготовче провадження» в адміністративному процесі до прийняття КАС України не використовувалося. Тому виникла потреба у з'ясуванні змісту та структури підготовчого провадження, зокрема процесуальних дій, які вчиняються у цій стадії адміністративного процесу.

Підрозділ 1.2 «Вихідні методологічні засади дослідження підготовчого провадження в адміністративному процесі» присвячений аналізу принципів та методів, використаних під час дослідження підготовчого провадження.

На основі комплексних методологічних інструментів наукового дослідження всебічно розглянуто становлення адміністративного процесу та його структури, а також стадії підготовчого провадження.

За допомогою порівняльно-правового методу було з'ясовано зміст норм КАС України і зроблено порівняння з відповідними нормами, що діють у законодавстві Республіки Польща, Федеративної Республіки Німеччини та інших зарубіжних країн. адміністративний процесуальний провадження

Вивчення матеріалу, його переосмислення й аналіз на основі сучасного методологічного інструментарію дозволили сформулювати висновки і положення, які можуть бути використані для подальших наукових досліджень, удосконалення законодавства у сфері адміністративного судочинства, судової практики.

Розділ 2 «Підготовче провадження як стадія адміністративного процесу» складається з трьох підрозділів, у яких висвітлюються питання про сутність та значення підготовчого провадження в адміністративному процесі, його ознаки як самостійної стадії, основні завдання й принципи їх реалізації.

У підрозділі 2.1 «Поняття і структура підготовчого провадження в адміністративному процесі» досліджуються висловлені в науковій літературі думки щодо розуміння поняття «адміністративний процес» та структури підготовчого провадження як стадії цього процесу.

Наводяться додаткові аргументи щодо обґрунтування визначення поняття «адміністративний процес» як діяльності адміністративних судів щодо розгляду публічно-правових спорів. Доцільність тлумачення адміністративного процесу крізь призму діяльності адміністративних судів видається беззаперечною, оскільки цей процес логічно випливає зі змісту останньої, що й зумовлює його структуру. Процес розгляду судами публічно-правових спорів передбачає виконання процесуальних дій у певній послідовності і завершеності кожної з них, тобто стадійно.

Виділено ознаки стадії адміністративного процесу: вона є складовою частиною адміністративного процесу; становить відносно відокремлену, виділену в часі і логічно пов'язану сукупність процесуальних дій; спрямована на досягнення певної мети; виконує конкретні завдання, але в межах загальних завдань процесу; вирізняється колом суб'єктів; завершується прийняттям певного процесуального рішення. На основі вказаних вище ознак обґрунтовано висновок про те, що підготовче провадження в адміністративному процесі є самостійною стадією, з властивою їй метою, завданнями, суб'єктами, процесуальними діями та рішеннями.

Досліджено структуру стадії підготовчого провадження, визначено її мету, яка полягає у забезпеченні обґрунтованого вирішення адміністративної справи своєчасно, тобто в розумні строки, та завдання: а) визначення характеру спірних правовідносин; б) окреслення складу учасників, які братимуть участь у розгляді адміністративної справи; в) чітке формування предмета доказування; г) систематизація доказів, необхідних для своєчасного і правильного вирішення справи; д) вжиття заходів для врегулювання спору до судового розгляду.

На основі докладного аналізу КАС України та наукової літератури стадію підготовчого провадження поділено на три етапи: а) початковий - підготовка справи до судового розгляду; б) основний - попереднє судове засідання; в) заключний - винесення рішення за результатами підготовчого провадження.

Функціональне призначення підготовчого провадження визначає його місце в адміністративному процесі як самостійної, обов'язкової стадії, зміст якої становлять процесуальні дії, вчинення яких передбачене КАС України.

У підрозділі 2.2 «Загальна характеристика етапів стадії підготовчого провадження адміністративного процесу» розкрито сутність етапів підготовки справи до судового розгляду та проведення попереднього судового засідання.

