Адміністративно-правовий статус місцевих державних адміністрацій в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Державний вищий навчальний заклад

"Запорізький національний університет"

Міністерства освіти і науки України

12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Адміністративно-правовий статус місцевих державних адміністрацій в Україні

Погиба Павло Павлович

Запоріжжя - 2015

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана у Київському національному університеті імені Тараса Шевченка Міністерства освіти і науки України.

Науковий керівник - доктор юридичних наук, професор, заслужений юрист України Берлач Анатолій Іванович, Київський національний університет імені Тараса Шевченка,професор кафедри адміністративного права;

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор, Заслужений діяч науки і техніки України Комзюк Анатолій Трохимович, Харківський національний університет внутрішніх справ, декан факультету права, економіки, психології та інформаційних технологій ННІ заочного та дистанційного навчання;

кандидат юридичних наук, доцент Гриценко Володимир Григорович, Кіровоградський державний педагогічний університет імені Володимира Винниченка, професор кафедри правознавства.

Захист відбудеться "25" червня 2015 року о "1300" годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 17.051.07 Запорізького національного університету за адресою: 69600, м. Запоріжжя, пр. Леніна, 74, корп. 5, кім. 202-б.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Запорізького національного університету (м. Запоріжжя, вул. Жуковського, 66-а, корп. 2, кім. 101).

Автореферат розісланий "22" травня 2015 року.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради П.С. Лютіков

Анотації

Погиба П.П. Адміністративно-правовий статус місцевих державних адміністрацій в Україні. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Запорізький національний університет, Запоріжжя, 2015.

Дисертація є науковим дослідженням адміністративно-правового статусу місцевих державних адміністрацій в Україні. У роботі міститься низка теоретичних положень і практичних рекомендацій, сформульованих у результаті комплексного дослідження адміністративно-правового статусу місцевих державних адміністрацій в Україні.

Відповідно до поставленої мети надане авторське визначення понять "адміністративно-правовий статус місцевих державних адміністрацій в Україні", "організаційна структура місцевих державних адміністрацій в Україні", "органи публічної адміністрації", "принципи діяльності місцевих державних адміністрацій". адміністративний правовий військовий

Визначено організаційну структура місцевих державних адміністрацій в Україні. Досліджено та охарактеризовано мету, завдання, функції, принципи та компетенцію місцевих державних адміністрацій в Україні. Проаналізовані правові та організаційні засади діяльності військово-цивільних адміністрацій в Україні в Донецькій та Луганській областях. Досліджено зарубіжний досвід реалізації адміністративно-правового статусу місцевих органів влади. Запропоновано напрями підвищення ефективності реалізації адміністративно-правового статусу місцевих державних адміністрацій в Україні через удосконалення чинного законодавства у даній сфері.

Ключові слова: адміністративно-правовий статус, завдання, законодавство, компетенція, місцеві державні адміністрації, органи публічної адміністрації, принципи діяльності, статус, функції.

Погиба П.П. Административно-правовой статус местных государственных администраций в Украине. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - административное право и процесс; финансовое право; информационное право. - Запорожский национальный университет, Запорожье, 2015.

Диссертация является научным исследованием административно-правового статуса местных государственных администраций в Украине. В работе содержится ряд теоретических положений и практических рекомендаций, сформулированных в результате комплексного исследования административно-правового статуса местных государственных администраций в Украине.

Цель исследования заключаются в том, чтобы на основе достижений науки административного права, анализа норм действующего законодательства Украины, отечественного и зарубежного опыта, а также обобщения практики его применения осуществить анализ административно-правового статуса местных государственных администраций в Украине, а также сформулировать соответствующие предложения по совершенствованию отечественного законодательства и практики его применения в указанной сфере.

Впервые на монографическом уровне в юридической науке рассмотрены теоретические и нормативно-правовые источники о правовом статусе местных государственных администраций в Украине, проанализировано международное и национальное законодательство в данной сфере. В работе дано авторское определение понятия "административно-правовой статус местных государственных администраций в Украине" как внешнего выражения деятельности органа публичной администрации, который состоит из целевого (принципы, цели, задачи и функции), структурно-организационного (регулирование порядка создания, реорганизации, ликвидации, процедуры деятельности, линейной и функциональной подчиненности) и компетенционного (права, обязанности, ответственность) блоков.

Установлено, что организационная структура местных государственных администраций в Украине - это нормативно закрепленный перечень органов и подразделений МДА, а также других органов, деятельность которых направлена на выполнение возложенных на них задач и функций по реализации государственной региональной политики. В работе обосновано, что эта система состоит из четырех звеньев: первым (управляющим) звеном является руководство; второе звено охватывает структурные подразделения; третье звено включает консультативные, совещательные и другие вспомогательные органы и службы; четвертым звеном является аппарат.

Изучено содержание и особенности административно-правового статуса местных государственных администраций в Украине, проведён анализ целей задач, функций, принципов и компетенции как элементов административно-правового статуса местных государственных администраций в Украине. Доказано, что в соответствии с принципом распределения функций между различными органами публичной администрации компетенция местных государственных администраций в Украине имеет специальный комплексный характер, в рамках которой выделено нормотворческие, кадровые, организационные, контрольные, лицензионно-разрешительные полномочия, которые определены нормами действующего законодательства.

Проанализированы правовые и организационные аспекты деятельности соответствующих структурных подразделений органов местной власти зарубежных стран, а также обосновывается целесообразность и возможность заимствования положительного опыта в данной сфере.

Предложены направления повышения эффективности реализации административно-правового статуса местных государственных администраций в Украине. В частности, с целью усовершенствования деятельности местных государственных администраций в Украине изложен ряд предложений о внесении изменений и дополнений в действующее законодательство в данной сфере, а именно: в Законы Украины "О государственных местных администрациях", "О правовом режиме чрезвычайного положения" и т.д. Кроме того, предложена структура нового Закона Украины "О местных государственных администрациях в Украине".

