Адміністративно-правове регулювання реадмісії в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

МІНІСТЕРСТВО ВНУТРІШНІХ СПРАВ УКРАЇНИ

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

УДК 35.078.1+351.853

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Адміністративно-правове регулювання реадмісії в Україні

12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

Білоконь Олена Валеріївна

Київ - 2015

Дисертацією є рукопис

Робота виконана в Національній академії внутрішніх справ, Міністерство внутрішніх справ України

Науковий керівник кандидат юридичних наук, доцент Черній Василь Васильович, Національна академія внутрішніх справ, професор кафедри адміністративного права і процесу

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор Рябченко Олена Петрівна, Національний університет Державної податкової служби України, начальник кафедри управління, адміністративного права і процесу та адміністративної діяльності

кандидат юридичних наук Куца Алла Миколаївна, Міністерство соціальної політики України, завідувач сектору з питань опіки та піклування повнолітніх недієздатних осіб

Захист відбудеться «21» травня 2015 р. о 14⁰⁰ годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.007.03 у Національній академії внутрішніх справ за адресою: ДП-680, м. Київ, пл. Солом'янська, 1

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національної академії внутрішніх справ за адресою: ДП-680, м. Київ, пл. Солом'янська, 1

Автореферат розісланий «17» квітня 2015 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради C.Г. Братель.

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Україна через власне специфічне географічне розташування є однією з основних країн на шляху міграційних потоків до країн Європейського Союзу, що зумовлює на її території збільшення кількості нелегальних мігрантів з різних країн. Так, лише у 2014 р. було виявлено 72 436 нелегальних мігрантів, 69 % з яких видворено з УкраїниОфіційна статистична інформація Державної міграційної служби України [Електронний ресурс] / Державна міграційна служба України. - Режим доступу : http://www.dmsu.gov.ua. Дієвим засобом боротьби з нелегальною міграцією та захисту європейських країн від наслідків, що виникають у зв'язку з міграційними процесами є реадмісія.

З'явившись уперше після Другої світової війни, угоди про реадмісію стали одним з найпоширеніших інструментів управління міграційними процесами у всьому світі. Їх мета скрізь одна і та ж, а саме полегшити повернення нелегальних мігрантів шляхом створення умов, сприяючих прийняттю договірними сторонами зобов'язань відносно реадмісії своїх громадян і громадян третіх держав, створення механізму для міждержавної співпраці в подібних поверненнях.

Реадмісія тісно пов'язана з багатьма іншими міграційними процедурами, наприклад, прийняттям осіб, виявленням і затриманням нелегальних мігрантів, збором і використанням даних, утриманням осіб, що підлягають реадмісії, в пунктах тимчасового перебування іноземців та осіб без громадянства, їх ідентифікацією, а також процедурами передачі осіб запитуючою державою запитуючій державі. На сьогодні Україною підписано 17 угод про реадмісію між Угорщиною, Польщею, Словаччиною, Литвою, Молдовою, Латвією, Узбекистаном, Туркменістаном, Болгарією, Швейцарією, Грузією, Туреччиною, Російською Федерацією, Данією, Європейським Союзом, В'єтнамом та Норвегією.

Державну політику України щодо реадмісії, її правові та організаційні засади визначає Закон України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства». Загальні концептуальні положення щодо сутності реадмісії, її реалізації встановлює Концепція державної міграційної політики, що надає даному інституту пріоритетного значення як дієвому важелю щодо протидії нелегальній міграції.

Сьогодні нормативно-правова база, якою врегульовано цей правовий інститут потребує усунення існуючих правових прогалин та вдосконалення відповідно до встановлених європейських стандартів щодо реалізації прав та свобод людини. Система публічних органів управління, до компетенції яких віднесено регулювання реадмісії, порядок процесуальної регламентації міжнародного законодавства також вимагають сучасної модернізації.

Саме тому дослідження правового регулювання реадмісії є нагальним та необхідним напрямом наукового пошуку, при розробленні якого слід ураховувати норми Європейської Конвенції про захист прав людини та основних свобод.

Проблеми реадмісії мають багатоаспектний характер, а тому приваблюють дослідників різних галузей знань: істориків, соціологів, філософів, політологів, демографів, кримінологів. Деякі питання удосконалення правових й організаційних основ міграційних процесів та безпосередньо реадмісія розглянуто в наукових працях західних дослідників, а саме: Г. Венден-Дідьє, Г. Вербунта, Д. Коста-Ласку, Т. Хаммара; російських учених: О.М. Арбузкіна, М.М. Богуславського, М.Р. Вокуєва, О.Д. Воробйової, Н.Х. Гулієва, В.А. Іонцева, Е.С. Красунець, В.М. Моісеєнка; а також вітчизняних авторів: С.П. Бритченка, І.І. Вайнагія, О.М. Джужі, В.К. Колпакова, О.В. Кузьменко, А.М. Куцої, Н.М. Мироненко, Т.О. Гуржія, С.Ф. Константінова, О.А. Малиновської, С.О. Мосьондза, В.О. Новіка, Н.Р. Нижник, В.І. Олефіра, О.І. Піскуна, С.І. Пирожкова, Ю.І. Римаренка, О.П. Рябченко, В.І. Шакуна, А.М. Шлепакова.

