Застосування як форма реалізації адміністративного законодавства України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Державний вищий навчальний заклад

"Запорізький національний університет"

Міністерства освіти і науки України

12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Застосування як форма реалізації адміністративного законодавства України

Губанов Олег Олександрович

Запоріжжя - 2015

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана у Запорізькому національному університеті Міністерства освіти і науки України.

Науковий керівник - доктор юридичних наук, професор Діхтієвський Петро Васильович, Київський національний університет імені Тараса Шевченка, професор кафедри адміністративного права;

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, доцент Мацелик Тетяна Олександрівна, Національний університет державної податкової служби України, завідувач кафедри господарсько-правових дисциплін;

кандидат юридичних наук Куразов Юсуп Хамзатович, Бердянський інститут державного та муніципального управління Класичного приватного університету, доцент кафедри адміністративного, господарського та фінансового права.

Захист відбудеться "26" червня 2015 року о "1300" годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 17.051.07 Запорізького національного університету за адресою: 69600, м. Запоріжжя, пр. Леніна, 74, корп. 5, кім. 202-б.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Запорізького національного університету (м. Запоріжжя, вул. Жуковського, 66-а, корп. 2, кім. 101).

Автореферат розісланий "25" травня 2015 року.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради П.С. Лютіков

Анотації

Губанов О.О. Застосування як форма реалізації адміністративного законодавства. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук зі спеціальності 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Запорізький національний університет, Запоріжжя, 2015. право адміністративний законодавство

Дисертацію присвячено аналізу особливостей застосування адміністративного законодавства. У дослідженні подано сучасний погляд на застосування норм права загалом та специфіки застосування адміністративно-правових норм зокрема, проводиться теоретичний аналіз понять "законодавство", "адміністративне законодавство", "застосування", "застосування адміністративно-правових норм", "тлумачення" та інших, пов'язаних із правозастосуванням понять. Надано дефініції понять "адміністративне законодавство", "застосування адміністративного законодавства" та деяких інших. Запропоновано поступове оновлення базових понять, пов'язаних із правозастосуванням: зокрема, враховуючи неоднозначне тлумачення поняття "законодавство" як у нормативно-правових актах, так і в доктрині адміністративного права, пропонується введення загального поняття "джерельна база адміністративного права" та її складових - "адміністративне законодавство" та "підзаконна адміністративно-правова база". Запропоновано дефініції цих понять.

Розглянуто історіографію дослідження застосування адміністративного законодавства у вітчизняній адміністративно-правовій доктрині та нормативно-правового регулювання пов'язаних із правозастосуванням питань; розкрито механізм застосування адміністративного законодавства, зокрема особливості суб'єктів застосування адміністративно-правових норм, процедурних питань правозастосовного процесу та особливості актів застосування адміністративного законодавства. Окреслено основні напрями реформування адміністративного законодавства України для забезпечення ефективності реалізації його норм у процесі правозастосування.

Ключові слова: адміністративне законодавство, акти застосування адміністративного законодавства, законодавство, застосування, застосування адміністративного законодавства, тлумачення, формалізовані джерела адміністративного права.

Губанов О.А. Применение как форма реализации административного законодательства. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - административное право и процесс; финансовое право; информационное право. - Запорожский национальный университет, Запорожье, 2015.

Диссертация посвящена анализу особенностей применения административного законодательства. В исследовании представлен современный взгляд на применение норм права вообще и специфику применения административно-правовых норм в частности. Проводится теоретический анализ понятий "законодательство", "административное законодательство", "нормативно-правовые акты", "подзаконные нормативно-правовые акты", "применение", "применение административно-правовых норм", "толкование", "доказательства", "доказывание" и других, связанных с правоприменением понятий.

Предлагаются дефиниции понятий "административное законодательство" и "применение административного законодательства". Административное законодательство определяется как система действующих формализованных (как опубликованных, так и не опубликованных) нормативно-правовых актов разной юридической силы, принятых в пределах установленной законами Украины или международными договорами компетенции, в которых содержатся административно-правовые нормы (хотя бы одна из таких норм), которыми устанавливаются, конкретизируются, изменяются или прекращаются административно-правовые отношения или устанавливается последовательность действий, которые необходимо совершить физическим, юридическим лицам или иным субъектам административного права, включая непосредственных правоприменителей, для реализации и/или защиты прав и интересов физических и юридических лиц. Применение административного законодательства с учетом выявленных неточностей и недостатков других доктринальных определений этого понятия предлагается определять как деятельность органов исполнительной и судебной власти, других уполномоченных субъектов публичного администрирования по разрешению любых вопросов, отнесенных к их компетенции, результатом которой является принятие соответствующих индивидуальных правоприменительных актов, которые должны отвечать требованиям материальных, процессуальных и процедурных норм базы формализованных источников административного права и являются обязательными для выполнения субъектами, которым они адресованы.

Предложено постепенное обновление базовых понятий административного права, связанных с применением административно-правовых норм, в частности, учитывая неоднозначное толкование понятия "законодательство" как в нормативно-правовых актах, так и в доктрине административного права, предлагается введение общего понятия "база источников административного права" и её составляющих - "административное законодательство" и "подзаконная административно-правовая база". Административное законодательство предлагается определять как систему нормативно-правовых актов Верховной Рады Украины, которыми регулируются наиболее важные административно-правовые отношения и которые имеют высшую юридическую силу по отношению ко всем остальным административно-правовым актам (законы). Подзаконную административно-правовую базу предлагается определять как нормативно-правовые акты в сфере действия административного права, которые принимаются в соответствии и на основании законов для конкретизации его положений.