Визначено, що завданням суду й учасників процесу на етапі підготовки справи до судового розгляду є вчинення всіх належних процесуальних дій, передбачених КАС України. Наголошено на важливості цього етапу, оскільки, наприклад, призначення попереднього судового засідання чи справи до судового розгляду без проведення ретельної підготовки може призвести до негативних наслідків: затягування строків розгляду справи, судових помилок, винесення необґрунтованого і незаконного рішення.

Аналіз етапу підготовки справи до судового розгляду дає підстави для висновку про доцільність правового регулювання співучасті в адміністративному процесі. Звертається увага на те, що КАС України передбачає можливість співучасті під час розгляду публічно-правових спорів, але не регулює процесуального порядку залучення до участі в справі співучасників.

Попереднє судове засідання аргументовано визначено як основний етап підготовчого провадження, мета якого полягає в з'ясуванні можливості врегулювання спору до судового розгляду. У разі призначення попереднього судового засідання доцільно визнати явку сторін на це засідання обов'язковою, аби досягнути мети, з якою попереднє судове засідання призначалося. Попереднє судове засідання є тим етапом підготовчого провадження, на якому, як правило, сторони вперше безпосередньо з'ясовують правову позицію один одного, що може спонукати до врегулювання спору до судового розгляду.

Важливо, щоб учасники адміністративного процесу розуміли завдання попереднього судового засідання та його значення для реалізації їхніх процесуальних прав. Завданнями, які спрямовані на досягнення мети попереднього судового засідання є: визначення позицій сторін щодо досудового врегулювання спору шляхом з'ясування того, чи не відмовляється позивач від адміністративного позову, чи не визнає відповідач адміністративного позову та роз'яснення судом сторонам можливості щодо примирення. У разі недосягнення примирення завданням суду є: уточнити позовні вимоги та заперечення відповідача проти адміністративного позову; з'ясувати питання про склад осіб, які братимуть участь у справі; визначити факти, котрі необхідно встановити для вирішення спору та які з них визнають сторони, а які належить доказувати; вирішити, якими доказами сторони можуть обґрунтувати свої доводи чи заперечення, та встановити строки для їх надання; вчинити інші дії, необхідні для підготовки справи до судового розгляду.

Незважаючи на те, що суд відіграє активну й основну роль у досягненні мети попереднього судового засідання, сторони мають також брати участь на цьому етапі підготовчого провадження.

Якісно підготовлене та проведене попереднє судове засідання в адміністративному процесі, яке створює підґрунтя для подальшого об'єктивного й ефективного розгляду справи, можливе лише за умови участі сторін в судовому засіданні, де буде висловлена позиція кожної з них з приводу процесуальних дій, які вчиняються на цьому етапі підготовчого провадження, а також наданні суду всіх необхідних доказів і пояснень. Усе це сприяє реалізації одного з найважливіших принципів судочинства - розгляду справи в розумні строки. Від ретельності проведення попереднього судового засідання залежатиме подальший розгляд адміністративної справи.

У підрозділі 2.3 «Реалізація принципів адміністративного судочинства на стадії підготовчого провадження» висвітлено нормативний зміст принципів адміністративного судочинства, які мають бути дотримані під час вчинення всіх процесуальних дій на стадії підготовчого провадження.

На даній стадії реалізуються усі принципи адміністративного судочинства, передбачені статтею 7 КАС України. Від цього залежить досягнення завдань підготовчого провадження.

Особливої уваги на стадії підготовчого провадження адміністративного процесу потребує принцип офіційного з'ясування всіх обставин у справі, відповідно до якого суд має право з власної ініціативи витребувати докази. Завданням саме суду під час підготовчого провадження є вжиття всіх необхідних заходів для повного й об'єктивного вирішення справи. Його виконання неможливе без реалізації судом зазначеного принципу.

Поряд із принципом офіційного з'ясування всіх обставин у справі особами, які беруть у ній участь, повинні повною мірою реалізовуватися засади змагальності та диспозитивності для забезпечення всебічного розгляду адміністративної справи. Саме на стадії підготовчого провадження адміністративного процесу суд і сторони повинні бути ознайомлені з доказами та всіма обставинами у справі.

