Размещено на http://www.allbest.ru/

МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ

НАЦІОНАЛЬНИЙ АВІАЦІЙНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

12.00.07 - адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ ОСНОВИ РЕГУЛЮВАННЯ ОХОРОНИ ЗДОРОВ'Я ГРОМАДЯН В УКРАЇНІ

САМІЛИК ЛЮДМИЛА ОЛЕКСІЇВНА

Київ - 2013

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Розбудова в Україні стандартів соціальної держави зумовлює потребу в адміністративно-правовому регулюванні відносин з охорони здоров'я громадян України із створенням сучасної системи медичного обслуговування населення, яка б забезпечувала раціональне використання наявних людських та виробничих ресурсів медичної галузі, відповідала наявним світовим та європейським стандартам, забезпечувала б ефективну роботу органів публічного регулювання та контролю в зазначеній сфері.

У цьому контексті специфіка адміністративно-правових механізмів охорони здоров'я громадян передбачає розробку та реалізацію нормативної бази та організаційно-управлінських механізмів та програм, які б забезпечували її реформування та модернізацію. Водночас відсутність в останні десятиріччя ефективних системних дій органів законодавчої та виконавчої влади України призвели до відставання вітчизняної сфери охорони здоров'я не лише за рівнем здоров'я населення, якістю надання медичних послуг, але й навіть їх доступністю. Відсутність національної моделі страхової медицини, збереження пострадянської моделі «безкоштовного» медичного обслуговування у відриві від реалій сьогодення, відомче структурування закладів охорони здоров'я та їх одержавлення ? не сприяють розвитку медичного обслуговування громадян в Україні у ХХІ ст.

У зв'язку з цим актуальною є необхідність проведення наукового дослідження питань адміністративно-правового та організаційного забезпечення регулювання охорони здоров'я громадян в Україні.

Науково-теоретичною базою дослідження стали загальнотеоретичні праці вітчизняних фахівців як адміністративного, так і інших галузей права: В.Б. Авер'янова, О.Ф. Андрійко, А.І. Берлача, Ю.П. Битяка, І.Л. Бородіна, В.М.Гаращука, І.П. Голосніченка, С.Д. Гусарєва, Р.А. Калюжного, В.К. Колпакова, С.Ф. Константінова, О.В.Кузьменко, Д.М. Лук'янця, В.І. Олефіра, С.В. Пєткова, Д.В. Приймаченка, О.П. Рябченко та інших.

Дисертантом використовувалися роботи, присвячені відносно новій галузі законодавства - медичному праву, авторами яких є українські та зарубіжні дослідники: І.В. Венедиктова, В.О. Галай, Л.М. Дешко, О.Ю. Кашинцева, Б.О. Логвиненко, М.М. Малєїна, О.М. Піщіта, Я.Ф. Радиш, І.М.Солоненко, С.Г. Стеценко, Я.М. Шатковський та ін.

Окремі питання адміністративно-правового забезпечення галузі охорони здоров'я в Україні досліджувалися у працях таких авторів: Я.М. Буздуган, І.О.Буряка, В.В. Воробйова, П.Є. Лівака, А.М. Коваль, О.В. Солдатенко, В.Ю. Стеценко, О.Г. Стрельченко, Т.О. Тихомирової, І.В. Шатковської та інших. Ними вироблені загальні засади публічного управління охороною здоров'я, якості медичних послуг, реорганізації системи охорони здоров'я в Україні, регулювання правовідносин у сфері надання медичних послуг тощо.

У той же час деякі адміністративно-правові відносини у цій сфері ще не стали предметом аналізу з боку вчених. Зокрема, недостатньо дослідженими є особливості змісту, форм і методів адміністративно-правового регулювання охорони здоров'я, розуміння сутності та призначення адміністративних послуг у цій сфері, ключових засад реформування ліцензування та акредитації у медицині. Викладене свідчить про актуальність цієї теми для формування теоретичного підґрунтя щодо адміністративно-правового забезпечення охорони здоров'я громадян, а також для удосконалення та практичної реалізації положень медичного законодавства України.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дослідження виконано відповідно до указів Президента України від 6 грудня 2005 р. № 1694/2005 «Про невідкладні заходи щодо реформування системи охорони здоров'я населення» та від 27 січня 2010 р. № 70/2010 „Про додаткові заходи щодо реформування системи охорони здоров'я населення”. Дисертацію виконано з урахуванням Пріоритетних напрямів розвитку правової науки на 2011-2015 рр., затверджених 24 вересня 2010 р. №14-10 загальними зборами Національної академії правових наук України. Конкретне наукове завдання щодо дослідження проблематики визначене у планах науково-дослідної роботи кафедри управління, адміністративного права і процесу та адміністративної діяльності Національного університету державної податкової служби України на 2013 р.

Тему дисертації затверджено Вченою радою Національного університету Державної податкової служби України від 25 жовтня 2005 р. (протокол № 2).

Мета і завдання дослідження. Метою дисертації є визначення особливостей і характеристика адміністративно-правового регулювання охорони здоров'я громадян в Україні та розробка науково обґрунтованих рекомендацій для його удосконалення.

