Адміністративно-правове забезпечення доступу до публічної інформації

Размещено на http://www.allbest.ru/

МІЖРЕГІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ УПРАВЛІННЯ ПЕРСОНАЛОМ

УДК 342.97:35.078.3

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

адміністративно-правове забезпечення доступу до публічної інформації

Спеціальність 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

Аблякімова Ельвіна Ернесівна

Київ - 2014

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Національному університеті «Одеська юридична академія» Міністерства освіти і науки України.

Науковий керівник: доктор юридичних наук, професор

КОРМИЧ Борис Анатолійович,

Національний університет «Одеська юридична академія», завідуючий кафедрою морського та митного права.

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук,

старший науковий співробітник

ЦИМБАЛЮК Віталій Степанович,

Науково-дослідний інститут інформатики і права НАПрН України, завідувач відділу теорії та історії інформаційного права;

кандидат юридичних наук, доцент

БУРИЛО Юрій Павлович,

Київський національний економічний університет ім. В. Гетьмана, доцент кафедри конституційного та адміністративного права.

Захист відбудеться «28» листопада 2014 р. о 13.00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.142.02 Міжрегіональної Академії управління персоналом за адресою: 03039, м. Київ-39, вул. Фрометівська, 2.

З дисертацією можна ознайомитись у Міжнародному бібліотечно-інформаційному центрі ім. Ярослава Мудрого Міжрегіональної академії управління персоналом (03039, м. Київ, вул. Фрометівська, 2).

Автореферат розісланий «23» жовтня 2014 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Христинченко Н.П.

АНОТАЦІЯ

Аблякімова Е.Е. Адміністративно-правове забезпечення доступу до публічної інформації. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Міжрегіональна Академія управління персоналом. - Київ, 2014.

Дисертацію присвячено дослідженню адміністративно-процедурних аспектів забезпечення права на доступ до публічної інформації. Охарактеризовані функції, що виконує публічна інформація у сучасному суспільстві, визначені особливості її правового регулювання. Розглядається типологія публічної інформації, яка може класифікуватися в залежності від галузі інформації та порядку обмеження доступу. Визначено тенденції розвитку інституту публічної інформації в зарубіжному законодавстві. Обґрунтовано віднесення процедури розгляду запитів на публічну інформацію до окремого виду адміністративно-процесуальної діяльності та визначені. Охарактеризована її структура, що складається із стадій порушення процедури, розгляду запиту, задоволення запиту, оскарження та основні процесуальні принципи. Запропоновано внесення змін до Закону України «Про доступ до публічної інформації» щодо деталізації відповідних процедур. Обґрунтована необхідність врегулювання питань повторного використання публічної інформації в комерційних цілях.

Ключові слова: публічна інформація, право на інформацію, правовий режим інформації, доступ до інформації, адміністративна процедура, розпорядник публічної інформації, запитувач інформації, принципи доступу до інформації.

АННОТАЦИЯ

Аблякимова Э.Э. Административно-правовое обеспечение доступа к публичной информации. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - административное право и процесс; финансовое право; информационное право. - Межрегиональная Академия управления персоналом. - Киев, 2014.

Диссертация посвящена исследованию административно-процедурных аспектов обеспечения права на доступ к публичной информации. В работе охарактеризованы функции, которые выполняет публичная информация в современном обществе. Определяются особенности правового регулирования публичной информации, как объекта правоотношений, акцентируется внимание на универсальности данной категории, которая состоит в возможности отнесения к ней разных видов информации, соответствующей формальным критериям, установленным законодательством. Анализируются вопросы типологии публичной информации, которая может классифицироваться в зависимости от отрасли информации, порядка ограничения доступа, наличия дополнительных гарантий доступа, что формирует двухуровневый характер ее правового режима.

Рассмотрена структура права на доступ к публичной информации как субъективного права получения информации в рамках правоотношений с субъектами властных полномочий и иными распорядителями публичной информации, определено соотношение данного права с такими категориями как свобода мысли и слова, и право на информацию.

Проведен сравнительный анализ процесса формирования и особенностей института публичной информации в международном праве и законодательстве США, Великобритании и ЕС. Это позволило определить общие тенденции развития правового регулирования в данной сфере, которые включают в себя: интеграцию в административные процедуры, направленность на обеспечение политического процесса, адаптацию к современным информационно-коммуникационным технологиям и системе «Электронное правительство», направленность на развитие информационного общества.

Рассмотрены предусмотренные законодательством формы обеспечения права на доступ к публичной информации в контексте особенностей их реализации в деятельности субъектов властных полномочий и иных распорядителей. Данная задача реализуется путем интеграции норм, гарантирующих доступ к информации в обычные административные процедуры, установлением процедуры рассмотрения запросов на публичную информацию, установлением внутренних процедур и регламентов делопроизводства с документами, содержащими публичную информацию.

Обосновано отнесение процедуры рассмотрения запросов на публичную информацию к отельному виду административно-процессуальной деятельности, что обуславливается наличием специфичных процессуальных принципов, субъектного состава и структуры данной процедуры. Данная процедура представляет собой особую процессуальную форму деятельности распорядителей публичной информации по решению индивидуальных дел по запросам о предоставлении доступа к публичной информации. К ее особенностям относятся инициирование субъектом не наделенным властными полномочиями, обязательность вступления в правоотношения для распорядителя, не связанность с осуществлением управленческих полномочий по отношению к запрашивающему и ограничение круга предоставляемой информации компетенцией распорядителя.