В исследовании также использовались результаты проведенных автором исследований по проблемам обеспечения административно-правового статуса органов местных государственных администраций в Украине на основе разработанных анкет и опросных листов.

Ключевые слова: административно-правовой статус, задачи, законодательство, компетенция, местные государственные администрации, органы публичной администрации, принципы деятельности, статус, функции.

Pоgiba P. P. Administrative and legal status of local state administrations in Ukraine. - Manuscript.

Thesis for earning a candidate's degree in legal sciences with a specialization in 12.00.07 - administrative law and process; financial law; informational law. - Zaporizhzhia National University, Ukraine, Zaporizhzhia, 2015.

The thesis is a scientific research administrative and legal status of local state administrations in Ukraine. The paper contains a number of theoretical principles and practical recommendations made as a result of a comprehensive study of administrative and legal status of local state administrations in Ukraine.

In accordance with the goal provided the copyright definition of "administrative and legal status of local state administrations in Ukraine", "organizational structure of local state administrations in Ukraine", "public administration bodies", "principles of local state administrations".

Defined organizational structure of local state administrations in Ukraine. Studied and characterized purpose, objectives, functions, principles and competence of local state administrations in Ukraine. Analyzed the legal and organizational basis of civil-military administrations in Ukraine in the Donetsk and Lugansk regions. Studied foreign experience of implementing administrative and legal status of local governments Directions improve the effectiveness of administrative and legal status of local state administrations in Ukraine by improving the existing legislation in this area.

Key words: administrative legal status, objectives, legislation, competence, local state administrations, bodies of public administration principles, status, functions.

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Сучасний розвиток України неможливий без створення дієвого механізму забезпечення прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб, сприятливих умов проживання та життєдіяльності людини. Саме Конституція України закріплює, що людина, її життя, здоров'я і безпека визнаються найвищою соціальною цінністю (ст. 3). На виконання цього положення держава вживає необхідних заходів, одним із яких є створення та організація діяльності відповідної системи органів публічної адміністрації, що забезпечують реалізацію державної політики у всіх сферах життєдіяльності держави та населення. До них належать і місцеві державні адміністрації.

Галузеве законодавство передбачає існування на місцях двох публічно-владних систем, а саме: органів місцевого самоврядування та місцевих органів державної виконавчої влади, які представлені територіальними органами міністерств та інших центральних органів виконавчої влади й місцевими державними адміністраціями (далі - МДА).

Слід зазначити, що діяльність МДА має велике значення для регіонів, адже саме вони забезпечують: реалізацію державної політики у різних сферах публічного адміністрування, вирішення проблем місцевого та регіонального значення, вжиття заходів щодо охорони громадського порядку, запобігання та ліквідації надзвичайних ситуацій різного характеру, підготовку та виконання відповідних бюджетів, здійснення зовнішньоекономічної діяльності та створення сприятливого інвестиційного клімату в регіоні, реалізацію заходів щодо соціального захисту населення тощо.

Водночас зниження темпів розвитку національної економіки, збільшення безробіття та зниження рівня життя населення, загрозливий для існування країни рівень корупції, військова агресія та окупація частини території України, дублювання повноважень з іншими органами публічної адміністрації, недосконалість змісту адміністративних процедур у діяльності МДА, неналежний рівень організації взаємодії з іншими органами публічної адміністрації свідчать про наявність системних недоліків у діяльності МДА.

За таких обставин актуалізується необхідність проведення наукових досліджень у цій сфері, вивчення питань, що пов'язані з визначенням місця та ролі МДА в системі органів публічної влади; сучасного правового забезпечення діяльності МДА в Україні, а також змісту адміністративно-правового статусу МДА, зокрема: організаційної структури МДА, завдань, функцій, принципів, та змісту їх повноважень. Більш того, на сьогодні актуальними є питання щодо дослідження адміністративно-правового статусу військово-цивільних Донецької та Луганської областей, території яких останнім часом перебувають у "центрі" збройної агресії з боку російсько-сепаратистських угруповань.

Фундаментальною основою для вказаного дослідження стали праці таких вчених-адміністративістів: В.Б. Авер'янова, М. І. Ануфрієва, О.М. Бандурки, В.М. Бевзенка, А.І. Берлача, Ю.П. Битяка, І.П. Голосніченка, В.Г. Гриценко, П.В. Діхтієвського, Є.В. Додіна, В.В. Зуй, С.В. Ківалова, В.В. Коваленка, Т.О. Коломоєць, В.К. Колпакова, А.Т. Комзюка, О.В. Кузьменко, Д.М. Лук'янця, Д.В. Лученка, П.С. Лютікова, Р.С. Мельника, О.І. Остапенка, Д.В. Приймаченка, О.Ф. Скакун, В.П. Тимощука, Х.П. Ярмакі та ін.

Окремі питання проблематики даного дослідження відображені у працях вітчизняних вчених. Так зокрема, Ю.В. Мельник охарактеризував окремі аспекти правового регулювання діяльності місцевих органів виконавчої влади; Т.О. Карабіна висвітила співвідношення повноважень місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. Разом із тим комплексне дослідження адміністративно-правового статусу МДА в Україні з урахуванням сучасних реалій соціально-політичного життя та стану національної безпеки не проводилось.

Недостатня теоретична розробленість зазначених питань на тлі бурхливого розвитку правотворчої діяльності та невпорядкованості процесу правозастосування зумовили актуальність комплексного дослідження адміністративно-правового статусу МДА в Україні і, відповідно, вибір теми дисертаційного дослідження.