Таким чином, комплексне наукове дослідження особливостей адміністративно-правового регулювання реадмісії в Україні позитивно вплине на міграційну сферу взагалі, сприятиме розвитку міграційного законодавства й забезпеченню прав і свобод іноземних громадян та осіб без громадянства.

Вищенаведене свідчить про актуальність і необхідність узагальнень теоретичного та емпіричного матеріалу, оцінки тенденцій, що мають місце, та обґрунтування на цій підставі способів вирішення зазначених проблем.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертацію виконано відповідно до указів Президента України, якими затверджена «Концепція державної міграційної політики» від 30 травня 2011 р. № 622/2011 та «Національна програма інтеграції осіб, яким надано притулок в Україні, на період до 2020 року» від 22 квітня 2011 р. № 494/2011, розпоряджень Кабінету Міністрів України «Про затвердження плану заходів з реалізації Концепції державної міграційної політики» від 12 жовтня 2011 р. № 1058-р, «Про затвердження Плану заходів щодо інтеграції мігрантів в українське суспільство на 2011-2015 роки» від 15 червня 2011 р. № 653-р, наказу Міністерства внутрішніх справ України «Про затвердження Переліку пріоритетних напрямів наукового забезпечення діяльності органів внутрішніх справ України на період 2011-2014 роки» від 29 липня 2010 р. № 347; «Програми співробітництва держав-учасниць Співдружності Незалежних Держав з протидії незаконній міграції на 2012-2014 роки» від 3 вересня 2011 р., плану науково-дослідних та дослідно-конструкторських робіт Національної академії внутрішніх справ на 2014-2015 роки.

Тема дисертації затверджена вченою радою Національної академії внутрішніх справ 28 січня 2014 р. (протокол № 1).

Мета і задачі дослідження. Мета роботи полягає в тому, щоб на основі аналізу чинного законодавства України та практики його реалізації визначити поняття та особливості адміністративно-правового регулювання реадмісії в Україні мігрантів й виробити пропозиції та рекомендації щодо удосконалення діяльності зазначеного правового інституту.

Для досягнення поставленої мети в дисертації необхідно було вирішити такі задачі:

- виокремити ознаки реадмісії, дослідити сутність та особливості інших форм примусового повернення мігрантів, визначити місце серед них зазначеного інституту;

- охарактеризувати мету, завдання та принципи реадмісії;

- з'ясувати сутність державної політики щодо реадмісії;

- охарактеризувати зміст діяльності суб'єктів наділених повноваженнями по здійсненню процедури реадмісії в Україні;

- дослідити порядок здійснення процедури реадмісії в Україні та виокремити стадії провадження у справах щодо здійснення процедури реадмісії;

- здійснити аналіз міжнародного досвіду держав світу щодо правового регулювання реадмісії та перспективи імплементації у національне законодавство;

- визначити напрями удосконалення реадмісії в Україні.

Об'єкт дослідження - суспільні відносини, що виникають у процесі реадмісії іноземних громадян та осіб без громадянства.

Предмет дослідження - адміністративно-правове регулювання реадмісії в Україні.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертації є сукупність методів і прийомів наукового пізнання. Їх застосування обумовлюється системним підходом, що дає можливість досліджувати проблеми в єдності їх соціального змісту та юридичної форми.

За допомогою логіко-семантичного методу поглиблено понятійний апарат, а саме визначено сутність термінів «реадмісія», «завдання реадмісії», «мета реадмісії», «державна політика щодо реадмісії», «суб'єкти реадмісії», «учасники реадмісії» (підрозділи 1.1, 1.2, 1.3), виокремлено повноваження органів публічної адміністрації щодо правового регулювання реадмісії, (підрозділ 2.1). При дослідженні місця адміністративного провадження у справах щодо здійснення процедури реадмісії іноземців та осіб без громадянства в системі адміністративного процесу застосовувався діалектичний метод (підрозділи 1.1, 2.3). Для аналізу видів примусового повернення, а саме: реадмісії та адміністративного видворення використано методи аналізу та синтезу (підрозділ 1.1). Методи системно-структурний, структурно-функціональний, аналізу та синтезу застосовано для дослідження суб'єктів, які перебувають у пунктах тимчасового утримання мігрантів, та їх характеристики (підрозділи 2.1, 2.2, 2.3). За допомогою історико-правового методу досліджено процеси становлення й розвитку Державної міграційної служби (підрозділ 2.1); класифікації та групування - задля дослідження основоположних ідей, які покладено в основу адміністративно-правового регулювання реадмісії в Україні (підрозділи 1.1, 1.2, 2.1, 2.2, 2.3, 3.1, 3.2); структурно-функціональний - для дослідження специфіки діяльності публічної адміністрації у досліджуваній сфері (підрозділ 2.1); порівняльно-правовий - з метою дослідження правового регулювання реадмісії в Україні та зарубіжних країнах і вироблення у результаті такого співставлення пропозицій щодо перспектив розвитку адміністративно-правового регулювання реадмісії у нашій державі (підрозділ 3.1, 3.2); статистичний та документального аналізу - задля виявлення недоліків у заходах адміністративно-правового регулювання реадмісії, узагальнення емпіричної інформації, що стосується дисертаційного дослідження (підрозділи 1.1, 1.2, 2.1, 2.2, 3.2); соціологічний - у ході проведення анкетування громадян та іноземців (підрозділ 1.1, 2.1, 2.2). Компаративний метод використано для вироблення пропозицій стосовно удосконалення законодавства, яким урегульовано порядок здійснення процедури реадмісії (підрозділи 2.1, 2.2, 2.3, 3.2).

