Адміністративно-правова охорона лісових ресурсів

Размещено на http://www.allbest.ru/

Міністерство внутрішніх справ України

Національна академія внутрішніх справ

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Адміністративно-правова охорона лісових ресурсів

12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

Матчук Світлана Василівна

Київ - 2014

АНОТАЦІя

Матчук С.В. Адміністративно-правова охорона лісових ресурсів. ? Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук зі спеціальності 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Національна академія внутрішніх справ, Київ, 2014.

У дисертації здійснено комплексне та системне дослідження адміністративно-правової охорони лісових ресурсів. Визначено місце лісових ресурсів в системі лісового природного комплексу. Розкрито види та виділено особливості лісових ресурсів. З'ясовано сутність державної політики по охороні лісових ресурсів.

Визначено поняття та елементи адміністративно-правового механізму охорони лісових ресурсів. Проаналізовано нормативно-правове регулювання адміністративно-правої охорони лісових ресурсів. Розкрито повноваження та компетенцію публічної адміністрації як суб'єкта адміністративно-правої охорони лісових ресурсів.

З'ясовано сутність та види адміністративно-правових засобів по охороні лісових ресурсів.

Ключові слова: природно-ресурсний комплекс, природні ресурси, лісові ресурси, публічна адміністрація, механізм адміністративно-правової охорони лісових ресурсів, засоби адміністративно-правової охорони лісових ресурсів.

АННОТАЦИЯ

Матчук С.В. Административно-правовая охрана лесных ресурсов. ? Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - административное право и процесс, финансовое право, информационное право. - Национальная академия внутренних дел, Киев, 2014.

Работа посвящена исследованию административно-правовой охрани лесных ресурсов. Автором обосновано, что природно-ресурсный потенциал является родовым понятием по отношению к природным ресурсам и природным условиям под которым понимается определенный дополнительный эффект комплексности их освоения и должно рассматриваться через призму сложившегося производственного развития производительных сил и экономических условий. В связи с этим предлагаем придерживаться выделения в природно-ресурсном потенциале только двух основных составляющих: природные ресурсы и природные условия.

Определено, что лесные ресурсы - это все природные компоненты леса, которые используются или могут быть использованы в экономической, культурно-образовательной, спортивной, оздоровительно-рекреационной, производственно-хозяйственной и иной деятельности человека с целью удовлетворения его потребностей.

Аргументированно, что механизм административно-правовой охраны лесных ресурсов - это императивно-нормативно упорядоченная организация и деятельность публичной администрации, направленной на реализацию системы средств административно-правовой охраны лесных ресурсов с целью их рационального использования, воспроизводства и сохранения. В то же время к элементам механизма административно-правовой охраны лесных ресурсов относятся: а) система нормативно-правовых актов, обеспечивает охрану лесных ресурсов; б) правоотношения, возникающие между субъектами публичной администрации по поводу охраны лесных ресурсов; в) система средств административно-правовой охраны лесных ресурсов.

Нормативно-правовое регулирование сферы лесных ресурсов - это совокупность кодифицированных но не кодифицированных нормативно-правовых актов различной юридической силы, регулирующие вопросы использования, воспроизводства, охраны и защиты лесных ресурсов , принятых субъектом публичной администрации в определенной законодательством форме и по установленной законодательством процедурой.

Определено, что публичное администрирование в сфере административно-правовой охраны лесных ресурсов необходимо рассматривать как целенаправленную организующую деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления, которая реализуется с помощью специфических, присущих только ей организационно-правовых методов, которые государство применяет в сфере административно-правовой охраны лесных ресурсов.

Предложено под системой субъектов административно-правовой охраны лесных ресурсов понимать совокупность государственных и негосударственных организационно-структурных образований, которые выполняют властно-распорядительные и организационные функции и на законных основаниях осуществляют свою деятельность в сфере лесного хозяйства, с целью обеспечения удовлетворения публичных интересов по рациональному использования, восстановления, охраны и защиты лесных ресурсов.

Выяснено, что административно-правовые средства по охране лесных ресурсов - это совокупность приемов и способов, с помощью которых публичная администрация влияет на общественные отношения, возникающие в сфере лесных ресурсов по их охране с целью их рационального использования, восстановления, сохранения, охраны, а также обеспечение реализации прав, свобод и интересов граждан относительно лесных ресурсов.

Автором раскрыта сущность административно-правовых средств административно-правовой охраны лесных ресурсов, а именно: средства разрешительной природы (разрешения в сфере охраны лесных ресурсов, экспертиза в сфере охраны лесных ресурсов, сертификация лесных ресурсов) и средства управленческой природы (контроль и надзор за деятельностью по административно-правовой охране лесных ресурсов, а также административная ответственность за нарушение законодательства Украины, которым урегулированы сферу охраны лесных ресурсов).

Ключевые слова: природно-ресурсный комплекс, природные ресурсы, лесные ресурсы, публичная администрация, механизм административно-правовой охраны лесных ресурсов, средства административно-правовой охраны лесных ресурсов.

SUMMARY

Matchuk S. Administrative and legal protection of forest resources. - Manuscript.

Dissertation for the degree of candidate of sciences in specialty 12.00.07 - Administrative Law and Procedure; Finance Law; Information Law. - National Academy of Internal Affairs, Kyiv, 2014.

The thesis presents a comprehensive and systematic study of administrative and legal protection of forest resources. The place of forest resources in forest natural complex. Exposed species and selected features of forest resources. The essence of public policy for the protection of forest resources.

The concept and elements of administrative and legal mechanism for the protection of forest resources. Analysis of legal regulation legal and administrative protection of forest resources. Reveals the power and competence of public administration as a subject of legal and administrative protection of forest resources.

Essence and types of administrative and legal measures for the protection of forest resources.

Key words: complex natural resource, natural resources, forest resources, public administration, administrative and legal mechanism for the protection of forest resources, means of administrative and legal protection of forest resources.