Зв'язок роботи із науковими програмами, планами, темами. Дослідження відповідає положенням п. 2 Програми діяльності Кабінету Міністрів України, затвердженої Постановою Верховної Ради України від 11 грудня 2014 року № 26-VIII, Закону України від 11 листопада 2001 року №2623-III "Про пріоритетні напрями розвитку науки і техніки"; Переліку пріоритетних напрямів розвитку науки та техніки на період до 2020 року, затвердженому Постановою Кабінету Міністрів України від 7 вересня 2011 року № 942; Розділу 2 "Проблеми формування національної правової системи України" Пріоритетних напрямів розвитку правової науки на 2011-2015 рр., затверджених Постановою загальних зборів Національної академії правових наук України від 24 вересня 2010 року № 14-10, а також плановим темам кафедри адміністративного права Київського національного університету імені Тараса Шевченка.

Мета і задачі дослідження. Мета дослідження полягає в тому, щоб на основі аналізу вітчизняних і зарубіжних наукових, науково-публіцистичних джерел і чинного вітчизняного й міжнародного законодавства та узагальнень практики його реалізації визначити поняття та структуру адміністративно-правового статусу МДА в Україні, військово-цивільних адміністрацій в Донецькій та Луганській областях, а також сформулювати відповідні пропозиції щодо вдосконалення вітчизняного законодавства та практики його застосування у зазначеній сфері.

Досягнення поставленої мети зумовило постановку та вирішення таких основних задач:

– охарактеризувати генезис наукових поглядів щодо адміністративно-правового статусу МДА в Україні;

– визначити теоретичні основи адміністративно-правового статусу МДА;

– охарактеризувати правові засади діяльності МДА в Україні;

– визначити організаційну структуру МДА в Україні;

– розкрити поняття та здійснити характеристику мети, завдань, принципів та функцій як елементів цільового блоку адміністративно-правового статусу МДА в Україні;

– встановити специфіку реалізації компетенції МДА;

– розглянути особливості адміністративно-правового статусу військово-цивільних адміністрацій у Донецькій та Луганській областях;

– охарактеризувати зарубіжний досвід реалізації адміністративно-правового статусу місцевих органів виконавчої влади;

– обґрунтувати напрями вдосконалення правового забезпечення реалізації адміністративно-правового статусу МДА в Україні.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають у процесі формування та реалізації адміністративно-правового статусу МДА в Україні.

Предметом дослідження є адміністративно-правовий статус місцевих державних адміністрацій в Україні.

Методи дослідження. Методологічну основу дослідження становить сукупність загальних й спеціальних (історичний, формально-логічний, порівняльно-правовий, соціологічний) методів наукового пізнання. За допомогою порівняльно-правового, логіко-семантичного та історико-правового методів досліджено ґенезу розвитку наукових поглядів щодо адміністративно-правового статусу МДА в Україні (підрозділ 1.1). Логіко-семантичний метод використаний для поглиблення понятійного апарату (підрозділи 1.2, 2.1, 2.3). Порівняльно-правовий метод, методи аналізу та синтезу застосовано під час дослідження правових засад адміністративно-правового статусу МДА в Україні, а також зарубіжного досвіду реалізації адміністративно-правового статусу місцевих органів виконавчої влади (підрозділи 1.3, 3.1). Структурно-функціональний метод, методи класифікації та групування використано для дослідження компетенції МДА та особливостей функціонування військово-цивільних адміністрацій (підрозділи 2.3, 2.4). Методи правового моделювання, аналізу та синтезу, компаративний та формально-догматичний дали змогу дослідити мету, завдання, принципи та функції МДА та обґрунтувати шляхи вдосконалення правового забезпечення реалізації адміністративно-правового статусу МДА в Україні (підрозділи 2.2, 3.2). Ці методи наукового пізнання застосовувались у взаємозв'язку.

Нормативною основою дослідження є Конституція України, закони України, акти Президента України та Кабінету Міністрів України, а також інші правові акти, норми яких регулюють відносини у сфері реалізації адміністративно-правового статусу МДА в Україні.

Емпіричну базу дослідження склали матеріали узагальнення практики діяльності МДА за 2010-2014 роки, аналітичні довідки, звіти та довідково-інформаційні видання органів публічної адміністрації.

Наукова новизна одержаних результатів визначається тим, що дисертація є одним із перших в юридичній науці комплексним дослідженням проблем, що виникають у сфері формування та реалізації адміністративно-правового статусу МДА в Україні. На основі проведеного дослідження сформульовано висновки, рекомендації й пропозиції, які відповідають вимогам наукової новизни, зокрема:

вперше:

– запропоновано низку авторських дефініцій: "адміністративно-правовий статус МДА в Україні" - зовнішній вираз діяльності органу публічної адміністрації, який складається із цільового (принципи, мета, завдання та функції), структурно-організаційного (регулювання порядку створення, реорганізації, ліквідації, процедури діяльності, лінійної та функціональної підпорядкованості) та компетенційного (права, обов'язки, відповідальність) блоків; "організаційна структура МДА в Україні" - нормативно закріплений перелік органів і підрозділів МДА, а також інших органів, діяльність яких спрямована на виконання покладених на них завдань та функцій щодо реалізації державної регіональної політики;

– досліджено особливості формування та реалізації адміністративно-правового статусу військово-цивільних адміністрацій у Донецькій та Луганській областях і встановлено, що ці тимчасові органи створені та функціонують на основі МДА вказаних областей і їх діяльність спрямована на реалізацію на зазначених територіях спеціальних напрямів діяльності, до яких віднесено: реалізацію державної регіональної політики; реалізацію заходів щодо соціально-економічного та культурного розвитку, формування та реалізації місцевого бюджету, податкової політики, мобілізаційної роботи, охорони державного кордону, відсічі збройній агресії проти України; сприяння діяльності правоохоронних органів; запровадження та контроль за реалізацією тимчасових обмежувальних заходів; запобігання гуманітарній катастрофі та ін.;