Підтримано позицію, яка полягає в тому, що принципи адміністративного судочинства формують підвалини для вирішення правових спорів між владарюючими суб'єктами й підвладними особами. Вони мають фундаментальне значення для діяльності суду, оскільки їх втілення надає судочинству якості правосуддя. Більше того, принципи адміністративного судочинства відіграють регулятивну роль у праві, завдяки чому вони набувають значення загальних правил поведінки, які мають загальнообов'язковий юридично-владний характер.

Стверджується, що під час вчинення процесуальних дій на стадії підготовчого провадження важливо дотримуватися принципів, які є основними засадами адміністративного судочинства. Виконання цієї умови сприятиме розгляду справи в установлені законом строки та винесенню обґрунтованого й справедливого судового рішення.

Принципи адміністративного судочинства є тими засадами, на основі яких має здійснюватися правосуддя в адміністративних справах. Їх дотримання є гарантією ефективного здійснення правосуддя та забезпечення прав учасників процесу на цій стадії.

Розділ 3 «Зміст стадії підготовчого провадження адміністративного процесу» складається з трьох підрозділів та присвячений дослідженню процесуальних дій суду, осіб, які беруть участь у справі, інших учасників процесу, а також рішень, якими завершується стадія підготовчого провадження.

У підрозділі 3.1 «Процесуальні дії на стадії підготовчого провадження» розкрито зміст процесуальних дій, які можуть вчинятися на стадії підготовчого провадження адміністративного процесу, а саме: забезпечення доказів, забезпечення позову, об'єднання та роз'єднання справ, подання заяви про відвід судді, секретаря судового засідання, експерта та спеціаліста, заявлення самовідводу тощо.

На підставі аналізу положень чинного КАС України та деяких інших країн обґрунтовується доцільність удосконалення правового регулювання таких процесуальних дій, як заявлення відводу, забезпечення позову, зокрема відшкодування збитків, завданих забезпеченням позову, подання заперечення на позовну заяву.

Наводяться аргументи на користь твердження, що порядок реалізації права на відвід в адміністративному процесі потребує удосконалення в частині розгляду заяви про відвід, регламентації права подання заяви про відвід та зловживання сторонами цим правом. Зазначається, що недоречною є ситуація, коли питання про відвід судді розглядає той суддя, якому він заявлений. Право на відвід (самовідвід) покликане забезпечити ефективний розгляд справи неупередженим судом. Під час її розгляду суд повинен бути незалежним арбітром і керуватися принципом верховенства права.

Доведено необхідність передбачити в КАС України право відповідача у справах за позовами суб'єктів владних повноважень подати зустрічний позов.

На основі узагальнення судові практики зроблено висновок, що адміністративні суди пішли правильним шляхом, приймаючи до розгляду зустрічний позов з метою забезпечення всебічного й об'єктивного розгляду справи, гарантуючи в такий спосіб право на захист усім сторонам публічно-правового спору. Так, 6 серпня 2008 року Вищий адміністративний суд України у своєму оглядовому листі № 1367/100/13-08 зазначає, що сам факт відсутності в КАС України вказівки на право щодо пред'явлення зустрічного позову не дає суду підстав відмовляти у відкритті провадження в адміністративній справі за таким зустрічним позовом і за наявності передбачених статтею 116 КАС України підстав об'єднати для спільного розгляду і вирішення кілька адміністративних справ.

КАС України потрібно доповнити правовою нормою, яка б регулювала порядок подання та розгляду зустрічного позову. Для забезпечення виконання завдань адміністративного судочинства важливо в КАС України чітко зазначити, у яких випадках може бути поданий зустрічний позов. Виходячи із завдань адміністративного судочинства, зустрічний позов може бути поданий у справах лише за позовами суб'єктів владних повноважень.

Потреба в запровадженні зустрічного позову в адміністративному процесі України відповідає викликам часу і зумовлена практикою адміністративних судів, тому видається за доцільне привести норми КАС України у відповідальність з реальними публічно-правовими відносинами.