Дисертацією є рукопис/

Робота виконана в Національній академії внутрішніх справ, Міністерства внутрішніх справ України.

Науковий керівник доктор юридичних наук, професор Кузьменко Оксана Володимирівна, Національна академія внутрішніх справ, начальник кафедри адміністративного права і процесу.

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор Бородін Іван Лук'янович, Юридичний факультет Національного авіаційного університету, завідуючий кафедри теорії і історії держави та права;

кандидат юридичних наук, доцент Кожура Людмила Олександрівна, ДВНЗ «Київський національний економічний університет імені Вадима Гетьмана», заступник завідувача кафедри теорії та історії держави та права.

Захист відбудеться «20» листопада 2014 р. о 1400 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.007.03 у Національній академії внутрішніх справ за адресою: ДП-680, м. Київ, пл. Солом'янська, 1

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національної академії внутрішніх справ за адресою: ДП-680, м. Київ, пл. Солом'янська, 1

Автореферат розісланий «18» жовтня 2014 р.

В.о. ученого секретаря спеціалізованої вченої ради С.Ф. Константінов

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Ліси - це зелені легені нашої планети, що наповнюють атмосферу киснем. Ліси є одним із вирішальних чинників забезпечення життєдіяльності суспільства, а також, важливою ланкою у системі сталого розвитку навколишнього природнього середовища. Площа лісів на території України становить 11,7 млн га, у т. ч. землі, вкриті лісовою рослинністю - 10,2 млн га із загальним запасом деревини 1,88 млрд м3. Загальний середньорічний приріст деревини дорівнює близько 35 млн м3, частка вкритих лісом земель у загальній площі території (лісистість) - 17,0%. Це значно нижче від розрахункового оптимального показника (20,0-22,0%), необхідного для досягнення збалансованості між землями сільськогосподарського призначення, лісами, населеними пунктами, обсягами лісоспоживання та екологічними вимогами.

Ліси України за своїм призначенням і розміщенням виконують переважно водоохоронні, захисні, санітарно-гігієнічні, оздоровчі та інші функції і забезпечують потреби суспільства в лісових ресурсах. Лісові ресурси є важливим елементом економіки країни. Слід зауважити, що із зростанням рівня антропогенного навантаження лісові ресурси усе більше відіграють роль фактору стабілізації довкілля. У той же час сучасний стан лісистості України майже у три рази менший, ніж Західної Європи (43,2%). Офіційна інформація Державного агентства лісових ресурсів України // [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://dklg.kmu.gov.ua. Низький рівень використання загального приросту і загального запасу деревини в лісах України є наслідком переважання в лісовому фонді молодняків і середньовікових насаджень та лісів природоохоронного призначення з обмеженим режимом лісокористування. Особливо негативно на охорону та відновлення лісових ресурсів впливають люди в процесі виробничої діяльності; ліси знищуються при пожежах, різними шкідниками та іншими негативними явищами. Водночас повноваження з охорони та відтворення лісів покладені на центральні та місцеві органи виконавчої влади, що призводить до їх дублювання та неефективного використання бюджетних коштів. Система управління в сфері охорони та відтворення лісів не повністю забезпечує багатоцільове, безперервне і невиснажливе використання лісових ресурсів та лісових екосистем.

Сучасний стан охорони лісових ресурсів в Україні характеризується багатьма недоліками. Головними з яких є: недосконалість фінансово-економічного механізму охорони лісових ресурсів та податкової бази, яка не враховує довгостроковості у вирощуванні лісу; дублювання повноважень органів адміністративно-правової охорони лісових ресурсів; недоцільне поєднання лісогосподарськими підприємствами функцій з ведення лісового господарства та переробки деревини; значний обсяг незаконних рубок, недосконалий перерозподіл земель лісового фонду; зростання техногенного навантаження на лісові екосистеми; збільшення випадків лісових пожеж; поява в лісах лісових шкідників, які створюють додаткові проблеми для охорони лісових ресурсів та відсутність дієвих засобів боротьби з ними. Все це породжує необхідність дослідження адміністративно-правової охорони лісових ресурсів України та істотно актуалізує необхідність наукового дослідження вказаної проблематики.

Важливу роль при проведенні дослідження відіграли наукові праці відомих вітчизняних і зарубіжних дослідників адміністративного права і процесу, зокрема: В. Б. Авер'янова, О. Ф. Андрійко, О. М. Бандурки, Д. М. Бахраха, Ю. П. Битяка, В. М. Гаращука, І. П. Голосніченка, В. К. Колпакова, О. В. Кузьменко, Т. О. Коломоєць, А. Т. Комзюка, О. П. Коренєва, А. О. Селіванова, В. Д. Сорокіна, Ю. О. Тихомирова, О. М. Якуби та ін.

Особливе значення в дослідженні питань лісу, лісових ресурсів, охорони лісових ресурсів та структурі лісового природного комплексу відіграли наукові праці таких науковців сфери лісового господарства як: В. Д. Бондаренка, Л. Й. Гайдарова, С. А. Генсірука, З. Ю. Герушинського, Н. П. Жижина, Н. Н. Зеленского, В. О. Кучерявого, Г. Т. Криницького, В. В. Лавного, М. М. Літвінчука, С. І. Миклуша, Л. М. Петрова, Л. М. Пелиньо, В. П. Рябчука, С. М. Стойко та ін.

Однак нині відсутні комплексні монографічні праці, в яких би повно та всебічно розглядалася проблема адміністративно-правової охорони лісових ресурсів в Україні, а у виконаних наукових дослідженнях зазначена проблема аналізувалася фрагментарно або в рамках ширшої адміністративно-правової проблематики, без відповідного комплексного підходу.