Проанализирована историография исследований применения административного законодательства в отечественной административно-правовой доктрине и нормативно-правового регулирования связанных с правоприменением вопросов; раскрыт механизм применения административного законодательства, в частности особенности субъектов применения административно-правовых норм, процедурных вопросов правоприменительного процесса и особенности актов применения административного законодательства.

Выделены основные направления реформирования административного законодательства Украины для обеспечения эффективности реализации его норм в процессе правоприменения.

Ключевые слова: административное законодательство, акты применения административного законодательства, законодательство, применение, применение административного законодательства, толкование, формализованные источники административного права.

Gubanov O. A. Application as a form of implementation of the administrative legislation. - Manuscript.

Thesis for earning a candidate's degree in legal sciences with a specialization in 12.00.07 - administrative law and process; financial law; informational law. - Zaporizhzhia National University, Ukraine, Zaporizhzhia, 2015.

The dissertation is devoted to the analysis of the application peculiarities of administrative law. In the research there is a modern view of the application of the administration law in general and the specific application of administrative rules in particular. The theoretical analysis of the concepts of "law", "administrative law", "laws and regulations", "delegated legislation", "application", "application of administrative rules", "interpretation", "evidence", "proof" and other related with enforcement concepts is given.

The definitions of concepts "administrative law" and "application of administrative law" are proposed. Administrative law is defined as a system of acting formal (both published and unpublished) legal acts of different legal force, adopted within the established laws of Ukraine and international treaties of competence, which contain administrative rules (at least one of these rules) stating, specifying, modifying or terminating the administrative-legal relations, or setting a sequence of actions necessary to perform persons, entities or other subjects of administrative law, including direct law enforcers to implement and / or protect the rights and interests of persons and entities. The application of administrative law with the found inaccuracies and shortcomings of other doctrinal definitions of this concept is proposed to determine as an activity of the executive and the judiciary, other authorized entities of public administration for resolving of any issues related to their competence, the result of which is the adoption of the relevant law of individual acts, which are to meet the requirements of the material, process and procedural rules in the framework of formalized sources of administrative law and are binding for the subjects they are addressed to.

It is proposed to upgrade gradually the basic concepts of administrative law relating to the application of administrative rules, in particular, given the ambiguous explanation of the concept of "legislation" either in legal acts or in the doctrine of administrative law; the research suggests the introduction of a general concept of "framework of sources of administrative law" and its components: "administrative law" and "regulatory administrative and legal framework". Administrative legislation is proposed to define as a system of regulatory legal acts of the Verkhovna Rada of Ukraine, which regulate the most important administrative and legal relations and have the highest legal force with respect to all other administrative and legal acts (laws). Regulatory administrative and legal framework is proposed to determine as regulations of the scope of administrative law, which are taken in accordance with and on the basis of laws to flesh out its provisions.

The historiography of investigation of the application of administrative law in the domestic administrative and legal doctrine, and regulatory issues related to law enforcement is analyzed; the mechanism of the application of administrative law, in particular the peculiarities of particular subjects of administrative rules, procedural issues of enforcement process and the peculiarities of the application acts of administrative law, is discovered.

The basic directions of reforming of the administrative legislation of Ukraine to ensure the effectiveness of implementation of its provisions in law enforcement are emphasized.

Key words: administrative law, acts of administrative law, legislation, the application, the application of administrative law, interpretation, formal sources of administrative law.

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. В умовах побудови в Україні Європейської правової демократичної держави необхідним є не лише вдосконалення правового регулювання, а й перегляд засад правозастосування, в якому важливе місце посідає галузеве правозастосування, зокрема застосування адміністративного законодавства, яке відрізняється специфікою, обумовленою, перш за все, множинністю та розмаїттям (судових та позасудових) суб'єктів, широкою сферою, судово-адміністративною процедурою, юрисдикційним, неюрисдикційним змістовним наповненням тощо. Так, лише у 2014 році Державною фінансовою інспекцією України (далі - Держфінінспекція України) було проведено 23802 контрольні заходи, зокрема притягнуто до адміністративної відповідальності 15446 осіб; Антимонопольним комітетом України у 2014 році розглянуто 4525 заяв та звернень з приводу порушень законодавства про захист економічної конкуренції; припинено 5341 порушення законодавства про захист економічної конкуренції. У 2013 році Фонд державного майна України (далі - ФДМУ) отримав (з урахуванням колективних) 10183 звернень. За перший квартал 2014 року до ФДМУ звернулось 1007 громадян. Навіть такі вибіркові (щодо суб'єктів) статистичні дані свідчать про значний обсяг правозастосовних справ у діяльності несудових органів. Одночасно значною є й кількість справ, розглянутих лише у 2014 році судами, що також є прикладом правозастосування. Так, за запитом "адміністративне судочинство з 01 січня 2014 року по 31 грудня 2014 року" в ЄДРСР виявлено 1413724 розглянутих справи, а за чотири місяці 2015 року - вже 359734. Зазначене свідчить про поширеність галузевого правозастосування, актуальність дослідження питань галузевого правозастосування - застосування адміністративного законодавства - задля забезпечення його ефективності в умовах сучасних докорінних державотворчих та правотворчих процесів.

Судова та адміністративна реформи, які відбуваються в Україні, оновлення значної частини адміністративного законодавства, яке є предметом галузевого застосування, та перегляд положень доктрини адміністративного права суттєво впливають на процедуру, сутність, призначення та результат відповідного галузевого правозастосування, обумовлюючи формування новітнього наукового базису як для галузевого правотворення, так і сучасного галузевого правозастосування.

Слід констатувати, що комплексних доктринальних досліджень проблем застосування адміністративного законодавства, які враховували б усю його специфіку, до цього часу немає. Окремим загальнотеоретичним питанням правозастосування, а також деяким елементам процедури галузевого правозастосування присвячено низку наукових робіт, однак визнати їх достатнім науковим базисом для галузевого правозастосування, на жаль, не можна, що й обумовлює актуальність, наукову та практичну значимість відповідної проблематики.