Определена классификация и особенности правового статуса субъектов правоотношений по поводу доступа к публичной информации. Подчеркивается неоднородность правового статуса распорядителей публичной информации, которая обусловлена такими факторами, как компетенция и властные полномочия, выполнение определенных функций либо наличие в распоряжении определенных видов информации. На основе анализа законодательства дается характеристика специфических отраслевых принципов, отображающих особенности процедуры рассмотрения запросов на информацию, к которым относятся: законность, универсальность, прозрачность, баланс между ограничением доступа и свободой информации, быстрота и экономичность, учет общественных интересов. Особое внимание уделено структуре процедуры рассмотрения запросов на доступ к публичной информации, предложена концепция данной процедуры, состоящей из последовательности трех обязательных и одной факультативной стадий: стадии возбуждения процедуры, стадии рассмотрения запроса, стадии удовлетворения запроса и факультативной стадии обжалования действий распорядителя.

На основе проведённого анализа предложены изменения в Закон Украины «О доступе к публичной информации» касающиеся детализации принципов и стадий процедуры предоставления информации по запросу и обеспечения доступа к коллегиальным заседаниям субъектов властных полномочий. Обосновывается необходимость создания правового регулирования вопросов повторного использования публичной информации в коммерческих целях.

Ключевые слова: публичная информация, право на информацию, правовой режим информации, доступ к информации, административная процедура, распорядитель публичной информации, запрашивающий информацию, принципы доступа к информации.

SUMMARY

Abljakimova E.E. The administrative-legal providing of the public information access. - Manuscript.

Dissertation for the obtaining a scientific degree of the candidate of law in the specialty 12.00.07 - administrative law and process; financial law; information law. - The interregional Academy of Personnel Management. - Kyiv, 2014.

The thesis provides the research of the administrative procedures for providing the right for public information access. The functions of the public information in the modern society are characterised. The typology of public information and the peculiarities of its legal regime are reviewed. The trends of development of the public information institute in the foreign legislation are determined. The proofs of classification of the requests for public information review procedure as a separate type of administrative procedure are given. The structure and principles of the above-mentioned procedure are characterised. Besides the proposition of amendments to the Act on public information access are proposed. The need for regulation the re-use of public information is determined.

Keywords: public information, the right for information, legal regime of information, information access, administrative procedure, the holder of public information, the requester for information, principles of information access.

ВСТУП

Актуальність теми дослідження. Демократичний розвиток України, необхідність дієвого захисту прав і свобод людини, підсилення ролі громадського контролю за органами публічної влади та розвиток інформаційного суспільства обумовлюють необхідність створення ефективних механізмів інформаційної взаємодії між державою та суспільством. Одним з найважливіших інструментів вирішення цих завдань є право на доступ до публічної інформації, інститут якого сформувався в Україні з прийняттям Закону України «Про доступ до публічної інформації». Специфіка реалізації даного права полягає у зв'язуванні суб'єктів владних повноважень та інших розпорядників позитивними зобов'язаннями щодо вчинення певних дій щодо забезпечення доступу до публічної інформації. Це відрізняє право на доступ до публічної інформації від загального права на вільне збирання інформації та виводить на перше місце питання адміністративних процедур, які спрямовані на реалізацію даного права. На реалізацію права на доступ до публічної інформації спрямована ціла низка правових норм, що регулюють питання зберігання та оприлюднення публічної інформації, надання такої інформації на запит, діловодства щодо запитів на інформацію тощо. Таким чином, важливим є визначення загальних принципів, структури та закономірностей адміністративно-процесуальної діяльності розпорядників публічної інформації щодо забезпечення та реалізації права на доступ до публічної інформації, правового статусу суб'єктів відповідних інформаційних відносин. Це дозволить визначити шляхи та способи підвищення ефективності такої діяльності та забезпечити якомога повне задоволення інформаційних потреб запитувачів інформації та суспільства в цілому.

Питання правового регулювання доступу до публічної інформації знаходили відображення в роботах вітчизняних та зарубіжних науковців, серед яких фахівці з інформаційного права І.В. Арістова, І.Л. Бачило, К.І. Бєляков, Р.А. Калюжний, В.А. Копилов, Б.А. Кормич, В.А. Ліпкан, А.І. Марущак, В.С. Цимбалюк, тощо, а також спеціалісти в галузі адміністративного права і процесу В.Б. Авер'янов, Ю.П. Битяк, О.М. Бандурка, І.П. Голосніченко, С.В. Ківалов, В.Я. Настюк, Ю.О. Тихомиров та інші.

Але, як правило, увага дослідників акцентувалася або на питаннях пов'язаних із захистом відповідного суб'єктивного права, або на вузькогалузевих особливостях діяльності окремих суб'єктів владних повноважень. В той же час важливим є узагальнення принципів правового регулювання доступу до публічної інформації та пов'язаної з цим діяльності розпорядників, що і пояснює обрання даної теми.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана на кафедрі морського та митного права Національного університету «Одеська юридична академія» відповідно до плану наукових досліджень «Визначення шляхів підвищення ролі норм морського, митного та інформаційного законодавства для подальшого забезпечення економічної незалежності України у ХХІ ст.», і є складовою загальної теми науково-дослідної роботи університету «Традиції і новації у сучасній українській державності і правовому житті» (номер державної реєстрації - 01106U004970).

Мета і задачі дослідження. Мета дослідження полягає у тому, щоб на основі аналізу національного, міжнародного та зарубіжного законодавства з позицій науки адміністративного та інформаційного права визначити принципи та структуру діяльності розпорядників щодо надання доступу до публічної інформації.

Відповідно до названої мети в дисертаційному дослідженні були поставлено такі задачі:

- визначити основні категорії та етапи формування концепції права на доступ до публічної інформації в правовій науці;

- охарактеризувати значення та функції інституту публічної інформації в правовому регулюванні сучасної інформаційної діяльності;

- з'ясувати природу та типологію публічної інформації як об'єкта інформаційно-правових відносин;

- охарактеризувати систему міжнародних та національних правових актів, які формують правові основи інституту публічної інформації;

- окреслити основні форми та способи забезпечення розпорядниками доступу до публічної інформації;

- встановити основні принципи та стадії процедури надання доступу до публічної інформації за запитами;

- сформулювати пропозиції щодо вдосконалення законодавства з питань доступу до публічної інформації.