Реалізація поставленої мети зумовила необхідність вирішення таких завдань:

– на основі аналізу повноважень Міністерства охорони здоров'я України як центрального органу виконавчої влади надати пропозиції щодо оптимізації його роботи;

– виявити правові та організаційні чинники, що впливають на охорону здоров'я громадян на регіональному рівні;

– визначити специфіку відомчої системи охорони здоров'я громадян, сформулювати основні поняття та провести класифікацію відомчих закладів;

– охарактеризувавши правові основи державного ліцензування у сфері охорони здоров'я, виявити можливі способи спрощення даної процедури;

– розкрити правові та організаційні основи акредитації закладів охорони здоров'я в Україні, провести порівняльний аналіз таких адміністративних послуг в сфері охорони здоров'я як ліцензування та акредитація;

– висвітлити адміністративно-правові засади проведення атестації лікарів і визначити домінуючі чинники при цьому;

– окреслити проблемні питання забезпечення прав пацієнта та з'ясувати причини їх порушення;

– висвітлити проблемні моменти впровадження обов'язкового медичного страхування та змоделювати перспективну систему медичного страхування в Україні;

– проаналізувати законотворчу діяльність у сфері охорони здоров'я в Україні та визначити основні напрями удосконалення її адміністративно-правових механізмів.

Об'єкт дослідження - суспільні відносини, що виникають у сфері охорони здоров'я громадян.

Предмет дослідження - адміністративно-правові основи регулювання охорони здоров'я громадян в Україні.

Методи дослідження. Методологічну основу дисертаційного дослідження склали методи і прийоми наукового пізнання. Їх застосування обумовлене системним підходом діалектичного методу, який дає можливість розглядати проблеми дослідження в єдності їх соціального змісту та юридичної форми. Так, за допомогою формально-юридичного методу вивчалися правові норми, що містяться у національному законодавстві з питань охорони здоров'я, визначають особливості їх розробки та реалізації (підрозділи 1.2, 1.3, 2.1, 2.2). Логіко-семантичний метод використано при дослідженні понятійно-категоріального апарату організаційного забезпечення охорони здоров'я в Україні (підрозділи 1.1, 1.2, 3.3), системний підхід та системний аналіз застосовано для характеристики системи органів та установ охорони здоров'я в Україні (підрозділи 1.1-1.3). Методи статистичного та документального аналізу були використані для виявлення позитивних та негативних тенденцій в сфері функціонування системи охорони здоров'я громадян (підрозділи 2.1-3.2). За допомогою порівняльного методу визначено специфіку форм, статусу, завдань та функцій основних механізмів охорони здоров'я громадян в Україні (підрозділи 1.2, 1.3). Документальний метод застосовано для аналізу звітів органів влади та закладів охорони здоров'я, матеріалів офіційних веб-сайтів, інтерв'ю тощо (підрозділ 3.1, 3.3).

Нормативно-правову основу дослідження становлять Конституція України, міжнародні угоди, закони України, укази Президента України, нормативно-правові акти уряду України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, правові норми відповідних програм та бюджетів.

Емпіричну базу дисертації складають дані про результати діяльності у сфері охорони здоров'я органів державної влади України, їх регіональних та структурних підрозділів; тексти понад 20 програм та 10 бюджетів, схвалених в Україні за цей період; інформація, розміщена на веб-сайтах органів державної влади та місцевого самоврядування; матеріали преси та ін.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є одним із перших у вітчизняній юридичній науці комплексних досліджень, присвячених адміністративно-правовим аспектам забезпечення охорони здоров'я громадян в Україні.

У роботі сформульовано ряд наукових положень, висновків, пропозицій, що відображають її наукову новизну. Зокрема:

уперше:

- встановлено систему адміністративно-правової регламентації взаємозв'язків та взаємодії центральних, регіональних та місцевих органів влади у сфері охорони здоров'я між собою та із закладами охорони здоров'я, які проявляються в таких складових, як моніторинг стану здоров'я, фінансування, використання ресурсів, децентралізація управління, контроль якості медичної допомоги, інформаційне забезпеченням системи;

- сформульовано авторське визначення поняття „відомча медицина”, яке необхідно розглядати як систему закладів охорони здоров'я, які не входять у структуру Міністерства охорони здоров'я України, обслуговують окремі категорії населення за професійною, відомчою або іншою не пов'язаною із станом здоров'я ознакою;

- здійснено класифікацію повноважень Міністерства охорони здоров'я України, в результаті чого визначено шляхи оптимізації діяльності даного центрального органу виконавчої влади через посилення координуючої і контролюючої функції.

удосконалено:

- положення щодо регламентації діяльності відомчих закладів охорони здоров'я та органів управління ними, що знайшло вияв у збереженні системи надання кваліфікованої медичної допомоги, але з її інтеграцією при цьому в загальнодержавну систему охорони здоров'я;

- порядок ліцензування медичної практики з метою створення сприятливих умов діяльності сегменту медичних послуг. Основна мета ліцензування як адміністративної послуги має полягати в контролі за відповідністю надавача медичних послуг, незалежно від форми власності, чітко визначеним ліцензійним умовам;

- підхід щодо розуміння правового інституту акредитації закладів охорони здоров'я як форми адміністративно-правового регулювання відносин у сфері правового забезпечення охорони здоров'я в Україні, що полягає в здійсненні комплексу заходів, які забезпечують отримання державного висновка про ступінь відповідності закладу встановленим професійним технологіям та стандартам при наданні медичної допомоги.