Фундаментальною та основоположною базою дослідження вказаної проблематики є праці вітчизняних та зарубіжних учених-юристів, які в різні історичні періоди вивчали окремі аспекти правозастосування загалом та застосування адміністративного законодавства зокрема. Це праці В.Б. Авер'янова, А.Б. Агапова, С.С. Алексєєва, І.М. Ананова, Г.В. Атаманчука, Д.М. Бахраха, В.М. Бевзенка, Ю.П. Битяка, Д.О. Бочарова, К.І. Бриля, М.М. Вопленка, М.Л. Дворникового, П.В. Діхтієвського, В.В. Думи, М.І. Єропкіна, С.В. Ківалова, А.П. Клюшніченка, Л.В. Коваля, Ю.М. Козлова, Т.О. Коломоєць, В.К. Колпакова, А.Т. Комзюка, О.В. Константия, О.П. Коренєва, О. І. Костенко, О.В. Кузьменко, Ю.Х. Куразова, Б.П. Курашвілі, В. І. Курила, В.В. Лазарєва, Д.М. Лук'янця, О.Є. Луньова, Б.В. Малишева, О.В. Малька, В.М. Манохіна, Т.О. Мацелик, Р.С. Мельника, Р.В. Миронюка, О.В. Москалюка, І. Л. Невзорова, П.О. Недбайла, О.М. Ординої, І.М. Пахомова, Г.І. Петрова, А.В. Полякова, Л.Л. Попова, А.А. Пухтецької, А.О. Селіванова, О.Ф. Скакун, С.Г. Стеценка, В.М. Столбового, Ю.О. Тихомирова, А.С. Школика, Е. Шмідт-Ассманна, В.А. Юсупова, Л.С. Явича, Ц.А. Ямпольської та ін.

Зв'язок роботи із науковими програмами, планами, темами. Роботу виконано в рамках планів наукових досліджень Запорізького національного університету на 2011-2014 роки та комплексного наукового проекту "Дослідження основних напрямів реформування законодавства України в контексті глобалізаційних процесів" (номер державної реєстрації 0111U008532). Крім того, тема дисертації має безпосереднє відношення до Концепції адміністративної реформи в Україні, впровадженої Указом Президента України від 22 липня 1998 року № 810, та Указу Президента України від 09 грудня 2010 року № 1085/2010 "Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади". Тема дисертації відповідає Переліку пріоритетних напрямів розвитку науки та техніки на період до 2020 року, затвердженому Постановою Кабінету Міністрів України від 07 вересня 2011 року № 942; Пріоритетним напрямам розвитку правової науки в Україні на 2011-2015 роки, затвердженим постановою Загальних зборів НАПрН України від 24 вересня 2010 року.

Мета і задачі дослідження. Мета роботи - на підставі аналізу наявних доктринальних та нормативних джерел комплексно дослідити теоретичні та практичні питання застосування адміністративного законодавства як різновиду галузевого правозастосування, виокремити проблемні аспекти використання його потенціалу та сформулювати конкретні пропозиції щодо вдосконалення законодавства з цього питання та практики правозастосування з метою підвищення його ефективності.

Для досягнення мети дослідження були поставлені й вирішені такі задачі:

- охарактеризувати адміністративне законодавство як об'єкт застосування;

- визначити поняття, сутність, виділити та проаналізувати основні ознаки застосування адміністративного законодавства як різновиду галузевого застосування;

- простежити ґенезу досліджень застосування законодавства у вітчизняній адміністративно-правовій доктрині та нормативно-правового регулювання пов'язаних із правозастосуванням питань, виокремити основні її етапи та характерні особливості кожного з них;

- виділити та охарактеризувати систему суб'єктів застосування адміністративного законодавства та специфіку їхньої діяльності;

- дослідити процедурні засади застосування адміністративного законодавства та їхні особливості у регулятивній та правоохоронній сферах;

- проаналізувати акти відповідного галузевого застосування, виділити їх специфіку з урахуванням особливостей самого галузевого правозастосування;

- виявити конкретні проблеми галузевого правозастосування та шляхи вдосконалення вітчизняного адміністративного законодавства і практики його застосування для забезпечення ефективності відповідного галузевого правозастосування.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають у процесі застосування адміністративного законодавства.

Предмет дослідження - застосування адміністративного законодавства як особлива форма реалізації адміністративно-правових норм.

Методи дослідження. Методологічною основою дослідження стала сукупність методів і прийомів наукового пізнання, як загальнонаукових (діалектичний, формально-юридичний, історичний, логіко-семантичний, системний аналіз тощо), так і спеціальних (документального аналізу, порівняльно-правового тощо). Діалектичний метод використовувався (підрозділ 1.1) при дослідженні сутності адміністративного законодавства та його змісту, трансформації уявлень про нього та пов'язаних із ним понять; формально-юридичний метод (підрозділи 1.2, 2.1, 2.2, 2.3) - при аналізі системи суб'єктів правозастосування, його процедури та кінцевого результату. Історичний метод застосовувався (підрозділ 1.3) при дослідженні питань нормативного врегулювання, пов'язаних із правозастосуванням питань та становлення і розвитку уявлень про правозастосування у доктрині адміністративного права, а логіко-семантичний метод (розділи 1, 2, 3) - при дослідженні понятійного ряду: "законодавство", "адміністративне законодавство", "застосування", "застосування адміністративного законодавства", "тлумачення" та ін. За допомогою методу системного аналізу (підрозділи 1.1, 1.2, 2.1, 2.2, 2.3, розділ 3) встановлено зв'язок адміністративного законодавства з рештою елементів механізму його застосування, що дало змогу виявити недоліки правового регулювання питань, пов'язаних із галузевим правозастосуванням, та окреслити можливі шляхи їх усунення. Порівняльно-правовий метод використовувався (підрозділи 1.2, 1.3, 2.1, 2.2, 2.3) при дослідженні раніше чинного та сучасного адміністративного законодавства й виділення специфіки галузевого правозастосування в різні періоди розвитку адміністративного права, адміністративного законодавства, адміністративно-правової науки.

