Адміністративно-правові засади контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування

Размещено на http: //www. allbest. ru/

МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ

МІЖНАРОДНИЙ УНІВЕРСИТЕТ БІЗНЕСУ І ПРАВА

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

12.00.07 - адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

Адміністративно-правові засади контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування

Хряпинський Антон Петрович

Херсон 2014

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Харківському національному університеті внутрішніх справ, Міністерство внутрішніх справ України.

Науковий керівник: кандидат юридичних наук, доцент Шатрава Сергій Олександрович, Харківській національний університет внутрішніх справ, професор кафедри адміністративної діяльності ОВС.

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент НАПрН України Тищенко Микола Маркович, Національний юридичний університет імені Ярослава Мудрого, професор кафедри адміністративного права та адміністративної діяльності;

доктор юридичних наук, доцент Миронюк Роман Вікторович, Дніпропетровський державний університет внутрішніх справ, професор кафедри адміністративного права, процесу та адміністративної діяльності ОВС.

Захист відбудеться «27» вересня 2014 року о 10 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 67.135.03 у Міжнародному університеті бізнесу і права (73039, м. Херсон, вул. 49 Гвардійської дивізії, 37-А).

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Міжнародного університету бізнесу і права (73039, м. Херсон, вул. 49 Гвардійської дивізії, 37-А).

Автореферат розісланий «26» серпня 2014 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради В. В. Маліков

1. ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

правовий наглядовий містобудування відповідальність

Актуальність теми. Лібералізація будівельного законодавства, перехід на декларативні засади виконання будівельних робіт об'єктивно вимагають підвищення виконавської дисципліни та відповідальності учасників будівництва. Така відповідальність повинна бути диференційованою залежно від категорії складності об'єкта будівництва, тобто розмірів можливих збитків та загроз для держави і суспільства.

Результатом роботи Державної архітектурно-будівельної інспекції України (Держархбудінспекції України) у напрямку послаблення тиску контролюючих структур на учасників будівельного ринку стало зменшення кількості планових перевірок об'єктів будівництва. Так, у 2013 році кількість контрольних заходів порівняно з 2012 роком скоротилася більше ніж удвічі, якщо в 2012 році було проведено 10886 планових перевірок, то у 2013 році - 4359. При цьому, за результатами проведених у 2013 році територіальними органами Держархбудінспекції України планових перевірок видано 4157 приписів про усунення порушень містобудівного законодавства та накладено більше 54 мільйонів гривень штрафних санкцій.

У зв'язку з цим, гостро постають питання удосконалення адміністративно-процедурних відносин здійснення контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування із одночасним зменшенням тиску на суб'єктів останньої.

Науково-теоретичне підґрунтя для виконання дисертації склали загальнотеоретичні наукові праці, розробки провідних фахівців у галузі адміністративного права: В. Б. Авер'янова, О. Ф. Андрійко, О. М. Бандурки, Ю. П. Битяка, А. С. Васильєва, В. М. Гаращука, С. Ф. Денисюка, О. В. Джафарової, І. В. Зозулі, С. В. Ківалова, О. М. Клюєва, Т. О. Коломоєць, А. Т. Комзюка, А. М. Куліша, Н. В. Лебідь, Р. С. Мельника, Р. В. Миронюка, О. М. Музичука, І. С. Орехової, А. Й. Присяжнюка, О. П. Рябченко, В. П. Тимощука, М. М. Тищенка, О. П. Угровецького, С. О. Шатрави, В. С. Шестака та ін.

Серед наукових робіт з адміністративного права та процесу, у яких вивчалися питання державного контролю у сфері містобудування, варто відзначити дисертаційні дослідження О. М. Бутаєвої «Адміністративно-правова організація механізму управління в сфері містобудування», С. О. Кузнєцової «Адміністративно-правове регулювання у сфері будівництва», С. А. Помещікової «Повноваження органів місцевого самоврядування у містобудівній сфері: правове регулювання та практика реалізації», В. О. Ромаська «Державний контроль у сфері будівництва: адміністративно-правові засади», Б. М. Семенка «Адміністративна відповідальність за правопорушення в галузі будівництва», А. В. Матвійчука «Контрольні провадження у галузі будівництва». Їх наукові напрацювання покладені в основу формування підходу до вивчення адміністративно-правових засад контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування.

Таким чином, недостатність теоретичних напрацювань щодо названої проблематики, наявність правових і організаційних прогалин актуалізували проведення комплексного дослідження адміністративно-правових засад контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дослідження відповідає Концепції адміністративної реформи в Україні, затвердженої Указом Президента України від 22 липня 1998 р. № 810/98 та входить до плану науково-дослідних і дослідно-конструкторських робіт Харківського національного університету внутрішніх справ, зареєстрованих в Українському інституті науково-технічної і економічної інформації на 2014-2018 рр. та комплексного наукового проекту «Реалізація та удосконалення адміністративного законодавства України» (номер державної реєстрації 0113U008197).

Мета та задачі дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає у тому, щоб на основі аналізу чинного законодавства України, міжнародних актів, відповідних підзаконних нормативно-правових актів, критичного опрацювання сучасних наукових теорій розкрити сутність і зміст контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування, розробити рекомендації та пропозиції щодо удосконалення чинного законодавства, яке регулює відносини які формуються у процесі здійснення контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування.