Процесуальні дії, які мають право вчиняти суд, особи, які беруть участь у справі, та інші учасники процесу, повинні бути спрямовані на забезпечення правильного, об'єктивного і своєчасного розгляду справи.

У підрозділі 3.2 «Примирення сторін як один із способів врегулювання спору до судового розгляду» розкрито проблему неоднозначного розуміння суддями, особами, які беруть участь у справі, процедури примирення на стадії підготовчого провадження. Досліджено процедуру примирення в адміністративному процесі, наголошено на основних перевагах примирення як способу досудового вирішення спору та висловлено рекомендації щодо вдосконалення цієї процедури. Примирення виправдовує своє існування в адміністративному процесі, про що свідчить практика розгляду справ адміністративними судами та значна кількість наукових досліджень із цього приводу.

Примирення сторін - це спосіб врегулювання спору до судового розгляду, метою якого є прийняття взаємовигідного рішення для обох сторін на основі взаємних поступок та вільного волевиявлення. Воно є ефективним способом урегулювання спору до судового розгляду, яке оформлюється у вигляді ухвали про закриття провадження в справі у зв'язку з примиренням сторін. Цей спосіб урегулювання спору досягається на основі волевиявлення сторін шляхом компромісу. Проте процедура примирення, передбачена КАС України, потребує вдосконалення та привернення більшої уваги до неї на практиці.

На відміну від цивільного процесуального законодавства, недоліком законодавчого регулювання примирення сторін в адміністративному процесі є те, що в статті 113 КАС України не передбачено способу оформлення примирення та порядку повідомлення сторонами свого рішення.

У разі досягнення примирення між сторонами на стадії підготовчого провадження в справі доцільно, щоб сторони подали клопотання про примирення в письмовій формі, підписаному обома сторонами. Подання клопотання в такому вигляді необхідне, оскільки на стадії підготовчого провадження в справі не обов'язково фіксувати судове засідання. Крім того, навіть якщо проводиться фіксація судового засідання, клопотання про примирення варто подавати в письмовій формі разом з викладеними у цьому клопотанні чи в окремій заяві умовами взаємних поступок. Це необхідно для того, щоб суд правильно і точно виклав умови про примирення в ухвалі про закриття провадження в справі.

За чинним законодавством ухвала про закриття провадження в справі у зв'язку з примиренням в адміністративному процесі не має обов'язкового характеру і не зобов'язує сторони виконувати досягнуті умови примирення, що до певної міри ставить під сумнів дієвість процедури примирення. У разі невиконання умов примирення однією із сторін суд за клопотанням другої сторони поновлює провадження у справі. Повторне звернення з тією самою позовною заявою у разі винесення ухвали про закриття провадження у справі не допускається.

Обґрунтовується пропозиція, що процедуру примирення повинен здійснювати суддя, який не є головуючим у справі. Внесення таких змін до КАС України забезпечить більшу довіру сторін до процесу примирення, а також сприятиме подальшому неупередженому і всебічному розгляду справи.

Зазначено, що врегулювання спору до судового розгляду передбачено в адміністративному процесі багатьох європейських держав, де ця процедура набагато ефективніша, оскільки їй приділяється значна увага.

Підрозділ 3.3 «Судові рішення за наслідками проведення стадії підготовчого провадження адміністративного процесу» присвячений характеристиці судових рішень, які завершують стадію підготовчого провадження в адміністративному процесі.

Процесуальна діяльність у підготовчому провадженні завершується ухваленням відповідного рішення, наслідком якого може бути як перехід до іншої стадії провадження в адміністративному процесі, так і завершення адміністративного процесу.

Судове рішення є актом правосуддя, яке виражається у формі процесуального документа, що ухвалюється іменем України і є обов'язковим до виконання на всій території України.