Нормативна основа дослідження - чинне та раніше діюче вітчизняне адміністративне законодавство (матеріальне, процесуальне, процедурне), судова практика.

Емпіричну базу дослідження становлять статистичні дані, акумульовані Держфінінспекцією України, ФДМУ, Антимонопольним комітетом України щодо застосування адміністративного законодавства, а також публікації у періодичних виданнях та довідкова література.

Наукова новизна одержаних результатів зумовлюється самою постановкою проблеми і полягає в тому, що дисертація є одним із перших у вітчизняній адміністративно-правовій науці цілісним комплексним дослідженням особливостей застосування адміністративного законодавства як різновиду галузевого правозастосування. У результаті проведеного дослідження сформульовано низку наукових положень і висновків, які виносяться на захист, зокрема:

уперше:

- розглянуто застосування адміністративного законодавства як різновиду галузевого правозастосування з аналізом його механізму та запропоновано уніфіковану дефініцію адміністративного законодавства як об'єкту галузевого правозастосування, а саме: це система чинних формалізованих (як оприлюднених, так і не оприлюднених) нормативно-правових актів різної юридичної сили, прийнятих у межах наданої законами України або міжнародними договорами компетенції, в яких вміщуються адміністративно-правові норми (хоча б одна з таких норм), якими встановлюються, змінюються, конкретизуються або припиняються адміністративно-правові відносини або встановлюється послідовність дій, що необхідно здійснити фізичним, юридичним особам та іншим суб'єктам адміністративного права, включаючи правозастосовувачів, для реалізації та/або захисту прав та інтересів фізичних та юридичних осіб;

- досліджено ґенезу нормативно-правового врегулювання пов'язаних із відповідним галузевим правозастосуванням - застосуванням адміністративного законодавства - питань та вітчизняних доктринальних галузевих правових досліджень питань застосування адміністративного законодавства, у зв'язку з чим запропоновано таку умовну періодизацію: 1) т. зв. дореволюційний період розвитку адміністративного права та адміністративного законодавства, у межах якого виокремлюються: а) ранній період (зародження правозастосування, виокремлення окремих його суб'єктів, запровадження різних процедур); б) період "камералістики" з виділенням характерних особливостей правозастосування на кожному з трьох умовно виокремлених у межах цього періоду у доктринальних правових джерелах етапах; 2) т. зв. радянський період, у межах якого виокремлюються: а) період ранньої радянської державності; б) період Другої світової війни; в) період пізньої радянської державності; 3) перехідний період (перші роки самостійності України); 4) сучасний період (кін. ХХ - поч. XXI ст.) з вказівкою на специфіку нормотворчих та доктринальних процесів кожного із цих періодів. Виявлено тенденцію поступового зростання уваги вчених-юристів до проблем правозастосування, яка виявилась у висвітлені деяких аспектів, пов'язаних із галузевим правозастосуванням питань - тенденцію до спеціалізації;

удосконалено:

- доктринальні положення щодо розгляду адміністративного законодавства з виокремленням загального поняття "джерельна база адміністративного права" та його складових - "адміністративне законодавство" та "підзаконна адміністративно-правова база";

- дефініцію "застосування адміністративного законодавства" (з урахуванням виявлених неточностей та недоліків окремих доктринальних визначень): запропоновано розуміти його як діяльність органів виконавчої та судової влади, інших уповноважених суб'єктів публічного адміністрування з вирішення будь-яких питань, належних до їхньої компетенції, результатом якої є прийняття відповідних індивідуальних правозастосовних актів, які мають відповідати вимогам матеріальних, процесуальних та процедурних норм адміністративного законодавства та є обов'язковими до виконання суб'єктами, яким вони адресовані;

- науковий підхід до розуміння системи суб'єктів застосування адміністративного законодавства як до впорядкованої відповідно до Конституції та законів України сукупності органів та посадових осіб публічної (та її складової - державної як сукупності законодавчої, виконавчої та судової гілок) влади із законодавчо врегульованою системою взаємозв'язків, які реалізовують повноваження з упровадження в життя (щодо конкретної ситуації, щодо конкретного суб'єкта) приписів норм права (матеріальної, процедурної та процесуальної його частин) з метою забезпечення реалізації прав, свобод і законних інтересів осіб приватного права з питань забезпечення їх існування та/або діяльності та захисту їхніх прав, свобод і законних інтересів, оптимізації функціонування їх структурних складових;

- пропозиції з удосконалення положень вітчизняного законодавства України щодо визначення ролі, значення наукових висновків як різновиду прояву експертизи шляхом доповнення преамбули Закону України "Про наукову і науково-технічну експертизу" відповідним пунктом;

дістали подальшого розвитку:

- положення про належність процедур застосування адміністративного законодавства до процедур прийняття індивідуальних адміністративних актів; про специфіку юрисдикційних та неюрисдикційних, заявних та втручальних, внутрішніх та зовнішніх, дозвільних та повідомних процедур у процесі застосування адміністративного законодавства;

- доктринальні положення щодо класифікації суб'єктів застосування адміністративного законодавства на одноособових (індивідуальних) та колегіальних, а за специфікою норм застосування та сферами застосування адміністративного законодавства - на суб'єктів, які застосовують лише матеріальні та процедурні норми (регулятивна сфера), та суб'єктів, наділених повноваженнями як у регулятивній, так і в правоохоронній сферах тощо;

- положення адміністративно-правової науки щодо класифікації актів-дій за сферою розповсюдження їх дії (акти-дії у регулятивній сфері та акти-дії у правоохоронній сфері); за обов'язковістю виконання адресатами (обов'язкові для виконання та рекомендаційні); за суб'єктами здійснення (акти-дії посадових осіб органів публічної адміністрації у регулятивній сфері та акти-дії посадових осіб органів публічної адміністрації у правоохоронній сфері).