Нормативною основою дослідження є Конституція України, міжнародно-правові акти, закони України, укази Президента, постанови Кабінету Міністрів України, нормативно-правові акти органів виконавчої влади, якими регулюють відносини у системі адміністративно-правового регулювання реадмісії.

Емпіричну основу дослідження становлять узагальнення практичної діяльності Державної міграційної служби, Державної прикордонної служби України, Міністерства внутрішніх справ України, Міжнародної організації з міграції; результати анкетування 215 іноземців, у пункті тимчасового перебування іноземців та осіб без громадянства в с. Журавичі, Ківерцівського району Волинської області.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є одним з перших в українській юридичній літературі комплексних досліджень адміністративно-правового регулювання реадмісії в Україні, що має свій специфічний зміст та призначення. У результаті проведеного дослідження сформульовано та обґрунтовано низку концептуальних положень, що відрізняються науковою новизною і мають важливе теоретичне та практичне значення, а саме:

вперше:

- наведено авторське визначення понять:

мета реадмісії під яким розуміється відвернення нелегальної міграції, а також незаконного перебування осіб на території держави, яке реалізується шляхом створення оперативної та ефективної процедури повернення осіб, що (котрі) не мають законних підстав для перебування на території держави;

принципи реадмісії під яким розуміється головні і найбільш важливі правові ідеї, спрямовані на реалізацію викладених завдань, вони є системою офіційних державно-правових поглядів на зміст і основні напрями діяльності органів публічної влади в області управління процесами міграції іноземного населення в Україну, забезпечення вільного пересування, вибору місця перебування і проживання громадянами України, а також припинення і недопущення нелегальної міграції іноземних громадян і апатридів;

державна політика щодо реадмісії є комплексом організаційних, правових, адміністративних заходів за допомогою яких держава цілеспрямовано впливає на регулювання відносин, що виникають під час здійснення процедури реадмісії в процесі публічного адміністрування;

провадження у справах щодо здійснення процедури реадмісії під яким розуміється нормативно урегульована послідовна діяльність спеціального уповноваженого органу щодо здійснення процедури реадмісії;

- доведено, що завданнями реадмісії є розроблення комплексу заходів по правовому, організаційному і ресурсному забезпеченню прийняття, утримання і розміщення осіб, які повертаються згідно угод про реадмісію;

- виокремлено стадії провадження у справах щодо здійснення процедури реадмісії, а саме: відкриття справи про реадмісію, попередній розгляд справи та прийняття рішення про реадмісію осіб іноземця чи особи без громадянства, оскарження прийнятого рішення щодо реадмісії іноземним громадянином чи особою без громадянства, виконання рішення про реадмісію;

- виокремлено специфічні ознаки реадмісії: офіційний, державно-владний характер; участь в реалізації процедури реадмісії державних органів різних держав;це встановлений процесуальними нормами порядок (певна процедура) діяльності уповноважених суб'єктів щодо розгляду і вирішення індивідуально-визначеної справи;примусовий характер; правовий характер; дуалістичний характер, який характеризується примусовістю припинювального характеру та розмежовано відмінності від інших форм примусового повернення мігрантів;

- запропоновано структуру Закону України «Про реадмісію», який би комплексно урегулював інститут реадмісії (текст якого представлено у додатках до дисертації);

- сформульовано низку пропозицій до Кодексу України про адміністративні правопорушення, Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства»;

удосконалено:

- дефініції «реадмісія», «суб'єкти реадмісії», «учасники реадмісії», «активна реадмісія», «пасивна реадмісія», «особа толерантного перебування»;

- завдання державної політики щодо реадмісії;

дістало подальшого розвитку:

- система пріоритетних напрямів правового регулювання реадмісії;

- класифікація принципів державної політики щодо реадмісії;

- пропозиції щодо імплементації міжнародної практики по удосконаленню інституту реадмісії.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що сформульовані в дисертації теоретичні положення, висновки та пропозиції використовуються у:

- правозастосовній діяльності Апеляційного суду Київської області (акт впровадження від 18 листопада 2014 р.);

- навчальному процесі - використано під час удосконалення лекційних занять з тем «Публічне адміністрування у сфері зовнішніх відносин», «Суб'єкти адміністративного права» у спеціальному навчальному курсі «Адміністративне право» (акт впровадження Національної академії внутрішніх справ від 17 листопада 2014 р.);

- науково-дослідній діяльності - використано під час підготовки матеріалів щодо удосконалення реалізації державної політики щодо реадмісії в Україні в інтересах поглиблення інтеграції науки, навчально-виховного процесу та правоохоронної практики органів внутрішніх справ (акт впровадження Національної академії внутрішніх справ від 10 листопада 2014 р.);

- законотворчій діяльності - при підготовці змін і доповнень до чинного законодавства, зокрема, до Кодексу України про адміністративні правопорушення, Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства».