У роботі наводиться така класифікація судових рішень, які приймаються в стадії підготовчого провадження: 1) залежно від кола питань, для вирішення яких приймається рішення - ухвали, постанови; 2) за формою вираження - оформлені окремим процесуальним документом, внесені до журналу судового засідання; 3) залежно від обсягу вирішених питань - завершальні, додаткові; 4) за юридичними наслідками - рішення про присудження (про виконання або утримання від виконання певних дій), рішення про визнання (про наявність або відсутність правовідносин), конститутивні рішення (про перетворення правовідносин, тобто їх припинення чи зміну); 5) залежно від моменту набуття законної сили - остаточні, тобто ті, які не підлягають оскарженню, та ті, які можуть бути оскаржені.

Підготовче провадження завершується ухваленням відповідного судового рішення у формі ухвали чи постанови.

Перелік ухвал, які оформляються окремим процесуальним документом, згідно зі статтею 160 КАС України, не є вичерпним. Додатково можна виокремити такі ухвали: про передачу адміністративної справи з одного адміністративного суду до іншого (стаття 22 КАС України); про задоволення заяви про відвід і відмови в задоволенні відводу; про самовідвід (стаття 31 КАС України); про відкриття провадження в адміністративній справі; про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі (стаття 107 КАС України); про судове доручення (стаття 115 КАС України); ухвала про закінчення підготовчого провадження та призначення справи до судового розгляду (стаття 121 КАС України); окремі ухвали суду (стаття 166 КАС України); про призначення попереднього судового засідання (стаття 110 КАС України).

До ухвал, які можуть не викладатися окремим процесуальним документом, а лише вноситися до журналу судового засідання, належать: про заміну неналежної сторони (стаття 52 КАС України); про залучення третіх осіб; про обов'язковість особистої участі сторін чи третіх осіб у судовому засіданні (стаття 120 КАС України).

Судові рішення, які приймаються в стадії підготовчого провадження, впливають на наступні стадії адміністративного процесу. Особливістю стадії підготовчого провадження в адміністративному процесі є те, що за результатами її проведення можуть бути прийняті судові рішення, якими вирішується спір по суті. Окрім того, від зазначених рішень залежить подальший розгляд справи на наступній стадії процесу, тому важливо, щоб сторони процесу розуміли правові наслідки кожного прийнятого рішення суду.



Висновки

У дисертації наведено теоретичне узагальнення і нове вирішення наукової проблеми, що виявляються у визначенні підготовчого провадження як самостійної стадії адміністративного процесу, її місця і ролі в структурі адміністративного процесу. На основі вивчення наукової літератури, чинного законодавства, судової практики сформульовано такі висновки.

1. З'ясовано сутність підготовчого провадження в адміністративному процесі та визначено його мету, завдання і процесуальне оформлення. Його мета - забезпечити обґрунтоване вирішення адміністративної справи своєчасно та в розумні строки.

Завданнями стадії підготовчого провадження в адміністративному процесі є визначення: а) характеру спірних правовідносин; б) складу учасників, які братимуть участь у розгляді адміністративної справи; в) предмета доказування, г) доказів, необхідних для своєчасного і правильного вирішення справи; д) заходів для врегулювання спору до судового розгляду.

Підготовче провадження як стадія адміністративного процесу завершується прийняттям рішення у формі ухвали чи постанови. Ці рішення впливають на подальший розгляд справи на наступній стадії процесу. Сторонам у справі повинні бути відомі правові наслідки прийнятих рішень. Це сприятиме виконанню завдань адміністративного судочинства.

2. Обґрунтовано, що підготовче провадження є обов'язковою самостійною стадією адміністративного процесу, оскільки характеризується ознаками, які властиві стадії адміністративного процесу: є складовою частиною адміністративного процесу; становить відносно відокремлену, виділену в часі і логічно пов'язану сукупність процесуальних дій; спрямоване на досягнення певної мети; виконує конкретні завдання, але в межах загальних завдань процесу; вирізняється колом суб'єктів; завершується прийняттям певного процесуального рішення.

3. Визначено, що стадія підготовчого провадження в адміністративному процесі складається з трьох етапів: підготовки справи до судового розгляду, попереднього судового засідання, винесення рішення суду за наслідками проведення підготовчого провадження.