Об'єктом дослідження є процес забезпечення та реалізації права на доступ до публічної інформації.

Предметом дослідження є адміністративно-правові основи забезпечення та реалізації права на доступ до публічної інформації.

Методи дослідження. Методологічну основу дослідження складає комплекс загальновизнаних дослідницьких методів, які спрямовані на повний та всебічний аналіз процесу забезпечення та реалізації права на доступ до публічної інформації. Формально-логічний метод та метод інтегрального аналізу використовувалися для зіставлення позицій вчених щодо проблематики доступу до публічної інформації (п. 1.1). Історичний та діалектичний методи застосовувалися для визначення динаміки та закономірностей розвитку інституту публічної інформації, трансформації його функцій у регулюванні інформаційних відносин (п. п. 1.2, 1.3, розд. 2). Аналіз законодавства та характеристика структури процедур щодо надання доступу до публічної інформації здійснювався на основі структурно-функціонального та системного методів (розд. 3). В роботі також широко використовується порівняльно-правовий метод для аналізу і співставлення зарубіжного досвіду щодо питань публічної інформації (п. п. 2.2, 2.3). Застосування формально-юридичного методу дав змогу проаналізувати правове регулювання окремих процедур, пов'язаних із забезпеченням доступу до публічної інформації (п. п. 3.1, 3.3). Застосування методів аналізу, синтезу та моделювання дозволило сформулювати пропозиції щодо вдосконалення чинного законодавства.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у тому, що дисертація є першим комплексним дослідженням адміністративно-процедурних аспектів забезпечення права на доступ до публічної інформації, що розкриває зміст та специфіку відповідних адміністративних процедур та формулює основні напрямки їх вдосконалення. У результаті здійснення дисертаційного дослідження отримано такі основні наукові результати:

уперше:

- сформульовані принципи процедури надання доступу до публічної інформації за запитами, в яких розкриваються її специфіка в якості окремого виду адміністративного провадження: законність, універсальність, прозорість, баланс між обмеженням доступу і свободою інформації, швидкість та економічність, врахування суспільних інтересів;

- охарактеризована структура процедури розгляду запитів на публічну інформацію, що складається з послідовності обов'язкових та факультативних стадій: стадія порушення процедури, стадія розгляду запиту, стадія задоволення запиту, стадія оскарження;

- визначені основні аспекти забезпечення права на доступ до публічної інформації в діяльності розпорядників, яке здійснюється шляхом інтеграції відповідних норм у звичайні адміністративні процедури, наданням інформації згідно процедури розгляду запитів та забезпечується завдяки процедурам реєстрації документів, що містять публічну інформацію та обліку запитів;

- визначена типологія публічної інформації, яка може класифікуватися в залежності від: галузі інформації, порядку обмеження доступу, наявності додаткових гарантій доступу, що обумовлюють специфіку правового регулювання пов'язаних з нею інформаційних відносин;

- на основі порівняльного аналізу законодавства США, Великобританії та ЄС виявлено динаміку та тенденції розвиту інституту публічної інформації, до яких відносяться: інтеграція в адміністративні процедури, забезпечення політичного процесу, адаптація до системи «Електронний Уряд», спрямованість на розвиток інформаційного суспільства;

удосконалено:

- визначення особливостей правового регулювання публічної інформації, як об'єкта правовідносин, які складаються із обов'язкових характеристик статусу публічної інформації та додаткових кваліфікуючих ознак, що впливають на порядок доступу до конкретної інформації;

- систематизацію наукових поглядів на концепцію права на доступ до публічної інформації як суб'єктивного права, якому кореспондують позитивні зобов'язання розпорядників публічної інформації;

- класифікацію та особливості правового статусу суб'єктів правовідносин з приводу доступу до публічної інформації;

дістали подальшого розвитку:

- положення про функції, що виконує публічна інформація у сучасному суспільстві: задоволення інформаційних потреб, взаємодія держави і суспільства; формування ресурсу розвитку інформаційного суспільства;

- теза про віднесення процедури доступу до публічної інформації до окремого виду адміністративно-процесуальної діяльності;

запропоновано:

- зміни до Закону України «Про доступ до публічної інформації» щодо деталізації принципів та стадій процедури надання публічної інформації на запит;

- необхідність запровадження правового регулювання питань повторного використання публічної інформації в комерційних цілях.

Практичне значення одержаних результатів полягає у тому, що дослідження розширює та поглиблює уявлення про особливості правового регулювання публічної інформації та адміністративні процедури, спрямовані на забезпечення доступу до неї, а сформульовані в дисертаційному дослідженні висновки та пропозиції є певним внеском в теорію і практику адміністративного та інформаційного права. Положення можуть бути застосовані:

- у науково-дослідній сфері - для подальшого дослідження проблеми забезпечення та реалізації права на доступ до публічної інформації, проблематики інформаційного права в цілому;

- у правотворчій сфері - для вдосконалення законодавства щодо доступу до публічної інформації та інформаційної діяльності;

- у сфері правозастосовної діяльності - при вдосконаленні адміністративно-процедурної діяльності суб'єктів владних повноважень та інших розпорядників публічної інформації;

- у навчальному процесі - при викладанні таких навчальних дисциплін, як «Інформаційне право», «Адміністративний процес», підвищенні кваліфікації посадових осіб органів державної влади та місцевого самоврядування відповідальних за роботу із запитами на інформацію.