Апробація результатів дисертації. Підсумки розробки проблеми в цілому, окремі її аспекти, одержані узагальнення і висновки були оприлюднені дисертантом у формі доповідей на науково-практичних конференціях: «Сутність та значення впливу законодавства на розвиток суспільних відносин» (м. Одеса,11-12 квітня 2014 р.) й «Правове життя: сучасний стан та перспективи розвитку» (м. Запоріжжя, 22-23 листопада 2013 р.), на міжвузівській науково-практичній конференції «Сучасні правові системи світу в умовах глобалізації: реалії та перспективи» (м. Київ, 11-12 квітня 2014 р.); науково-практичних семінарах«Громадянське суспільство як важливий крок до Європейської інтеграції України» (м. Київ, 31 березня 2014 р.), «Проблемні питання адміністративно-правової протидії корупції» (м. Київ, 20 лютого 2014 р.).

Публікації. Основні теоретичні висновки та практичні рекомендації, що містяться в дисертації, відображено у 11 наукових статтях, п'ять з яких опубліковано у наукових фахових виданнях України, одна - у міжнародному виданні, а п'ять - у тезах науково-практичних конференцій та круглих столів.

Структура дисертації. Робота складається зі вступу, трьох розділів, що об'єднують вісім підрозділів, висновків, списку використаних джерел (184 найменувань) та чотирьох додатків. Повний обсяг дисертації становить 225 сторінок, з них загальний обсяг тексту - 188 сторінок.

Основний зміст роботи

У вступі обґрунтовано актуальність обраної теми дисертації, розкрито зміст і стан наукового опрацювання проблеми; визначено зв'язок з науковими програмами, планами, темами; охарактеризовано мету, задачі, об'єкт, предмет і методи дослідження; визначено наукову новизну та практичне значення одержаних результатів; наведено дані щодо їх апробації та впровадження, а також щодо кількості публікацій, структури та обсягу роботи.

Розділ 1 «Теоретико-правові засади адміністративного регулювання реадмісії в Україні» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. «Поняття та особливості адміністративно-правового регулювання реадмісії в Україні» зазначено, що особливе місце в питаннях інституційного механізму боротьби з нелегальною міграцією в Україні займає таке явище як реадмісія. Водночас дисертант уважає, що існує два підходи до розуміння поняття «реадмісія»: 1) по-перше, це правове явище (інститут); 2) по-друге, це процедура, порядок, певна послідовність дій. Відзначено, що реадмісія здійснюється в рамках окремого провадження, яке має відповідну процедуру та регламентується процесуально-процедурними нормами і є заходом адміністративного примусу, який характеризується дуалістичним характером і має ознаки припинювального примусу.

На основі вищевикладених узагальнень запропоновано дефініцію «реадмісія» - це процедура повернення і приймання іноземців та осіб без громадянства, в тому числі громадян третіх країн, яких примусово передають з однієї держави і приймають в іншу на підставі міжнародної угоди про реадмісію. Також виділено основні ознаки цього правового інституту.

Зауважено, що законодавством України передбачено дві форми примусового повернення іноземців та осіб без громадянства в державу їх громадянства чи постійного (переважно) проживання: видворення за межі території України і реадмісія. Дані явища досліджено та виділено їх загальні і спільні ознаки: адміністративна (управлінська) діяльність уповноважених державних органів; форма реагування на порушення вимог міграційного законодавства; можливість обмеження прав і свобод іноземців та осіб без громадянства; обов'язкове проведення дактилоскопії іноземців та осіб без громадянства; повернення здійснюється за рахунок коштів особи, яка повертається або коштів державного бюджету.

Також у роботі виокремлено основні відмінності видворення за межі території України від реадмісії: вид адміністративного стягнення; назначається тільки судом; реалізується в 2-х формах: 1) примусове видворення (контролюється переміщення за межі території України); 2) самостійний виїзд іноземця за межі території України; передбачена можливість оскарження постанови адміністративного суду про примусове видворення; здійснюється тільки в державу громадянства чи постійного проживання іноземця чи особи без громадянства; врегульований нормами національного законодавства, тоді як поняття реадмісії - виходить із норм міжнародного права і міжнародних договорів України.

У підрозділі 1.2. «Мета, завдання та принципи реадмісії в Україні» досліджено сутність та особливості мети та завдання реадмісії, запропоновано їх визначення. Поряд з ними автор приділяє увагу принципам реадмісії, під яким розуміє - головні і найбільш важливі правові ідеї, спрямовані на реалізацію викладених завдань, вони є системою офіційних державно-правових поглядів на зміст і основні напрями діяльності органів публічної влади в області управління процесами міграції іноземного населення в Україну, забезпечення вільного пересування, вибору місця перебування і проживання громадянами України, а також припинення і недопущення нелегальної міграції іноземних громадян і апатридів. У результаті наукового дослідження принципів дисертантом було запропоновано розмежування їх на загальні та спеціальні.