– з урахуванням сучасних соціально-політичних умов комплексно охарактеризовано компетенцію МДА в таких сферах, як: дозвільна, інвестиційна, житлово-комунального господарства, запобігання та ліквідації негативних наслідків надзвичайної ситуації та ін.;

удосконалено:

– понятійний апарат, зокрема, сформульовано авторське визначення термінів "органи публічної адміністрації", "принципи діяльності МДА" і наголошено на необхідності нормативного їх закріплення у відповідних законодавчих актах;

– визначення змісту мети, завдань та функцій МДА, зокрема: встановлено, що мета діяльності МДА включає в себе довгострокову, середньострокову та короткострокову тощо; доведено, що завдання, реалізацію яких забезпечують МДА доцільно диференціювати залежно від напрямів діяльності даних органів: а) завдання щодо реалізації державної регіональної політики; б) завдання щодо реалізації заходів із забезпечення законності, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян; в) завдання щодо здійснення оборонної роботи та мобілізаційної підготовки; г) завдання щодо надання ліцензійно-дозвільних послуг та ін.;

– теоретичні положення щодо нормативного закріплення мети, завдань, функцій, компетенції МДА в Україні через розробку та прийняття нового Закону України "Про місцеві державні адміністрації в Україні", а також сформульовано низку конкретних пропозицій щодо внесення змін та доповнень до Законів України "Про місцеві державні адміністрації", "Про режим іноземного інвестування", "Про правовий режим надзвичайного стану" та ін.;

– наукові підходи щодо розуміння компетенції МДА як визначеної правовими актами системи прав і обов'язків (повноважень) в органічному поєднанні з предметом їх відання; встановлено, що вона (компетенція) спрямована на реалізацію загальних та спеціальних функцій;

набули подальшого розвитку:

– положення щодо систематизації та узагальнення зарубіжного досвіду організації діяльності органів місцевої виконавчої влади та визначено можливі шляхи його запозичення в Україні;

– систематизація наукових поглядів щодо адміністративно-правового статусу МДА в Україні, в межах яких виділено такі групи досліджень: щодо визначення правових засад та напрямів діяльності МДА; щодо організації діяльності МДА; щодо порядку реалізації процедур взаємодії МДА із іншими органами влади тощо.

Практичне значення одержаних результатів дисертаційного дослідження полягає в тому, що вони становлять як науково-теоретичний, так і практичний інтерес і можуть бути використані у:

– правотворчості - при вдосконаленні чинного законодавства про МДА в Україні (довідка про впровадження Комітету Верховної Ради України з питань запобігання і протидії корупції № 04-19/11-2070 від 24.03.2015);

– правозастосовчій діяльності - для вдосконалення діяльності МДА в Україні;

– науково-дослідницькій сфері - для подальшого опрацювання проблем реалізації адміністративно-правового статусу МДА в Україні;

– навчальному процесі - під час викладання курсів "Адміністративне право", "Адміністративне процесуальне право" (акт впровадження юридичного факультету Київського Національного університету імені Тараса Шевченка від 12.03.2015).

Апробація результатів дослідження. Результати дослідження, його основні висновки й рекомендації оприлюднені на 6 науково-практичних конференціях, зокрема: "Адміністративна реформа та проблеми вдосконалення діяльності правоохоронних органів" (м. Сімферополь, 7 грудня 2010 р.); "Актуальні проблеми національного законодавства" (м. Кіровоград, 15 грудня 2011 р.); "Організаційно-правові засади боротьби з правопорушеннями на транспорті" (м. Одеса, 14 грудня 2012 р.); "Роль та місце ОВС у розбудові демократичної правової держави" (м. Одеса, 26 квітня 2013 р.); "Сучасний стан те перспективи розвитку адміністративного права та процесу" (м. Одеса, 10-11 жовтня 2014 р.); "Роль та місце ОВС у розбудові демократичної правової держави" (м. Одеса, 5 березня 2015 р.).

Публікації. Основні положення роботи знайшли відображення у шести наукових статтях, опублікованих у виданнях, що визнані як фахові з юридичних дисциплін, у тому числі в одному зарубіжному науковому виданні, а також у шести тезах доповідей на науково-практичних конференціях.

Структура та обсяг роботи. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, які містять дев'ять підрозділів, висновків, додатків та списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації складає 203 сторінки. Список використаних джерел налічує 215 найменувань і займає 21 сторінку.

Основний зміст роботи

У вступі обґрунтовується актуальність і наукова новизна теми дослідження, висвітлюється її зв'язок із науковими програмами, планами, темами, визначається мета, завдання, об'єкт і предмет, методологічні, науково-теоретичні, нормативні основи, формулюються основні положення й висновки, що виносяться на захист, характеризуються методи дослідження, використані в роботі. Показано теоретичне та практичне значення одержаних результатів, містяться відомості про їх апробацію, наведено дані про публікації в наукових фахових виданнях.

Розділ 1 "Теоретичні та правові засади діяльності місцевих державних адміністрацій" складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1 "Ґенеза наукових поглядів щодо адміністративно-правового статусу місцевих державних адміністрацій" здійснений аналіз положень сучасної юридичної науки, а також науки державного управління, присвячених проблемам формування та реалізації правового статусу МДА. Встановлено відсутність комплексного аналізу правової природи організаційних відносин у даній сфері.

