Адміністративно-правові засади здійснення контролю державною фінансовою інспекцією України

Размещено на http: //www. allbest. ru/

МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ

МІЖНАРОДНИЙ УНІВЕРСИТЕТ БІЗНЕСУ І ПРАВА

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

12.00.07 -- адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

Адміністративно-правові засади здійснення контролю державною фінансовою інспекцією України

Богданюк Ігор Васильович

Херсон 2014

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Міжнародному університеті бізнесу і права Міністерства освіти і науки України.

Науковий керівник: доктор юридичних наук, професор, заслужений юрист України

Клюєв Олександр Миколайович, Міжнародний університет бізнесу і права, проректор з наукової роботи.

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук Теремецький Владислав Іванович, Харківський національний університет внутрішніх справ, доцент кафедри цивільного права та процесу факультету права та масових комунікацій;

кандидат юридичних наук, доцент Синьов Олександр Володимирович, Чорноморський державний університет імені Петра Могили, завідувач кафедри конституційного та адміністративного права і процесу.

Захист відбудеться 29 вересня 2014 року о 10 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 67.135.03 у Міжнародному університеті бізнесу і права за адресою: 73039, м. Херсон, вул. 49-ї Гвардійської дивізії, 37-А.

З дисертацією можна ознайомитися в бібліотеці Міжнародного університету бізнесу і права за адресою: 73039, м. Херсон, вул. 49-ї Гвардійської дивізії, 37-А.

Автореферат розісланий 26 серпня 2014 року.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради В.В. Маліков

1. ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Система державного фінансового контролю в Україні перебуває на стадії становлення і розвитку. Починаючи з мети державного фінансового контролю, і закінчуючи окремими повноваженнями посадових осіб як втіленням компетенції органів контролю, всі складові системи змінюються на основі змін правового регулювання окремих питань контролю.

Державна фінансова інспекція в України та її територіальні органи належать до системи державного фінансового контролю. При цьому останніми роками статус відповідного органу, структура, форми контрольної діяльності змінені. Зокрема, у 2013 році Контрольно-ревізійна служба України трансформована в ДФІ України на підставі змін законодавчої бази. В тому числі, змінено Закон України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 № 2939-XII, Указом Президента України від 23 квітня 2011 року № 499/ 2011 затверджене Положення про державну фінансову інспекцію України. Незважаючи на проведені реформи правове регулювання державного фінансового контролю не є досконалим.

Проблемним залишається питання законодавчого визначення мети і завдань органів ДФІ України. Зокрема, завдання в Положенні про державну фінансову інспекцію України, визначені таким чином, що окремо визначається вимога контролю, окремо фінансового контролю, окремо вжиття заходів і притягнення винних у разі виявлення правопорушень до відповідальності. Мета не встановлюється взагалі.

Ускладнюється здійснення фінансового контролю і тим, що на законодавчому рівні не визначені поняття об'єкту і предмету контролю, не надано перелік об'єктів контролю. Отже мету, завдання, функції, об'єкт контролю ДФІ України слід чітко визначити на законодавчому рівні з тим, щоб сумнівів з приводу законності і обґрунтованості проведення контрольних заходів не виникало.

Не можна оминути увагою і той факт, що на сьогодні число форм фінансового контролю ДФІ України збільшене за рахунок виокремлення перевірки державних закупівель в якості окремої з розробкою Порядку проведення перевірок державних закупівель Державною фінансовою інспекцією та її територіальними органами, затвердженому Постановою Кабінету Міністрів України від 1 серпня 2013 р. № 631, яким врегульовано підстави і порядок здійснення контролю у вказаній формі. При цьому прийняття нової редакції Закону України «Про здійснення державних закупівель» від 10.04.2014 № 1197-VII визначає ще більшу актуальність і необхідність дослідження означеного питання.

Науково-теоретичне підґрунтя для виконання дисертації склали наукові праці вітчизняних і зарубіжних фахівців з адміністративного права та процесу, теорії держави і права, конституційного права, інших галузевих правових наук, зокрема: В.Б. Авер'янова, О.Ф. Андрійко, Г.В. Атаманчука, А.М. Бандурки, Д.Н. Бахраха, Л.P. Білої, Ю.П. Битяка, В.М. Гаращука, О.В. Зайчука, С.В. Ківалова, З.Р.Кісіль, Р.В. Кісіль, О.М. Клюєва, А.М. Куліша, В.В. Копейчикова, А.М. Колодія, В.К. Колпакова, Ю.М.Козлова, О.М. Куракіна, А.Ф. Мельника, В.В. Новікова, О.П. Орлюк, О.А. Павлюха, О.Ф. Скакун, Ю. М. Старілова, В.І. Теремецького, О.П. Угровецького та інших. Однак, незважаючи на інтенсивність досліджень вітчизняних науковців, присвячених різним аспектам фінансового контролю, багато його питань дотепер залишаються дискусійними.

Розробка названих та інших проблемних питань правового регулювання державного фінансового контролю в України є вкрай необхідною в умовах подальшого вдосконалення системи державного контролю в цілому та здійснення адміністративної реформи, зокрема.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Роботу виконано відповідно до Пріоритетних напрямів розвитку правової науки на 2011-2015 pp., затверджених постановою загальних зборів Національної академії правових наук України від 24.09.2010 р. № 10-14, а також з планом науково-дослідних робіт Міжнародного університету бізнесу і права на 2010-2014 рр. за темою «Стратегічні напрямки та пріоритети розвитку ринків в умовах інтеграції та глобалізації» (номер державної реєстрації 0109U002937)

Мета і задачі дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає у визначенні на основі аналізу здобутків адміністративно-правової науки, міжнародного досвіду, чинного законодавства і узагальнень практики його реалізації сутності та особливостей фінансового контролю Державною фінансовою інспекцією України, розробленні аргументованих пропозицій і практичних рекомендацій щодо вдосконалення її діяльності у зазначеній галузі.