Зазначена мета зумовлює постановку та виконання наступних задач:

- з'ясувати особливості адміністративно-правових відносин у сфері містобудування та визначити місце в них контрольно-наглядових;

- охарактеризувати правове регулювання відносин у сфері містобудування;

- встановити коло суб'єктів контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування;

- поглибити поняття та визначити структуру адміністративно-правового статусу Державної архітектурно-будівельної інспекції України;

- визначити основні напрямки контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування;

- з'ясувати зміст та особливості форм контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування, здійснити їх групування, надати характеристику;

- визначити методи контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування та окреслити проблемні питання їх застосування;

- визначити юридичні гарантії законності контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування, здійснити їх класифікацію і надати характеристику;

- окреслити місце органів прокуратури серед суб'єкт контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування;

- визначити особливості адміністративних актів органів прокуратури під час здійснення контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування;

- сформулювати рекомендації щодо внесення змін і доповнень до чинного законодавства, спрямовані на удосконалення адміністративно-правових засад контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, які формуються у процесі здійснення контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування.

Предмет дослідження становлять адміністративно-правові засади контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування.

Методи дослідження. Методологічною основою дослідження є сукупність методів і прийомів наукового пізнання, застосування яких обумовлюється системним підходом, що дає можливість досліджувати проблеми в єдності їхнього соціального змісту та юридичної форми. Використання структурно-логічного методу дозволило визначити адміністративно-правові відносини у сфері містобудування та місце в них контрольно-наглядових, а також місце та роль Держархбудінспекції України в системі органів публічної влади (п.п.1.1, 1.4). Логіко-семантичний метод уможливив вивчення понятійного апарату, зокрема таких понять як «адміністративно-правовий статус», «форми», «методи», «гарантії» тощо (пп. 1.4, 2.2, 2.3, 2.4). Системно-структурний для визначення системи суб'єктів контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування (п. 1.3). Порівняльно-правовий метод застосовувався для визначення організаційної структури, правових засад діяльності Держархбудінспекції України (п. 1.4), та вироблення шляхів удосконалення правового регулювання відносин у сфері містобудування (п. 1.2). Методи класифікації, групування використовувалися для виділення окремих напрямків, форм та методів контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування (п.п. 2.1, 2.2, 2.3).

Компаративний, статистичний методи та метод документального аналізу використовувалися для аналізу показників діяльності суб'єктів контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування, формування відповідних шляхів удосконалення правового регулювання контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування (п.п. 1.2, 1.3, 1.4, 3.1).

Науково-теоретичне підґрунтя для виконання дисертації склали праці фахівців у галузі філософії, загальної теорії держави і права, теорії управління та адміністративного права, інших галузевих правових наук, у тому числі зарубіжних дослідників. Положення та висновки дисертації ґрунтуються на нормах Конституції України, законодавчих і підзаконних нормативно-правових актах, які регламентують діяльність Держархбудінспекції України щодо реалізації державної політики у сфері державного контролю та нагляду за додержанням вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил у сфері містобудування. Інформаційну базу дослідження становлять політико-правова публіцистика, довідкові видання, статистичні матеріали. Емпіричну базу - узагальнення практичної діяльності Держархбудінспекції України з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

Наукова новизна одержаних результатів визначається тим, що дисертація є однією з перших спроб комплексно, з використанням сучасних методів пізнання та врахуванням новітніх досягнень науки адміністративного права, дослідити особливості адміністративно-правових засад контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування та сформулювати авторське бачення шляхів її вдосконалення. У результаті проведеного дослідження сформульовано низку нових наукових положень і висновків, запропонованих особисто здобувачем. Основні з них такі:

уперше:

- визначено поняття контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування, як сукупність юридично визначених процедур, здійснюваних системою суб'єктів щодо перевірки відповідності фактичного стану впорядкованості суспільних відносин, за участю не підпорядкованих суб'єктів господарювання, правовим розпорядженням та вимогам законодавства у сфері містобудівної діяльності, проектної документації, будівельних норм, державних стандартів і правил, технічних умов, інших нормативних документів під час виконання підготовчих і будівельних робіт, архітектурних, інженерно-технічних і конструктивних рішень, застосування будівельної продукції, встановлення фактів правопорушень та вжиття одержаному результату заходів корегування з метою запобігання або уникнення ризиків публічним та приватним інтересам у зазначеній сфері;

- сформульовано основні риси контрольно-наглядової діяльності Державної архітектурно-будівельної інспекції України, як основного суб'єкта її здійснення: 1) створена для виконання державою публічної функції щодо забезпечення реалізації передбаченого у ч. 3 ст. 42 Конституції України обов'язку держави захищати права громадян як споживачів в тому числі і у сфері містобудування щодо створення безпечних умов для життя та здоров'я людини; 2) метою створення є захист публічно-правового інтересу (прагнення забезпечити блага, які мають загальносуспільну вагу, тобто блага, що є важливими не лише для однієї окремої особи, а для значної кількості людей - громади, суспільства); 3) порядок організації інспекції та здійснення контрольно-наглядових повноважень урегульовано нормами адміністративного та адміністративно-процесуального права; 4) для реалізації завдань та функцій у сфері містобудування щодо створення безпечних умов для життя та здоров'я людини наділена публічно-владними повноваженнями; 5) зв'язаність Держархбудінспекції України, підставами та способом реалізації контрольно-наглядових повноважень, що визначені законами України «Про регулювання містобудівної діяльності», «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»; 6) контрольно-наглядові повноваження мають вузькоспеціалізований характер;