Комплексність відносин, що виникають під час формування та реалізації адміністративно-правового статусу МДА, обумовила наявність низки наукових робіт, виконаних у межах наукових спеціальностей 12.00.01 "Теорія та історія держави і права; історія політичних і правових учень", 12.00.02 "Конституційне право; муніципальне право", 12.00.07 "Адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право" та 25.00.02 "Механізми державного управління". Різні аспекти зазначеної проблематики висвітлені у наукових працях таких вчених, як: В.Б. Авер'янов, А.В. Басов, А.І. Берлач, Ю.П. Битяк, Г.В. Бублик, Ю.М. Глущенко, І. П. Голосніченко, С.Г. Давтян, О.В. Кузьменко, М.В. Корнієнко, Ю.В. Мельник, О.І. Остапенко, О.М. Соловйова, А.Л. Сухорукова, В.П. Тарануха та ін.

Аналіз ґенези наукової думки свідчить про необхідність формування теоретичних та практичних положень щодо адміністративно-правового статусу МДА, що передбачає не лише розробку категоріально-понятійного апарату, але й визначення суб'єктної складової відповідних відносин, аналіз змісту складових елементів адміністративно-правового статусу МДА та порядку їх реалізації.

У підрозділі 1.2 "Теоретичні основи адміністративно-правового статусу місцевих державних адміністрацій в Україні" на основі здобутків вчених у сфері загальної теорії права та адміністративного права встановлено, що адміністративно-правовий статус органу публічної адміністрації складається з трьох блоків: а) цільового; б) структурно-організаційного; в) компетенційного. Вбачається, що саме такий підхід дає змогу в повному обсязі дослідити зміст та особливості адміністративно-правового статусу МДА.

Зазначено, що цільовий блок включає роль (основну мету діяльності), принципи, завдання та функції МДА. Структурно-організаційний блок містить у собі два елементи: структурний (структура органу; схема організаційного підпорядкування структурних одиниць; схема розподілу завдань, функцій кожного структурного підрозділу), організаційний (порядок взаємодії структурних підрозділів МДА, а також порядок взаємодії з іншими органами (як державними, так і недержавними)). Що стосується компетенційного блоку, то він містить у собі права, обов'язки та юридичну відповідальність.

Доведено, що адміністративно-правовий статус МДА - це зовнішній вираз їх діяльності, що складається із цільового (принципи, мета, завдання та функції), структурно-організаційного (регулювання порядку створення, реорганізації, ліквідації, процедури діяльності, лінійної та функціональної підпорядкованості) та компетенційного (права та обов'язки) блоків.

У підрозділі 1.3 "Правові засади реалізації адміністративно-правового статусу місцевих державних адміністрацій в Україні" здійснено аналіз правових засад реалізації адміністративно-правового статусу МДА в Україні. Встановлено, що основним недоліком галузевого законодавства є його несистемний характер, що зумовлює недостатню ефективність реалізації досліджуваного статусу вказаного суб'єкта.

Обґрунтовано висновок про те, що правові акти, які визначають адміністративно-правовий статус МДА, з огляду на предмет регулювання доцільно поділити на групи, що закріплюють: організаційні основи діяльності МДА в Україні; особливості взаємодії МДА; особливості реалізації повноважень тощо. Окрім цього, значна частина норм регламентують організаційні, реєстраційні, контрольно-наглядові та інші відносини.

Доведено, що для підвищення ефективності реалізації адміністративно-правового статусу МДА необхідно врегулювати суперечності законодавчо-правового, економічного, організаційного характеру, крім того, слід розробити та затвердити загальні засади державної політики в зазначеній сфері, що дозволить чітко визначити компетенцію та напрями діяльності МДА відповідно до світової практики.

Розділ 2 "Юридична природа та зміст адміністративно-правового статусу місцевих державних адміністрацій" складається з чотирьох підрозділів.

У підрозділі 2.1 "Організаційна структура місцевих державних адміністрацій в Україні" зазначено, що ефективність діяльності МДА залежить від її організаційної побудови, правового регулювання організації управління та відповідних видів забезпечення.

Наголошено на неоднозначності визначення понять "публічна адміністрація", "організація", "організаційна структура". З огляду на це, автор пропонує розглядати організаційну структуру МДА як нормативно закріплений перелік органів і підрозділів МДА, а також інших органів, діяльність яких спрямована на виконання покладених на них завдань та функцій щодо реалізації державної регіональної політики.

Встановлено, що організаційна структура МДА в Україні включає в себе систему її підрозділів, які перебувають у взаємозв'язку, що базується на підпорядкуванні нижчих апаратів вищим, координації і взаємозв'язку з іншими органами публічної адміністрації. Ця система складається з чотирьох ланок: першою (керівною) ланкою є керівництво МДА (голова; перший заступник; заступники голови; керівники департаментів, управлінь, відділів); друга ланка охоплює структурні підрозділи (департаменти, управління, відділи, сектори); третя ланка включає консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи й служби (комісії, колегії, робочі групи тощо); четвертою ланкою є апарат МДА.

Доведено, що повноваження керівництва МДА спрямовані на виконання в основному адміністративної (організаційної), контрольної, забезпечувальної та юрисдикційної функції. Наведену класифікацію підтримали 71,3 % опитаних респондентів.

У підрозділі 2.2 "Мета, принципи, завдання та функції діяльності місцевих державних адміністрацій в Україні" досліджено норми, що визначають зміст цільового блоку елементів адміністративно-правового статусу МДА.

Звернуто увагу на аналіз принципів діяльності МДА, під якими запропоновано розуміти основні правові вимоги, що відображають закономірності суспільних відносин, пов'язаних із реалізацією заходів щодо забезпечення прав, свобод, законних інтересів фізичних і юридичних осіб, а також реалізації державних регіональних програм з урахуванням природних, історичних, екологічних, економічних, географічних, демографічних та інших особливостей регіонів, їх етнічної і культурної самобутності. На основі проведеного аналізу автором обґрунтовано класифікацію принципів на загальні та спеціальні (галузеві).