Для досягнення мети у дисертації необхідно вирішити такі основні задачі:

- визначити поняття контролю як загальної функції державного управління;

- охарактеризувати особливостей фінансового контролю як різновиду державного;

- встановити місця і роль органів ДФІ України в системі органів виконавчої влади;

- визначити мету та завдання функціонування органів Державної фінансової інспекції України;

- охарактеризувати контроль в системі функцій органів Державної фінансової інспекції України;

- проаналізувати контрольні повноваження як засіб втілення завдань Державної фінансової інспекції України;

- надати предметно-об'єктну характеристику контролю Державної фінансової інспекції України;

- визначити форми контролю Державної фінансової інспекції України;

- встановити методи контролю Державної фінансової інспекції України.

Об'єктом дисертаційного дослідження є суспільні відносини у сфері здійснення державного фінансового контролю.

Предмет дослідження становлять теоретико-методологічні та нормативні засади державного фінансового контролю органів Державної фінансової інспекції України.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертаційного дослідження є сукупність засобів, прийомів та способів наукового пізнання, що застосовуються у системі на основі діалектичного методу задля вивчення проблем в єдності їх соціального змісту і юридичної форми, всебічного аналізу системи фінансового контролю в Україні в цілому та здійснення такого органами Державної фінансової інспекції України зокрема. За допомогою логіко-семантичного методу у поєднанні з засобами формальної логіки понятійний апарат розширено за рахунок таких понять як фінансово-господарська система об'єкта контролю (підрозділ 3.1), результати фінансового контролю, висновки фінансового контролю (підрозділ 1.2).

За допомогою методів документального аналізу, спеціально-юридичного, порівняльно-правового аналізу та синтезу з'ясовано вади правового регулювання державного фінансового контролю в Україні та розроблені шляхи їх виправлення (підрозділи 2..2,.2.3, 2.4., 3.1).

Системно-структурний метод було використано задля визначення місця контролю в системі функцій Державної фінансової інспекції України (підрозділ 2.3), встановлення ознак контролю як однієї з функцій державного управління (підрозділ 1.1, 1.2), визначення органів фінансового контролю (підрозділ 2.1). Застосування вказаних методів у поєднанні з методами класифікації і групування дозволило встановити систему об'єктів, предметів фінансового контролю Державної фінансової інспекції України (підрозділ 3.1), перелік функцій ДФІ України (підрозділ 2.3).

Науково-теоретичне підґрунтя для виконання дисертації склали наукові праці фахівців у галузі філософії, загальної теорії держави і права, теорії управління та адміністративного права, інших галузевих правових наук, у тому числі зарубіжних вчених. Положення та висновки дисертації ґрунтуються на нормах Конституції України, законодавчих та підзаконних нормативно-правових актів, які визначають правові засади державного фінансового контролю в Україні. Дисертант звертався також до законодавства деяких зарубіжних держав, досвід яких щодо правового регулювання та організації діяльності у зазначеній сфері може бути використано в Україні. Інформаційну та емпіричну основу дослідження становлять узагальнення практичної діяльності органів спеціальної компетенції, які здійснюють виявлення і припинення адміністративних правопорушень у досліджуваній сфері, статистичні матеріали, політико-правова публіцистика, довідкові видання.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у тому, що дисертація є однією з перших спроб комплексно, з використанням сучасних методів пізнання, урахуванням новітніх досягнень правової науки дослідити проблемні питання державного фінансового контролю в Україні та сформулювати авторське бачення шляхів їх вирішення. У результаті проведеного дослідження сформульовано низку нових наукових положень і висновків, запропонованих особисто здобувачем. Основні з них такі:

вперше: фінансовий контроль закупівля адміністративний

- державний фінансовий контроль запропоновано визначати як постійний цілеспрямований організаційний та регулюючий вплив держави, в особі певних органів, на стан і розвиток фінансово-господарської системи об'єкта контролю, з метою повернення чи спрямування її розвитку відповідно визначеним параметрам;

- акцентовано увагу на розбіжності понять «мета органу фінансового контролю» та «мета фінансового контролю», з яких перше базується на другому, але не обмежується таким, оскільки окрім головного завдання (здійснення державного фінансового контролю) відповідний орган виконує і інші;

- запропоновано майно, кошти (доходи і витрати об'єкта контролю), цінні папери, а також взяті об'єктом контролю зобов'язання фінансового характеру (боргові та права вимоги боргів, що не є цінними паперами) позначити поняттям фінансово-господарської системи об'єкта контролю, що, в свою чергу, у динаміці становитиме предмет фінансового контролю з боку ДФІ України;

- запропоновано, право суб'єкту державного фінансового контролю порушувати перед керівниками відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій питання про притягнення до відповідальності осіб, винних у допущених порушеннях, трансформувати у відповідний обов'язок;

удосконалено:

- перелік функцій ДФІ України, до числа яких віднесені здійснення фінансового контролю; узагальнення практики державного фінансового контролю та подання відповідних звітів уповноваженим органам; узагальнення практики застосування законодавства з питань, що належать до компетенції ДФІ України, розробка пропозицій щодо вдосконалення нормативно-правових актів з питань правового регулювання фінансового контролю та в установленому порядку поданні їх Міністру; аналіз звітності про роботу підрозділів внутрішнього фінансового контролю; розгляд листів, заяв і скарг про факти порушення законодавства з фінансових питань, вжиття згідно із законодавством відповідних заходів для їх усунення у разі підтвердження факту вчинення; погодження призначення на посади та звільнення з посад керівників, здійснення оцінки фахового рівня працівників підрозділів внутрішнього фінансового контролю; координація їх діяльності;

- систему об'єктів Державної фінансової інспекції України, до числа яких запропоновано відносити: міністерства, інші центральні та місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, інші розпорядники бюджетних коштів; державні і комунальні підприємства, установи та організації; акціонерні, холдингові компанії, інші суб'єкти господарювання, у статутному капіталі яких частка державної або комунальної власності перевищує 50 відсотків чи становить величину, яка забезпечує державі або органам місцевого самоврядування право вирішального впливу на господарську діяльність цих суб'єктів; державні цільові фонди, фонди загальнообов'язкового державного соціального страхування; інші підприємства, установи та організації, які отримують (отримували у періоді, який контролюється) бюджетні кошти, кредити, залучені державою або під державні гарантії, чи міжнародну технічну допомогу, використовують кошти (використовували у періоді, який контролюється), що залишаються у їх розпорядженні у разі надання їм податкових пільг, державне чи комунальне майно лише під час провадження ними діяльності з використання державних фінансів.

дістали подальшого розвитку:

- концепція прогностичного контролю щодо фінансового як різновиду державного в Україні з акцентуванням уваги на необхідності відходу від зв'язку результативності контролю та кількості виявлених правопорушень, складених протоколів, направлених для прийняття рішень у правоохоронні органи матеріалів і переходом до першочерговості спрямовуючої, стимулюючої, коригуючої його функції;

- позиція необхідності законодавчого розмежування нагляду і контроль як різних видів державної управлінської діяльності, що з них контроль відрізняється постійністю (безперервністю) при систематичності відповідних заходів, можливою підпорядкованістю при характеристиці суб'єктно-об'єктних зв'язків, можливістю втручання в оперативну фінансово-господарську діяльність об'єкта, наявністю повноважень на притягнення винних до юридичної відповідальності, включаючи дисциплінарну (коли мова іде про відомчий контроль).

Практичне значення одержаних результатів полягає у тому, що вони становлять як науково-теоретичний, так і практичний інтерес і можуть бути використані:

- у науково-дослідній сфері - результати можуть стати основою для подальшої розробки адміністративно-правових засад правового регулювання державного фінансового контролю;

- у сфері правотворчості - сформульовані в дисертації висновки, пропозиції та рекомендації може бути використано для внесення змін, доповнень, розробки нових і скасування недосконалих норм законодавства України з питань правового регулювання державного фінансового контролю, включаючи здійснення такого органами Державної фінансової інспекції України;

- у правозастосуванні - можуть бути використані при здійсненні контролю посадовими особами Державної фінансової інспекції України, працівниками об'єктів відповідного контролю, суб'єктами вирішення справ про правопорушення норм фінансового, бюджетного, законодавства про державні закупівлі;

- у навчальному процесі - матеріали дисертації доцільно використовувати під час підготовки підручників і навчальних посібників з дисциплін «Адміністративне право України», «Адміністративна відповідальність», «Податкове право України», вони вже використовуються під час проведення занять із зазначених дисциплін у Міжнародному університеті бізнесу і права. Їх враховано також у навчально-методичних розробках, підготовлених автором і за його участю.

Апробація результатів дисертації. Підсумки розробки проблеми в цілому, окремі її аспекти, одержані узагальнення і висновки було оприлюднено дисертантом на двох науково-практичних конференціях, таких, зокрема, як «Дотримання прав людини: сучасний стан правового регулювання та перспективи його вдосконалення» (Київ 2014) та «Наукові здобутки молодих науковців-правоохоронців» (Київ 2014).

Публікації. Основні результати дисертаційного дослідження викладені у шести наукових статтях, опублікованих у наукових фахових виданнях, а також у двох тезах наукових повідомлень на науково-практичних конференціях.

Структура дисертації. Дисертація складається із вступу, трьох розділів‚ розділених на дев'ять підрозділів, висновків і списку використаних джерел. Повний обсяг дисертації становить 193 сторінки. Список використаних джерел складається із 175 найменувань і займає 20 сторінок.

2. ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі визначено актуальність теми дослідження, встановлено зв'язок такої з науковими програмами та темами, сформульовано мету, завдання, об'єкт, предмет, методи дослідження, виділено наукову новизну і практичне значення отриманих результатів і висновків, надано інформацію щодо їх апробації й публікації, структури й обсягу дисертації.

У розділі 1. «Фінансовий контроль як напрямок державної діяльності» розкрито зміст, призначення, сформовано поняття державного контролю та фінансового як його різновиду.

Підрозділ 1.1. «Контроль як загальна функція державного управління» присвячено характеристиці контролю як одного з напрямків державної управлінської діяльності. Визначено, що контроль як функція державного управління має специфіку порівняно з іншими різновидами контролю, суб'єкти яких відмінні від держави. Як одна з загальних функцій державного управління, що реалізується у діяльності всіх органів апарату держави у різній мірі, формах, різними методами, з різними наслідками, державний контроль відрізняється державно-владним характером, переважною правовою формою, ґрунтуванням на суспільних цілях та інтересах.