- виокремлено напрямки контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування в залежності від таких критеріїв: 1) в залежності від стадій містобудівельної діяльності; 2) від виду об'єкта будівництва; 3) суб'єкта здійснення; 4) виду перевірки; 5) в залежності від виду дозвільної діяльності;

- сформульовано пропозиції щодо удосконалення адміністративно-правового регулювання здійснення контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудівельної діяльності шляхом внесення змін та доповнень до чинного законодавства;

удосконалено:

- систему суб'єктів контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування, місця серед них Держархбудінспекції України, змісту, структури та особливостей адміністративно-правового статусу останньої;

- визначення Держархбудінспекції України. Це самостійний орган публічної адміністрації, який створено з метою реалізації публічної функції у сфері державного контролю та нагляду за додержанням вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил, діяльність якої спрямована на перевірку дотримання вимог законодавства фізичними та юридичними особами публічного та приватного права з метою захисту безпеки людини і громадянина, а також національної безпеки держави;

- ознаки адміністративних актів, які приймаються в ході контрольно-наглядової діяльності Держархбудінспекції України: 1) приймаються під час здійснення інспекційної діяльності; 2) видаються виключно на підставі закону в наслідок чого мають підзаконний характер; 3) мають офіційний характер акта Держархбудінспекції України; 4) є результатом застосування контрольно-наглядових (інспекційних повноважень), які мають не тільки владний характер; 5) має форму письмового документу; 6) може бути оскаржений; 7) має правовий характер, якщо приймаються у встановленому порядку та оформлюються належним чином; 8) метою прийняття є попередження або припинення дій, спрямованих на порушення прав споживачів у сфері містобудування;

- стадії контрольно-наглядового провадження Держархбудінспекції України за додержанням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності: 1) стадія порушення провадження; 2) безпосереднє здійснення контрольно-наглядових дій та винесення рішень; 3) виконання рішення;

- поняття гарантій забезпечення законності контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування. Їх визначено як закріплену в нормах права систему адміністративно-правових засобів та способів встановлених державою, спрямованих на забезпечення режиму законності у відносинах між суб'єктами контрольно-наглядової діяльності та підконтрольними суб'єктами у сфері містобудування і дотримання встановленої законодавством процесуальної форми контролю та нагляду;

дістали подальшого розвитку:

- обґрунтування доцільності формування в рамках особливої частини адміністративного права окремої підгалузі - будівельного права, інститутом якого є містобудівельне право;

- виокремлення тактичних функцій Держархбудінспекції України, за допомогою яких остання упорядковує контрольно-наглядові відносини відповідно до визначеного чинним законодавством призначення її діяльності: нормотворча, організаційна, правоохоронна, представницька, консультативна, інформаційна;

- принципи діяльності Держархбудінспекції України, які варто розглядати з позиції принципів діяльності органів публічної адміністрації, принципів інспекційної діяльності та принципів споживчої безпеки у сфері містобудівельної діяльності;

- контрольно-наглядове провадження за додержанням вимог законодавства у сфері містобудування - це урегульована нормами адміністративно-процесуального права діяльність Держархбудінспекції України у межах повноважень, визначених чинним законодавством, спрямована на реалізацію норм адміністративного матеріального права у процесі вирішення конкретних справ, що пов'язані із дотримання вимог законодавства у сфері містобудування.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що вони становлять як науково-теоретичний, так і практичний інтерес та можуть бути використані у:

- науково-дослідній сфері - результати роботи поглиблюють існуючі уявлення про адміністративно-правові засади контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування й можуть бути основою для подальших наукових досліджень з відповідної проблематики;

- у правотворчій сфері - висновки та пропозиції, що містяться в дисертації, можуть бути використані для вдосконалення чинного та перспективного адміністративного законодавства у сфері містобудування;

- у правозастосовній сфері - використання одержаних результатів дозволить покращити практичну діяльність Держархбудінспекції України щодо реалізації державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду (акт впровадження у практичну діяльність Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Харківській області від 18.04.2014 р.);

- у навчальному процесі - положення й висновки дисертації знайшли застосування при викладанні дисциплін «Адміністративне право», а також при підготовці лекцій і навчальних посібників з даної тематики (акт впровадження в навчальний процес Харківського національного університету внутрішніх справ від 11.04.2014 р.).

Апробація результатів дисертації. Основні положення й висновки дисертації обговорювалися на міжнародних науково-практичних конференціях: «Пріоритетні напрямки розвитку правової системи України» (м. Львів, 2013 р.), «Реформування та розвиток науки: сучасні виклики» (м. Київ, 2013 р.), «Актуальні правові та організаційні проблеми публічного управління та судочинства» (м. Кіровоград, 2013 р.), Правоохоронна функція держави: теоретико-методологічні та історико-правові проблеми (м. Харків, 2014), Актуальні проблеми сучасної науки в дослідженнях молодих учених (м. Харків, 2014).