Використання результатів дисертаційного дослідження підтверджується відповідними актами впровадження.

Апробація результатів дисертації. Основні теоретичні положення, висновки та пропозиції, до яких дійшли за результатом проведеного дисертаційного дослідження, виносилися на обговорення на міжнародних та всеукраїнських наукових конференціях, зокрема, на: Міжнародній науково-практичній конференції «VIII Прибузькі юридичні читання» (м. Миколаїв, 23-24 листопада 2012 р.); Міжнародній науково-практичній конференції «Теоретичні та практичні проблеми забезпечення сталого розвитку державності та права» (м. Одеса, 30 листопада 2012 р.); Міжнародній науково-практичній конференції «Правове життя сучасної України» (м. Одеса, 16-17 травня 2013 р.); Міжнародній науково-практичній конференції присвяченій ювілею академіка С.В. Ківалова «Правове життя сучасної України» (м. Одеса, 16-17 травня 2014 р.).

Публікації. Основні положення та результати дисертації викладено у десяти наукових публікаціях, в тому числі п'ять - у фахових виданнях, затверджених МОН України, одна у періодичному науковому виданні іншої держави (Російська Федерація), чотири - тези доповідей на наукових конференціях.

Структура дисертації. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, які об'єднують дев'ять підрозділів, висновків та списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації складає 190 сторінок, з них основний текст 171 сторінка, список використаних джерел - 19 сторінок. Кількість використаних джерел - 184 найменування.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

право інформація публічний акт

У Вступі викладено актуальність теми дисертаційного дослідження, розкрито зв'язок роботи з відповідними науковими програмами, планами, темами, визначено об'єкт, предмет, мету і основні задачі дослідження, охарактеризовано методологічну основу роботи, її наукову новизну і практичне значення, надано відомості про апробацію теоретичних положень дослідження, його структуру і обсяг.

Розділ 1 «Теоретико-методологічні основи регулювання обігу публічної інформації» складається з трьох підрозділів і присвячений характеристиці наукових досліджень в галузі права на інформацію, визначенню правового змісту та функціям категорії «публічна інформація» в інформаційних правовідносинах.

У підрозділі 1.1 «Концепція системи забезпечення доступу до публічної інформації» подається огляд та систематизація основних підходів вітчизняних науковців в галузі інформаційного права до проблематики права на доступ до публічної інформації.

Дані підходи сформувалися під впливом розробок відомих світових ідеологів інформаційного суспільства Ф. Махлупа, Ю. Хаяші, У. Масуде, М. Кастельса, Д. Гомперта, М. Маклюена, Д. Белла, Х. Клівленда, А. Тофлера, С. Нора, А. Мінка, тощо, які визначили вплив процесів інформатизації на основні аспекти життя держави та суспільства.

Розробки українських правників, що формують концепцію доступу до публічної інформації охоплюють три основних аспекти даного питання, які включають: 1) загальні питання реалізації права на інформацію в умовах розбудови інформаційного суспільства, місце права на інформацію в системі інформаційного права та інформаційної безпеки (І. Арістова, Б. Кормич, В.С. Цимбалюк); 2) аналіз структури права на інформацію (О. Нестеренко, А. Марущак), 3) питання інформаційного забезпечення органів державної влади Р. Калюжний, І. Сопілко, В. Мацюк, О. Маруженко, Л. Кузенко).

Систематизація результатів цих досліджень дає можливість сформулювати цілісну концепцію забезпечення доступу до публічної інформації, яка складається з декількох ключових блоків.

По-перше, право на інформацію виконує системоутворюючу роль у всій структурі інформаційних правовідносин. Адже свобода інформації складає базис інформаційного права та впливає на сутність прийомів і способів правового регулювання інформаційних відносин.

По-друге, право на доступ до публічної інформації виступає складовою загального суб'єктивного права на інформацію, визначаючи суб'єктивні можливості отримання інформації у відносинах із суб'єктами владних повноважень та іншими розпорядниками.

По-третє, інститут доступу до публічної інформації об'єднує норми, що визначають права людини в галузі інформації та норми, що регулюють інформаційну діяльність та інформаційне забезпечення суб'єктів владних повноважень.

Підрозділ 1.2 «Місце і роль публічної інформації в сучасних інформаційних відносинах» присвячений особливостям правовідносин, що виникають з приводу реалізації права на доступ до публічної інформації, які полягають в тому, що відповідному суб'єктивному праву кореспондують позитивні зобов'язання суб'єктів владних повноважень та інших розпорядників, які охоплюють питання зберігання, оприлюднення та надання інформації.

Надання доступу до публічної інформації - це відносини, що виникають між запитувачем та розпорядником публічної інформації. Ці відносини носять процедурний, формалізований характер, і складаються із певної послідовності дій. Таким чином, право на доступ до публічної інформації реалізується через адміністративно-процедурну діяльність розпорядників такої інформації.

Законодавство передбачає три основні критерії віднесення інформації до категорії «публічна інформація», поєднання яких є підставою для виникнення зобов'язань розпорядника щодо надання доступу до неї: належність інформації до сфери відання суб'єкта владних повноважень; матеріалізована форма представлення інформацією; володіння такою інформацією суб'єктом владних повноважень.

Доступ до публічної інформації реалізується через дві незалежні комунікаційні моделі - модель мовлення, в якій ініціатором виступає розпорядник інформації, та консультаційну модель, в якій ініціатором виступає запитувач інформації.