Кожен з етапів підготовчого провадження характеризується: відповідною метою, завданнями, суб'єктним складом, особливими процесуальними діями та рішеннями суду, які оформляються в передбаченому КАС України порядку. Етапи поділяються на обов'язкові та факультативні. Обов'язковими є: підготовка справи до судового розгляду та винесення рішення за наслідками проведення підготовчого провадження. Попереднє судове засідання є важливим етапом, проте необов'язковим, тобто факультативним, оскільки відповідно до КАС України може призначатися за рішенням суду. Перехід від одного етапу в рамках підготовчого провадження до іншого оформляється відповідним рішенням суду.

Попереднє судове засідання характеризується наявністю подвійної мети, а саме: з'ясувати можливість врегулювання спору до судового розгляду, а у разі неможливості цього зробити - сприяти забезпеченню всебічного й об'єктивного вирішення справи упродовж розумного строку.

4. Виділено окремі процесуальні дії, спрямовані на забезпечення об'єктивного й неупередженого розгляду справи на стадії підготовчого провадження, до яких можна віднести забезпечення позову та відшкодування збитків забезпеченням позову. Забезпечення позову гарантує виконання рішення суду, проте у разі відмови в задоволенні позову, який був забезпечений судом, винесення ухвали про закриття провадження в справі, ухвали про залишення позовної заяви без розгляду чи у разі скасування особа, щодо якої вжито заходів забезпечення позову, повинна мати право на відшкодування збитків, завданих забезпеченням позову.

5. Зустрічний позов є одним із способів захисту відповідача проти позову, поданого позивачем, поряд із запереченням. Проте зустрічний позов істотно відрізняється від заперечення, що полягає у правових наслідках, а саме: при поданні заперечення на позовну заяву відповідач може розраховувати лише на прийняття до уваги цього заперечення і на відмову в задоволенні позову. При поданні зустрічного позову суд зобов'язаний розглянути вимоги відповідача і винести за ними рішення про повне або часткове задоволення зустрічного позову або про відмову в його задоволенні.

6. Примирення є ефективним способом урегулювання спору до судового розгляду, яке досягається на основі волевиявлення сторін шляхом компромісу і оформляється у вигляді ухвали про закриття провадження в справі у зв'язку з примиренням сторін. Проте процедура примирення, передбачена КАС України, потребує вдосконалення та привернення більшої уваги до неї на практиці.

7. Забезпечення реалізації права на відвід (самовідвід) в адміністративному процесі є гарантією неупередженого та об'єктивного розгляду справи. Проте до КАС України необхідно внести доповнення та зміни щодо порядку правового регулювання цієї процесуальної дії.

8. Виявлено прогалини правового регулювання стадії підготовчого провадження, зокрема у вчиненні певних процесуальних дій. У КАС України правове регулювання розгляду питання про відвід не забезпечує розгляд адміністративної справи незалежним та неупередженим судом, оскільки заява про відвід розглядається тим самим суддею, якому його заявлено. Окрім того, учасники адміністративного процесу обмежені строками у поданні заяви про відвід. Також у КАС України не передбачено механізмів запобігання зловживанню правом на відвід.

9. У адміністративному процесі сторони не мають права на відшкодування збитків, завданих забезпеченням позову, що може призвести до зловживання правом на забезпечення позову, а також завдати значних матеріальних збитків відповідачу. Особливо це стосується оскарження індивідуальних адміністративних актів, винесених органами державної фіскальної служби.

Незважаючи на відсутність в КАС України норми, яка надавала б відповідачеві право на подання зустрічного позову, адміністративні суди пішли правильним шляхом, приймаючи до розгляду зустрічний позов з метою забезпечення всебічного й об'єктивного розгляду справи. У такий спосіб забезпечується право на захист усім сторонам публічно-правового спору.

Щодо заперечення на адміністративний позов, то значним недоліком, зважаючи на характер спорів, які розглядаються в порядку адміністративного судочинства, є відсутність правового регулювання строків його подання. Законодавче обмеження права на подання заперечення у конкретні строки сприятиме ефективному розгляду справи з урахуванням всіх обставин.