Особливу увагу приділено призначенню сучасного державного контролю. Доведено, що надання особливої уваги виконанню таких завдань фінансового контролю як виявлення порушень, приведення системи активів до стану законності, виявлення помилок у її формуванні, використанні і відчуженні структурних частин у вигляді коштів, майна на практиці звужує оцінку результативності контрольного заходу, призводить до практики концентрації під час контролю виключно на цих завданнях.

Метою контролю як функції державного управління у сучасній Україні слід визначити встановлення необхідності коригування розвитку системи, що є об'єктом управління, задля відповідності заздалегідь визначеним параметрам. Тоді контроль дозволятиме шукати нові резерви та можливості, водночас, виявляючи помилки і недоліки у роботі, запобігаючи їм у подальшому. Але при цьому не обмежуючись останніми різновидами діяльності.

Змістом контролю як однієї з загальних функцій державного управління може охоплюватися як коригування розвитку системи, так і застосування примусових заходів, притягнення винних у вчиненні виявлених порушень до відповідальності (або ж ініціювання питання про це у разі відсутності необхідних повноважень у суб'єкта контролю). Однак, це не повинно бути правилом. Контроль за умови його прогностичного характеру, спрямування на встановлення необхідності здійснення коригуючих заходів стосовно фінансово-господарської системи об'єкта може і не включати описаних дій. Це відбувається при отриманні позитивних чи нейтральних результатів контролю.

Підрозділ 1.2. «Фінансовий контроль як різновид державного» присвячено визначенню особливостей фінансового контролю порівняно з іншими різновидами державного.

Виходячи з співвідношення державного контролю і державного фінансового контролю як цілого і частини, доведена необхідність при наданні визначення фінансового контролю враховувати, по - перше, доцільність його прогностичного характеру відносно розвитку відповідної системи об'єкта, по-друге, першочерговість коригуючої, стимулюючої, спрямовуючої функцій контролю відносно інших.

Розмежовано поняття результатів і висновків державного фінансового контролю. Результати фінансової контролю це отримані в ході проведення контрольних заходів показники фінансово-господарської діяльності об'єкта контролю. Кожний результат отримується суб'єктом в рамках окремого з пунктів програми контрольного заходу для порівняння з тими стандартами, нормами, які визначені заздалегідь. Відмінним від поняття результатів контрою є поняття висновків контролю. Якщо перші включають інформацію про стани чи поведінку тих параметрів, що були визначені для контролю у програмі відповідного заходу, то висновки контролю - це надані при застосуванні різноманітних методів (аналіз, синтез, порівняння тощо) суб'єктом контролю узагальнені логічні підсумки по цим контрольованим параметрам у порівнянні із заздалегідь визначеними.

Розділі 2. «Державна фінансова інспекція України як орган фінансового контролю» присвячено встановленню ролі і місця відповідної інспекції у системі контролю в Україні.

У підрозділі 2.1. «Органи Державної фінансової інспекції України в системі органів виконавчої влади» визначено співвідношення двох вказаних систем органів одна відносно іншої в аспекті здійснення державного контролю.

Доведено, що ДФІ України це суб'єкт державного управління, що являє собою складу ієрархічну структуровану системи, зовнішній та внутрішньовідомчий контроль для якої не є виключенням як частини органів виконавчої влади. Це означає, що у системі державного контролю ДФІ України може виступати не тільки в якості суб'єкта, але і в якості об'єкта контролю. При цьому сама ДФІ України може бути суб'єктом як зовнішнього (напрямок контрольних дій на діяльність іншої фізичної або юридичної особи (осіб )), так і внутрішнього відомчого контролю (напрямок контрольних дій на власну діяльність).

Акцентовано увагу, що ДФІ України є одним з органів фінансового контролю в Україні поряд з існуванням ряду інших, що мають серед своїх функції здійснення даного різновиду контролю. Тому зміна статусу ДФІ України на один з числа органів фінансового контролю повинна стати вдосконаленням законодавства з питань правового регулювання здійснення державного фінансового контролю в Україні.

Підрозділ 2.2. «Мета та завдання функціонування Державної фінансової інспекції України» присвячено визначенню мети і завдань функціонування органів ДФІ України, закріплення яких назване одним з першочергових завдань в рамках становлення і трансформацій системи державного контролю, включаючи фінансовий.

Акцентовано увагу на відсутності чіткого визначення мети органу фінансового контролю як в рамках базового закону, яким є Закон України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 №2939-XII, так і в Положення про ДФІ України.

Для вирішення цього проблемного питання повинна бути розроблена окрема стаття «Мета державного фінансового контролю», якою буде доповнено вказаний закон.

Доведено, що у нормах Положення про ДФІ України основне завдання останньої як реалізація державної політики у сфері державного фінансового контролю, а також внесення пропозицій щодо її формування можливо визначити метою функціонування відповідного органу фінансового контролю в Україні.

Мета ДФІ України, повинна бути конкретизована через закріплення завдань даного органу фінансового контролю у вигляді окремого пункту, що охоплюватиме перелік завдань органу фінансового контролю, які мають за основу завдання фінансового контролю як функції державного управління.