Публікації. Основні положення та результати дисертації відображено у п'яти наукових статтях, з яких чотири опубліковано у фахових видання України, одна у іноземному науковому виданні, а також у тезах п'яти доповідей на міжнародних науково-практичних конференціях.

Структура дисертації. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, які об'єднують десять підрозділів, висновків, списку використаних джерел. Повний обсяг дисертації становить 198 сторінок, з них 177 сторінок - основний текст, 21 сторінка - список використаних джерел (210 найменувань).

2. ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначається її зв'язок з науковими програмами, планами та темами, окреслюються мета і задачі, об'єкт і предмет, методи дослідження, вказується на наукову новизну та практичне значення одержаних результатів, наводяться відомості щодо апробації та публікації результатів дослідження.

Розділ 1 «Теоретико-методологічні засади контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування» складається з чотирьох підрозділів, в яких розкрито сутність адміністративно-правових відносин у сфері містобудування та місце в них контрольно-наглядових, межі правового регулювання відносин у сфері містобудування та систему суб'єктів контрольно-наглядової діяльності у відповідній сфері, охарактеризовано адміністративно-правовий статус Держархбудінспекції України.

У підрозділі 1.1 «Адміністративно-правові відносини у сфері містобудування та місце в них контрольно-наглядових» розглянуто адміністративно-правові відносини з позиції суспільних відносин управлінського та публічно-сервісного характеру, учасники яких виступають носіями прав і обов'язків, урегульованих нормами адміністративного права. Визначено, що адміністративно-правові відносини у сфері містобудування становлять: а) прогнозування розвитку населених пунктів і територій; б) планування; в) забудова та інше використання територій; г) проектування; д) будівництво об'єктів містобудування, спорудження інших об'єктів; е) реконструкція історичних населених пунктів при збереженні традиційного характеру середовища; є) реставрація та реабілітація об'єктів культурної спадщини, ж) створення інженерної інфраструктури; з) створення транспортної інфраструктури.

Звернено увагу до теоретичних напрацювань щодо визначення категорій «контроль», «нагляд», «контрольна діяльність», «інспекційна діяльність» з метою визначення сутності вищенаведених явищ та з'ясування сутності контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування. Доведено, що сутність контрольно-наглядової діяльності полягає у визначенні порядку здійснення спостереження і перевірки відповідності виконання і додержання підконтрольними суб'єктами правових розпоряджень та припинення правопорушень певними організаційно-правовими засобами.

Особливість контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування полягає у тому, що, з одного боку, вона повинна бути ефективною, тобто передбачати такий порядок, за якого можна було б дізнатися про реальний стан справ на підконтрольному об'єкті, з іншого - передбачати охорону та захист прав осіб, яких перевіряють.

У підрозділі 1.2 «Правове регулювання відносин у сфері містобудування» досліджено основні ознаки та особливості правового регулювання відносин у сфері містобудування. Правове регулювання відносин у сфері містобудування розглянуто як комплекс правових засобів і норм, за допомогою яких держава визначає права і обов'язки органів публічної адміністрації у сфері містобудування, а також порядок їх реалізації.

Виділено та проаналізовано групи нормативно-правових актів, що регулюють відносини у сфері містобудування. Встановлено, що недоліком законодавства у сфері містобудування є те, що воно складається, переважно, з підзаконних нормативно-правових актів, у той час, як законами регулюється порівняльно незначна частина відносин, що виникають під час здійснення містобудівної діяльності. Наголошується на необхідності прийняття Містобудівного кодексу України, як основного законодавчого акту в сфері містобудування, що дасть змогу систематизувати та уніфікувати існуючі норми, що регулюють відносини у сфері містобудування.

Обґрунтовується висновок про доцільність формування в рамках особливої частини адміністративного права окремої підгалузі - будівельного права, інститутом якого є містобудівельне право

Підрозділі 1.3 «Система суб'єктів контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування» спрямовано на побудову логічно обґрунтованої та такої, що відповідає потребам демократичної та правової держави система суб'єктів контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування.

Дисертантом проаналізовано існуючі у науковій літературі погляди на перелік суб'єктів контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування та зроблено висновок, що доволі часто він формулюється без врахування сутності та специфіки останньої.

У підрозділі сформульовано авторську систему суб'єктів контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування, яких запропоновано поділяти на дві групи: загальні та спеціальні.

Доведено, що норми, які визначають повноваження суб'єктів контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування, є матеріально-правовою основою цієї діяльності. Норми, які визначають безпосередньо процедури здійснення контрольно-наглядової діяльності відповідними суб'єктами, а також участі останніх у процесі розгляду справ щодо порушень законодавства у сфері містобудування, утворюють процесуально-правову основу зазначеної діяльності.