Обґрунтовано необхідність закріплення мети, завдання та принципів реадмісії в нормативно-правових актах, оскільки, лише ґрунтуючись на чітко сформульованих та нормативно встановлених поняттях, можливо досягти якісного результату від застосування даного інституту до нелегальних мігрантів. правовий реадмісія мігрант законодавство

У підрозділі 1.3. «Державна політика щодо реадмісії в Україні» зазначено, що під державною політикою щодо реадмісії слід розуміти комплекс організаційних, правових, адміністративних та фінансових заходів, за допомогою яких держава цілеспрямовано впливає на регулювання відносин, що виникають під час здійснення процедури реадмісії в процесі публічного адміністрування. Пріоритетним напрямом державної політики щодо реадмісії є укладення двосторонніх міжнародних договорів з питань прийняття і передачі спеціальних осіб, так як тільки укладені угоди можуть забезпечити якісне виконання цієї процедури. Реалізація завдань укладення двосторонніх міжнародних договорів з питань прийняття і передачі осіб припускає активізацію переговорного процесу з укладення міжнародних договорів про реадмісію осіб з державами міграційного ризику.

Доведено, що на наразі, в системі діючих нормативно-правових актів, немає правового акту, який би містив положення змісту державної політики щодо реадмісії як правового інституту, при цьому законодавець досить багатогранно прописує державну політику в сфері міграції, якою не охоплюється сутність, особливості, напрями розвитку та взаємодії щодо реадмісії. Саме тому, на думку автора, сьогодні першочерговим завданням законодавця є прийняття «Концепції державної політики щодо реадмісії» (проект якої розроблений та міститься у додатках до дисертації).

Розділ 2 «Організаційні особливості адміністративно-правового регулювання реадмісії в Україні»складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 2.1. «Суб'єкти адміністративно-правового регулювання реадмісії в Україні» визначено, що владними суб'єктами реадмісії є носії публічно-правових прав та обов'язків, які визначають та реалізовують політику в сфері реадмісії, а учасниками реадмісії є суб'єкти відносин, котрі безпосередньо приймають участь у правовідносинах, які виникають в сфері реадмісії. Сформульовано, що система суб'єктів реадмісії - це наділені владними повноваженнями організаційно-структурні утворення, які на законних підставах здійснюють свою діяльність в сфері реадмісії, з метою виконання покладених на них обов'язків та відповідно задоволення публічних інтересів.

При дослідженні системи суб'єктів реадмісії особливу увагу приділено правовому статусу, компетенції щодо здійснення реадмісії органами Державної міграційної служби України, Адміністрації Державної прикордонної служби України, Міністерства закордонних справ України. Акцентується увага на тому, що у системі Державної міграційної служби України діють пункти тимчасового перебування іноземців та осіб без громадянства, які є державними установами, що призначені для тимчасового утримання іноземців та осіб без громадянства у разі, коли вони не виконали в установлений строк без поважних причин рішення про примусове повернення або є обґрунтовані підстави вважати, що вони ухилятимуться від виконання такого рішення, або прийнято адміністративним судом постанову про їх примусове видворення за межі України, або вони прибули на територію України відповідно до міжнародних договорів про реадмісію, або не мають законних підстав для перебування на території України і підлягають примусовому видворенню за її межі.

Підрозділ 2.2. «Правове регулювання реадмісії в Україні» присвячений аналізу нормативно-правової бази, що регулює порядок здійснення процедури реадмісії в Україні.

Відзначено, що нормативно-правовий акт яким урегульовано реадмісію - це офіційний письмовий документ, прийнятий суб'єктом публічної адміністрації у визначеній законодавством формі та за встановленою законодавством процедурою, спрямований на регулювання суспільних відносин під час здійснення реадмісії іноземних громадян та осіб без громадянства, які за рішенням адміністративного суду підлягають примусовому видворенню.

Зазначено, що нормативні акти, які регулюють реадмісію можна поділити на загальні та спеціальні. У загальних правових актах формулюється базовий понятійний апарат, принципи, цілі, задачі, основні напрями державної політики в даній сфері. Серед таких нормативних актів чільне місце посідає Конституція України, Закон України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства», «Концепція державної міграційної політики». Спеціальне законодавство щодо реадмісії становить систему нормативно-правових актів, що регулюють безпосередні відносини, які виникають в цій сфері. До таких нормативно-правових актів належать закони України якими ратифіковані Угоди про приймання і передачу осіб (реадмісію), які знаходяться на територіях держав незаконно, і які за рішенням адміністративного суду повинні бути примусово видворенні.

Аргументовано доцільність прийняття Закону України «Про реадмісію», проект структури якого розроблено автором та представлено у додатках до дисертації.