У процесі дослідження галузевого законодавства встановлено, що мета функціонування МДА визначається їх предметною спрямованістю та полягає в забезпеченні реалізації державної регіональної політики, здійсненні контролю та нагляду, а також державного регулювання у сферах соціально-економічного, культурного розвитку; оборонної роботи та мобілізаційної підготовки тощо. Поряд із цим автор наголошує на необхідності внесення змін та доповнень до правових актів у частині конкретизації мети діяльності МДА. Мету діяльності МДА класифіковано на довгострокову, середньострокову та короткострокову, а також стратегічну та тактичну.

Визначено, що основні завдання МДА доцільно диференціювати залежно від напрямів діяльності даних органів, зокрема: завдання, щодо реалізації державної регіональної політики; завдання щодо реалізації заходів із забезпечення законності; завдання щодо здійснення оборонної роботи та мобілізаційної підготовки; завдання щодо надання ліцензійно-дозвільних послуг; завдання щодо здійснення контролю та нагляду тощо.

На основі аналізу норм чинного законодавства та практики діяльності МДА обґрунтовано висновок про необхідність виокремлення загальних та спеціальних функцій даних суб'єктів. Так, до загальних функцій МДА автором віднесено функції, що уточнюють реалізацію їх мети та завдань, зокрема: нормотворчу, правозастосовчу, забезпечувальну, організаційну. До спеціальних функцій віднесено: контрольно-наглядову, планування та прогнозування розвитку регіону, аналіз стану та ефективності реалізації заходів щодо реалізації державної регіональної політики, ліцензійну, координаційну, інформаційну та ін.

У підрозділі 2.3 "Компетенція місцевих державних адміністрацій в Україні" проведено аналіз галузевих правових актів з метою визначення змісту компетенції МДА. Встановлено, що системною проблемою реалізації повноважень МДА в Україні є насамперед їх дублювання іншими органами публічної адміністрації. Зазначено, що така ситуація призводить до нераціонального використання кадрового потенціалу, невиправданих фінансових витрат, дублювання положень правових актів та оперативних документів і в цілому до зниження ефективності функціонування МДА.

Акцентовано увагу на аналізі змісту компетенції МДА, у зв'язку з чим обґрунтовано висновок про те, що повноваження МДА доцільно класифікувати на такі групи: нормотворчі, бюджетно-розпорядчі, організаційні, контрольно-наглядові, охоронні, забезпечувальні та ін. Крім того, у зв'язку з відсутністю чітко визначених обов'язків МДА автор наголошує на необхідності їх нормативного визначення. Зазначено, що розробка та законодавче закріплення чітко визначених обов'язків вказаних вище органів обумовлені потребою вдосконалення організації їх діяльності, приведення її у відповідність до сучасних вимог.

Обґрунтовано висновок про те, що закріплення на законодавчому рівні переліку обов'язків МДА сприятиме посиленню державного регулювання у зазначеній сфері, підвищенню ефективності їх діяльності.

У підрозділі 2.4 "Особливості адміністративно-правового статусу військово-цивільних адміністрацій у Донецькій та Луганській областях" вивчено особливості формування та реалізації адміністративно-правового статусу військово-цивільних адміністрацій у Донецькій та Луганській областях.

Зазначено, що неможливість виконання місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування покладених на них Конституцією та законами України повноважень протягом тривалого часу, зокрема, внаслідок їх фактичного самоусунення від виконання своїх повноважень зумовило появу низки проблем, зокрема соціально-економічного характеру, що вкрай негативно позначилося на забезпеченні безпеки та життєдіяльності населення в районі проведення антитерористичної операції.

З огляду на обставини, встановлено, що наразі створення та функціонування військово-цивільних адміністрацій є єдиною умовою здійснення державної влади на території Донецької та Луганської областей, забезпечення життєдіяльності громадян даних областей, вирішення питань місцевого значення, нормалізації життя населення, забезпечення безпеки населення шляхом запровадження тимчасових обмежень у районі проведення антитерористичної операції.

З урахуванням сучасних соціально-політичних умов обґрунтовано висновок про необхідність виокремлення спеціальних функцій даних органів, зокрема: організаційної; бюджетно-розпорядчої; забезпечувальної; регулятивної; обмежувальної. Кожну із зазначених функцій детально проаналізовано.

Розділ 3 "Напрями удосконалення адміністративно-правового статусу місцевих державних адміністрацій" складається з двох підрозділів.

У підрозділі 3.1 "Удосконалення правових засад реалізації адміністративно-правового статусу місцевих державних адміністрацій в Україні" з'ясовано, що ключовим недоліком галузевого законодавства, норми якого визначають особливості реалізації адміністративно-правового статусу МДА, є, насамперед, невизначеність стратегічної мети державної політики у даній сфері в умовах побудови України як соціально орієнтованої держави з ринковою економікою.

З метою виявлення прогалин у чинному законодавстві України щодо визначення особливості реалізації адміністративно-правового статусу МДА автором проведено порівняльний аналіз положень правових актів у даній сфері, на основі чого запропоновано напрями його вдосконалення.

У зв'язку із цим обґрунтовано висновок про те, що стратегічним завданням щодо вдосконалення адміністративно-правового статусу МДА є розробка та прийняття нового Закону України "Про місцеві державні адміністрації в Україні", в якому доцільно визначити основні засади державної політики та правовий статус МДА. Обґрунтовано висновок про необхідність зміни організаційної структури МДА, зокрема усунення дублювання структурних підрозділів в інших органах публічної адміністрації, закріплення переважно організаційних та контрольних повноважень. Зазначається, що наведену пропозицію підтримали 73,6 % опитаних респондентів, що, власне, підтверджує обґрунтованість висновків автора.