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що вони становлять як науково-теоретичний, так і практичний інтерес і можуть бути використані у:

- науково-дослідній діяльності - для подальшої розробки теоретичних і прикладних проблем застосування адміністративного законодавства (акти впровадження Запорізького національного університету від 02.12.2014; Університету сучасних знань від 15.12.2014; Бердянського інституту державного та муніципального управління Класичного приватного університету від 19.12.2014);

- правотворчій та правозастосовній діяльності - результати дослідження містять пропозиції щодо внесення змін до чинного законодавства, запропоновані рекомендації можуть бути використані в правозастосовній практиці;

- навчальному процесі - при викладанні студентам вищих навчальних закладів дисциплін "Адміністративне право України", "Адміністративний процес", "Адміністративне судочинство", "Адміністративна відповідальність", "Теорія держави та права", "Юридична діяльність підприємств і установ", "Господарське право", "Правові основи підприємницької діяльності" (акти впровадження Національного гірничого університету від 12.01.2015; Дніпропетровського гуманітарного університету від 13.01.2015; Одеського національного університету імені І. І. Мечникова від 23.01.2015; Національної академії внутрішніх справ від 22.04.2015; Вінницького національного аграрного університету від 30.04.2014; Харківського національного університету внутрішніх справ від 06.05.2015; Національного університету біоресурсів і природокористування України від 06.05.2015).

Апробація результатів дослідження. Основні положення та висновки дисертаційного дослідження були оприлюднені на 10 науково-практичних конференціях, в тому числі міжнародних: "Правова держава: напрямки та тенденції її розбудови в Україні" (м. Одеса, 2012 р.); "Сучасний стан і перспективи розвитку держави і права" (м. Львів, 2013 р); "Державне регулювання суспільних відносин: розвиток законодавства та проблеми правозастосування" (м. Київ, 2014 р.); "Актуальні питання правової теорії та юридичної практики" (м. Одеса, 2014 р.); "Пріоритетні напрями розвитку сучасної юридичної науки" (м. Харків, 2014 р.); "Розвиток державності та права в Україні: реалії та перспективи" (м. Львів, 2014 р.); "Стан та перспективи розвитку юридичної науки" (м. Дніпропетровськ, 2014 р.); "Правове регулювання суспільних відносин в умовах демократизації української держави" (м. Запоріжжя, 2014 р.); "Політико-правові реформи та становлення громадянського суспільства в Україні" (м. Херсон, 2014 р.); "Адміністративне право та процес України: пріоритетні напрями розвитку в умовах демократизації" (м. Запоріжжя, 2015 р.).

Публікації. Основні положення роботи знайшли відображення у 6 наукових статтях, опублікованих у виданнях, що визнані як фахові з юридичних дисциплін, у тому числі в одному зарубіжному науковому виданні, а також у 10 тезах доповідей на науково-практичних конференціях.

Структура та обсяг роботи. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, які містять сім підрозділів, висновків, додатків, списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації становить 282 сторінки. Список використаних джерел налічує 313 найменувань і займає 37 сторінок.

Основний зміст роботи

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її зв'язок із науковими програмами, планами, темами, мета і задачі, об'єкт і предмет, методи дослідження, розкривається наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, наводяться відомості про апробацію результатів і публікації.

Розділ 1 "Загально-теоретичні та історико-правові аспекти застосування адміністративного законодавства" складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1 "Адміністративне законодавство як об'єкт застосування" досліджується "адміністративне законодавство" як зовнішня форма існування адміністративного права з усіма його складовими (деліктною, процесуальною, процедурною тощо). Зазначається відсутність у вітчизняній адміністративно-правовій доктрині єдиного підходу до розуміння адміністративного законодавства та єдиної дефініції у законодавстві. На підставі аналізу різних джерел формулюється висновок про те, що в галузевій доктрині існує два основних підходи до формулювання поняття "адміністративне законодавство": а) "широкий" (його розуміння як сукупності законодавчих та підзаконних нормативно-правових актів (праці В.Б. Авер'янова, С.Г. Стеценка, Ю.П. Битяка, В.М. Гаращука та ін.); б) "вузький" (з акцентом лише на законодавчі акти). Можна зустріти роботи, в яких хоча й відсутнє визначення поняття "адміністративне законодавство", однак надається перерахування його можливих узагальнених складових (адміністративно-процедурне законодавство - В.М. Бевзенко, О.В. Кузьменко, І. О. Картузова, А.Ю. Осадчий; адміністративно-деліктне законодавство - В.К. Колпаков та ін.). Автор зазначає, що у більшості джерел відсутність визначення поняття "адміністративне законодавство" компенсується детальною характеристикою "джерел адміністративного права" (дві позиції): а) визнання в якості останніх лише формалізованих джерел (С.М. Алфьоров, С.В. Ващенко, М.М. Долгополова, А.П. Купін та ін.); б) визнання, крім формалізованих, також і неформалізованих джерел адміністративного права (зокрема, доктрини - Р.С. Мельник, В.М. Бевзенко, Ю.П. Битяк та ін.). У законодавстві взагалі відсутнє визначення адміністративного законодавства, що ускладнює правозастосування з огляду на специфіку останнього. У роботі здійснюється нормативно-правовий аналіз суміжних правових понять - "адміністративне законодавство", "джерело адміністративного права" - і формулюється висновок про їх співвідношення як частини і цілого, тим самим усувається їх помилкове ототожнення. Законодавство в цілому є об'єктом правозастосування, а адміністративне законодавство - об'єктом галузевого застосування. Враховуючи відсутність нормативної дефініції та розмаїття підходів у доктрині щодо розуміння адміністративного законодавства, пропонується уніфікована авторська дефініція "адміністративне законодавство" та обґрунтовується доцільність поступового використання понять: "джерельна база адміністративного права", що включає дві складові - "адміністративне законодавство" та "підзаконна адміністративно-нормативна база".