Перелік може мати наступний вигляд: здійснення фінансового контролю; узагальнення практики здійснення фінансового контролю та застосування законодавства з відповідних питань; аналіз практики здійснення фінансового контролю; інформування про результати і висновки контрольної діяльності.

У підрозділ 2.3. «Контроль в системі функцій Державної фінансової інспекції України» доведено недосконалість правового регулювання функцій ДФІ України та її територіальних підрозділів у п. 4 Положення про ДФІ України, який характеризує діяльність ДФІ України як органу фінансового контролю.

При визначені функцій запропоновано виходити з того, що вжиття в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб охоплюється змістом фінансового контролю, а тому в якості окремої функції не повинно визначатися. Слід врахувати, що окрім фінансового, інших різновидів контролю за таким критерієм як напрям здійснення ДФІ України не здійснює. Фінансовий контроль як одна з функцій органу фінансового контролю охоплює притягнення у разі виявлення правопорушень винних осіб до відповідальності, коригуючи заходи стосовно розвитку об'єкту контролю.

Фінансовий контроль як одна з функцій ДФІ України здійснюється стосовно зовнішніх відносно відповідної системи органів об'єктів, або ж може бути спрямований всередину цієї системи. У першому випадку ДФІ України виступає суб'єктом спеціалізованого надвідомчого контролю. У другому відомчого внутрішнього.

Підрозділ 2.4. «Контрольні повноваження як засіб втілення завдань Державної фінансової інспекції України» присвячено аналізу повноважень відпорного органу фінансового контролю.

Завдання та функції ДФІ України є тими вихідними положеннями, що окреслюють спрямування діяльності та роль даного органу фінансового контролю у відповідній системі. Однак, без законодавчого закріплення повноважень про втілення ані завдань, ані функцій ДФІ України стверджувати неможливо.

Проблемою названа відсутність прямої вказівки на ДФІ України в КУпАП при встановленні суб'єктів, що мають право складати проколи, виявивши склад таких адміністративних проступків як «Порушення законодавства з фінансових питань» та «Порушення порядку припинення юридичної особи або підприємницької діяльності фізичної особи - підприємця». На її вирішення у ст.255 КУпАП запропоновано встановити, що у справах про адміністративні правопорушення, що розглядаються адміністративними комісіями, виконавчими комітетами сільських, селищних міських рад, районними, районними у місті, міськими чи міськрайонними судами (суддями), протоколи про правопорушення мають право складати уповноважені на те посадові особи органів державного фінансового контролю на підставі статей 163-12, 164-2, 164-12, 164-14 та ч. 3-7 ст. 166-6 КУпАП.

Розділі 3. «Сутність контролю як основної функції Державної фінансової інспекції України» присвячено аналізу предмету, об'єкту, форм і методів державного фінансового контролю, що здійснюється вказаним органом.

У підрозділі 3.1. «Предметно-об'єктна характеристика контролю Державної фінансової інспекції України» визначено предмет та об'єкт державного фінансового контролю, що здійснює відповідний орган.

Доведено, що предмет і об'єкт державного фінансового контролю є розбіжними за змістом правовими категоріями, які у сукупності характеризують що саме контролює ДФІ України та її територіальні підрозділи. Об'єкт контролю ілюструє ті з суб'єктів господарювання, що на них розповсюджується компетенція даної системи органів державного фінансового контролю. Предмет визначає ті з процесів, дій суб'єкта контролю, що можуть бути проконтрольовані.

Об'єкти контролю ДФІ України доцільно визначити на законодавчому рівні задля усунення суперечок щодо законності та обґрунтованості проведення контрольних заходів на окремих підприємствах, установах, організаціях, органах.

Для характеристики предмету контролю ДФІ України запропоновано ввести поняття фінансово-господарської системи об'єкта задля узагальненого єдиного позначення всієї великої кількості підконтрольних параметрів розвитку об'єкта контролю. Це поняття вважаємо за доцільне закріпити в законі.

Визначено, що поняття фінансово-господарської системи об'єкта контролю та предмет фінансового контролю не збігаються. Зокрема, коли мова іде про майно, то контролюється його наявність, стан, умови зберігання. Щодо грошових коштів, цінних паперів, то контролю підлягають їх наявність у відповідності до даних обліку, законність нарахування і надходження з усіх джерел, законність, доцільність, ефективність, цільова відповідність витрачання, розподілу, умови зберігання. Щодо зобов'язань фінансового характеру, то контролюються підстави і обґрунтованість їх взяття, хід виконання.

Підрозділ 3.2. «Форми контролю Державної фінансової інспекції України» присвячено аналізу правового регулювання форм контролю відповідного органу на предмет вад з одночасною розробкою шляхів їх усунення.

Форми контролю як основної функції органів ДФІ України різноманітні. Залежно від виду контролю (відомчий або ж надвідомчий) конкретні форми, в яких може здійснюватися контроль, встановлюються різного рівня нормативно-правовими актам: від законів до внутрішніх актів, що поширюють дію виключно на систему органів ДФІ України.

Вирішенню підлягає проблема можливості перевірки ще незакінченої процедури державної закупівлі, оскільки відповідне право наявне, однак, коригуючи заходи, санкції застосувати можливості немає, вимоги, обов'язкові для виконання, поставити неможливо, оскільки згідно абз. 2 ч. 1 ст. 7 Закону України «Про здійснення державних закупівель» від 10.04.2014 № 1197-VII органи, які уповноважені на здійснення контролю у сфері закупівель, не мають права втручатися у проведення процедур закупівель. Необхідним є конкретизація положення закону щодо меж і сутності «втручання», з тим, аби суперечок з цього приводу не було.