отримали подальший розвиток:

- перспективи створення та розвитку організації системи правового забезпечення обов'язкового медичного страхування в Україні, що зводяться до необхідності прийняття Закону України «Про загальнообов'язкове державне соціальне медичне страхування». Відповідно до цього передбачається зміцнення фінансової бази, підвищення прозорості функціонування системи та зменшення масштабів тіньових платежів у галузі;

- обґрунтування доцільності запровадження спеціального організаційного та правового інституту лікарського самоврядування та його інтеграції у систему регулювання процесами у сфері охорони здоров'я в Україні;

- характеристика умов запровадження заходів з реформування медичної сфери через аналіз механізмів адміністративно-правового забезпечення функціонування ефективної системи охорони здоров'я громадян, яка б відповідала світовим та європейським стандартам, а саме: покращення якості медичної допомоги шляхом розробки та впровадження стандартів медичної допомоги на засадах доказової медицини; формування електронних реєстрів пацієнтів та способи їх захисту; модернізація медичної допомоги вторинного рівня шляхом визначення закладів для створення багатопрофільних лікарень інтенсивного лікування з відділеннями екстреної медичної допомоги; створення незалежних центрів (агентств) оцінки відповідності медичних установ ліцензійним і акредитаційним вимогам;

- пропозиції стосовно внесення змін і доповнень до чинних нормативно-правових актів України, зокрема до Основ законодавства України про охорону здоров'я. Доцільним є розроблення та схвалення Медичного кодексу та Закону України «Про права пацієнтів» як спеціальних регуляторів правового та деонтологічного характеру.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що вони можуть бути використані:

? у науково-дослідній діяльності - для подальшої розробки теоретичних та практичних питань організаційно-правових засад охорони здоров'я громадян в Україні;

? у правотворчості - для підготовки і уточнення актів законодавства України, відомчих та локальних нормативних актів, що регламентують питання охорони здоров'я громадян;

? у правозастосовчій діяльності - для вдосконалення діяльності органів державної влади місцевого самоврядування щодо розробки та реалізації механізмів охорони здоров'я громадян (акти впровадження у правозастосувальну практику медичного центру Національного університету державної податкової служби України № 24 від 5 березня 2012 р. та Липоводолинської центральної районної лікарні Сумської області № 1144 від 7 червня 2012 р.);

? у навчальному процесі - при викладанні навчальних дисциплін «Адміністративне право України», «Право соціального захисту» (акт впровадження у навчальний процес Національного університету державної податкової служби України від 21 березня 2012 р.).

Апробація результатів дисертації. Основні результати дослідження обговорювались на теоретичних семінарах і засіданнях кафедри управління, адміністративного права і процесу та адміністративної діяльності Національного університету державної податкової служби України, а також на міжнародних науково-практичних конференціях: «Медичне право України: проблеми становлення та розвитку» (19-20 квітня 2007 р., м.Львів); «Права людини в умовах сучасного державотворення: теоретичні і практичні аспекти» (21-22 грудня 2007 р., м.Суми); «Закарпатські правові читання» (29-30 квітня 2010 р., м.Ужгород); «Перспективи розвитку сучасної науки» ( 25-26 серпня 2011 р., м. Горлівка); «Правова система України: сучасний стан та перспективи розвитку» (10-11 лютого 2012 р., м. Одеса); «Сучасні держава і право: теорія та практика» (07 грудня 2012 р., м. Ірпінь); «Пріоритетні напрями реформування системи охорони здоровґя в Україні» (31 травня - 01червня 2013 року, м.Київ); «Тенденції та пріоритети реформування законодавства України» (25-26 жовтня 2013 року, м. Херсон).

Публікації. За матеріалами дисертації опубліковано 14 наукових робіт, з яких 5 статей - у наукових фахових виданнях, одна стаття опублікована у закордонному періодичному науковому виданні, а також 8 публікацій ? тези науково-практичних конференцій.

Структура та обсяг дисертації. Робота складається зі вступу, трьох розділів, 9 підрозділів, висновків, списку використаних джерел і додатків. Загальний обсяг дисертації становить 214 сторінок, з яких основний текст - 191 сторінка, список використаних джерел - 23 сторінки.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

адміністративний правовий охорона здоров'я

У вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження, вказано на її зв'язок з науковими програмами, планами, темами, охарактеризовано основні методи дослідження. Визначено мету, завдання, об'єкт і предмет дослідження, сформульовано положення, що містять наукову новизну, висвітлено практичне значення одержаних результатів, наведено дані про апробацію результатів дослідження.

Розділ 1. «Система органів публічного управління в сфері охорони здоров'я» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. «Повноваження Міністерства охорони здоров'я України: аналіз та пропозиції» проаналізовано основні напрямки діяльності міністерства у контексті загальної системи вищих органів влади загальної та спеціальної компетенції, які здійснюють публічне управління охороною здоров'я громадян.

Автором відмічено, що Міністерство охорони здоров'я України можна вважати цілісною системою управлінських органів та підрозділів, яка за структурою є подібною до інших центральних органів виконавчої влади, але має певні відмінності, обумовлені специфікою власних організаційних завдань. Дане міністерство здійснює певні функції, які є головними напрямками його діяльності. На думку дисертанта, їх можна згрупувати наступним чином:

1) прогнозуюча - розробка обґрунтованих висновків щодо подальших дій на основі достовірних знань і точної інформації (прогнозує показники стану здоров'я населення залежно від стану середовища життєдіяльності людини);

2) економічна - здійснення фінансової та інвестиційної політики в галузі, регулювання підприємницької діяльності (реалізація інвестиційної політики, розвиток підприємництва у сфері охорони здоров'я);

3) організаційна - створення оптимальних умов для ефективного функціонування системи шляхом упорядкованого та раціонального використання наявних ресурсів (розробка державних соціальних нормативів у сфері охорони здоров'я, організаційне керівництво структурними підрозділами системи);

4) координуюча - визначення та стимулювання головних напрямків діяльності суб'єктів системи (координує діяльність закладів охорони здоров'я, науково-дослідних установ тощо);

5) контролююча - виявлення відхилень у системі, управління якою здійснюється, та вчинення заходів щодо їх усунення (контроль за додержанням санітарного законодавства, державних стандартів, критеріїв та вимог).

Детальний аналіз повноважень Міністерства охорони здоров'я України дає підстави стверджувати, що відбувається дублювання функцій в медичній сфері. За останні декілька років апарат даного міністерства значно розширився, зросла кількість департаментів, відділів. При цьому, проаналізувавши повноваження цих структурних одиниць, зазначимо, що функції та завдання переплітаються, дублюються.