У підрозділі 1.4 «Адміністративно-правовий статус Державної архітектурно-будівельної інспекції України» проаналізовано погляди вітчизняних та зарубіжних вчених на такі категорії, як «правовий статус» та «адміністративно-правовий статус органу виконавчої влади». Аналіз існуючих поглядів вчених та критичний підхід до визначень деяких з названих категорій дав можливість зробити відповідні висновки, зокрема про те, що на сьогодні йде переосмислення ролі держави в реалізації та забезпеченні прав і свобод людини і громадянина, що відповідно потребує створення нових органів публічної влади, а в деяких випадках оптимізація вже існуючих або перерозподіл функцій між деякими органами влади з метою усунення дублювання останніх. На підставі аналізу різноманітних думок вчених щодо видів функцій органів публічної адміністрації, обґрунтовано позицію щодо поділу останніх на: стратегічні та тактичні. Надано авторську класифікацію стратегічних функцій органів публічної адміністрації, що є підґрунтям для створення відповідних органів публічної влади.

Це дало змогу сформулювати власне визначення адміністративно-правового статусу Держархбудінспекції України. Доведено, що структуру адміністративно-правового статусу Держархбудінспекції України слід розглядати у вигляді взаємозалежних та взаємодіючих елементів, об'єднаних у наступні блоки: 1) цільовий (цілі, завдання, функції); 2) структурно-організаційний (структура, порядок взаємодії, зовнішні і внутрішні зв'язки); 3) компетенційний; 4) відповідальність. Враховуючи особливості діяльності Держархбудінспекції України, був зроблений висновок, що тактичні функції являють собою практичну реалізацію завдань інспекційної діяльності, якій властива безперервність і постійність.

Надано власне визначення контрольно-наглядової діяльності та сформульовані основні риси останньої, що здійснюється Держархбудінспекцією України.

Розділ 2 «Основні напрямки, форми та методи контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування» складається з чотирьох підрозділів, у яких визначаються основні напрямки, форми та методи контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування, а також гарантії забезпечення законності контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування

У підрозділі 2.1 «Основні напрямки контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування» на основі проведеного аналізу було сформульовано мету контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування: а) отримання об'єктивної та достовірної інформації; б) застосування заходів щодо попередження правопорушень у сфері містобудування; в) надання допомоги підконтрольній структурі у поновленні законності і дисципліни; г) встановлення причин і умов, що сприяють порушенню вимог правових норм; д) вжиття заходів щодо притягнення до відповідальності винних осіб у сфері містобудування.

В залежності від виду дозвільної діяльності у сфері містобудування виокремлено такі напрямки контрольно-наглядової діяльності: 1) контроль за дотриманням вимог будівельних норм, державних стандартів і правил; 2) контроль за дотриманням документів дозвільного характеру; 3) контроль за дотриманням реєстраційних функцій у будівництві; 4) контроль за дотриманням ліцензійних умов на провадження господарської діяльності у сфері містобудування.

В залежності від стадій містобудівної діяльності контрольно-наглядова діяльність здійснюється: 1) на стадії підготовки проектної документації; 2) на стадії підготовчих робіт; 3) на стадії будівельних робіт; 4) на стадії прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів.

В роботі приділено увагу напрямкам контрольно-наглядової діяльності в залежності від: 1) об'єкта будівництва; 2) суб'єкта здійснення; 3) виду перевірки.

У підрозділі 2.2 «Форми контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування» визначено поняття форм контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування. Зазначено, що форми контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування розкривають зміст стратегічної функції органів публічної адміністрації, виконання якої стало передумовою створення Держархбудінспекції України, як основного суб'єкта зазначеної діяльності.

Виокремлено та проаналізовано основні форми діяльності Держархбудінспекції України, а саме: 1) прийняття індивідуальних актів; 2) укладення адміністративних договорів; 3) прийняття нормативних актів. Доведено, що адміністративні акти, які приймаються вході виконання інспекційних повноважень є основною формою реалізації завдань та функцій Держархбудінспекції України.

У свою чергу, діяльність Держархбудінспекції України потребує постійного удосконалення, системного і цілеспрямованого підходу з урахуванням питань правового та технічного регулювання як інструмент захисту прав споживачів у сфері містобудування. Зазначене передбачає низку цілісних заходів економічного, правового та організаційного характеру.

У підрозділі 2.3 «Методи контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування» проаналізовані наукові, навчальні, публіцистичні джерела, норми чинного законодавства, а також правозастосовна практика, що дало змогу довести, що основними методами контрольно-наглядової діяльності є переконання і примус.

Особливої уваги, було приділено адміністративному примусу та його складовим. Зроблено висновок, що застосовуючи адміністративно-запобіжні заходи, посадові особи Держархбудінспекції України створюють тим самим необхідні умови для неухильного додержання законів, виявлення і припинення різних порушень вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил у сфері містобудування та попереджають можливі посягання на суспільні відносини, які охороняються законом.

Виокремлено та проаналізовано заходи адміністративного припинення, які застосовуються в діяльності Держархбудінспекції України та визначено особливості їх застосування.

Доведено, що Держархбудінспекції України є головним адміністративно-юрисдикційним органом щодо розгляду справ стосовно порушень законодавства у сфері містобудування.