Згідно із КАС України примирення в адміністративному процесі проводиться за участю судді, який головує у справі, що часто є підставою відмови сторін врегулювати спір до судового розгляду в справі. Ще однією прогалиною правового регулювання порядку примирення в адміністративному процесі є відсутність примусового виконання ухвали про закриття провадження в справі у зв'язку з примиренням.

10. Сформульовано низку пропозицій щодо внесення змін та доповнень у КАС України:

- статтю 120 КАС України доповнити частиною другою, яку викласти в такій редакції: «Участь сторін у призначеному судом попередньому судовому засіданні є обов'язковою»;

- частину третю статті 30 КАС України викласти у такій редакції: «Заява про відвід (самовідвід) може бути подана на будь-якій стадії процесу, до виходу суду у нарадчу кімнату, коли стали відомими підстави для відводу. У разі повторного заявлення відводу судді, яке має ознаки зловживання правом, суддя своєю ухвалою може відмовити у його задоволенні самостійно»;

- доповнити КАС України статтею 118¹ «Відшкодування збитків, завданих забезпеченням позову» такого змісту: «У разі скасування заходів забезпечення позову, набрання законної сили рішенням про відмову у задоволенні позову чи ухвалою про закриття провадження в справі або залишення заяви без розгляду, особа, щодо якої вжито заходи забезпечення позову, має право на відшкодування збитків, завданих забезпеченням позову»;

- доповнити статтю 51 КАС України нормою, яка надає право відповідачу - суб'єкту владних повноважень подати заперечення проти адміністративного позову до або під час попереднього судового засідання,а у разі непроведення останнього - до початку судового розгляду в справі;

- доповнити КАС України статтею 116¹ «Зустрічний позов», у якій передбачити порядок подання зустрічного позову та його об'єднання із первинним позовом. З метою забезпечення виконання завдань адміністративного судочинства встановити, що зустрічний позов може бути поданий виключно у адміністративних справах за позовами суб'єктів владних повноважень;

- ухвала суду про закриття провадження в справі на підставі примирення є обов'язковою до виконання, а у разі необхідності її примусового виконання на її підставі має бути виданий виконавчий лист. Відповідні зміни доцільно внести до Закону України «Про виконавче провадження».



Список опублікованих праць за темою дисертації

1. Кіт Х. І. Поняття підготовчого провадження в адміністративному процесі / Х. І. Кіт // Бюл. М-ва юстиції України. № 1 (січ). - 2013. - С. 110-115.

2. Кіт Х. І. Підготовче провадження як стадія адміністративного процесу: загальна характеристика / Х. І. Кіт // Вісн. Львів. нац. ун-ту ім. Івана Франка. - Сер. юридична. - Вип. 58. - 2013. - С. 135-139.

3. Кіт Х. І. Попереднє судове засідання як етап підготовчого провадження: загальна характеристика / Х. І. Кіт // Наук. вісн. міжнар. гуманітар. ун-ту. - Сер. юриспруденція. - Вип. 6-1. - Том 1. - 2013. - С. 154-157.

4. Кит К. Институт отвода (самоотвода) как гарантия непредвзятого и объективного рассмотрения и решения дел в административном суде / К. Кит // Legea Si Viata. Publicatie stiintifico-practica Nr. 11/2 (263). - 2013. - С. 115-118.

5. Кіт Х. І. Роль адміністративного суду у збиранні доказів на стадії підготовчого провадження / Х. І. Кіт // Вісн. Львів. нац. ун-ту ім. Івана Франка. - Сер. юридична. - № 59. - 2014. - С. 179-184.

6. Кіт Х. І. Адміністративно-правовий статус голови суду / Х. І. Кіт // Проблеми державотворення і захисту прав людини в Україні: матеріали XVIII регіонал. наук-практ. конф., 26-27 січ. 2012 р. - Л. : Юрид. ф-т Львів. нац. ун-ту ім. Івана Франка, 2012. - С. 149-150.