У підрозділі 1.2. «Сучасний стан управління охороною здоров'я на регіональному рівні» проаналізовано стан системи охорони здоров'я на регіональному рівні та виявлено недоліки адміністративного регулювання в сфері охорони здоров'я на місцях. Регіональна політика в охороні здоров'я насамперед виражає адаптованість заходів з охорони здоров'я і реформ системи до показників здоров'я населення регіону і регіональних особливостей, тому в рамках цього підрозділу мова йде про аналіз стану здоров'я населення і діяльності системи охорони здоров'я в різних регіонах країни. Аналізуючи ситуацію, що склалася в охороні здоров'я на регіональному рівні, а також динаміку демографічних процесів та захворюваності, є необхідним застосування певних заходів, що сприятимуть запобіганню негативних тенденцій стану здоров'я населення.

Стратегічні пріоритети розвитку регіональної медицини полягають у наступному:

- посилення профілактичної спрямованості галузі, підвищення якості професійних оглядів, особливо у сільській місцевості, поширення інформації про здоровий спосіб життя;

- охорона материнства та дитинства, підтримка і розвиток відповідних служб, посилення їхньої ролі в збереженні здоров'я жінок репродуктивного віку, дітей та молоді;

- зміцнення первинної ланки охорони здоров'я та розвиток мережі закладів на засадах сімейної медицини;

- зміцнення та підвищення ефективності використання ресурсного потенціалу галузі.

Пропонується суттєво змінити на рівні районів та міст функції органу управління охороною здоров'я. Органи управління повинні:

- виступати утримувачем бюджетних коштів, виділених території з розрахунку на мешканця в повному обсязі;

- бути замовником (покупцем) гарантованої державою медичної допомоги для населення в закладах охорони здоров'я;

- оплачувати вартість наданої медичної допомоги мешканцям своєї території закладам охорони здоров'я.

У підрозділі 1.3. «Правове регулювання відомчої медицини в Україні» аналізується специфіка функціонування відомчих медичних закладів різних органів публічного управління.

На думку автора, з метою більш повного розкриття функцій та призначення відомчої медицини необхідно міністерства і відомства, в складі яких вона існує, розділити на дві групи. Така класифікація за суб'єктним спрямуванням надасть змогу врахувати специфіку роботи та обсяг потреби в особливому медичному забезпеченні працівників силових та інших міністерств і відомств.

До першої групи слід віднести відомчу медицину: Міністерства внутрішніх справ України, Міністерства оборони України, Служби безпеки України, Державної прикордонної служби України, Державної пенітенціарної служби України.

До другої групи віднесемо відомчу медицину: Міністерства інфраструктури України, Міністерства соціальної політики України, Національної академії медичних наук України та інших.

Необхідно визнати суттєвою проблемою відсутність чіткого визначення правового регулювання відомчої медицини. При всьому позитивному характері даного виду охорони здоров'я громадян того чи іншого відомства без чіткої правової регламентації існування його не може вважатись ефективним.

Саме тому для більш якісного усвідомлення сутності відомчої медицини та з метою її удосконалення дисертант пропонує таке тлумачення терміна: відомча медицина - це система закладів охорони здоров'я, які не входять в структуру Міністерства охорони здоров'я України, обслуговують окремі категорії населення за професійною, відомчою або іншою не пов'язаною із станом здоров'я ознакою.

Можемо стверджувати, що однозначно вся медична галузь повинна працювати як єдиний механізм. Самостійна відомча медицина наразі витрачає значну частку коштів, при цьому обслуговує незначний відсоток громадян. При такій ситуації досить складно навести порядок в галузі, враховуючи, що відомства не підпорядковуються Міністерству охорони здоров'я України, а саме воно повинно розробляти політику в цій сфері. А тому для ліквідації дублювання відомчих і територіальних систем охорони здоров'я та створення єдиного медичного простору пропонується:

- сконцентрувати всі кошти з державного бюджету на рівні Міністерства охорони здоров'я України;

- передати заклади, що знаходяться у відомчому підпорядкуванні, на територіальний рівень, за винятком медичної служби силових структур.

Розділ 2. «Адміністративні послуги в галузі охорони здоров'я: сучасний стан та перспективи» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 2.1. «Ліцензування медичної діяльності: адміністративно-правовий аспект» зазначається, що однією з форм державного зовнішнього контролю сьогодні є ліцензування медичної діяльності.

Вважається за доцільне, на думку дисертанта, законодавчо закріпити визначення медичних послуг в сфері охорони здоров'я як дій, спрямованих на надання допомоги хворому щодо захисту життя та здоров'я.

Окремим видом ліцензування виділено надання спеціального дозволу Міністерства охорони здоров'я України на медичну діяльність у галузі народної та нетрадиційної медицини. Вважаємо, що покращенню ситуації, яка склалася у цій сфері, може сприяти запровадження ліцензування на більш жорстких засадах, аніж для звичайної медичної практики.

Слід зазначити, що адміністративно-правове забезпечення ліцензування медичної діяльності повинно здійснюватися з урахуванням таких пропозицій:

- дати чітке визначення в нормативних актах поняття «медична послуга»;

- забезпечити достовірний облік обсягів безоплатних і платних послуг по кожного закладу охорони здоров'я. При цьому недопустимо заміщення безплатних медичних послуг платними;

- визначити в законодавстві порядок фінансування та механізм оплати наданих послуг в медичних закладах.