Вирішенню підлягає проблема правового регулювання протидії посадовим особам ДФІ України та її територіальних органів, спеціалістів, що залучені до проведення ревізії, або ж їх не допуску на об'єкти. У ст. 164-2 КУпАП об'єднано склади правопорушень, які б доцільно було врегулювати в рамках окремих статей, при цьому конкретизувавши об'єктивну сторону такого проступку як перешкоджання. В тому числі, вбачається необхідним чітко зазначити, що недопущення посадових осіб контролюючого органу до проведення ревізії, перевірки або ненадання необхідних для ревізії, перевірки документів, входить до числа дій, які слід кваліфікувати як адміністративне правопорушення: на сьогодні це «Порушення законодавства з фінансових питань», в майбутньому, вважаємо, окрема стаття

У підрозділ 3.3. «Методи контролю Державної фінансової інспекції України» встановлено поняття та види способів, прийомів та засобів, що використовуються посадовими особами відповідного органу державного фінансового контролю для досягнення поставленої перед ними мети.

Методи державного фінансового контролю ДФІ України як способи, прийоми і засоби встановлення відповідності підконтрольних об'єктів заданим параметрам, охоплюють загальнонаукові і спеціальні фактичні, розрахунково-аналітичні та документальні.

Доведено, що ревізію відносити до числа методів фінансового контролю не слід, оскільки така чітко визначена в законодавстві формою контролю ДФІ України.

Такої форми контролю як перевірка без поєднання із предметом (державні закупівлі) серед форм контролю ДФІ України не визначено. Тому, коли мова іде про перевірку як таку, то може мати місце розуміння даної категорії методом контролю.

 ВИСНОВКИ

У дисертації наведено теоретичне узагальнення та нове вирішення наукового завдання - удосконалення державного фінансового контролю. В результаті проведеного дослідження сформульовано ряд висновків, пропозицій і рекомендацій, спрямованих на досягнення поставленої мети.

1. Державний контроль як одна з загальних функцій державного управління, що реалізується у діяльності всіх органів апарату держави у різній мірі, формах, різними методами, з різними наслідками, відрізняється від інших різновидів контролю державно-владним характером, переважною правовою формою, ґрунтуванням на суспільних цілях та інтересах.

2. Запропоновано доповнити Закон України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 № 2939-XII окремою статтею з визначенням термінів. Доведена необхідність закріплення поняття фінансового контролю як відмінної від нагляду діяльності, специфіка якої полягає, перш за все, у постійності (безперервності) контролю при систематичності відповідних заходів, можливій підпорядкованості при характеристиці суб'єктно-об'єктних зв'язків, можливості втручання в оперативну фінансово-господарську діяльність об'єкта, наявності повноважень на притягнення винних у порушенні фінансово-господарського законодавства в процесі формування та використання фондів грошових коштів, відсутності економічної ефективності фінансово-господарських операцій або недоцільнльності зроблених витрат до юридичної відповідальності, включаючи дисциплінарну (коли мова іде про відомчий контроль).

3. Метою державного фінансового контролю визначено встановлення необхідності коригування розвитку фінансово-господарcької системи об'єкту порівняно із заздалегідь визначеним параметрам задля забезпечення процесу ефективного, цільового і обґрунтованого формування, розподілу й використання фінансових ресурсів держави в усіх ланках і сферах народного господарства, задля сприяння реалізації фінансової політики держави.

4. Мета органу фінансового контролю базується на визначеній для фінансового контролю як явища правової дійсності, але завдання не обмежується нею, оскільки окрім головного завдання (здійснення державного фінансового контролю), ДФІ України виконує і інші. У п. 3 Положення про ДФІ України доцільно визначити мету діяльності відповідного органу як «реалізація державної політики у сфері державного фінансового контролю, а також внесення пропозицій щодо її формування». Положення слід доповнити п. 3-1, що включатиме перелік завдань ДФІ України.

5. Розмежовано поняття результатів і висновків фінансового контролю. Результати контролю це констатація певних фактів, висновки контролю це опрацьовані констатовані факти порівняні з стандартами, нормами у певній сфері.

6. ДФІ України, являючи елемент системи контролю, в свою чергу, є складною структурованою системою, роль якої у першій з названих систем змінюється. З одного боку, ДФІ України є суб'єктом державного контролю як однієї з функцій державного управління, являючи елемент структури органів виконавчої влади. З іншого є об'єктом зовнішнього (здійснює Президент України, Верховна Рада України, коли контроль ДФІ України реалізується в рамках судової системи тощо) та внутрішнього (направлення контрольної діяльності на внутрішні організаційні відносини Державної фінансової інспекції України як складної структурованої ієрархічної системи органів, на які покладено завдання реалізації державної політики у сфері державного фінансового контролю, а також внесення пропозицій щодо її формування) державного контролю.

7. Контроль в системі функцій ДФІ України має вигляд виключно фінансового, коли мова іде про спрямування регулюючого впливу за межі відповідної системи органів (зовнішній надвідомчий). Коли ж мова іде про внутрішній відомчий контроль, то фінансово-господарською діяльністю не обмежується число предметів контролю ДФІ України серед яких наявні також контроль трудової дисципліни, контроль режиму секретності, виконавської дисципліни тощо. Якщо ж вести мову про фінансовий контроль ДФІ України як один з напрямків діяльності, то відомчий та надвідомчий, хоча і здійснюється ДФІ України, однак відрізняються підставами, наслідками, формами, вимогами до оформлення результатів.