Викладене вище свідчить про актуальність і необхідність узагальнення теоретичного та емпіричного матеріалу, оцінки сучасних тенденцій розвитку адміністративно-правової охорони лісових ресурсів в Україні, відповідно, обґрунтування на цій підставі способів вирішення поставлених перед дослідженням задач.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертацію виконано відповідно до постанови Кабінету Міністрів України «Державна цільова програма «Ліси України» на 2010-2015 роки» від 16 вересня 2009 р. № 977 та розпорядження Кабінету Міністрів України «Про схвалення Концепції реформування та розвитку лісового господарства» від 18 квітня 2006 р. № 208-р.; Наказу Міністерства внутрішніх справ України «Про затвердження Переліку пріоритетних напрямів наукового забезпечення діяльності органів внутрішніх справ України на період 2010-2014 роки» від 29 липня 2010 р. № 347; плану науково-дослідних та дослідно-конструкторських робіт Національної академії внутрішніх справ на 2013 р. Тема дисертації затверджена вченою радою Національної академії внутрішніх справ 26 лютого 2013 р. (протокол № 2).

Мета і задачі дослідження. Мета роботи полягає в тому, щоб на основі досягнень науки адміністративного права та норм чинного законодавства України, вітчизняного та зарубіжного досвіду, а також узагальнень практики його застосування здійснити аналіз адміністративно-правової охорони лісових ресурсів України, а також сформулювати відповідні пропозиції щодо вдосконалення вітчизняного законодавства та практики його застосування в досліджуваній сфері.

Мета дослідження зумовила вирішення таких задач:

_ визначити місце лісових ресурсів в системі лісового природного комплексу;

_ розкрити сутність видів та особливостей лісових ресурсів;

_ визначити зміст державної політики по охороні лісових ресурсів;

_ розкрити поняття та елементи адміністративно-правового механізму охорони лісових ресурсів;

_ охарактеризувати нормативно-правове регулювання адміністративно-правої охорони лісових ресурсів;

_ визначити повноваження та компетенцію публічної адміністрації як суб'єкта адміністративно-правої охорони лісових ресурсів;

_ здійснити характеристику дозвільних засобів як елементу адміністративно-правої охорони лісових ресурсів;

_ з'ясувати суть контролю як засобу адміністративно-правої охорони лісових ресурсів;

_ розкрити зміст адміністративної відповідальності як елементу системи адміністративно-правої охорони лісових ресурсів;

_ розробити конкретні пропозиції до національного законодавства та практичні рекомендації щодо адміністративно-правової охорони лісових ресурсів України.

Об'єкт дослідження - суспільні відносини, що виникають з приводу раціонального відтворення, використання, охорони лісових ресурсів.

Предмет дослідження - адміністративно-правова охорона лісових ресурсів.

Методи дослідження. Методологічною основою дослідження є сукупність методів і прийомів наукового пізнання. Їх застосування обумовлюється системним підходом, що дає можливість досліджувати проблеми в єдності їх соціального змісту та юридичної форми.

За допомогою логіко-семантичного методу поглиблено понятійний апарат сфери адміністративно-правової охорони лісових ресурсів України, зокрема, визначено сутність термінів «публічне адміністрування в сфері адміністративно-правової охорони лісових ресурсів», «система суб'єктів адміністративно-правової охорони лісових ресурсів», «механізм адміністративно-правової охорони лісових ресурсів», «охорона лісових ресурсів», «захист лісових ресурсів», «державна політика по охороні лісових ресурсів» та ін. (підрозділи 1.3, 2.1, розділ 3); системно-структурний, структурно-функціональний методи застосовані для розкриття сутності та елементів механізму адміністративно-правової охорони лісових ресурсів дослідження повноважень та компетенції суб'єктів адміністративно-правової охорони лісових ресурсів, нормативно-правового регулювання адміністративно-правової охорони лісових ресурсів (розділ 2); використання соціологічного, статистичного методів і методу документального аналізу дозволило визначити недоліки адміністративної відповідальності в зазначеній сфері, узагальнити юридичну практику, проаналізувати емпіричну базу Міністерства екології та природних ресурсів України, Державного агентства лісових ресурсів України (розділ 2, підрозділ 3.1, 3.3). Здійснено анкетування громадян щодо стану охорони лісових ресурсів (200 осіб) (підрозділ 2.2, 2.3, 3.1, 3.3). Компаративний метод використано для вироблення пропозицій щодо вдосконалення законодавства в сфері адміністративно-правової охорони лісових ресурсів України (підрозділи 2.2, 2.3, 3.3).

Комплексне використання вказаних загальнонаукових та юридично-галузевих методів забезпечило всебічне дослідження адміністративно-правової охорони лісових ресурсів України та вирішення теоретичних і практичних завдань, що були поставлені автором.

Емпіричну базу дослідження становлять: а) статистичні дані Міністерства екології та природних ресурсів України за 2012-2014 рр.; б) статистичні дані Державного агентства лісових ресурсів України за 2013-2014 рр.; в) результати анкетування 200 осіб щодо адміністративно-правової охорони лісових ресурсів України; г) політико-правова публіцистика, довідкові видання та статистичні матеріали.

Нормативною основою роботи є Конституція України, закони України, акти Президента України та Кабінету Міністрів України, а також відомчі нормативно-правові акти‚ що регулюють відносини в сфері адміністративно-правової охорони лісових ресурсів.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є одним із перших в Україні комплексних досліджень, що присвячене теоретичним та практичним проблемам адміністративно-правової охорони лісових ресурсів України, в результаті якого автором запропоновано теоретично та практично значущі наукові концептуальні положення, а саме:

вперше:

- наведено дефініції таких понять: «нормативно-правове регулювання сфери лісових ресурсів», «система суб'єктів адміністративно-правової охорони лісових ресурсів», «публічне адміністрування в сфері адміністративно-правової охорони лісових ресурсів», «механізм адміністративно-правової охорони лісових ресурсів», «охорона лісових ресурсів», «захист лісових ресурсів», «екологічна система лісу», «адміністративна відповідальність за порушення законодавства яким регулюється сфера охорони лісових ресурсів»;

_ дістало подальшого розвитку розмежування правових категорій «охорона лісових ресурсів» та «захист лісових ресурсів»;