У підрозділі 1.2 "Поняття та ознаки застосування адміністративного законодавства" зазначається, що застосування адміністративного законодавства є різновидом галузевого правозастосування, яке характеризується наявністю специфічних ознак. Для їх виокремлення в роботі здійснюється порівняння відповідного правозастосування з іншими видами реалізації адміністративного законодавства та з іншими видами галузевого правозастосування. Специфічними ознаками застосування адміністративного законодавства порівняно з рештою форм реалізації є: а) система суб'єктів (лише уповноважені державою органи чи особи); б) мета (забезпечення реалізації наданих адміністративним законодавством прав та виконання обов'язків, надання спеціальної допомоги у такій реалізації шляхом контролю та заохочення учасників відповідних адміністративних правовідносин); в) процедури, які є різними у регулятивній та правоохоронній сферах; г) результат (правозастосовні акти), а у зіставленні з іншими галузевими різновидами правозастосування, є: а) своєрідна широка поліструктурна сфера застосування (регулятивна та охоронна тощо); б) специфіка суб'єктів, серед яких суб'єкти публічної адміністрації як із власними, так і делегованими повноваженнями, судові та позасудові тощо; в) розмаїття процедурних засад застосування (послуги, процедури, адміністративно-деліктні провадження, адміністративне судочинство тощо); г) множинність, розмаїття форм фіксації правових засад, відсутність єдиного кодифікованого акта; д) специфіка правозастосовних актів (акти-документи, акти-дії тощо). У роботі зазначається відсутність у вітчизняній адміністративно-правовій доктрині та в законодавстві визначення застосування адміністративного законодавства та пропонується авторський варіант.

У підрозділі 1.3 "Ґенеза досліджень застосування адміністративного законодавства у вітчизняній адміністративно-правовій доктрині та нормативно-правового регулювання пов'язаних із правозастосуванням питань" аналізуються доктринальні джерела різних історичних періодів, виділяється умовно чотири етапи розвитку адміністративного права, в межах яких здійснювалися доктринальні дослідження відповідного застосування та відбувалося нормативно-правове регулювання пов'язаних із правозастосуванням питань, в межах якого також можливим є виділення декількох періодів: 1) дореволюційного; 2) радянського; 3) перших років самостійності України; 4) сучасного (ХХІ ст.). Перший етап доктринальних досліджень характеризується переважно фрагментарним дослідженням питань застосування та зосередженням уваги на його суб'єктах (роботи Н.Х. Бунге, М.М. Шпилевського, І.Є. Андреєвського, В.В. Івановського, І. Т. Тарасова, Е. Берендтса та ін.). Другий ("радянський") період характеризується відсутністю фундаментальних наукових розробок з відповідних питань та дослідженням загальних ознак застосування разом з іншими формами реалізації (праці С.С. Студенікіна, Ц.А. Ямпольської, Г. І. Петрова, О.Є. Лунєва, М.І. Єропкіна, Ю.М. Козлова, Л.В. Коваля, О.М. Якуби та ін.). Третій етап відрізняється дещо поглибленою увагою до окремих ознак галузевого правозастосування (акти, сфера), хоча і без комплексного підходу (праці Л.В. Коваля, С.В. Ківалова, С.Т. Гончарука та ін.). Новітній етап характеризується появою тенденції до висвітлення окремих пов'язаних із застосуванням питань (хоча й фрагментарного висвітлення), а саме: процедурних засад, сфер, суб'єктів, актів тощо з урахуванням змін до законодавства та оновлених положень вітчизняної адміністративно-правової доктрини (наприклад, праці О.В. Кузьменко, С.Г. Стеценка, О. І. Костенко, В.В. Колпакова, А.О. Селіванова, В.М. Гаращука та ін.).

У нормативно-правовому закріпленні засад галузевого правозастосування також відзначається безсистемність підходу до врегулювання, прийняття значної кількості різних за юридичною силою нормативно-правових актів, що істотно ускладнювало галузеве (адміністративно-судове) правозастосування. Умовне виділення відповідних етапів здійснювалося з урахуванням базових думок щодо періодизації розвитку адміністративного законодавства в цілому, їх специфіки. Відзначається стійка тенденція до поступової унормованості засад галузевого правозастосування з акцентом на їх систематизацію, в т. ч. й кодифікацію (Адміністративно-процедурний кодекс України, КУпАП, Закон України "Про нормативно-правові акти" тощо).