В сучасному суспільстві доступ до публічної інформації забезпечує як приватні так і публічні інтереси. Приватні інтереси охоплюють питання: задоволення інформаційних потреб та ефективного вирішення індивідуальних справ у відносинах зі суб'єктами владних повноважень. Публічно-політичні інтереси полягають у: забезпеченні громадського контролю за діяльністю органів публічної влади; забезпеченні належного політичного процесу, проведенні державної інформаційної політики. Публічно-економічні інтереси пов'язані із використанням публічної інформації як наповнення національного інформаційного простору та як ресурсу інформаційної діяльності недержавних суб'єктів із створення інформаційних продуктів та послуг.

У підрозділі 1.3 «Поняття та класифікація публічної інформації як об'єкта правовідносин» робиться висновок, що публічна інформація є універсальною наскрізною категорією, що включає будь-які відомості, що відповідають формальним критеріям. Це обумовлено тим, що метою використання категорії «публічна інформація» є створення механізму реалізації права на доступ. Обсяги публічної інформації окремого розпорядника визначаються потребами інформаційного забезпечення його діяльності, а зміст - компетенцією та сферою відання.

Класифікація «публічна інформація» існує паралельно з іншими законодавчими класифікаціями інформації, особливості правового регулювання яких впливають на обіг публічної інформації, встановлюючи або додаткові гарантії оприлюднення (екологічна інформація, правова інформація, інформація про товар), або особливі правила доступу (персональні дані, податкова інформація, статистична інформація).

Класифікація публічної інформації в залежності від порядку доступу (конфіденційна, таємна та службова), обумовлює встановлення особливих правил, суб'єктів та порядку визначення її доступності.

Правове регулювання публічної інформації, як об'єкту правовідносин має подвійний характер та включає правові режими первинної інформації, яка збирається розпорядниками. Загальний правовий режим публічної інформації визначає її обов'язкові характеристики: суб'єктивне право запитувача на доступ; суб'єктивні обов'язки розпорядників щодо забезпечення доступу. Додаткові кваліфікуючі ознаки первинної інформації, визначають правовий режим конкретної публічної інформації: особливості зберігання, оприлюднення та надання доступу.

Розділ 2 «Міжнародний досвід забезпечення права на доступ до публічної інформації» складається з трьох підрозділів та характеризує тенденції розвитку міжнародного та іноземного законодавства в сфері публічної інформації.

У підрозділі 2.1 «Міжнародно-правове регулювання права на доступ до публічної інформації» наголошується на тому, що у міжнародному праві право на доступ до публічної інформації розглядається окремо від права на вільне збирання інформації, що пов'язано з принциповою відмінністю у правовій природі цих прав. Право вільного збирання інформації як складова свободи слова базується на свободі від державного втручання, що характерно для всіх прав людини першого покоління. Право на доступ до документів органів публічної влади, навпаки є позитивним зобов'язанням держави та вимагає відповідних дій її органів. Доступ до публічної інформації як право контролювати діяльність публічної влади, використовуючи для цього наявну в органів влади інформацію. Реалізація доступу до публічної інформації є елементом участі держави у процесах інформатизації.

Міжнародні угоди щодо доступу до публічної інформації почали формуватися лише наприкінці ХХ ст., в рамках галузевих міжнародно-правових актів, що регулюють окремі види інформаційних відносин: Орхуська Конвенція про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля 1998 р., Окінавська Хартія глобального інформаційного суспільства 2000 р., Конвенція Ради Європи про доступ до офіційних документів 2009 р. тощо.

Підрозділ 2.2 «Формування інституту доступу до публічної інформації у зарубіжному законодавстві» базується на аналізі досвіду США та Великобританії.

В сучасному вигляді інститут публічної інформації сформувався у законодавстві США, в рамках заходів щодо підвищення відповідальності органів виконавчої влади та узгодження адміністративних процедур, визначених Актом про адміністративні процедури 1946 р. (Administrative Procedure Act). Остаточне формування процедури доступу (оприлюднення та за зверненням) відбулося в Акті про свободу інформації 1966 р. (The Freedom of Information Act), який змінив акценти в бік вирішення таких завдань, як: прозорість діяльності уряду, контроль з боку громадянського суспільства, здійснення політичного процесу. Акт про уряд під сонячним світлом (Government in the Sunshine Act of 1976) встановив відкритість для громадськості колегіальних засідань урядових агенцій, а Поправка щодо свободи електронної інформації 1996 р. (Electronic Freedom of Information Act Amendment) забезпечила доступність публічної інформації у електронній формі. Ефективність даного інституту забезпечується динамічністю законодавства та судовим тлумаченням його норм.

Право доступу громадськості до урядової інформації у Великобританії було започатковано у 1765 р. коли почали регулярно видаватися витяги з протоколів та петицій Парламенту, тим самим розкриваючи хід обговорення та прийняття рішень. Це право реалізовувалося через систему державних архівів, процедури ведення та доступу до яких закріплювалися «Актом щодо безпечного зберігання державних архівів» 1838 р. (An Act for keeping safely the Public Records) та Актом про державні архіви 1958 р. (Public Records Act 1958). Формування сучасної системи доступу до публічної інформації у Великобританії розпочалося у 1984 р. за ініціативи громадської організації «Кампанія за свободу інформації» (Campaign for Freedom of Information) та завершилася прийняттям Акту про свободу інформації (Freedom of Information Act 2000). Важливим фактором стала імплементація стандартів ЄС щодо комерційного використання інформації органів публічної влади. У 2005 р. було створено спеціальний орган - Офіс інформації публічного сектору (Office of Public Sector Information), що є підрозділом Національного Архіву, який інтегрує забезпечення доступу до правової та публічної інформації, та ліцензування використання урядової інформації тощо. Досвід Великобританії щодо доступу до публічної інформації є прикладом вдалого поєднання традицій та новацій через адаптацію діючого законодавства, реорганізацію відповідних органів та адміністративних процедур, впровадження інформаційних технологій.