_ запропоновано систематизувати всі адміністративні послуги, що надаються в сфері охорони лісових ресурсів в одному нормативно-правовому акті (проект зазначеного акту розроблено дисертантом та наведено в додатках до дисертації);

- сформульовано конкретні пропозиції щодо внесення змін та доповнень до нормативних актів України, а саме: до Кодексу України про адміністративні правопорушення; постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про державну систему моніторингу довкілля»;

удосконалено:

- теоретичні підходи до розуміння понять: «державна політика», «природа», «природно-ресурсний потенціал», «природні ресурси», «ліс», «контроль в сфері охорони лісових ресурсів», «нагляд в сфері охорони лісових ресурсів»;

_ положення щодо систематизації повноважень органів публічної адміністрації в сфері охорони лісових ресурсів з метою уникнення їх дублювання;

- наукові позиції щодо розмежування правових категорій «контроль в сфері охорони лісових ресурсів» та «нагляд в сфері охорони лісових ресурсів»;

дістали подальшого розвитку:

- пропозиції щодо вдосконалення організаційної структури Міністерства аграрної політики та продовольства України;

- система засобів адміністративно-правової охорони лісових ресурсів;

- особливості адміністративної відповідальності за правопорушення в сфері охорони лісових ресурсів.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що викладені в дисертації висновки та пропозиції можуть бути використані:

- у практичній роботі - під час здійснення контролю за діяльністю органів охорони лісових ресурсів, нагляду за діяльністю органів охорони лісових ресурсів, а також удосконалення норм адміністративної відповідальності за порушення норм, якими урегульовано сферу лісових ресурсів (акт впровадження ДП «Брустурянського лісомисливського господарства» від 5 вересня 2014 р.);

- у нормотворчій діяльності - при подальшому вдосконаленні нормотворчої діяльності в сфері охорони лісових ресурсів (акт впровадження Комітету з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності Верховної Ради України від 18 червня 2014 р. №04-20/12-1438);

_ правозастосовній діяльності - під час удосконалення норм законодавства: Лісового кодексу України, Закону України «Про природно-заповідний фонд» (акт впровадження Державного агентства лісових ресурсів України від 3 вересня 2014 р.);

- у навчальному процесі - під час підготовки навчально-методичних матеріалів і викладання таких навчально-юридичних дисциплін, як «Адміністративна відповідальність», «Адміністративне право» (акт впровадження Національної академії внутрішніх справ від 1 вересня 2014 р.).

Апробація результатів дисертації. Результати дослідження оприлюднені дисертантом у формі доповідей на науково-практичних конференціях і круглих столах: «Перспективи втілення демократичних цінностей та реалізація прав людини в Україні» (Київ, 2013 р.), «Актуальні питання адміністративного права і процесу» (Київ, 2013 р.), «Дотримання прав людини в пріоритетах держави і суспільства» (Київ, 2013 р.), «Актуальні проблеми підготовки кадрів» (Київ, 2014 р.), «Публічна адміністрація та адміністративне право в сучасних умовах» (Київ, 2014 р.), «Громадське суспільство як важливий крок до Європейської інтеграції України» (Київ, 2014 р.).

Публікації. Основні положення та результати дисертації відображено в семи наукових статтях, опублікованих у виданнях, що визначені як фахові з юридичних дисциплін, в тому числі одному міжнародному, а також у шести тезах доповідей на науково-практичних конференціях.

Структура та обсяг дисертації. Робота складається із вступу, трьох розділів, що включають у себе дев'ять підрозділів, висновків, списку використаних джерел (180 найменувань на 18 сторінках), п'яти додатків. Повний обсяг дисертації становить 224 сторінки, з них обсяг основного тексту - 191 сторінка.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

охорона лісовий ресурс законодавство

У вступі обґрунтовується актуальність обраної теми дослідження, характеризується ступінь її наукової розробки, зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами, визначаються мета та задачі, об'єкт, предмет і методологія дослідження, розкривається наукова новизна одержаних результатів, їх теоретичне і практичне значення, наводяться дані про апробацію та публікації автора за темою дослідження, його структуру та обсяг.

Розділ 1 «Лісові ресурси як об'єкт адміністративно-правового дослідження» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. «Лісові ресурси в системі лісового природного комплексу» зосереджено увагу на структурі природно-ресурсного комплексу України. Особливу увагу автором приділено розкриттю особливостей лісового природного комплексу як складової частини природно-ресурсного комплексу України. Визначено місце лісових ресурсів в системі лісового господарства. Встановлено зв'язок лісових ресурсів з іншими видами ресурсів лісового природного комплексу.

Запропоновано під лісовими ресурсами розуміти всі природні компоненти лісу, які використовуються чи можуть бути використані в економічній, культурно-освітній, спортивній, оздоровчо-рекреаційній, виробничо-господарській та іншій діяльності людини з метою задоволення її потреб. На підставі аналізу нормативно-правових актів, якими визначено види лісових ресурсів України запропоновано внести відповідні доповнення до ст. 6 Лісового кодексу України та викласти її в наступній редакції: «Лісовими ресурсами є деревні, технічні, лікарські, та інші продукти лісу, об'єкти тваринного світу, що використовуються для задоволення потреб населення і виробництва та відтворюються у процесі формування лісових природних комплексів».

Доведено, що екологічна система лісу - це спільність взаємопов'язаних підсистем, яка складається з взаємозалежних складових: деревна та чагарникова рослинність з відповідними ґрунтами; трав'яною рослинністю; тваринним світом; мікроорганізмами та іншими природними компонентами.

У підрозділі 1.2. «Види та особливості лісових ресурсів» зазначено, що система лісових ресурсів має розгалужений та різноспрямований характер, так як належить до природного комплексу, який включає в себе всі природні ресурси, які взаємопов'язані у своєму розвитку, впливають один на одного і на навколишнє природне середовище в цілому.