Розділ 2 "Механізм застосування адміністративного законодавства" складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 2.1 "Суб'єкти застосування адміністративного законодавства" зазначається існування системи суб'єктів відповідного застосування, їх чисельність, розмаїття, широка та різноманітна сфера їхньої діяльності. Специфіка об'єкта галузевого правозастосування зумовлює доцільність наділення відповідними повноваженнями різних суб'єктів публічного адміністрування, судових установ (судів загальної юрисдикції, адміністративних судів), громадських об'єднань як специфічних суб'єктів. У системі суб'єктів застосування адміністративного законодавства пропонується виокремлювати одноособових та колегіальних суб'єктів; суб'єктів, які здійснюють діяльність лише в регулятивній сфері, та суб'єктів, які здійснюють діяльність як у регулятивній, так і деліктній сферах. Всю сукупність суб'єктів застосування адміністративного законодавства пропонується розглядати саме як єдину систему з внутрішнім поділом її на декілька підсистем, зокрема: судову (суди загальної юрисдикції (адміністративно-деліктні відносини), адміністративні суди (справи адміністративної юрисдикції)) і несудову (адміністративну) - та нерозривними зв'язками між ними (горизонтальні та вертикальні, внутрішні та зовнішні). Обґрунтовується необхідність модифікації системи суб'єктів адміністративного законодавства з урахуванням сучасних реформаційних державотворчих процесів, зокрема її оптимізації зі зменшенням кількості відповідних суб'єктів та перерозподілом відповідних повноважень. Окрім того, задля повнішого з'ясування специфіки кожного суб'єкта відповідного галузевого застосування пропонується деталізувати їх класифікацію за рахунок використання ще кількох критеріїв, а також формулюється авторський варіант визначення "система суб'єктів застосування адміністративного законодавства".

У підрозділі 2.2 "Процедура застосування адміністративного законодавства" здійснюється порівняльний аналіз т. зв. адміністративних та судових процедур галузевого правозастосування, відповідних процедур з юридичними та адміністративними процедурами. Вказується на розмаїття доктринальних підходів до розуміння адміністративної процедури (праці Т.О. Коломоєць, В.К. Колпакова, Р.О. Куйбіди, В.І. Шишкіна, Н.В. Галіциної, В.М. Бевзенка, В.П. Тимощука, О.В. Кузьменко, О.І. Миколенка, О.Ф. Андрійко та ін.) та доцільність законодавчого закріплення терміна "процедура застосування адміністративного законодавства". Узагальнюються наявні доктринальні положення та формулюється висновок про те, що процедурою застосування адміністративного законодавства є врегульований законодавством (у "широкому" розумінні цього терміна) порядок, який складається з послідовних дій суб'єктів застосування і спрямований на вирішення конкретних ситуацій та справ шляхом прийняття індивідуальних правозастосовних актів, якими встановлюються, підтверджуються, змінюються або припиняються адміністративно-правові відносини. Зазначається, що процедура відповідного застосування (як у регулятивній, так і в правоохоронній сферах) характеризується стадійністю і включає чотири основні (встановлення фактичних обставин справи; встановлення юридичної основи справи; вирішення справи по суті і документальне оформлення прийнятого рішення; виконання прийнятого рішення) та одну додаткову (оскарження рішення суб'єкта публічної адміністрації або суду) стадії. Вказується, що будь-яка стадія галузевого правозастосування має здійснюватись із дотриманням принципів як базових положень, аналізу яких у роботі приділяється увага, обґрунтовується доцільність детального закріплення у нормативно-правових актах принципів: верховенства права, законності, обґрунтованості, доцільності, неупередженості, відкритості, прозорості, достовірності. Виокремлено проблемні питання застосування адміністративного законодавства та можливі шляхи їх вирішення.

Підрозділ 2.3 "Акти застосування адміністративного законодавства" присвячений аналізу різних форм результатів відповідного правозастосування - актів-документів та актів-дій, що також є специфікою відповідного правозастосування. Обґрунтовується доцільність нормативного закріплення певного "алгоритму дій" для суб'єктів правозастосування, що вчиняють акти-дії, з подальшою "спеціалізацією" для кожного виду акту-дії. Виокремлюються специфічні спільні ознаки актів галузевого застосування (як актів-документів, так і актів-дій): а) сфера застосування (регулятивна та охоронна); б) суб'єкти застосування (суб'єкти публічної влади, суди); в) індивідуальний (персоніфікований) характер; г) наявність правового результату у вигляді встановлення, підтвердження, зміни або припинення певних правовідносин. Виокремлюються "пріоритетний" (розгляд питання про види нормативно-правових актів крізь призму судового контролю за їх законністю (Р.С. Мельник); необхідність врахування лише тих критеріїв класифікації, які мають практичне значення (І. П. Петрова)) та "теоретичний" (доцільність урахування всіх можливих класифікацій (І. Черевань)) підходи у вітчизняній адміністративно-правовій доктрині до класифікацій актів застосування адміністративного законодавства; виділяються критерії, серед яких: а) правові наслідки (як у регулятивній сфері, так і в правоохоронній сфері чітко виокремлюються правовстановлюючі, правопідтверджуючі, правозмінюючі та привоприпиняючі акти); б) суб'єкти права видання таких актів; в) сфера діяльності суб'єктів видання (регулятивна та правоохоронна); г) юридична форма та сила актів-документів (розмаїття форм, яке обумовлюється численними суб'єктами видання, специфіка сфери тощо).