У підрозділі 2.3. «Порядок здійснення процедури реадмісії в Україні» зазначено, що процедура виявлення нелегального мігранта, що підпадає під реадмісію, складається з трьох нерозривних елементів: міжвідомча взаємодія зацікавлених центральних органів виконавчої влади; фіксація факту виявлення нелегального мігранта; ведення обліку таких осіб. Наступним етапом є процедура прийняття рішення про розміщення іноземця чи особи без громадянства, який підлягає реадмісії, до пункту тимчасового перебування іноземців та осіб без громадянства. З'ясовано, що на практиці можуть складатися дві ситуації, що вимагають ухвалення рішення про розміщенні особи, що підпадає під реадмісію, в пункті тимчасового перебування іноземців та осіб без громадянства: у разі виявлення іноземного громадянина, що підпадає під реадмісію, на території України з подальшою його передачею іноземній державі на основі укладеного міжнародного договору; у разі задоволення Україною клопотання (запиту) про реадмісію, що надійшов від іншої держави, і з наступним зобов'язанням прийому іноземного громадянина на підставі укладеного міжнародного договору.

Акцентовано увагу на тому, що для здійснення процедури реадмісії важливим етапом є встановлення особи і документування іноземця та особи без громадянства, який підпадає під процедуру реадмісії.

Так, з початку реалізації Угоди Україна - ЄС про реадмісію осіб (за станом на 2014 р.) з 2380 клопотань, що надійшли до Державної міграційної служби України були розглянуті 1932, з них, задоволені 1041 клопотання, що склало 54,0 % загального числа розглянутих клопотань, відхилені - 891 (46,0 %). Без розгляду було повернено 193 клопотання (8,0 % з числа клопотань, що надійшли): у Федеративну Республіку Німеччини з 1622 клопотань, що надійшли, було повернено 136, це складає 8,0 % з числа клопотань, що надійшли; у Францію з 60 клопотань, що надійшли, повернено 17 (21,0 %), в Австрію з 112 клопотань повернено 12 (10,0 %).

Виокремлено стадії провадження у справах щодо здійснення процедури реадмісії, а саме: відкриття справи про реадмісію, попередній розгляд справи та прийняття рішення про реадмісію осіб іноземця чи особи без громадянства, оскарження прийнятого рішення щодо реадмісії іноземним громадянином чи особою без громадянства, виконання рішення про реадмісію. Відповідно до зазначеного запропоновано внести зміни та доповнення до ст. 263, 259 Кодексу України про адміністративні правопорушення, що дасть можливість по здійсненню більш ефективної діяльності по документуванню осіб, що підпадають під реадмісію.

Розділ 3 «Шляхи удосконалення реадмісії в Україні» складається з двох підрозділів.

У підрозділі 3.1. «Зарубіжний досвід правового регулювання реадмісії» приділено увагу досвіду щодо правового регулювання реадмісії у Польщі, Угорщині, Болгарії, Португалії, Чеської Республіки.

На основі проведеного аналізу адміністративно-правового регулювання реадмісії зазначених країн сформульовано низку пропозицій щодо запозичення позитивного досвіду та вдосконалення цього правового інституту в Україні. Зокрема, запропоновано запозичити досвід Польщі в частині ідентифікації особи. Це, по-перше, дасть змогу спростити процедуру встановлення особи, по-друге, сприятиме економії часу для розгляду справи щодо здійснення процедури реадмісії.

Доведена необхідність імплементації в українське законодавство понять «активна реадмісія» під якою необхідно розуміти подання запиту стосовно здійснення процедури реадмісії до компетентного органу держави з якою укладено міжнародну угоду про реадмісію та «пасивна реадмісія», що означатиме отримання запиту від компетентного органу держави щодо здійснення процедури реадмісії на підставі міжнародної угоди про реадмісію.

У підрозділі 3.2 «Напрями удосконалення реадмісії в Україні» визначено, що основними таким напрямами є інтерв'ювання іноземного громадянина;утворення спеціального підрозділу (відділ, групу) в структурі пунктів тимчасового перебування іноземців та осіб без громадянства, до виняткової компетенції якого будуть віднесені питання встановлення особи іноземних громадян, що підпадають під реадмісію з подальшим документуванням; співробітництво з консульськими установами дипломатичних представництв зарубіжних держав; взаємодія с діаспорами; використання можливостей існуючих інформаційних банків даних.

Виокремлено основні особливості удосконалення інституту реадмісії: по-перше, пріоритет добровільне, а не примусове повернення, яке може здійснюватися як самостійно, так і за сприяння гуманітарних організацій, наприклад, Міжнародною організації по міграції; по-друге, повернення в порядку реадмісії громадян третіх країн в країну транзиту слід здійснювати тільки в крайньому випадку, коли немає можливості передати іноземного громадянина безпосередньо в країну його походження. Інакше навантаження, яке ляже на транзитну країну, може спричинити затримки з видворенням прийнятої особи в країну його походження, що може стати причиною тривалого обмеження свободи і порушення прав осіб, що підлягають видворенню.

Висновки

У висновках дисертації наведено теоретичне узагальнення й нове вирішення наукових завдань, що полягає у комплексному правовому аналізі адміністративно-правового регулювання реадмісії в Україні та вироблення на цій основі відповідних теоретичних новел і практичних рекомендацій щодо вдосконалення низки положень нормативно-правових актів.

Найбільш важливими є такі:

1. Реадмісія - це процедура повернення і приймання іноземців та осіб без громадянства, в тому числі громадян третіх країн, яких примусово передають з однієї держави і приймають в іншу на підставі міжнародної угоди про реадмісію.