Здійснено класифікацію лісових ресурсів в залежності від: 1) цілей використання лісових ресурсів: а) захисні; б) рекреаційно-оздоровчі; в) ліси природоохоронного, наукового, історико-культурного призначення; г) експлуатаційні ліси; 2) природних властивостей лісових ресурсів: а) соціальні ресурси; б) не деревинні рослинні ресурси; в) тваринні ресурси; г) деревинні ресурси; 3) напрямків діяльності використання лісові ресурси можна поділити на: а) економічні та б) екологічно-соціальні.

Визначено, що до особливостей лісових ресурсів належать: 1) відносно низький середній рівень лісистості території країни; 2) поширення лісів у різних природних зонах (Полісся, Лісостеп, Степ, Українські Карпати та Гірський Крим), що мають істотні відмінності щодо лісорослинних умов, методів ведення лісового господарства, використання лісових ресурсів та корисних властивостей лісу; 3) переважно екологічне значення лісів та висока їх частка (до 50%) з режимом обмеженого лісокористування; 4) високий відсоток заповідних лісів (15,7%), який має стійку тенденцію до зростання; 5) значна площа лісів зростає у зоні радіоактивного забруднення; 6) половина лісів України є штучно створеними і потребують посиленого догляду; 7) низькі темпи приросту лісових ресурсів у зв'язку з довгостроковістю вирощування лісу.

У підрозділі 1.3. «Державна політика по охороні лісових ресурсів» доводиться, що державна політика по охороні лісових ресурсів - це організована та цілеспрямована діяльність публічної адміністрації, направлена на створення сприятливих умов для національно-економічного, природоохоронного, освітньо-культурного, оздоровчо-рекреаційного розвитку, збереження національно-природноресурсного потенціалу, задоволення потреб людини, шляхом застосування нормативно визначеної (встановленої) системи заходів.

Автором здійснено розмежування правових категорій «охорона лісових ресурсів» та «захист лісових ресурсів». Де, охорона лісових ресурсів - це державна система заходів, які реалізуються публічною адміністрацією та іншими постійними лісокористувачами і власниками лісу, що забезпечують розробку та дотримання правових норм, міжнародних, державних галузевих та відомчих вимог і правил, а також виконання профілактичних, природоохоронних, соціально-реабілітаційних, організаційних, інженерно-технічних, протиепідемічних заходів у сфері попередження незаконних рубок, протипожежних заходів, хвороб та шкідників реалізації різними суб'єктами інших заходів щодо захисту лісів, спрямованих на охорону лісових ресурсів, тварин і рослин. Водночас захист лісових ресурсів - це примусове застосування по відношенню до особи, яка порушує встановлений порядок використання лісових ресурсів в установленому законом порядку компетентними органами або самою правомочною особою негативних заходів виховного, матеріального, карального характеру з метою поновлення порушеного права. Автором наведено ознаки зазначених правових категорій.

Розділ 2 «Адміністративно-правовий механізм охорони лісових ресурсів» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 2.1. «Поняття та елементи адміністративно-правового механізму охорони лісових ресурсів» досліджено поняття механізму адміністративно-правової охорони лісових ресурсів під яким запропоновано розуміти імперативно-нормативно упорядковану організацію та діяльність публічної адміністрації, що спрямована на реалізацію системи засобів адміністративно-правової охорони лісових ресурсів з метою раціонального використання, відтворення, збереження лісових ресурсів.

Виокремлено елементи механізму адміністративно-правової охорони лісових ресурсів: а) система нормативно-правових актів, що забезпечує охорону лісових ресурсів; б) правовідносини, що виникають між суб'єктами публічної адміністрації з приводу охорони лісових ресурсів та лісокористувачами; в) система засобів адміністративно-правової охорони лісових ресурсів. Дисертантом розкрито зміст особливостей елементів механізму адміністративно-правової охорони лісових ресурсів.

У підрозділі 2.2. «Нормативно-правове регулювання адміністративно-правої охорони лісових ресурсів» здійснено детальний аналіз законів України, якими врегульовано відносини в сфері охорони лісових ресурсів, а саме: Конституція України, Закони України «Про природно-заповідний фонд України», «Про охорону навколишнього природного середовища», «Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2020 року», «Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи», «Про землеустрій», «Про стимулювання розвитку регіонів», «Про бджільництво», «Про мисливське господарство та полювання», а також Лісовий кодекс України, Цивільний кодекс України, Податковий кодекс України, Земельний кодекс України, Кодекс України про надра та інші.

Відповідно запропоновано під нормативно-правовим регулюванням сфери лісових ресурсів розуміти сукупність кодифікованих та не кодифікованих нормативно-правових актів різної юридичної сили, що регулюють питання використання, відтворення, охорони та захисту лісових ресурсів, які прийняті суб'єктом публічної адміністрації у визначеній законодавством формі та за встановленою законодавством процедурою.

Автором акцентовано увагу на дії в системі нормативно-правового регулювання в сфері охорони лісових ресурсів положень, які перенасичують законодавче поле в досліджуваній сфері та спричиняють дублювання положень однакових за змістом актів. Так, наприклад, якщо здійснити аналіз положень Концепції реформування та розвитку лісового господарства та Державної цільової програми «Ліси України» на 2010-2015 роки, то можна сказати, що один нормативно-правовий акт переписує положення іншого акту. Саме тому, виникає питання доцільності існування чинного нормативно-правового акту _ Державної цільової програми «Ліси України» на 2010-2015 роки, затвердженої Постановою Кабінету Міністрів України від 16 вересня 2009 р. № 977. При цьому, автором зазначено, що наявні випадки, коли на зміну одним програмам, термін дії якої було не закінчено приймаються інші аналогічні за змістом. Наприклад, «Державна програма «Ліси України» на 2002-2015 роки», яка втратила чинність на підставі прийняття Постанови Кабінету Міністрів України від 16 вересня 2009 р. № 977 «Про затвердження Державної цільової програми «Ліси України» на 2010-2015 роки.