У підрозділі 2.4 «Гарантії забезпечення законності контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування» розглянуто гарантії забезпечення законності здійснення контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування, які являють собою не тільки правові норми, юридичну діяльність, але і спеціально вироблені державою і передбачені в законі засоби, а також способи забезпечення законності. Ці гарантії, закріплені правовими нормами, можуть виступати у вигляді принципів, прав, обов'язків, юридичних фактів визначеної діяльності та способів її здійснення, а також створюють умови для того, щоб дії та рішення (поведінка) були правомірними і могли бути використані тією чи іншою мірою всіма учасниками відповідних правовідносин.

Розділ 3 «Роль органів прокуратури в контрольно-наглядовій діяльності у сфері містобудування» складається з двох підрозділів, у яких визначаються органи прокуратури як суб'єкт контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування та адміністративні акти органів прокуратури під час здійснення контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування.

У підрозділі 3.1 «Органи прокуратури як суб'єкт контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування» наголошено, що органи прокуратури залишаються єдиним органом уповноваженим від імені держави здійснювати прокурорський нагляд за додержанням законів в Україні, хоча ключові елементи механізму «загального» прокурорського нагляду за законністю діяльності державних органів було виключено. Наголошено, що віднесення прокуратури до будь-якої гілки влади, буде означати ліквідацію прокуратури як унікальної, єдиної, незалежної державної інституції; органу нагляду за додержанням законів, в тому числі й за органами контролю. Спрощувати діяльність прокуратури, її призначення, нівелювати функції, що на неї покладаються, розчинити серед вузькоспеціалізованих контролюючих органів - неприпустимо.

Виокремлено особливості контрольно-наглядової діяльності органів прокуратури у сфері містобудування.

У підрозділі 3.2 «Адміністративні акти органів прокуратури під час здійснення контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування» обґрунтовується необхідність введення у правовий обіг єдиного терміна «адміністративний акт», який має уособлювати у собі усі можливі форми прояву та юридичного закріплення відносин, які регулюються нормами адміністративного права у діяльності органів публічної адміністрації.

Доведено, що адміністративні акти, прийняті органами прокуратури під час здійснення контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування, створюють юридичну основу для виникнення, зміни або припинення адміністративно-правових відносин у зазначеній сфері, або є юридичним фактом, що безпосередньо викликає правові відносини. Шляхом видання адміністративного акта органи прокуратури вирішують те чи інше питання (загальне чи індивідуальне), що виникає у процесі їх діяльності, в інтересах реалізації завдань та функцій певних підконтрольних суб'єктів у сфері містобудування.

ВИСНОВКИ

У дисертації наведене теоретичне узагальнення й нове вирішення наукових задач щодо визначення адміністративно-правових засад контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування, у результаті чого отримано такі результати:

Обґрунтовано, що саме у межах процесуальних адміністративних правовідносин відбувається реалізація контрольно-наглядових повноважень у сфері містобудування відповідними суб'єктами публічної адміністрації.

Контрольно-наглядова діяльність у сфері містобудування - це сукупність юридично визначених процедур, здійснюваних системою суб'єктів щодо перевірки відповідності фактичного стану впорядкованості суспільних відносин, за участю не підпорядкованих суб'єктів господарювання, правовим розпорядженням та вимогам законодавства у сфері містобудівної діяльності, проектної документації, будівельних норм, державних стандартів і правил, технічних умов, інших нормативних документів під час виконання підготовчих і будівельних робіт, архітектурних, інженерно-технічних і конструктивних рішень, застосування будівельної продукції, встановлення фактів правопорушень та вжиття одержаному результату заходів корегування з метою запобігання або уникнення ризиків публічним та приватним інтересам у зазначеній сфері.

Під правовим регулюванням діяльності Державної архітектурно-будівельної інспекції України, слід розуміти комплекс юридичних засобів, за допомогою яких держава визначає права і обов'язки відповідного органу за додержанням законодавства у сфері містобудування, а також порядок їх реалізації.

Систему суб'єктів контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування запропоновано поділяти на дві групи: загальні та спеціальні. До загальних суб'єктів контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування віднесено: Президента України, Верховну Раду України, Кабінет Міністрів України, місцеві державні адміністрації, органи місцевого самоврядування, судові органи та органи прокуратури. До спеціальних суб'єктів контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування віднесено: центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування; центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері містобудування, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю.

Державна архітектурно-будівельній інспекції України - це самостійний орган публічної адміністрації, який створено з метою реалізації публічної функції у сфері державного контролю за додержанням вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил, діяльність якої спрямована на перевірку дотримання вимог законодавства фізичними та юридичними особами публічного та приватного права з метою захисту безпеки людини і громадянина, а також національної безпеки держави.

Контрольно-наглядова діяльність Державної архітектурно-будівельної інспекції України здійснюється з метою: а) отримання об'єктивної та достовірної інформації у сфері містобудування; б) застосування заходів щодо попередження правопорушень (з правом прямого втручання в оперативну діяльність об'єкта контролю); в) надання допомоги підконтрольній структурі у поновленні законності і дисципліни; г) встановлення причин і умов, що сприяють порушенню вимог правових норм; д) вжиття заходів щодо притягнення до правової відповідальності винних осіб.