2. Ознаки, що притаманні реадмісії: офіційний, державно-владний характер, застосування його здійснюється лише від імені держави органами та їх посадовими особами у процесі реалізації ними державно-владних повноважень - звідси і виникає відповідний характер примусової діяльності; участь в реалізації процедури реадмісії державних органів різних держав. Ця процедура може бути здійснена тільки, коли виникає сполучення юрисдикцій двох або навіть декількох держав одразу; це встановлений процесуальними нормами порядок (певна процедура) діяльності уповноважених суб'єктів щодо розгляду і вирішення індивідуально-визначеної справи; примусовий характер, тобто «примушувати, силувати» особу свідомо здійснити ти чи інші дії або утриматися від них всупереч своїм бажанням; правовий характер. Застосування процедури реадмісії здійснюється на основі норм права; дуалістичний характер, який характеризується примусовістю припинювального характеру.

3. Спільними ознаками реадмісії і видворення є: адміністративна (управлінська) діяльність уповноважених державних органів; форма реагування на порушення вимог міграційного законодавства; можливість обмеження прав і свобод іноземців та осіб без громадянства; обов'язкове проведення дактилоскопії іноземців та осіб без громадянства; повернення здійснюється за рахунок коштів особи, яка повертається або коштів державного бюджету.

4. Основними відмінностями видворення за межі території України від реадмісії є: вид адміністративного стягнення; назначається тільки судом; реалізується в 2-х формах: 1) примусове видворення (контролюється переміщення за межі території України); 2) самостійний виїзд іноземця за межі території України; передбачена можливість оскарження постанови адміністративного суду про примусове видворення; здійснюється тільки в державу громадянства чи постійного проживання іноземця чи особи без громадянства.

В свою чергу реадмісія: не є адміністративним стягненням; рішення про реадмісію приймається в позасудовому порядку; може здійснюватися в тому числі в державу з території якого іноземець чи особа без громадянства безпосередньо прибули на територію України. Так, за станом на 2014 р., на батьківщину у рамках угод про реадмісію повернулися тільки 286 громадян України, тоді як Державною міграційною службою України було задоволене
1041 клопотання про реадмісію (27,0 %).

5. Мета реадмісії - це відвернення нелегальної міграції, а також незаконного перебування осіб на території держави, яке реалізується шляхом створення оперативної та ефективної процедури повернення осіб, що (котрі) не мають законних підстав для перебування на території держави.

6. Завдання реадмісії - це розроблення комплексу заходів по правовому, організаційному і ресурсному забезпеченню прийняття, утримання і розміщення осіб які повертаються згідно угод про реадмісію; розвиток міжнародно-договірної основи співробітництва держави в області реадмісії; удосконалення внутрішнього законодавства (нормативно-правової бази) у вказаній сфері; зміцнення взаємодії з міжнародними організаціями, а також проведення заходів організаційного характеру; активізацію переговорного процесу з питань укладення міжнародних договорів з державами міграційного ризику про реадмісію осіб; створення системи обліку іноземців та осіб без громадянства, які в'їжджають на територію України, з фіксуванням їх біометричних даних, інтеграція такої системи в загальноєвропейську; надання соціальної допомоги особам, які готуються до процедури реадмісії; виокремлення коштів з Державного бюджету країни для виконання угод про реадмісію осіб; створення спеціальних установ Державної міграційної служби України для тимчасового розміщення осіб, які готуються до процедури реадмісії; встановлення, ідентифікація та документування особи іноземця чи особи без громадянства, які підпадають під процедуру реадмісії.

7. Принципи реадмісії - це головні і найбільш важливі правові ідеї, спрямовані на реалізацію викладених завдань, вони є системою офіційних державно-правових поглядів на зміст і основні напрями діяльності органів публічної влади в області управління процесами міграції іноземного населення в Україну, забезпечення вільного пересування, вибору місця перебування і проживання громадянами України, а також припинення і недопущення нелегальної міграції іноземних громадян і апатридів.

8. Спеціальними принципами реадмісії є: ефективності реадмісії; диференціації реадмісіоних напрямів співпраці України з державами походження нелегальних мігрантів; надання державної допомоги найгостріше нужденним категоріям видворених осіб, стимулювання їх добровільного повернення на колишнє місце проживання за кордоном і створення умов для самостійної рееміграції латентних груп нелегальних мігрантів;ідентифікації особи нелегальних мігрантів в процесі реадмісії; дотримання строків направлення клопотання про реадмісію осіб та отримання відповіді на нього.

9. Державна політика щодо реадмісії - це комплекс організаційних, правових, адміністративних заходів за допомогою яких держава цілеспрямовано впливає на регулювання відносин, що виникають під час здійснення процедури реадмісії в процесі публічного адміністрування.

10. Провадження в справах щодо здійснення процедури реадмісії - це нормативно урегульована послідовна діяльність спеціального уповноваженого органу щодо здійснення процедури реадмісії.

11. На підставі дослідження сутності інституту реадмісії було запропоновано проект Закону України «Про реадмісію» та проект «Концепції державної політики щодо реадмісії» (які представлені у додатках до дисертації). Так, за результатами проведеного нами анкетування 57,0 % опитаних вважають доцільним прийняття Закону України «Про реадмісію», 35,0 % - не погоджуються, 8,0 % - не визначились.