У підрозділі 2.3. «Публічна адміністрація як суб'єкт адміністративно-правової охорони лісових ресурсів» головну увагу приділено органам публічної адміністрації, що здійснюють адміністративно-правову охорону лісових ресурсів, а саме: Верховній Раді України, Президенту України, Кабінету Міністрів України, Міністерству аграрної політики та продовольства України, Міністерству екології та природних ресурсів України, Державному агентству лісових ресурсів України, Державному агентству екологічних інвестицій України, Державному агентству земельних ресурсів України, Державній екологічній інспекції України, місцевим органам виконавчої влади, органам місцевого самоврядування. Відповідно досліджено компетенцію всіх перерахованих суб'єктів.

При здійсненні аналізу структури Міністерства аграрної політики та продовольства України як головного органу в системі центральних органів виконавчої влади з питань формування та забезпечення реалізації державної політики в сфері лісового господарства автором акцентується увага на відсутності в структурі даного органу підрозділу, діяльність якого була б спрямована на сферу лісового господарства та охорону лісових ресурсів, зокрема. Автором доведено необхідність створення в структурі Міністерства аграрної політики та продовольства України структурного підрозділу, діяльність якого була б спрямована на співпрацю, координацію діяльності Державного агентства лісового господарства України, а також діяльність пов'язану з забезпеченням раціонального використання, відтворення, збереженням та охороною лісових ресурсів.

Акцентовано увагу, на існуванні в системі центральних органів виконавчої влади, що наділені повноваженнями в сфері лісових ресурсів тотожних за функціональною спрямованістю повноважень. Так, відповідно до Положення про Міністерство аграрної політики та продовольства України визначено, що даний орган затверджує вік стиглості деревостанів, водночас відповідно до п. 13 ч. 4 Положення про Державне агентство лісових ресурсів України до компетенції агентства віднесено теж саме повноваження. Такі факти компетентного дубляжу мають непоодинокий характер.

Розділ 3 «Система засобів адміністративно-правої охорони лісових ресурсів» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 3.1. «Дозвільні засоби як елемент адміністративно-правої охорони лісових ресурсів» розкрито зміст та особливості адміністративно-правових засобів охорони дозвільної природи в сфері лісових ресурсів, зокрема: 1) дозволи в сфері охорони лісових ресурсів; 2) експертиза в сфері охорони лісових ресурсів; 3) сертифікація лісових ресурсів.

Дослідження змісту кожного з перерахованих засобів дало можливість автору стверджувати, що сучасна дозвільна система в сфері охорони лісових ресурсів має суттєві недоліки, які потребують негайного усунення, а саме: чіткої регламентації на офіційному сайті публічного органу тих видів адміністративних послуг, які може надавати відповідний компетентний орган в сфері охорони лісових ресурсів; упорядкувати систему отримання дозвільних документів, спростити порядок їх отримання, тобто розвинути систему «єдиного вікна», єдиних офісів з видачі дозволів та надання інших адміністративних послуг у досліджуваній сфері; прийняття єдиного нормативно-правового акту в сфері охорони лісових ресурсів, яким би було чітко регламентовано вид та процедуру отримання необхідної адміністративної послуги в досліджуваній сфері (проект зазначеного акту було розроблено дисертантом та наведено в додатках до дисертації).

Акцентовано увагу, що в сфері лісових ресурсів дозвільні документи можуть видаватися як одноособово уповноваженим органом (Міністерство екології та природних ресурсів, Міністерство аграрної політики та продовольства України, Державне агентство лісових ресурсів України, місцеві державні адміністрації, органи місцевого самоврядування), так і колегіально (Міністерство екології та природних ресурсів України, Державне агентство лісових ресурсів України, місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, наприклад, дозвіл на переведення земельних лісових ділянок до нелісових земель у цілях, пов'язаних із веденням лісового господарства, без їх вилучення у постійного лісокористувача або відмови в його видачі, переоформлення, видачі дубліката зазначеного дозволу). Так, за результатами проведеного нами анкетуванням громадян, в тому числі працівників сфери лісових ресурсів (200 осіб) доведено, що система дозвільних засобів, які діють в сфері охорони лісових ресурсів не досягає в повній мірі якісного результату та характеризується недоліками. Найсуттєвіші з них полягають в наступному: складність процедури отримання дозволів - 25,0%; нечітка визначеність органів, які повинні надавати дозволи - 30,0%; відсутність єдиного нормативно-правового акту, який би визначав перелік дозвільних послуг в сфері лісових ресурсів - 45,0% опитаних.

У підрозділі 3.2. «Контроль як засіб адміністративно-правової охорони лісових ресурсів» з'ясовано зміст та особливості адміністративно-правових засобів охорони управлінської природи в сфері охорони лісових ресурсів, а саме: 1) контроль за діяльністю в сфері охорони лісових ресурсів; 2) нагляд за діяльністю в сфері охорони лісових ресурсів.

Встановлено, що контроль в сфері охорони лісових ресурсів ? це різновид управлінської діяльності публічних органів та компетентних осіб, який здійснюється на постійній основі із використанням специфічних форм і методів та передбачає оперативне втручання зазначених органів та осіб у діяльність суб'єктів господарювання та фізичних осіб щодо законного використання ними лісових ресурсів шляхом здійснення спостереження за їх функціонуванням, отримання об'єктивної та достовірної інформації про стан законності та дисципліни, застосуванні заходів щодо попередження та усунення порушень законодавства з метою виявлення причин та умов, що сприяли порушенню правових норм, застосуванні заходів відповідальності до осіб, винних у порушенні діючого законодавства у зазначеній сфері, виконанні прийнятих рішень.