Виокремлено напрямки контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування в залежності від таких критеріїв: 1) в залежності від стадій містобудівельної діяльності; 2) від виду об'єкта будівництва; 3) суб'єкта здійснення; 4) виду перевірки; 5) в залежності від виду дозвільної діяльності

Основними формами діяльності Держархбудінспекції України є: 1) прийняття (індивідуальних) актів; 2) укладення адміністративних договорів; 3) прийняття нормативних актів.

Адміністративні акти Державної архітектурно-будівельної інспекції України - це підзаконний нормативний, індивідуальний чи договірний акт реалізації контрольно-наглядових повноважень, який містить адміністративно-правову норму чи індивідуальний припис, має публічний характер та прийнятий з дотриманням встановленої процедури, за допомогою якого розв'язується те чи інше питання, вирішення якого спрямоване на реалізацію публічного інтересу в сфері захисту прав громадян як споживачів у сфері містобудування.

Методами контрольно-наглядової діяльності Державної архітектурно-будівельної інспекції України названо переконання та примус. Під заходами адміністративного припинення в діяльності Державної архітектурно-будівельної інспекції України слід розуміти сукупність способів офіційно-владного впливу щодо виявлення та примусового припинення протиправних діянь, що мають ознаки порушень законодавства у сфері містобудування, спрямованих на недопущення шкідливих наслідків і забезпечення застосування до винних осіб юридичної відповідальності.

Гарантіями законності контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування визначено як закріплену в нормах права систему адміністративно-правових засобів та способів встановлених державою, спрямованих на забезпечення режиму законності у відносинах між суб'єктами контрольно-наглядової діяльності та підконтрольними суб'єктами у сфері містобудування і дотримання встановленої законодавством процесуальної форми контролю та нагляду.

Органи прокуратури залишаються єдиним органом уповноваженим від імені держави здійснювати прокурорський нагляд за додержанням законів в Україні, хоча ключові елементи механізму «загального» прокурорського нагляду за законністю діяльності державних органів було виключено.

Викладені у роботі аргументи обумовлюють пропозиції щодо внесення законодавчих змін до Законів України «Про основи містобудування», «Про регулювання містобудівної діяльності» та прийняти «Інструкцію про порядок застосування Державною архітектурно-будівельною інспекцією України адміністративно-запобіжних заходів (тимчасова заборона, заборона, припинення, зупинення).

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Хряпинський А. П. Система суб'єктів контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування: питання сьогодення / А. П. Хряпинський // Мина справа. - № 5(89) 2013. - Ч. 2. - Книга 2. - С. 281-288.

2. Хряпинський А. П. Правове регулювання та процедури контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування / А. П. Хряпинський // Науковий вісник Ужгородського національного університету. Серія «Право». - 2013. - Випуск 23. - Ч. ІІ. - Т. 2. - С. 227-231.

3. Хряпинський А. П. Адміністративно-правовий статус Державної архітектурно-будівельної інспекції України / А. П. Хряпинський // Право і Безпека. - 2012. - № 5 (47). - С. 110-116.

4. Хряпинський А. П. / А. П. Хряпинський // Науковий вісник Херсонського державного університету. - Серія «Юридичні науки». - 2014. - Вип. 2. - Т. 3. - С. 194-198.

5. Хряпинский А. П. Место и роль Государственной архитектурно-строительной инспекции Украины в системе органов публичной власти : вопросы теории и практики / А. П. Хряпинський // Закон и жизнь (Legea si Viata).- № 6/3 (270). - 2014. - С. 124-128.

6. Хряпинський А. П. Діяльність органів прокуратури щодо додержання законодавства у сфері містобудування / А. П. Хряпинський // Пріоритетні напрямки розвитку правової системи України : матеріали міжнар. наук.-практ. конф. (м. Львів, 18-19 січн. 2013 р.). - Л. : Центр правничих ініціатив, 2013. - Ч. 1. - С. 71-73.

7. Хряпинський А. П. Діяльність органів прокуратури у сфері нагляду за додержанням і застосуванням законів: питання сьогодення / А. П. Хряпинський // Реформування та розвиток науки: сучасні виклики: матеріали міжнар. конф. (м. Київ, 2 лют. 2013 р.). - К. : Центр наукових публікацій, 2013. - С. 89-91.

8. Хряпинський А. П. Адміністративні акти органів прокуратури під час здійснення контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування: основні вимоги / А. П. Хряпинський // Актуальні правові та організаційні проблеми публічного управління та судочинства : матер. міжнар. наук.-практ. конф. (м. Кіровоград, 12-13 квітня 2013 р.). - Кіровоград, 2013. - С. 281-284.

9. Хряпинський А. П. Процедури контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування: поняття та зміст / А. П. Хряпинський // Правоохоронна функція держави : теоретико-методологічні та історико-правові проблеми : матер. міжнар. наук.-практ. конф. (м. Харків, 25 квітня 2014). - Х. : ХНУВС, 2014. - С. 294-298.

10. Хряпинський А. П. Інспекційні повноваження Державної архітектурно-будівельної інспекції України : поняття та їх види / А. П. Хряпинський // Актуальні проблеми сучасної науки в дослідженнях молодих учених : матер. наук.-практ. конф. (м. Харків, 19 травня 2014 р.). - Х. : ХНУВС, 2014. - С. 294-298.