У підрозділі 2.3 «Стандарти ЄС щодо доступу до публічної інформації» розглядається розвиток відповідного інституту в ЄС, формування якого було викликано необхідністю узгодження наднаціонального законодавства та законодавств країн-членів. Проблема доступу до інформації органів ЄС постала у судових рішеннях кінця 1970-х рр. та була врегульована на рівні первинного законодавства у 1992 р. в Декларації № 17 до Маастрихтського договору. Доступ до публічної інформації в ЄС розглядається в рамках концепції «належного урядування» та інформаційної взаємодії між публічною адміністрацією та фізичними і юридичними особами. Крім того, з початку 2000-х рр. питання публічної інформації є тісно інтегрованими у програми інформатизації та формування єдиного інформаційного простору ЄС. Важливою є увага до питань комерційного використання публічної інформації, створення на її базі нових інформаційних продуктів та послуг, для чого встановлена окрема процедура.

У Розділі 3 «Порядок забезпечення доступу до публічної інформації», що складається з трьох підрозділів, розглядаються адміністративно-процедурні аспекти доступу до публічної інформації.

Підрозділ 3.1 «Форми та способи забезпечення права на доступ до публічної інформації» характеризує три форми забезпечення права на доступ до публічної інформації: оприлюднення як спосіб забезпечення суб'єктивних прав невизначеного кола осіб без виникнення правовідносин; надання на запит як реалізація права запитувача через процесуальні правовідносини; доступ до колегіальних засідань як надання можливості самостійного збору інформації.

Обов'язки розпорядника щодо забезпечення права на доступ до публічної інформації реалізуються шляхом встановлення відповідних вимог до його внутрішньо-організаційної діяльності. Такі вимоги охоплюють встановлення процедури роботи із запитами та процедури діловодства, що забезпечують реєстрацію та зберігання публічної інформації.

Важливим напрямом є інтеграція норм, що забезпечують реалізацію права на доступ до публічної інформації в адміністративні процедури діяльності розпорядників з метою забезпечення їх прозорості. Це здійснюється шляхом деталізації у галузевому законодавстві норм базового Закону України «Про доступ до публічної інформації» щодо визначення окремих форм та способів надання доступу для конкретного розпорядника або конкретного виду публічної інформації.

У підрозділі 3.2 «Зміст та принципи процедури доступу до публічної інформації» процедура доступу до публічної інформації визначається як особлива процедурна форма діяльності розпорядників публічної інформації щодо вирішення індивідуальних справ за запитами щодо надання доступу до публічної інформації.

Специфікою правового регулювання процедури надання публічної інформації за запитами наявність двох рівнів: базового Закону, що встановлює загальні правила та внутрішніх правил розпорядника, що регулюють діловодство із запитами та діяльність відповідальних підрозділів і посадових осіб. Виокремлення процедури надання доступу до публічної інформації за запитами обумовлюється особливим суб'єктним складом та низкою специфічних процесуальних принципів.

Особливістю суб'єктного складу процедури надання доступу до публічної інформації є те, що запитувачі мають однаковий правовий статус, в той же час правовий статус розпорядників та обсяг їх відповідних обов'язків є диференційованим. В повному обсягу вимоги надання інформації розповсюджуються на суб'єктів владних повноважень, а на інших осіб статус розпорядників розповсюджується лише в аспекті виконання ними певних функцій або наявності у розпорядженні певних видів інформації та їхніх обов'язки обмежені конкретними видами інформації. Ініціатором процедури виступає запитувач інформації, а її ведення покладено на розпорядника.

Особливим суб'єктом правовідносин в сфері доступу до публічної інформації, є структурний підрозділ або відповідальна особа з питань запитів на інформацію розпорядників інформації, компетенція яких полягає у організації безпосереднього задоволення запитів на інформацію (надання консультацій під час оформлення запиту; опрацювання запитів; контроль виконання; систематизація та аналіз поданих запитів).

Процедура надання доступу до публічної інформації підпорядковується як загально-процесуальним принципам, властивим для всіх видів процесуальної діяльності, так і галузевим, до яких можна віднести: принцип законності, принцип універсальності, принцип прозорості, принцип балансу між обмеженням доступу та свободою інформації, принцип швидкості та економічності, принцип врахування суспільних інтересів.

У підрозділі 3.3 «Структура процедури надання доступу до публічної інформації» на основі аналізу законодавства робиться висновок про те, що процедура надання інформації за запитами складається з трьох основних та однієї факультативної стадії та дається характеристика їх змісту.

Стадія порушення процедури доступу до публічної інформації включає такі процесуальні дії, як: подання запиту, реєстрація запиту та направлення запиту до конкретного структурного підрозділу (виконавця). На стадії розгляду запиту приймається низка процесуальних рішень щодо: відповідності запиту вимогам законодавства, строку необхідного для розгляду запиту, можливості надання запитуваної інформації, необхідності та обсягів відшкодування витрат на копіювання та друк документів, а також здійснюється підготовка проекту відповіді на запит. Стадія задоволення запиту, розпочинається у випадку відсутності визначених законодавством обмежень та після оплати запитувачем відповідних послуг, у разі необхідності. Ця стадія включає такі процесуальні дії, як: затвердження відповіді та направлення її запитувачу або ознайомлення запитувача із документами за місцем знаходження розпорядника; завершення діловодства щодо запиту. Нарешті, законом передбачена четверта (факультативна) стадія оскарження рішень, дій або бездіяльності розпорядника.

ВИСНОВКИ

Проведений аналіз адміністративно-правових основ забезпечення права на доступ до публічної інформації дозволив зробити ряд висновків.

1. В рамках інформаційного права можна виділити послідовність категорій: свобода думки та слова - право на інформацію - право на доступ до публічної інформації, кожна з яких співвідноситься, як ціле і частина. Всі вони формують принцип свободи інформації, що є базисом інформаційного права.