7. Кіт Х. І. Поняття стадії адміністративного процесу / Х. І. Кіт // «Актуальні проблеми прав людини, держави та правової системи» : XI міжнар. студент.-аспірант. наук. конф., 20-22 квіт. 2012 р. : тези доп. - Л. : Юрид. ф-т. Львів. нац. ун-ту ім. Івана Франка. - 2012. - С. 54-55.

8. Кіт Х. І. Підготовче провадження за Кодексом адміністративного судочинства України та Федеративної Республіки Німеччина / Х. І. Кіт // Порівняльне правознавство: сучасний стан і перспективи розвитку: «Компаративістські читання» : матеріали IV міжнар. наук. конф., 27-29 квіт. 2012 р. - Л. - 2012. - С. 455-457.

9. Кіт Х. І. Поняття провадження в адміністративному процесі / Х. І. Кіт // Проблеми державотворення і захисту прав людини в Україні: матеріали ХIХ звітної наук.-практ. конф. 7-8 лютого 2013 р. - Л. : Юрид. ф-т Львів. нац. ун-ту ім. Івана Франка, 2013. - С. 117-118.

10. Кіт Х. І. Зустрічний позов: перспективи запровадження в адміністративному процесі України / Х. І. Кіт // Проблеми державотворення і захисту прав людини в Україні : матеріали XХ звітної наук.-практ. конф., 6-7 лют. 2014 р. - Л. : Юрид. ф-т Львів. нац. ун-ту ім. Івана Франка, 2014. - С. 178-181.

11. Кіт Х. І. Способи захисту відповідачем своїх прав на стадії підготовчого провадження в адміністративному процесі / Х. І. Кіт // Проблеми та стан дотримання захисту прав людини в Україні: матеріали міжнар. нау.-практ. конф. 25-26 лип. 2014 р. - Л. : Західноукр. організація «Центр правничих ініціатив», 2014. - С. 88-90.

12. Кіт Х. І. Примирення сторін в адміністративному процесі / Х. І. Кіт // Держава і право : проблеми становлення і стратегія розвитку: матеріали міжнар. наук.-практ. конф. 14-15 листоп. 2014 р. - Ужгород. - С. 136-139.



Анотація

Кіт Х. І. Підготовче провадження в адміністративному процесі. - На правах рукопису.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Харківський національний університет імені В. Н. Каразіна, Харків, 2015.

Дисертацію присвячено дослідженню підготовчого провадження в адміністративному процесі. Вивчено структуру адміністративного процесу та визначено місце підготовчого провадження як самостійної стадії у цьому процесі. З'ясовано сутність та значення підготовчого провадження, його мету, завдання, структуру. Висвітлено систему процесуальних дій, які вчиняються в межах стадії підготовчого провадження в адміністративному процесі, та рішення за результатами процесуальної діяльності у цій стадії.

Розкрито проблеми правового регулювання окремих процесуальних дій на стадії підготовчого провадження. Розроблено рекомендації, спрямовані на вдосконалення КАС України. Запропоновано внести зміни до КАС України щодо: порядку заявлення відводу та вирішення питання про відвід, подання заперечення на позов, регулювання співучасті в адміністративному процесі, порядку проведення попереднього судового засідання та процедури примирення, а також доповнити норми КАС України положеннями щодо подання зустрічного позову, відшкодування збитків, завданих забезпеченням позову, співучасті.

Ключові слова: адміністративний процес; стадія; підготовче провадження; підготовка справи до судового розгляду; попереднє судове засідання; процесуальні дії; судові рішення; суд; особи, які беруть участь у справі; інші учасники адміністративного процесу.



Аннотация

Кит К. И. Подготовительное производство в административном процессе. - На правах рукописи.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - административное право и административный процесс; финансовое право; информационное право. - Харьковский национальный университет имени В. Н. Каразина, Харьков, 2015.

Диссертация посвящена исследованию подготовительного производства в административном процессе. Изучена структура административного процесса и определено место подготовительного производства как самостоятельной стадии в этом процессе. Исследованы сущность и значение подготовительного производства, его цель, задачи, структура. Освещена система процессуальных действий, совершаемых в стадии подготовительного производства в административном процессе, и решения по результатам процессуальной деятельности в этой стадии.

...