Загалом, нами відзначено, що для удосконалення роботи з медичної практики доцільно було б вжити певних заходів, що стосуються спрощення порядку ліцензування та створення сприятливих умов діяльності сегменту медичних послуг. Зокрема, необхідно уможливити видачу ліцензій без висновку санітарно-епідеміологічної служби і довідки про стан матеріально-технічної бази для лікарів, що орендують приміщення у акредитованих медичних закладах та для підприємців, які бажають переоформити ліцензію.

У підрозділі 2.2. «Державна акредитація закладу охорони здоров'я» досліджується адміністративно-правова проблематика акредитації медичних закладів, метою якої є забезпечення постійного підвищення рівня якості в усіх медичних закладах. Дана процедура розроблена задля проведення оцінки організаційної ефективності, що не спрямована на оцінку ефективності діяльності окремих осіб.

В Україні значення акредитації закладів охорони здоров'я є значно заниженим, а процедура надто формалізована. Аналіз нормативної бази дозволив автору виокремити наступні проблемні моменти: акредитація не є умовою для початку функціонування новоствореного закладу охорони здоров'я, що суперечить Основам законодавства України про охорону здоров'я - перша акредитація може бути проведена у термін до двох років, отже первісний контроль не здійснюється; процедура здійснюється виключно органами відомчого контролю; критерії акредитації не спрямовані на дійсне з'ясування порушення прав, майже не містять у собі критеріїв взаємовідносин з пацієнтом. До критеріїв акредитації взагалі не включена перевірка стандартів (загальнодержавних) медичного лікування, що робить неефективною цю процедуру.

У підрозділі 2.3. «Адміністративно-правові засади проведення атестації лікарів» здійснено дослідження правового регулювання атестації лікарів. Основним завданням атестації є визначення рівня професійної підготовки лікарів, оцінка трудової діяльності, можливості подальшого використання спеціалістів, підвищення їх кваліфікації.

Атестацію медичного персоналу слід вважати важливим елементом надання управлінських послуг у сфері охорони здоров'я. Водночас порядок здійснення атестації дозволяє вважати її формальним процесом, у якому основним критерієм надання кваліфікаційної категорії залишається стаж роботи за спеціальністю, а не реальний фаховий рівень або якість виконаної роботи. Атестація повинна бути головним механізмом мотивації роботи кожного лікаря. У цьому випадку індивідуальний чинник оцінки окремого лікаря за різними показниками відіграє надзвичайну роль. Для цього слід розробити та затвердити нормативний документ з критеріями відповідності тій чи іншій кваліфікаційній категорії, які базуються на оцінці результатів роботи.

Потребують удосконалення механізми залучення до атестаційних процесів представників лікарського самоврядування та медичної громадськості з метою удосконалення громадського контролю за цими процесами. Необхідно також розглянути доцільність участі в даному процесі професійних медичних асоціацій, можливо шляхом обов'язкового рецензування уповноваженими представниками асоціацій матеріалів, що подаються до атестаційної комісії та перевірку ними практичних навичок лікарів.

Розділ 3. «Шляхи вдосконалення адміністративно-правового регулювання охорони здоров'я громадян» складається з трьох підрозділів.

Підрозділ 3.1. «Забезпечення прав пацієнта та основні способи їх захисту» присвячено регламентації прав пацієнтів в Україні серед загальних прав громадян в сфері охорони здоров'я, так як це поняття є значно вужчим і потребує окремого розгляду та вивчення. У роботі робиться акцент на те, що українське законодавство офіційно не має інституту захисту прав пацієнта.

Вивчаючи ситуацію в сфері охорони здоров'я щодо прав пацієнтів в Україні, слід акцентувати увагу на двох складових: закріплення даних прав законодавчо та реалізація закріплених прав.

Аналіз судової практики, дає підстави стверджувати, що нерідко в закладах охорони здоров`я порушують: 1) право людини на медичну інформацію; 2) право людини на згоду і відмову від медичного втручання; 3) право людини на свободу вибору в галузі охорони здоров`я (в аспекті вільного вибору лікаря та закладу охорони здоров`я).

Так, пацієнт, який досяг повноліття, має право на отримання достовірної і повної інформації про стан свого здоров'я, у тому числі на ознайомлення з відповідними медичними документами, що стосуються його здоров'я (ч.1 ст.39 Основ законодавства про охорону здоров'я). Проте, колізія виникає, коли йде мова про інше право пацієнта - на згоду і відмову від медичного втручання. Відносно права людини на згоду і відмову від медичного втручання дисертант вважає за необхідне зазначити, що за загальним правилом, згода може бути надана як в усній, так і в письмовій формі, оскільки законодавець не визначає жодну з форм як обов`язкову. Вік, з якого здійснюється окреслена можливість, за законодавством становить 14 років, а з цього випливає, що пацієнт має право в цьому разі надавати згоду на медичне втручання, яка буде неінформованою, так як він не досяг повноліття. Проведення медичного втручання без згоди пацієнта чи його законних представників допускається лише у невідкладних випадках. Закон не містить жодного переліку невідкладних екстремальних випадків, які становлять реальну загрозу життю хворого, що дають лікарю право оперувати та застосовувати складні методи діагностики без згоди. Слід пам`ятати, що лікар у таких випадках діє у стані крайньої необхідності.

Підрозділ 3.2 «Обов'язкове медичне страхування: аналіз перспектив впровадження в Україні» висвітлює засади реформування концепції публічно-владного управління та організаційно-правового забезпечення діяльності у сфері обов'язкового медичного страхування.

На думку дисертанта, перспективна система медичного страхування повинна базуватися на таких складових: планування коштів в бюджеті, через які забезпечується надання безоплатної медичної допомоги для пільгових категорій населення (пенсіонерам, інвалідам, непрацездатним особам тощо), а також на виконання державних програм в галузі охорони здоров'я; введення обов'язкового медичного страхування та надання медичних послуг за рахунок коштів суб'єктів підприємницької діяльності, а також інших працюючих фізичних осіб (найбільш охоплена частина); придбання громадянином страхового полісу за рахунок власних коштів (форма добровільного медичного страхування).