Право на доступ до публічної інформації - це суб'єктивне право отримання інформації у відносинах із суб'єктами владних повноважень та іншими розпорядниками. Даному праву кореспондують позитивні зобов'язання суб'єктів владних повноважень та інших розпорядників, які охоплюють питання зберігання, оприлюднення та надання інформації.

Публічна інформація є універсальною категорією, до якої можуть бути віднесені будь-які види та галузі інформації за умови їх відповідності трьом формальним критеріям: володіння розпорядником, належність до компетенції розпорядника, закріплення у встановлених законом формах. До публічної інформації належить лише та інформація, що отримана або створена відповідно до процедур та регламентів діяльності розпорядника.

2. Можна виділити чотири основні завдання, які вирішуються в рамках інституту доступу до публічної інформації. По-перше, це реалізація суб'єктивного права на інформацію у відносинах із суб'єктами владних повноважень з метою задоволення власних інформаційних потреб. По-друге, це забезпечення громадського контролю за діяльністю публічної влади та політичного процесу в цілому. По-третє, публічна інформація є ресурсом проведення державної інформаційної політики та участі держави в інформаційних відносинах. По-четверте, публічна інформація є ресурсом для наповнення національного інформаційного простору та ресурсом для здійснення інформаційної діяльності недержавними суб'єктами.

3. Універсальність публічної інформації обумовлює подвійний характер її правового режиму, який складається із загальних норм, що встановлюють право на доступ та спеціальних норм, що визначають особливості доступу до конкретної інформації. Спеціальні норми визначаються правовим регулюванням первинної інформації, отриманої або створеної розпорядником.

Деякі галузі публічної інформації (екологічна інформація, правова інформація, інформація про товар) передбачають додаткові гарантії оприлюднення. Інші галузі публічної інформації (персональні дані, податкова інформація, статистична інформація) мають додаткові обмеження щодо доступу (обмеженість інформацією про особу запитувача, знеособленість даних, необхідність рішення суду). Віднесення публічної інформації до інформації з обмеженим доступом, передбачає окремі правила, які визначають суб'єкта визначення доступності інформації та особливості прийняття розпорядником рішення про оприлюднення або надання такої інформації.

4. Вперше інститут публічної інформації сформувався у законодавстві США у другій половині ХХ ст. зазнавши низки трансформацій. Акт про адміністративні процедури 1946 р. (Administrative Procedure Act) був спрямований на інформованість громадськості про правотворчу діяльність та адміністративні процедури федеральних органів влади. Акт про свободу інформації 1966 р. (The Freedom of Information Act), встановив основні способи доступу до інформації: оприлюднення та надання на запит і змістив акценти на громадський контроль та забезпечення політичного процесу. Акт про уряд під сонячним світлом (Government in the Sunshine Act of 1976), встановив відкритість для громадськості колегіальних засідань урядових агенцій. Поправка щодо свободи електронної інформації (Electronic Freedom of Information Act Amendment of 1996), забезпечила адаптацію адміністративних процедур та регламентів органів влади до надання інформації в електронній формі.

Основними ознаками інституту доступу до публічної інформації у Великобританії є його формування завдяки ініціативи громадськості та, згодом, створення єдиного органу - Офіс інформації публічного сектору (Office of Public Sector Information), який інтегрував діяльність із забезпечення доступу до правової та публічної інформації, ліцензування використання урядової інформації тощо.

Особливостями законодавства ЄС щодо публічної інформації є: інтеграція у концепцію «належного урядування»; спрямованість на гармонізацію законодавств країн - членів ЄС; орієнтованість на розвиток інформаційно-комунікаційних технологій та єдиного інформаційного простору ЄС; регулювання комерційного використання публічної інформації (повторне використання). В рамках законодавства ЄС існує дві окремі процедури доступу до публічної інформації: процедура доступу для власних інформаційних потреб та процедура отримання інформації для комерційного використання.

5. Законодавство передбачає три форми забезпечення права на доступ до публічної інформації: 1) оприлюднення публічної інформації можна розглядати як спосіб забезпечення суб'єктивних прав невизначеного кола осіб без виникнення правовідносин з розпорядником; 2) надання публічної інформації на запит передбачає виникнення процесуальних правовідносин між розпорядником та запитувачем та представляє собою окремий вид адміністративно-процедурної діяльності; 3) доступ до колегіальних засідань передбачає самостійний збір інформації запитувачем під час спостереження за процесом прийняття рішень.

Розпорядників публічної інформації можна класифікувати на три групи, в залежності від підстав отримання такого статусу: 1) належність до суб'єктів владних повноважень; 2) наявність особливостей правового статусу (бюджетне фінансування, виконання делегованих повноважень, домінуюче або монопольне становище на ринку); 3) наявності у розпорядженні інформації, яка становить публічний інтерес. Це обумовлює обсяги їх обов'язків щодо надання доступу до інформації, від повного до обмеженого питаннями особливостей статусу та окремих видів інформації відповідно.

6. Забезпечення та реалізація права на доступ до публічної інформації охоплює три аспекти процедурної діяльності розпорядників: 1) інтеграція норм щодо доступу до публічної інформації у загальні адміністративні процедури (характерна для оприлюднення публічної інформації та доступу до засідань колегіальних органів); 2) процедура надання публічної інформації на запит як окремий вид адміністративної процедури; 3) реєстраційні процедури спрямовані на створення належних умов доступу до публічної інформації (процедура реєстрації публічної інформації та процедура обліку запитів на доступ до публічної інформації).

Процедура реалізації права на доступ до публічної інформації представляє собою особливу процедурну форму діяльності розпорядників публічної інформації щодо вирішення індивідуальних справ за запитами щодо надання доступу до публічної інформації.