Розділ 3 "Шляхи реформування адміністративного законодавства України для забезпечення ефективності його реалізації у процесі правозастосування" присвячений дослідженню недоліків законодавчого врегулювання питань, пов'язаних із застосуванням адміністративного законодавства, окресленню проблем у процесі правозастосування та формулюванню пропозицій щодо вдосконалення чинного законодавства в досліджуваній сфері. Зазначається пріоритетність у процесі нормотворення в Україні приведення у відповідність до європейських стандартів якості вже підготовлених законопроектів та необхідність проведення систематизації, а в подальшому - і кодифікації адміністративного законодавства. Виокремлюється умовно три напрями вдосконалення вітчизняного адміністративного законодавства. Перший напрям - уніфікація термінологічного ряду, що полягає: а) у створенні єдиного загальновизнаного тезаурусу, в якому мають бути зосереджені всі терміни адміністративного законодавства (при цьому має бути уніфікована доктринальна та нормативна термінологія); б) у посиленні ролі юридичних служб Парламенту, в т. ч. експертів із правових лінгвістичних питань, у покращенні якості розробки проектів нормативних актів; в) у жорсткому дотриманні правил юридичної техніки під час розробки нормативно-правових актів. Другий напрям - забезпечення системності адміністративного законодавства шляхом: а) подальшої кодифікації та в інших формах систематизації адміністративного законодавства (прийняття Адміністративно-процедурного кодексу, прийняття нової редакції КУпАП тощо); б) формування високої правової культури суспільства, зокрема поліпшення професійної підготовки суб'єктів правозастосування, виховання відчуття відповідальності за свої дії, шляхом прийняття узагальнюючого щодо питань дотримання етичних норм поведінки нормативно-правового акта; в) прийняття Закону України "Про нормативно-правові акти", яким визначити види, співвідношення нормативно-правових актів, порядок вирішення колізій. Третій напрям - посилення значення науковості як принципу нормотворчості та правозастосування, у зв'язку із чим необхідним є: а) визнання пріоритетності напрямів дисертаційних досліджень, пов'язаних із цими питаннями; б) обов'язкове врахування у нормативно-правових актах базових положень сучасної адміністративно-правової науки; в) остаточне вирішення питання щодо статусу наукових висновків як різновиду експертизи, у зв'язку з чим пропонується доповнення преамбули Закону України "Про наукову і науково-технічну експертизу" положеннями щодо їх урахування для об'єктивного розгляду справ, що перебувають у провадженні відповідних державних органів; г) вироблення єдиних підходів у правозастосуванні всіма його суб'єктами шляхом подальшого удосконалення роботи Науково-консультативних рад при вищих судових ланках та розширення кола питань, які вирішуються науково-консультативною радою Міністерства юстиції України, чи створення іншої ради щодо питань наукового забезпечення правозастосування інших (крім судів) суб'єктів застосування, в т. ч. й адміністративного законодавства; д) підвищення рівня правової освіти як спеціальних суб'єктів (суб'єктів правозастосування), так і населення загалом з використанням різноманітних ресурсів (ЗМІ, правовий всеобуч тощо).

Висновки

У дисертації наведено теоретичне узагальнення й нове вирішення наукового завдання, що полягає у визначенні та вдосконаленні теоретичних та практичних питань застосування адміністративного законодавства. Здобувачем сформульовано низку висновків, пропозицій і рекомендацій, спрямованих на вирішення зазначеного завдання. Основні з них такі:

1. Охарактеризовано адміністративне законодавство як об'єкт галузевого застосування, особливостями якого є значний обсяг, ускладнений зміст, розмаїття зовнішніх форм вираження, розпорошеність, поліструктурність, широка сфера регулюючого впливу, мобільність, розгалуженість та часткова кодифікація, що зумовлює значні труднощі у процесі його застосування. Встановлено відсутність єдиного підходу як у нормативних, так і у доктринальних галузевих джерелах до розуміння адміністративного законодавства, що й обумовлює необхідність законодавчого його закріплення в Законі України "Про нормативно-правові акти" з урахуванням базових доктринальних розробок із цього питання.

2. Встановлено відсутність у доктрині адміністративного права уніфікованого поняття "застосування адміністративного законодавства", що породжує безліч дискусій щодо його змісту, суб'єктного складу, сфер розповсюдження та ролі. Запропоновано авторське визначення поняття "застосування адміністративного законодавства", яке враховує такі його особливості як різновиду галузевого застосування, як базування на вимогах матеріальних, процесуальних і процедурних норм; специфіка системи суб'єктів правозастосування; його здійснення щодо індивідуального (конкретного) питання; наявність результату (прийняття акта-дії, акта-рішення); характеристика застосування як підстави виникнення, зміни або припинення адміністративно-правових відносин.

3. Досліджено ґенезу дослідження застосування законодавства у вітчизняній адміністративно-правовій доктрині та нормативно-правового регулювання пов'язаних із правозастосуванням питань. Виявлено чіткий зв'язок у трансформації доктринальних уявлень про галузеве правозастосування з розвитком та трансформацією доктринальних уявлень про предмет адміністративного права. У межах кожного з основних етапів ґенези виокремлено певні періоди, які характеризуються особливостями дослідження та нормативного врегулювання засад правозастосування. Встановлено тенденцію щодо поступового зростання уваги вчених-юристів до питань галузевого правозастосування, спеціалізації дослідження його феномену та деталізації нормативного закріплення його засад.

4. З'ясовано, що суб'єкти застосування адміністративного законодавства у своїй сукупності формують певну систему зі стійкими внутрішніми, зовнішніми, горизонтальними та вертикальними зв'язками між ними. Щодо суб'єктів застосування адміністративного законодавства зазначено, що: а) ними є органи та посадові особи, наділені владними повноваженнями, основну частину яких складають суб'єкти публічної адміністрації, хоча є й громадські об'єднання як специфічні суб'єкти; б) реалізація владних повноважень таких суб'єктів спрямована на вирішення конкретних ситуацій, пов'язаних або з певними приватними особами (фізичними чи юридичними), або з певними органами (як правило, підконтрольними), або з певними об'єктами; в) владні повноваження суб'єктів застосування адміністративного законодавства можуть бути як власними, так і делегованими; г) особливістю відносин, які виникають у відповідній сфері, є наявність особистого інтересу, який обов'язково "переходить" у суспільний (публічний); д) у деліктній сфері адміністративно-правового регулювання виокремлюються дві групи суб'єктів: представники судової гілки влади та окремі представники органів публічної адміністрації.