У підрозділі 3.2 "Зарубіжний досвід реалізації адміністративно-правового статусу місцевих органів виконавчої влади" обґрунтовано доцільність і можливість запозичення позитивного нормотворчого та організаційного досвіду функціонування місцевих органів виконавчої влади в зарубіжних країнах. Водночас автор наголошує на необхідності виваженого підходу до запозичення зарубіжного досвіду та його апробації, врахуванні вітчизняних національних інтересів і ситуації у публічному управлінні.

У дисертації розглянуто конкретні підходи та програми щодо реалізації адміністративно-правового статусу місцевих органів виконавчої влади з позиції їх корисності, важливості та можливості застосування в Україні. На прикладі діяльності відповідних органів зарубіжних країн у досліджуваній сфері автором проаналізовано основні правові та організаційні засади їх діяльності, а також звернуто увагу на загальні засади порядку реалізації владних повноважень. Зокрема, наголошено на доцільності використання в діяльності вітчизняних МДА позитивного досвіду Французької Республіки, Королівства Швеції та Республіки Польщі.

При цьому автором наголошено, що елементи організації діяльності органів влади країн Європейського Союзу можуть бути використані в Україні за умови всебічного врахування політичних та територіальних особливостей. Крім того, автором наголошено на необхідності посилення саме організаційного і контрольного впливу місцевих органів виконавчої влади, адже значний обсяг повноважень місцевих органів виконавчої влади у країнах Європейського Союзу спрямований саме на здійснення контролю.

Висновки

У дисертації запропоновано нове вирішення наукового завдання, що виявляється у розкритті поняття та структури адміністративно-правового статусу МДА в Україні, військово-цивільних адміністрацій у Донецькій та Луганській областях, а також викладено відповідні пропозиції щодо вдосконалення галузевого законодавства у зазначеній сфері. Головними науковими і практичними результатами роботи, досягнутими здобувачем у процесі наукового дослідження, є такі:

1. З'ясовано, що адміністративно-правовий статус МДА в Україні - це зовнішній вираз діяльності органу публічної адміністрації, який складається із цільового (принципи, мета, завдання та функції), структурно-організаційного (регулювання порядку створення, реорганізації, ліквідації, процедури діяльності, лінійної та функціональної підпорядкованості) та компетенційного (права, обов'язки, відповідальність) блоків.

2. Доведено, що організаційна структура МДА в Україні - це нормативно закріплений перелік органів і підрозділів МДА, а також інших органів, діяльність яких спрямована на виконання покладених на них завдань та функцій щодо реалізації державної регіональної політики.

3. Наголошено, що принципи діяльності МДА - це основні правові вимоги, що відображають закономірності суспільних відносин, пов'язаних із реалізацією заходів щодо забезпечення прав, свобод, законних інтересів фізичних і юридичних осіб, а також реалізації державних регіональних програм з урахуванням природних, історичних, екологічних, економічних, географічних, демографічних та інших особливостей регіонів, їх етнічної і культурної самобутності.

4. Визначено напрями наукових досліджень змісту адміністративно-правового статусу МДА в Україні, в межах яких виділено такі групи досліджень: щодо визначення правових засад та напрямів діяльності МДА; щодо організації діяльності місцевих державних адміністрацій; щодо порядку реалізації процедур взаємодії МДА із іншими органами влади; щодо особливостей розмежування компетенції МДА із іншими органами влади; щодо теоретичних та практичних аспектів забезпечення прав і свобод людини та громадянина у сфері функціонування МДА.

5. Зазначено, що система правових актів, норми яких регулюють порядок реалізації адміністративно-правового статусу МДА в Україні, складається з двох блоків - міжнародного та національного.

Доведено, що правові акти, норми яких регулюють відносини у сфері реалізації адміністративно-правового статусу МДА в Україні, мають багатоаспектну юридичну природу, тобто носять комплексний характер і належать до різних галузей права (адміністративного, фінансового, цивільного, господарського, житлового, екологічного та ін.). Загалом вказана сфера регулюється нормами низки правових актів, що, на думку автора, потребує їх систематизації у групи, які визначають: організаційні основи діяльності МДА в Україні; особливості взаємодії МДА; особливості реалізації повноважень у різних сферах публічного адміністрування, зокрема освіти, соціального захисту, охорони громадського порядку, як у звичайних умовах так і в умовах надзвичайних ситуацій, інвестиційної діяльності, ліцензійно-дозвільної діяльності; здійснення заходів за відповідними напрямами забезпечення (матеріально-технічного, інформаційного, кадрового, організаційного тощо).

6. Встановлено, що організаційна структура МДА в Україні базується на системі її підрозділів, які перебувають у взаємозв'язку, що базується на підпорядкуванні нижчих апаратів вищим, координації й взаємозв'язку з іншими органами публічної адміністрації. Ця система складається з чотирьох ланок: першою (керівною) ланкою є керівництво МДА (голова; перший заступник; заступники голови; керівники департаментів, управлінь, відділів, тощо); друга ланка охоплює структурні підрозділи (департаменти, управління, відділи, сектори); третя ланка включає консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби (комісії, колегії, робочі групи тощо); четвертою ланкою є апарат МДА.

7. З'ясовано, що, виходячи з основних завдань, які покладено на МДА в Україні, їх функції можна згрупувати в такі види: загальні (нормотворча, правозастосовча, забезпечувальна, організаційна); спеціальні (контрольно-наглядова, планування та прогнозування розвитку регіону, аналіз стану та ефективності реалізації заходів щодо реалізації державної регіональної політики; ліцензійна, координаційна, інформаційна).