8. Змістом контролю як основної функції Державної фінансової інспекції України охоплюються державно-владні зв'язки в певних формах і методах суб'єкта і підконтрольного об'єкта з приводу стану або поведінки останнього в порівнянні з заздалегідь встановленими параметрами розвитку, обраними для контролю при плануванні контрольних заходів з метою коригування. При цьому виявлення відхилень розвитку об'єкта від заздалегідь визначених параметрів може мати вигляд правопорушення, що тягне не тільки коригуючи дії суб'єкта контролю, але і реалізацію каральної функції контролю, що охоплює притягнення винних до відповідальності а бо ж порушення питання про це перед компетентними органами.

9. Правове регулювання контрольних повноважень ДФІ України, закріплених на рівні закону і конкретизованих на підзаконному рівні, потребує вдосконалення задля виконання завдань, які запропоновано поставити перед ДФІ України. Вдосконалення повинно охоплювати вирішення наступних проблем: всі із запропонованих для закріплення завдань повинні отримати повноваження для реалізації (права на узагальнення, аналіз, зобов'язання інформування відсутні); поняття об'єкту як підприємства, установи, організації, повинно бути замінене на більш широке за змістом; слід закріпити ряд прав в Законі України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 № 2939-XII, які на сьогодні є в Положенні про ДФІ України, або ж необхідні для досягнення мети функціонування відповідного органу; слід визначити умови і порядок реалізації права на списання з рахунку порушника коштів в сумі їх нецільового використання задля подальшого його закріплення серед повноважень органу фінансового контролю; п. 4 ст. 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 № 2939-XII слід змінити шляхом виділення права вилучення в окремий з розширенням числа форм застосування останнього (окрім ревізії додати аудит та перевірку державних закупівель). Таке ж розширення слід здійснити у ч. 2 ст. 12 вказаного закону, де вказати про зобов'язання у випадках виявлення зловживань і порушень чинного законодавства передачі матеріалів не тільки ревізії, але і аудиту та перевірок державних закупівель;

10. Об'єкт державного контролю - це система, на яку суб'єкт спрямовує правове регулювання. Об'єкт контролю ДФІ України охоплює складні структуровані ієрархічні системи з рядом підсистем, самостійні одна від одної, оскільки мова іде про надвідомчий контроль.

11. Предмет фінансового контролю охоплює процеси, стани, поведінку, властиві й характерні об'єкту, що перевіряється. Предмет контролю ДФІ України становить динаміка фінансово-господарської системи об'єкта контролю, під яким пропонуємо розуміти майно, грошові кошти (доходи і витрати об'єкта контролю), цінні папери, а також взяті об'єктом контролю зобов'язання фінансового характеру (боргові та права вимоги боргів, що не є цінними паперами).

12. Форма контролю це зовнішній прояв конкретних дій, які здійснюються органами ДФІ України для реалізації поставлених перед ними завдань. Формами державного фінансового контролю ДФІ України та її територіальних органів є інспектування (ревізія), перевірка державних закупівель, державний аудит.

13. Методи державного фінансового контролю ДФІ України як способи, прийоми і засоби встановлення відповідності підконтрольних об'єктів заданим параметрам, охоплюють загальнонаукові і спеціальні фактичні, розрахунково-аналітичні та документальні. Ревізію відносити до числа методів фінансового контролю не слід, оскільки така чітко визначені в законодавстві формою контролю ДФІ України. Такої форми контролю як перевірка без поєднання із предметом (державні закупівлі) серед форм контролю ДФІ України не визначено. Тому, коли мова іде про перевірку як таку, то може мати місце розуміння даної категорії методом контролю.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ

1. Богданюк І.В. Контроль як основний напрямок діяльності Державної фінансової інспекції України / Богданюк І.В. // Форум права. - 2013. - №3. - C. 36-40.

2. Богданюк И.В. Содержание контроля как основной функции государственной финансовой инспекции Украины / Богданюк И.В.// Право и Политика. - 2012. - №3. - С. 190-195.

3. Богданюк І.В. Мета та завдання функціонування Державної фінансової інспекції України/ Богданюк І.В.// Право і суспільство. - 2013. - №6. - С. 221-225.

4. Богданюк І.В. Державна фінансова інспекція України як елемент системи контролю/ Богданюк І.В.//Митна справа. - 2014. - №3 (93), Ч 2.К 1. - С. 130-135.

5. Богданюк І.В. Щодо об'єкту контролю державної фінансової інспекції України/ Богданюк І.В.// Науковий вісник Херсонського державного університету. Серія «Юридичні науки». - 2013. - №6, Т-3. - С. 67-71

6. Богданюк І.В. Фінансовий контроль в системі функцій державної фінансової інспекції України/ Богданюк І.В.// Науковий вісник Херсонського державного університету. Серія «Юридичні науки». - 2014. - №2, Т 3. - С. 36-42.