АНОТАЦІЯ

Хряпинський А.П. Адміністративно-правові засади контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук зі спеціальності 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Міжнародний університет бізнесу та права, Херсон, 2014.

Дисертацію присвячено аналізу контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування як об'єкта адміністративного права. У досліджені подано сучасний погляд щодо розуміння адміністративно-правових відносин у сфері містобудування та встановлено серед них контрольно-наглядових; розглянуто правове регулювання відносин у сфері містобудування; з'ясовано зміст та специфіку діяльності суб'єктів контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування; здійснено характеристику елементів адміністративно-правового статусу Державної архітектурно-будівельної інспекції України.

Виокремлено та охарактеризовано напрямки контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування. Детально аналізуються форми і методи контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування як певні засоби практичного вираження конкретних дій, що необхідні для забезпечення законності і правопорядку в досліджуємій сфері. Здійснено класифікацію гарантії забезпечення законності контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування, в наслідок якої виділено та охарактеризовано групи гарантій в залежності від мети їх застосування.

Звернута увага на діяльність органів прокуратури як суб'єкта контрольно-наглядової діяльності у сфері містобудування та охарактеризовано окремі види адміністративних актів органів прокуратури, які приймаються під час здійснення контрольно-наглядової діяльності у зазначеній сфері.

Ключові слова: публічна адміністрація, контрольно-наглядова діяльність, інспекційна діяльність, містобудівна діяльність, Державна архітектурно-будівельна інспекція України, адміністративно-правовий статус, форми, методи, гарантії, адміністративний акт.

АННОТАЦИЯ

Хряпинский А. П. Административно-правовые основы деятельности контрольно-надзорной деятельности в сфере градостроительства. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - административное право и процесс; финансовое право; информационное право. - Международный университет бизнеса и права, Херсон, 2014.

Диссертация посвящена исследованию сущности контрольно-надзорной деятельности в сфере градостроительства как объекта административного права. Определена система субъектов контрольно-надзорной деятельности в сфере градостроительства, а также границы правового регулирования в исследуемой сфере. Применение научного подхода к формированию новой системы административного права позволило обосновать вывод о целесообразности формирования отдельной подотрасли в рамках особенной части административного права - градостроительного права. С целью определения административно-правового статуса Государственной архитектурно-строительной инспекции Украине рассмотрено её место в системе органов публичной власти с позиции теории публичной власти и публичной администрации. Доказано, что Государственная архитектурно-строительная инспекция Украине - это самостоятельный орган публичной администрации, который создан с целью реализации публичной функции в сфере государственного контроля и надзора за соблюдением требований законодательства, строительных норм, государственных стандартов и правил в сфере градостроительства, деятельность которой направлена на проверку соблюдения требований законодательства физическими и юридическими лицами публичного и частного права с целью защиты безопасности человека и гражданина, а также национальной безопасности государства. Предоставлено собственное определение инспекционной деятельности и сформулированы основные черты инспекционной деятельности Государственной архитектурно-строительной инспекции Украины.

Охарактеризованы основные направления, формы и методы контрольно-надзорной деятельности в сфере градостроительства. Сформулирована система гарантий обеспечения законности в контрольно-надзорной деятельности в сфере градостроительства.

Отдельно обращено внимание деятельности органов прокуратуры как субъекта контрольно-надзорной деятельности в сфере градостроительства и правовой природы административных актов органов прокуратуры.

Сформулированы конкретные предложения и рекомендации по совершенствованию правового регулирования контрольно-надзорной деятельности в сфере градостроительства.

Ключевые слова: публичная администрация, контрольно-надзорная деятельность, инспекционная деятельность, градостроительная деятельность, Государственная архитектурно-строительная инспекция Украины, административно-правовой статус, формы, методы, гарантии, административный акт.

ABSTRCT

Khryapynskyy А. P. Administrative and legal principles of control and supervision in the field of urban planning. - Manuscript.

Thesis for a candidate's degree by specialty 12.00.07. - administrative law and procedure; financial law; informational law. - International University of Business and Law, Kherson, 2014.

The thesis is devoted to the analysis of control and supervision in the field of urban planning as an object of administrative law. Posted investigated in view of the current understanding of the administrative and legal relations in the sphere of urban development and established among them the control and supervision; considered legal regulation of relations in the sphere of urban development; found the content and specific activity of control and supervision in the field of urban development; by the characteristic elements of administrative and legal status of the State Architectural and Construction Inspection of Ukraine.

Allocated and describes areas of control and supervision in the field of urban planning. Detail the forms and methods of control and supervision in the field of urban planning as a means of practical expression of certain specific actions necessary to ensure law and order in the area of urban development. Classification guarantees of legality control and supervision in the field of urban planning, in consequence of which the group identified and characterized guarantees depending on the purpose of their application. Pay attention to the activities of the prosecution as a subject control and supervision in the field of urban planning and characteristic of some types of administrative acts of the Prosecutor in the exercise control and supervision in this area.

Key words: public administration, control and supervision activities, the inspection activities, urban development activities, the State Architectural and Construction Inspection of Ukraine, administrative and legal status, forms, methods, guarantees, administrative act.

Размещено на Allbest.ru

...