Визначено, що до основних ознак контролю як засобу адміністративно-правової охорони в сфері лісових ресурсів належать: 1) здійснюється на законних підставах лише уповноваженими органами публічної адміністрації та/або посадовими особами (Кабінетом Міністрів України, Міністерством екології та природних ресурсів України, Міністерством аграрної політики та продовольства України, Державним агентством лісових ресурсів України, Державною екологічною службою України, територіальними органами центральних органів виконавчої влади з питань лісового господарства та охорони навколишнього природнього середовища, іншими місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування в межах повноважень визначених законом); 2) здійснюється з використанням специфічних форм (атестація, нагляд); 3) публічно-управлінська природа, активний характер, що передбачає оперативне втручання уповноважених публічних органів та їх посадових осіб у діяльність суб'єктів господарювання та фізичних осіб щодо використання ними лісових ресурсів, можливість застосування заходів примусу у разі виявлення порушень чинного законодавства; 4) у випадку виявлення порушень норм законодавства підконтрольним суб'єктом контролюючий орган має право самостійно притягувати винних осіб до юридичної відповідальності.

Зазначається, що для більш результативного виконання функції контролю за раціональним використанням і відтворенням, охороною лісових ресурсів та проведення всього комплексу контрольних заходів необхідно розширити матеріально-технічного забезпечення органів охорони лісових ресурсів, підвищення якості добору, вдосконалення підготовки та перепідготовки інспекторського складу, а також широке залучення громадськості (громадських інспекторів).

У підрозділі 3.3. «Адміністративна відповідальність як засіб системи адміністративно-правої охорони лісових ресурсів» визначено, що для адміністративної відповідальності в сфері охорони лісових ресурсів притаманні специфічні ознаки, що є визначальними для характеристики даного виду відповідальності й водночас такими, що вирізняють її від інших різновидів юридичної відповідальності. Такими ознаками є: підстави адміністративної відповідальності за порушення законодавства, яким урегульована сфера охорони лісових ресурсів; правом складання протоколу про адміністративний проступок, що посягає на суспільні відносини у сфері охорони лісових ресурсів, наділені посадові особи сфери охорони навколишнього природнього середовища та охорони природних ресурсів (громадський лісовий інспектор, громадський інспектор з охорони довкілля, громадський інспектор сільського господарства); можливість притягнення до адміністративної відповідальності за правопорушення в досліджуваній сфері належить до компетенції: центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства (ст. ст. 49, 63-70, 73, 75, 77 КУпАП); центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів (ст. ст. 49, 53, 63-77 КУпАП); начальники або заступники начальників районних, міських, районних у містах відділів (управлінь) внутрішніх справ, а також і інші працівники міліції, на яких покладено нагляд за додержанням відповідних правил (ч. 2 ст. 109 КУпАП); за вчинення адміністративного проступку, що посягає на відносини в сфері охорони лісових ресурсів КУпАП передбачено такий вид адміністративного стягнення як штраф.

Зазначені вище ознаки дали можливість автору запропонувати дефініцію терміну «адміністративна відповідальність за порушення законодавства яким регулюється сфера охорони лісових ресурсів».

Автором зазначається, що проступки в сфері лісових ресурсів можуть мати загальний характер і вчинятися у будь-якій сфері. Наприклад, порушення права державної власності на ліси (ст. 49 КУпАП), порушення правил використання земель (ст. 53 КУпАП), незаконне використання земель державного лісового фонду (ст. 63 КУпАП), порушення встановленого порядку використання лісосічного фонду, заготівлі і вивезення деревини, заготівлі живиці (ст. 64 КУпАП), незаконна порубка, пошкодження та знищення лісових культур і молодняка (ст. 65 КУпАП), пошкодження залізничної колії, захисних лісонасаджень, снігозахисних загороджень та інших колійних об'єктів, споруд і пристроїв сигналізації та зв'язку (ч. 2 ст. 109 КУпАП) та інші.

В той же час за результатами проведеного нами анкетування пересічних громадян, в тому числі 100 працівників сфери лісових ресурсів 55,0% вважають, що шкода завдана лісовим ресурсам перевищує встановлені розміри адміністративних стягнень, 25,0% - зазначили, що заходи адміністративної відповідальності є достатніми, 20,0% - потребують удосконалення.

В результаті проведеного дослідження відповідальності за правопорушення в сфері лісових ресурсів була доведена необхідність доповнити КУпАП ст. *** «Порушення законодавства в сфері охорони лісових ресурсів».

ВИСНОВКИ

У висновках дисертації наведено теоретичне узагальнення й нове вирішення наукової задачі, що полягала в комплексному та правовому аналізі адміністративно-правової охорони лісових ресурсів та формулюванні на цій основі відповідних теоретичних новел і практичних рекомендацій щодо вдосконалення низки положень нормативно-правових актів. Найбільш важливими є такі висновки:

1. Обґрунтовано, що природно-ресурсний потенціал є родовим поняттям по відношенню до природних ресурсів та природних умов, під яким розуміється певний додатковий ефект комплексності їх освоєння і має розглядатися через призму сформованого виробничого розвитку продуктивних сил і економічних умов. У зв'язку із цим пропонуємо дотримуватися виділення в природно-ресурсному потенціалі тільки двох основних складових: природні ресурси та природні умови.

2. Визначено, що лісові ресурси - це всі природні компоненти лісу, які використовуються чи можуть бути використані в економічній, культурно-освітній, спортивній, оздоровчо-рекреаційній, виробничо-господарській та іншій діяльності людини з метою задоволення її потреб.

3. Аргументовано, що механізм адміністративно-правової охорони лісових ресурсів - це імперативно-нормативно упорядкована організація та діяльність публічної адміністрації, що спрямована на реалізацію системи засобів адміністративно-правової охорони лісових ресурсів з метою їх раціонального використання, відтворення та збереження. Водночас до елементів механізму адміністративно-правової охорони лісових ресурсів належать: а) система нормативно-правових актів, що забезпечує охорону лісових ресурсів; б) правовідносини, що виникають між суб'єктами публічної адміністрації з приводу охорони лісових ресурсів; в) система засобів адміністративно-правової охорони лісових ресурсів.