Медичне страхування важко поєднати з іншими галузями страхової діяльності, оскільки страхування здоров'я громадян - дуже специфічний предмет діяльності. Не можна порівнювати медичне страхування із страхуванням, скажімо, майна, цінних речей тощо. До того ж забезпечення та охорона здоров'я громадян є пріоритетним напрямком у національній політиці держави. Враховуючи всі ці обставини, ми вважаємо, що адміністративним органом, який би здійснював управління коштами в умовах введення обов'язкового соціального страхування, повинен бути єдиний централізований державний орган (Фонд обов'язкового медичного страхування).

У підрозділі 3.3. «Основні напрями вдосконалення законодавчої бази охорони здоров'я громадян в Україні» наголошується на необхідності вдосконалення законодавчої бази охорони здоров'я для забезпечення еволюційного переходу до нових форм і методів здійснення державної політики в цій сфері, враховуючи потреби входження України у світовий медичний простір. Удосконалення адміністративно-правових механізмів у сфері управління охороною здоров'я має носити як загальний, так і спеціальний нормотворчий характер. Загальні правотворчі заходи полягають насамперед у вдосконалені нормотворчої діяльності Міністерства охорони здоров'я України. Спеціальні правотворчі заходи мають носити програмний характер, оскільки саме програмне регулювання галузі охорони здоров'я фактично стало в Україні найбільш вживаним засобом підтримання та забезпечення розвитку галузі. Зміст та форма відповідних правових програмних актів має бути удосконаленою, адже сьогодні значна частка програмних документів у сфері охорони здоров'я не є програмами в повному розумінні цього слова, а лише декларацією намірів та побажань, не мають організаційного, кадрового та матеріального забезпечення власної реалізації.

Як свідчить реальний стан справ, першочергового і невідкладного розвитку потребують саме такі функції українського законодавства, як врегулювання впровадження обов'язкового медичного страхування в Україні; визначення державних гарантій безоплатного мінімуму медичної допомоги; забезпечення територіальної доступності медичної допомоги; закріплення соціально-правового захисту медичних працівників. В контексті цього необхідним вважається прийняття відповідних нормативно-правових актів, які б врегульовували ці питання.

ВИСНОВКИ

У дисертації здійснено теоретичне узагальнення і нове вирішення наукової задачі, що виявляється у формулюванні основних засад удосконалення адміністративно-правового регулювання охорони здоров'я громадян в Україні. У висновках підсумовуються основні результати дослідження, які грунтуються як на положеннях, сформульованих попередніми дослідниками, так і на принципово нових наукових підходах. Основний науково-теоретичний здобуток автора полягає у наступному:

1. На основі аналізу повноважень Міністерства охорони здоров'я України як центрального органу виконавчої влади у сфері охорони здоров'я виділено найбільш притаманні даному органу функції, а саме: організаційну, прогнозуючу, координуючу, економічну, контролюючу.

Для ефективності управління охороною здоров'я запропоновано Міністерству охорони здоров'я України спрямувати діяльність у таких напрямках:

1) забезпечити виконання прийнятих національних, державних, галузевих та регіональних програм і заходів, спрямованих на підвищення рівня здоров'я населення, поліпшення медичної допомоги, посилення контролю за їх реалізацією;

2) продовжити удосконалення правової бази охорони здоров'я, системи управління і інформаційного забезпечення галузі, опрацювати засоби правового захисту пацієнтів і медичних працівників;

3) упорядкувати мережу закладів охорони здоров'я на кожному рівні шляхом перепрофілювання лікарень;

4) створити умови для розвитку підприємництва у сфері охорони здоров'я та формування засад справедливої конкуренції серед закладів охорони здоров'я через систематизацію засобів державного впливу на підприємницьку діяльність (податкові пільги, відсотки по державним кредитам, розміри економічних санкцій);

5) встановити стандарти надання медичної допомоги;

6) визначити пріоритети в наукових розробках й координувати програми щодо наукового забезпечення охорони здоров'я.

2. Встановлено правові та організаційні чинники, що впливають на охорону здоров'я громадян на регіональному рівні. Зокрема, відповідні організаційні повноваження є сконцентрованими у підрозділах місцевих державних адміністрацій та виконавчих структур місцевого самоврядування. Водночас чинне законодавство не встановлює чітких адміністративно-правових механізмів щодо взаємодії центральних, регіональних та муніципальних структур управління охороною здоров'я, їх зв'язку із державними, муніципальними та приватними закладами охорони здоров'я, залучення громадських структур у сферу управління охороною здоров'я.

Слід зазначити, що особливістю державного управління в галузі охорони здоров'я на районному рівні є відсутність окремого органу виконавчої влади. Центральна районна лікарня утворюється в адміністративному центрі району і перебуває в безпосередньому підпорядкуванні районній державній адміністрації.

Звернути увагу необхідно також і на те, що сьогодні районна мережа лікувальних закладів має потрійне підпорядкування. Районні лікарні є комунальною власністю районної ради, яка делегує повноваження щодо керівництва своєю власністю райдержадміністраціям. Головного лікаря центральної районної лікарні призначають на посаду і звільняють з посади наказом голови районної державної адміністрації за погодженням з начальником управління охорони здоров'я обласної державної адміністрації.

Зважаючи на це, доведено актуальність призначення на всі керівні посади на конкурсній основі та за контрактом відповідно до кваліфікаційних критеріїв, розроблених Міністерством охорони здоров'я і затверджених Кабінетом Міністрів України.