Особливостями даної процедури є: 1) ініціатором є суб'єкти не наділені владними повноваженнями; 2) розпорядники не можуть відмовитись від вступу у правовідносини; 3) розпорядники не виступають в якості суб'єкта управління щодо запитувача; 4) компетенція розпорядника визначає обсяг та зміст публічної інформації, що є об'єктом правовідносин.

Процедурі надання публічної інформації за запитами властивий ряд особливих процесуальних принципів, які обумовлюють її специфіку. Принцип законності передбачає законність інформаційної діяльності та дій суб'єктів процедури, процесуальні гарантії. Принцип універсальності, полягає у встановленні єдиних для всіх розпорядників правил процедури. Принцип прозорості забезпечує обізнаність із порядком та способами отримання інформації. Принцип балансу між обмеженням доступу та свободою інформації надає розпоряднику дискретні повноваження щодо оприлюднення не секретних частин документів або зняття обмежень доступу до інформації. Принцип швидкості та економічності пов'язує строки процедури обсягом та важливістю запитуваної інформації та справедливий розподіл видатків на задоволення запиту між розпорядником та запитувачем. Принцип врахування суспільних інтересів встановлює перевагу інформаційних потреб громадськості над потенційною шкодою від розголошення інформації.

Структура процедури надання публічної інформації за запитами складається з послідовності стадій та процесуальних дій. Процедура розпочинається з отримання розпорядником запиту на інформацію, а завершується отриманням запитувачем інформації (або можливості ознайомлення) та завершенням діловодства за запитом розпорядником. Стадіями процедури надання публічної інформації на запит є: 1) стадія порушення процедур; 2) стадія розгляду запиту; 3) стадія задоволення запиту; 4) стадія оскарження, в якості факультативної. Названі стадії відрізняються суб'єктним складом, специфікою процесуальних дій та процесуальними завданням, що виконуються на кожній стадії. Законодавством встановлено лише граничні строки здійснення всієї процедури (скорочений - 48 годин, стандартний - 5 днів або подовжений - до 20 днів), строки виконання окремих процесуальних стадій та дій визначаються розпорядником самостійно, згідно внутрішніх регламентів.

7. Вважаємо за необхідне законодавчо закріпити порядок доступу до колегіальних засідань суб'єктів владних повноважень та порядок розгляду запитів на інформацію, з урахуванням послідовності стадій такого розгляду, для чого доповнити Закон України «Про доступ до публічної інформації» ст. ст. 15-1 та 20-1 такого змісту:

Стаття 15-1. Доступ до засідань колегіальних суб'єктів владних повноважень

1. Засідання колегіальних суб'єктів владних повноважень проводяться гласно із забезпеченням права кожного бути присутнім на них, крім випадків, передбачених законодавством.

2. Інформація про засідання колегіальних суб'єктів владних повноважень, порядок денний та кількість місць для бажаючих отримати доступ до засідання оприлюднюється в день прийняття рішення про проведення такого засідання, але не пізніше ніж за дві години до його початку, шляхом розміщення на інформаційному стенді та на офіційному веб-сайті суб'єкта владних повноважень.

3. Запити на можливість доступу до засідань колегіальних суб'єктів владних повноважень подаються та розглядаються у порядку, встановленому для запитів на інформацію.

4. Відповідь на запит на можливість доступу до засідань колегіальних суб'єктів владних повноважень надається протягом одного робочого дня з моменту отримання запиту, але не пізніше початку засідання.

5. Протоколи засідань колегіальних суб'єктів владних повноважень є відкритими та оприлюднюються і надаються на запит відповідно до вимог цього Закону.

Стаття 20-1 Порядок розгляду запитів на інформацію

1. Запити на інформацію підлягають обов'язковій реєстрації розпорядником в день отримання, або, у випадку отримання запиту в неробочий час, в перший наступний робочий день.

2. У випадку подання запиту в електронній формі, розпорядник зобов'язаний повідомити запитувача в електронній формі про отримання та реєстрацію запиту.

3. Про необхідність відшкодування витрат на копіювання та друк документів запитувач повідомляється у письмовій формі із зазначенням реквізитів та способу оплати.

4. Всі відповіді на запит на інформацію підписуються керівником розпорядника або особою, що його заміщає.

5. У випадку обрання запитувачем способу отримання інформації у формі ознайомлення із документами, розпорядник має надати таку можливість у строки, встановлені для розгляду запитів на інформацію.

6. Про місце і час надання можливості ознайомитися з документами розпорядник повідомляє запитувача у тій самій формі, у якій було подано запит.

7. Запит на інформацію, відповіді на запит та інші документи щодо запиту зберігаються розпорядником не менше одного року.

Є необхідним запровадження законодавчого регулювання питань повторного використання публічної інформації в комерційних цілях, яке б встановило: порядок отримання інформації, відшкодування витрат, видачу ліцензій на використання інформації та забезпечення рівних можливостей суб'єктів господарювання.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Аблякімова Е.Е. Розвиток законодавства щодо доступу до публічної інформації у Великобританії / Е.Е. Аблякімова // Актуальні проблеми політики : зб. наук. пр. - Спецвипуск. - Одеса : Фенікс, 2012. - С. 94-102.

2. Аблякимова Э.Э. Система обеспечения прозрачности федеральных органов власти США / Э.Э. Аблякимова // Научный вестник МГИИТ : научно-практический журнал. - 2012. - № 5 (19). - С. 42-48.

3. Аблякімова Е.Е. Міжнародно-правові стандарти права на доступ до публічної інформації / Е.Е. Аблякімова // Актуальні проблеми політики : зб. наук. пр. - Одеса : Фенікс, 2013. - Вип. 48. - С. 130-138.

...