4. Нормативно-правове регулювання сфери лісових ресурсів - це сукупність кодифікованих та не кодифікованих нормативно-правових актів різної юридичної сили, що регулюють питання використання, відтворення, охорони та захисту лісових ресурсів, які прийняті суб'єктом публічної адміністрації у визначеній законодавством формі та за встановленою законодавством процедурою.

5. Визначено, що публічне адміністрування в сфері адміністративно-правової охорони лісових ресурсів - це цілеспрямована організуюча діяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування, що реалізується за допомогою специфічних, притаманних лише їй організаційно-правових методів, які держава застосовує у сфері адміністративно-правової охорони лісових ресурсів.

6. Запропоновано під системою суб'єктів адміністративно-правової охорони лісових ресурсів розуміти сукупність державних та недержавних організаційно-структурних утворень, які виконують владно-розпорядчі та організаційні функції та на законних підставах здійснюють свою діяльність в сфері лісового господарства, з метою забезпечення задоволення публічних інтересів щодо раціонального використання, відновлення, охорони та захисту лісових ресурсів.

7. З'ясовано, що адміністративно-правові засоби по охороні лісових ресурсів - це сукупність прийомів та способів, за допомогою яких публічна адміністрація впливає на суспільні відносини, що виникають в сфері лісових ресурсів щодо їх охорони з метою їх раціонального використання, відновлення, збереження, охорони, а також забезпечення реалізації прав, свобод та інтересів громадян щодо використання лісових ресурсів.

8. Акцентовано, що нагляд в сфері охорони лісових ресурсів - це регламентована діяльність компетентних суб'єктів (інспекції, прокуратури) щодо перевірки виконання та додержання правових актів суб'єктом лісового господарства чи фізичною особою-користувачем лісових ресурсів дисципліни і правопорядку з метою виявлення та попередження правопорушень, усунення їх наслідків та притягнення винних до відповідальності, без права втручатися в оперативну та господарську діяльність такого суб'єкта.

9. Визначено, що адміністративна відповідальність за порушення законодавства яким регулюється сфера охорони лісових ресурсів - це форма негативного реагування з боку держави в особі її компетентних органів, що виявляється в застосуванні ними з додержанням встановленої процедури адміністративних стягнень, які містяться в адміністративно-правових санкціях до фізичних осіб за вчинення адміністративних правопорушень, що посягають на встановлений порядок управління держаної власності на ліси та природні ресурси.

10. Обґрунтовується потреба вдосконалення нормативно-правового регулювання сфери охорони лісових ресурсів, запропоновано внести зміни та доповнення до: п. 1 ст. 3, ст. 6 Лісового кодексу України; п. 8 Постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про державну систему моніторингу довкілля»; Кодексу України про адміністративні правопорушення: ст. «Порушення законодавства в сфері охорони лісових ресурсів».

Список опублікованих праць за темою дисертації

1. Матчук С. В. Лісові ресурси в системі лісового природного комплексу / С. В. Матчук // Митна справа. - 2013. - № 3 (87). - Ч. 2. - Кн. 2. - С. 90-95.

2. Матчук С. В. Природні ресурси як частина природно-ресурсного потенціалу / С. В. Матчук // Митна справа. - 2013. - № 5 (89). - Ч. 2. - Кн. 1. С. 334-338.

3. Матчук С. В. Місце лісових ресурсів в системі природо-ресурсного комплексу України / С. В. Матчук // Вісник Міжнародного гуманітарного університету. - 2014. - № 9. - С. 161-163.

4. Матчук С. В. Класифікація лісових ресурсів / С. В. Матчук // Науковий вісник Херсонського державного університету. - 2014. - № 2. - С. 140-143.

5. Матчук С. В. Повноваження та компетенція центральних органів виконавчої влади в сфері охорони лісових ресурсів України / С. В. Матчук // Науковий вісник Ужгородського національного університету. Серія право. - 2014. - № 2. - С. 163-165.

6. Матчук С. В. Сутність державної політики по охороні лісових ресурсів та її елементи / С. В. Матчук // Митна справа. - 2014. - № 3. - Ч. 2. - С. 307-313.

7. Матчук С. В. Понятие и элементы административно-правового механизма охраны лесных ресурсов / С. В. Матчук // Международный научно-практический правовой журнал «Закон и жизнь». - 2014. - № 7. - С. 92-95.

8. Матчук С. В. Поняття та сутність природних ресурсів / С. В. Матчук // Перспективи втілення демократичних цінностей та реалізація прав людини в Україні : матеріали підсумкової науково-теоретичної конференції (Київ, 24 квіт. 2013 р.). - Київ, 2013. - С. 124-126.

9. Матчук С. В. Ліси як складова природних ресурсів / С. В. Матчук // Актуальні питання адміністративного права і процесу : матеріали VIII науково-практичного семінару (Київ, 25 квіт. 2013 р.). - Київ, 2013. - С. 141-143.

10. Матчук С. В. Щодо питання адміністративної відповідальності за порушення законодавства яким регулюється сфера охорони лісових ресурсів С. В. Матчук // Дотримання прав людини в пріоритетах держави і суспільства матеріали Міжвузівського науково-практичного семінару (Київ, 26 верес. 2013 р.). - Київ, 2013. - С. 4.

11. Матчук С. В. Адміністративна відповідальність в сфері лісових ресурсів / С. В. Матчук // Громадське суспільство як важливий крок до Європейської інтеграції України : матеріали круглого столу (Київ, 31 берез. 2014 р.). - Київ, 2014. - С. 5.

12. Матчук С. В. Державна політика з охорони лісових ресурсів / С. В. Матчук // Актуальні проблеми підготовки кадрів : матеріали науково-теоретичної конференції (Київ, 11 квіт. 2014 р.). - Київ, 2014. - С. 78-80.

13. Матчук С. В. Міністерство аграрної політики та продовольства України як суб'єкт адміністративно-правової охорони лісових ресурсів / С. В. Матчук Публічна адміністрація та адміністративне право в сучасних умовах : матеріали круглого столу (Київ, 23 квіт. 2014 р.). - Київ, 2014. - С. 133-135.

...