7. Богданюк І.В. Місце Державної фінансової інспекції України в системі державного контролю / І. В. Богданюк // Дотримання прав людини: сучасний стан правового регулювання та перспективи його вдосконалення. - Матеріали міжнародної науково-практичної конференції, - К., НАВС. - 5 березня 2014 року. - С.24-27

8. Богданюк І.В. До питання об'єкту контролю Державної фінансової інспекції України / І. В. Богданюк // Наукові здобутки молодих науковців-правоохоронців [Текст] : тези доп. підсумкової наук.-теорет. конф. (Україна, м. Київ, 28 березня 2014 року). - К.: ННІПФПМГБВВ НАВС, 2014. - С. 72-75

АНОТАЦІЯ

Богданюк І.В. Адміністративно-правові засади здійснення контролю Державною фінансовою інспекцією України. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Міжнародний університет бізнесу і права, Херсон, Україна, 2014.

В дисертації встановлено поняття, основні ознаки, форми, методи фінансового контролю як однієї з функцій Державної фінансової інспекції України та її територіальних органів, що складають у сукупності частину системи контролю в державі. Доведено, що вказаний органів фінансового контролю, являючи елемент системи контролю, в свою чергу, є складною структурованою системою, роль якої у першій з названих систем змінюється. З одного боку, ДФІ України є суб'єктом державного контролю як однієї з функцій державного управління, являючи елемент структури органів виконавчої влади. З іншого є об'єктом зовнішнього (здійснює Президент України, Верховна Рада України, коли контроль ДФІ України реалізується в рамках судової системи тощо) та внутрішнього (направлення контрольної діяльності на внутрішні організаційні відносини ДФІ України як складної структурованої ієрархічної системи органів, на які покладено завдання реалізації державної політики у сфері державного фінансового контролю, а також внесення пропозицій щодо її формування) державного контролю.

Ключові слова: державний контроль, функції державного управління, фінансовий контроль, фінансова інспекція, орган фінансового контролю, форми контролю, методи контролю, мета контролю, завдання контролю.

АННОТАЦИЯ

Богданюк. И.В. Административно-правовые основы осуществления контроля Государственной финансовой инспекцией Украины. - Рукопись.

Диссертация на соискание научной степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - административное право и процесс; финансовое право; информационное право. - Международный университет бизнеса и права, Херсон, Украина, 2014.

В диссертации установлено понятие, основные признаки, формы, методы финансового контроля как одной из функций Государственной финансовой инспекции Украины и ее территориальных органов, составляющих в совокупности часть системы государственного контроля. Доказано, что указанный органов финансового контроля, представляя элемент системы контроля, в свою очередь, является сложной структурированной системой, роль которой в первой из названных систем меняется. С одной стороны, ГФИ Украины является субъектом государственного контроля как одной из функций государственного управления, представляя элемент структуры органов исполнительной власти. С другой - есть объектом внешнего (осуществляет Президент Украины, Верховная Рада Украины, когда контроль ГФИ Украины реализуется в рамках судебной системы и т.д.) и внутреннего (направление контрольной деятельности на внутренние организационные отношения ГФИ Украины как сложной структурированной иерархической системы органов, на которые возложена задача реализации государственной политики в сфере государственного финансового контроля, а также внесение предложений по ее формированию) государственного контроля .

Контроль в системе функций ГФИ Украины имеет вид исключительно финансового, когда речь идет о направлении регулирующего воздействия за пределы соответствующей системы органов (внешний надведомственный) . Когда же речь идет о внутреннем ведомственном контроле, то финансово - хозяйственной деятельностью не ограничивается число предметов контроля ГФИ Украины среди которых имеются также контроль трудовой дисциплины, контроль режима секретности, исполнительской дисциплины и т.п. .

Содержанием контроля как основной функции Государственной финансовой инспекции Украины охватываются государственно - властные связи в определенных формах и методах субъекта и подконтрольного объекта по поводу состояния или поведения последнего по сравнению с заранее установленными параметрами развития, избранными для контроля при планировании контрольных мероприятий с целью корректировки. При этом выявление отклонений развития объекта от заранее определенных параметров может иметь вид правонарушения, что тянет не только корректирующие действия субъекта контроля, но и реализацию карательной функции контроля, охватывающий привлечение виновных к ответственности, или же постановку вопроса об этом перед компетентными органами.

Ключевые слова: государственный контроль, функции государственного управления, финансовый контроль, финансовая инспекция, орган финансового контроля, формы контроля, методы контроля, цель контроля, задачи контроля.

SUMMARY

Bogdanyuk I.V. Administrative-legal Bases of Control Execution by State Financial Inspection of Ukraine. - Manuscript.

Dissertation for the degree of Candidate of Sciences in specialty 12.00.07 - administrative law and procedure; financial law; information law. - International University of Business and Law, Kherson, 2014.

Dissertation ascertains notion, main features, forms, methods of financial control as one of the functions of State Financial Inspection of Ukraine and its territorial organs, which represent a part of control system in the state. The work demonstrates that a mentioned organ of financial control being a part of control system itself is a complicated structured system that performs a continuously changing role in the first system mentioned. From one side State Financial Inspection of Ukraine is a subject of public control as one of the functions of public administration, representing an element of the structure of public executive offices. From the other side it is an object of external (conducted by the President of Ukraine, Verkhovna Rada of Ukraine, in some cases control of State Financial Inspection of Ukraine is executed in the court system etc.) and internal (directing controlling activity to internal organizational relationship of State Financial Inspection of Ukraine as a complicated structural hierarchical system of organs with the tasks of public policy execution in the sphere of public financial control, as well as making suggestions for its formation) public control.

Key words: public control, functions of public administration, financial control, financial inspection, organ of financial control, forms of control, methods of control, objective of control, tasks of control.

Размещено на Allbest.ru

...