3. Доведено, що правове регулювання відомчої медицини є неповним та недосконалим, оскільки здійснюється нормативно-правовими актами, які за змістом та наповненням є застарілими і такими, що не відповідають новим тенденціям у правовій системі. Саме тому для більш якісного усвідомлення сутності відомчої медицини та з метою її удосконалення було проаналізовано чинне законодавство та запропоновано закріпити, зокрема в Основах законодавства України про охорону здоров'я визначення, що відомча медицина - це система закладів охорони здоров'я, які не входять в структуру Міністерства охорони здоров'я України, обслуговують окремі категорії населення за професійною, відомчою або іншою не пов'язаною із станом здоров'я ознакою.

Було здійснено класифікацію за суб'єктним спрямуванням, що дає змогу врахувати специфіку роботи та обсяг потреби в особливому медичному забезпеченні працівників силових та інших міністерств і відомств, яка ґрунтується на розмежуванні відомчих закладів охорони здоров'я на так звані військові та цивільні.

Обґрунтовано доцільність існування відомчої медицини лише для обслуговування силових структур.

4. Охарактеризовано правові основи здійснення державного ліцензування в сфері охорони здоров'я. При цьому обґрунтовано потребу законодавчого закріплення визначення медичних послуг в сфері системи охорони здоров'я як дій, спрямованих на надання допомоги хворому щодо захисту життя та здоров'я.

Запропоновано певні заходи, що стосуються спрощення порядку ліцензування та створення сприятливих умов діяльності сегменту медичних послуг. Зокрема, необхідно уможливити видачу ліцензій без висновку санітарно-епідеміологічної служби і довідки про стан матеріально-технічної бази для лікарів, що орендують приміщення в акредитованих медичних закладах; розробити механізм введення 0, 5 - 3 річних податкових «канікул» медичним підприємцям-початківцям та інших пільг підприємцям-медикам; надати право громадськості лобіювати зміни до нормативних актів, що регулюють ліцензування медичної практики.

5. Встановлено, що в Україні значення акредитації лікувально-профілактичних закладів є значно заниженим, а процедура занадто формалізована і не виконує функції запобігання неякісному медичному обслуговуванню. Аналіз нормативної бази дозволив зробити наступні висновки:

? відсутність акредитації не є підставою для заборони діяльності медичного закладу (передбачається лише можливість позбавлення акредитаційного сертифіката у зв'язку з анулюванням ліцензії);

? акредитаційний контроль не носить постійного характеру, не передбачається можливості здійснення позапланового акредитаційного контролю;

? акредитація не є умовою для початку функціонування новоствореного лікувально-профілактичного закладу, що суперечить Основам законодавства України про охорону здоров'я - перша акредитація може бути проведена у термін до двох років. Отже первісний контроль не здійснюється;

? не передбачається, що процедуру перевірки повинен здійснювати спеціаліст саме в тому напрямку, в якому він атестований;

? процедура є занадто формалізована, критерії акредитації не спрямовані на дійсне з'ясування порушення прав, майже не містять у собі критеріїв взаємовідносин з пацієнтом.

6. На основі аналізу адміністративно-правових засад проведення атестації лікарів, доведено, що атестація повинна бути головним механізмом мотивації роботи кожного лікаря. У цьому випадку індивідуальний чинник оцінки окремого лікаря за різними показниками відіграє надзвичайну роль. Для цього слід розробити та затвердити нормативний документ з критеріями відповідності тій чи іншій кваліфікаційній категорії, які базуються на оцінці результатів роботи. Цілком закономірною виникне така послідовність:

? якісна робота лікаря;

? оцінка результату роботи (надання кваліфікаційної категорії);

? оплата кваліфікаційної категорії.

7. Констатується, що законодавство України передбачає наявність системи прав пацієнта, які слід вважати спеціальними правами людини у медичній сфері. Потребують організаційно-правового забезпечення механізми реалізації прав пацієнта, зокрема структурні та фінансові. Важливим є утворення організаційних механізмів інформування громадян про права пацієнтів. Відповідно до чинного законодавства права пацієнтів істотно обмежуються, зокрема порушується їх право на отримання інформації (Закон України «Про інформацію»), оскільки медичні працівники надають їм неповну інформацію про стан здоров'я. Варто зазначити, що у законі немає роз'яснення, яка саме інформація може нашкодити та погіршити стан здоров'я пацієнта та його родичів. Логічно виникає думка і про те, що законодавець повинен передбачити право медичних працівників тільки на обмеження обсягу медичної інформації, що надається пацієнту, і аж ніяк не на відмову від її надання.

Іншою колізією відносно реалізації прав пацієнтів є те, що проведення медичного втручання без згоди пацієнта чи його законних представників допускається лише у невідкладних випадках. Закон не містить жодного переліку невідкладних екстремальних випадків, які становлять реальну загрозу життю хворого, що дають лікарю право оперувати та застосовувати складні методи діагностики без згоди. Слід пам`ятати, що лікар у таких випадках діє у стані крайньої необхідності.

8. Визначено низку проблем, які затримують розвиток медичного страхування в Україні. Серед них можна виділити відсутність якісної системи підготовки спеціалістів, низький рівень оплати праці медичного персоналу, відмова страховиків під будь-яким приводом оплатити лікування страхувальника, відсутність законодавства, яке б регулювало медичне страхування, різні погляди чиновників, страховиків та медиків на моделі медичного страхування, недостатнє інформування населення щодо переваг і недоліків медичного страхування. Вирішення всіх цих проблем потребує часу, фінансових ресурсів, відповідних фахівців.