8. Доведено, що відповідно до принципу розподілу функцій між різними органами публічної адміністрації, компетенція МДА в Україні має спеціальний комплексний характер, у межах якої виділено нормотворчі, кадрові, організаційні, контрольні, ліцензійно-дозвільні повноваження, що визначені нормами чинного законодавства.

9. Визначено, що військово-цивільні адміністрації в Донецькій та Луганській областях є тимчасовими органами, що створені на основі МДА вказаних областей, і їх діяльність спрямована на реалізацію на території вказаних областей спеціальних напрямів діяльності, до яких віднесено: реалізацію державної регіональної політики; реалізацію заходів щодо соціально-економічного та культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць, формування та реалізації місцевого бюджету, податкової політики, мобілізаційної роботи, охорони державного кордону, відсічі збройній агресії проти України, сприяння діяльності правоохоронних органів; запровадження та контроль за реалізацією тимчасових обмежувальних заходів; запобігання гуманітарній катастрофі тощо.

10. Зазначено, що діяльність місцевих органів виконавчої влади в зарубіжних країнах характеризується високою ефективністю. Цьому сприяє досконала система законодавства, норми якої регулюють порядок формування та реалізації регіональної політики, правовий статус органів публічної адміністрації у даній сфері, гарантування дотримання законодавства та застосування заходів юридичної відповідальності за відповідні правопорушення в цій сфері (Французька Республіка, Королівство Швеції, Республіка Польща). У зв'язку з цим запропоновано використання позитивного зарубіжного досвіду, впровадження якого дозволить удосконалити порядок реалізації адміністративно-правового статусу МДА в Україні.

Наголошено, що з урахуванням сталої тенденції до європейської інтеграції України важливим питанням удосконалення порядку реалізації адміністративно-правового статусу МДА в Україні є спрямування зусиль органів публічної адміністрації на адаптацію вітчизняного законодавства до вимог Європейського Союзу.

11. З метою вдосконалення правових засад реалізації адміністративно-правового статусу МДА в Україні запропоновано:

- внести зміни до Закону України "Про місцеві державні адміністрації", зокрема:

а) доповнити Главу 1 ст. 1-1 "Мета діяльності місцевих державних адміністрацій в Україні" та викласти її в такій редакції:

"Мета діяльності місцевих державних адміністрацій в Україні полягає в забезпеченні реалізації державної регіональної політики, створенні умов для динамічного, збалансованого розвитку регіону, підвищення рівня життя населення, здійснення контролю та нагляду, а також державного регулювання у сферах соціально-економічного, інвестиційного, культурного, етнічного розвитку, оборонної роботи та мобілізаційної підготовки.";

б) доповнити ст. 3 Закону додатковими принципами та викласти їх у такій редакції:

"- співробітництва та ефективної взаємодії з іншими органами публічної адміністрації;

- відкритості та прозорості діяльності місцевих державних адміністрацій;

- ефективності та достатньої якості реалізації адміністративних процедур у діяльності місцевих державних адміністрацій.";

в) доповнити Главу 1 ст. 5-1 "Структура місцевої державної адміністрації" та викласти її в такій редакції:

"Місцева державна адміністрація складається з: керівництва місцевої державної адміністрації (голова; перший заступник; заступники голови; керівники департаментів, управлінь, відділів: структурних підрозділів (департаменти, управління, відділи, сектори); допоміжних, консультативних та тимчасових структурних підрозділів: консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів і служб (комісії, колегії, робочі групи тощо); апарату місцевих державних адміністрацій.";

г) доповнити ст. 13 Закону додатковими підпунктами та викласти їх у такій редакції:

"п. 9. - сприяє здійсненню заходів щодо охорони громадської безпеки, громадського порядку, боротьби зі злочинністю;

п. 9-1 - вживає заходів щодо запобігання та ліквідації негативних наслідків надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру;

п. 9-2 - сприяє реалізації обмежувальних заходів, що запроваджуються у зв'язку із виникненням масових заворушень, внутрішнього збройного конфлікту, вчиненням терористичних актів, блокуванням та захопленням будівель органів державної влади, та інших заходів, що можуть бути запроваджені у разі оголошення антитерористичної операції, режиму надзвичайного стану або воєнного стану.";

- доповнити Закон України "Про правовий режим надзвичайного стану", зокрема:

а) доповнити ст. 10 Закону додатковим підпунктом та викласти його в такий редакції:

"- військово-цивільна адміністрація.".

12. З метою фундаментального оновлення правового забезпечення функціонування місцевих органів виконавчої влади запропоновано прийняти новий Закон України "Про місцеві державні адміністрації в Україні", передбачивши таку його структуру:

Преамбула.

Розділ 1. Загальні положення (використання термінів, мета та принципи діяльності, правова основа діяльності).

Розділ 2. Організаційні засади діяльності місцевих державних адміністрацій в Україні.

Розділ 3. Формування місцевих державних адміністрацій.

Розділ 4. Порядок діяльності місцевих державних адміністрацій.

Розділ 5. Галузева компетенція.

Розділ 6. Порядок взаємодії місцевих державних адміністрацій з іншими органами державної влади та місцевого самоврядування.

Розділ 7. Контроль та нагляд за діяльністю місцевих державних адміністрацій.

Розділ 8. Порядок взаємодії з іншими органами державної влади та органами місцевого самоврядування.

Розділ 9. Порядок оскарження дій та рішень місцевих державних адміністрацій.

Розділ 10. Фінансування діяльності місцевих державних адміністрацій.

Розділ 11. Прикінцеві положення.

Список опублікованих автором праць за темою дисертації

1. Погиба П.П. Историография исследования в сфере реализации административно-правового статуса местных государственных администраций в Украине: теоретическое исследование / П.П. Погиба // Право и политика. - 2014. - № 2/2. - С. 124-128.

...