Зважаючи на таку ситуацію, обґрунтовано, що перспективна система медичного страхування повинна бути поділена на три сегменти:

1) перший ? це планування коштів в бюджеті, через які забезпечується надання безоплатної медичної допомоги для пільгових категорій населення (пенсіонерів, інвалідів, непрацездатних осіб тощо), а також на виконання державних програм в галузі охорони здоров'я;

2) другий ? пов'язаний із введенням обов'язкового медичного страхування та надання медичних послуг за рахунок коштів суб'єктів підприємницької діяльності, а також інших працюючих фізичних осіб (найбільш охоплена частина);

3) третій ? передбачає придбання людиною страхового полісу за рахунок власних коштів (форма добровільного медичного страхування, яке, на нашу думку, повинне надаватись тим же державним органом, що й обов'язкове, а не страховими компаніями).

Управляти коштами обов'язкового медичного страхування повинна державна установа.

9. Проаналізовано законотворчу діяльність у сфері охорони здоров'я і обґрунтовано впровадження наступних змін:

? запровадити бюджетне програмне забезпечення найбільш важливих напрямків медичної галузі (цільове використання акцизних зборів на шкідливі для здоров'я продукти ? алкоголь, тютюнові вироби тощо, на забезпечення державної програми «Онкологія»);

? доцільно підтримати пропозицію Стеценка С.Г., Зладуна З.С. та інших вчених щодо прийняття універсального основоположного законодавчого акта - Медичного кодексу України;

? для створення прозорого механізму фінансування сфери охорони здоров'я визначити чіткий перелік гарантованих державою безоплатних послуг з охорони здоров'я, як, наприклад, невідкладну медичну допомогу, медичну допомогу на первинній ланці тощо, зважаючи на наявний обсяг фінансування;

? викласти п. «ж» частини першої ст. 77 Основ законодавства України про охорону здоров'я в такій редакції: «встановлення у державних закладах охорони здоров'я посадових окладів (тарифних ставок) на основі Єдиної тарифної сітки з урахуванням акредитаційної категорії закладу у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України».

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

Самілик Л.О. Удосконалення завдань та функцій системи органів управління охорони здоров'я / Л.О. Самілик // Науковий вісник Національного університету державної податкової служби України. - Ірпінь, 2007.- №4(39).- С. 173-179.

Самілик Л.О. Програмне регулювання відносин у системі управління охороною здоров'я в Україні / Л.О. Самілик // Наука і правоохорона. - Київ, 2010. -№3(9).- С. 186-191.

Самілик Л.О. Еволюція правового забезпечення обов'язкового медичного страхування в Україні / Л.О. Самілик // Держава і право (юридичні і політичні науки). - Київ, 2010. - №49. - С. 329-335.

Самілик Л.О. Правові й організаційні засади здійснення в Україні ліцензування медичної діяльності / Л.О. Самілик // Підприємництво, господарство і право. - Київ, 2010. - №12 (180). - С. 82-85.

Самілик Л.О. Адміністративно-правове забезпечення реформування системи охорони здоров'я в Україні / Л.О. Самілик // Південноукраїнський правничий часопис. - Одеса, 2010. - №2. - С. 155-158.

Самилык Л.А. Проблемы и перспективы организационно-правового обеспечения медицинского страхования в Украине / Л.А. Самилык // Экономика, социология и право. - Москва, 2013. - № 4. - С. 160-166.

Самілик Л.О. Шляхи вдосконалення державного управління в сфері охорони здоров'я / Л.О. Самілик // Медичне право України: проблеми становлення та розвитку. Матеріали І Всеукраїнської науково-практичної конференції 19-20 квітня 2007 р. - Львів: ЛОБФ «Медицина і право», 2007.- С.266-271.

Самілик Л.О. Реалії конституційного права на охорону здоров'я / Л.О. Самілик // Права людини в умовах сучасного державотворення: теоретичні і практичні аспекти. Збірник тез доповідей за матеріалами II Міжнародної науково-практичної конференції студентів і молодих вчених (21-22 грудня 2007 року). - Суми: Українська академія банківської справи, 2007. - С.257-259.

Самілик Л.О. Адміністративно-правове регулювання господарської діяльності з медичної практики / Л.О. Самілик // Закарпатські правові читання. Матеріали II Всеукраїнської науково-практичної конференції молодих вчених та студентів (29-30 квітня 2010 року). - Ужгород, 2010. -Т.І.- С.231-233.

Самілик Л.О. Перспективи впровадження медичного страхування в Україні / Л.О. Самілик // Перспективи розвитку сучасної науки. Матеріали XII Міжнародної науково-практичної конференції. - Горлівка. - 2011.- С.60-62.

Самілик Л.О. Повноваження Міністерства охорони здоров'я України: аналіз та пропозиції / Л.О. Самілик / Правова система України: сучасний стан та перспективи розвитку. Матеріали Міжнародної науково-практичної конференції (10-11 лютого 2012 року). - Одеса, 2012. - Ч.Ш. - С.60-62.

Самілик Л.О. Правові аспекти реформування системи управління охорони здоровґя в Україні / Л.О. Самілик // Сучасні держава і право: теорія та практика. Матеріали Міжнародної науково-практичної конференції (07 грудня 2012 року). - м. Ірпінь, 2012. - С. 149-151.

Самілик Л.О. Пріоритетні напрями реформування системи охорони здоровґя в Україні / Л.О. Самілик // Особливості модернізації предмету досліджень представників медичних наук. Матеріали Міжнародної науково-практичної конференції (31 травня - 01червня 2013 року). - Київ, 2013. - С.28-32.

Самілик Л.О. Цивільно-процесуальний аспект захисту прав та інтересів пацієнтів / Л.О. Самілик // Тенденції та пріоритети реформування законодавства України. Матеріали Міжнародної науково-практичної конференції (25-26 жовтня 2013 року). - Херсон, 2013. - С.60-63.

Размещено на Allbest.ru

...