Список опублікованих праць за темою дисертації

1. Білоконь О. В. Поняття реадмісії в Україні / О. В. Білоконь // Митна справа. - 2013. - № 6(90), частина 2, книга 1. - С. 248-252.

2. Білоконь О. В. Зарубіжний досвід правового регулювання реадмісії / О. В. Білоконь // Науковий вісник Ужгородського національного університету. - 2014. - Випуск 26. - С. 140-143.

3. Белоконь Е. В. Административно-правовое содержание понятия реадмиссии / Е. В. Белоконь // Право и политика. - Кыргызская Республика. - 2014. - № 1. - С. 154-157.

4. Білоконь О. В. Поняття державної політики щодо реадмісії / О. В. Білоконь // Науковий вісник Херсонського державного університету. - 2014. - Випуск 1, Том 2. - С. 57-61.

5. Білоконь О. В. Особливості адміністративно-правового регулювання реадмісії в Україні / О. В. Білоконь // Порівняльно-аналітичне право. - 2013. - № 4. - С. 161-163.

6. Білоконь О. В. Методи ідентифікації іноземного громадянина / О. В. Білоконь // Науковий вісник Міжнародного гуманітарного університету. - 2014. - № 9-2, том 2. - С. 54-56.

7. Білоконь О. В. Розмежування понять «суб'єкти реадмісії» та «учасники реадмісії» / О. В. Білоконь // Суть та значення впливу законодавства на розвиток суспільних відносин : матеріали міжнар. наук.-практ. конф. (Одеса, 11-12 квіт. 2014 р.). - Одеса : Громадська організація «Причорноморська фундація права», 2014. - С. 25-28.

8. Білоконь О. В. Відмінність реадмісії від інших форм примусового повернення іноземців та осіб без громадянства / О. В. Білоконь // Правове життя : сучасний стан та перспективи розвитку : матеріали міжнар. наук.-практ. конф. (Запоріжжя, 22-23 листоп. 2013 р.). - Запоріжжя : Запорізька Громадська організація «Істина», 2013. - С. 38-40.

9. Білоконь О. В. Щодо визначення мети реадмісії / О. В. Білоконь // Сучасні правові системи світу в умовах глобалізації: реалії та перспективи : матеріали міжнар. наук.-практ. конф. (Київ, 11-12 квіт. 2014 р.). - Київ : Центр правових наукових досліджень, 2014. - С. 56-58.

10. Білоконь О. В. Завдання реадмісії / О. В. Білоконь // Проблемні питання адміністративно-правової протидії корупції : матеріали міжнар. наук.-практ. семінару / ред. колегія : О. В. Кузьменко (голова), І. Д. Пастух, О. К. Волох. - Київ-Харків : Золота миля, 2014. - С. 87-88.

11. Білоконь О. В. Принципи державної політики щодо реадмісії / О. В. Білоконь // Громадянське суспільство як важливий крок до Європейської інтеграції України : матеріали міжкафедрального круглого столу (Київ, 31 берез. 2014 р.). - Київ : Національний авіаційний університет, 2014. - С. 5-6.

Анотація

Білоконь О.В. Адміністративно-правове регулювання реадмісії в Україні. ? Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук зі спеціальності 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Національна академія внутрішніх справ, Київ, 2015.

Дисертація присвячена дослідженню адміністративно-правового регулюванню реадмісії в Україні. Особлива увага приділяється меті, завданням та принципам даного правового інституту, виокремлено ознаки та особливості, що притаманні реадмісії, наведені стадії провадження у справах щодо здійснення процедури реадмісії. Вивчено та досліджено досвід іноземних держав стосовно особливостей здійснення процедури реадмісії та проведено порівняння. Визначено основні напрями удосконалення реадмісії в Україні та запропоновано шляхи їх утілення.

Ключові слова: реадмісія, нелегальний мігрант, іноземець, особа без громадянства, видворення, міжнародна угода, ідентифікація,провадження у справах щодо здійснення процедури реадмісії.

Аннотация

Белоконь Е.В. Административно-правовое регулирование реадмиссии в Украине. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - административное право и процесс; финансовое право; информационное право. - Национальная академия внутренних дел, Киев, 2015.

Диссертация посвящена исследованию административно-правового регулирования реадмиссии в Украине. Особое внимание уделяется цели, заданиям и принципам данного правового института.

Определено, что реадмиссия - это процедура возвращения и принятия иностранцев и лиц без гражданства, в том числе граждан третьих стран, которых принудительно передают из одного государства и принимают в другое на основании международного соглашения о реадмиссии.

Сформулированы и охарактеризованы признаки реадмиссии: официальный, государственно-властный характер, применение его осуществляется лишь от имени государства органами и их должностными лицами в процессе реализации ими государственно-властных полномочий - отсюда и возникает соответствующий характер принудительной деятельности; участие в реализации процедуры реадмиссии государственных органов разных государств.

Исследование института реадмиссии позволило диссертанту выделить основные отличия выдворения за пределы территории Украины от реадмиссии: вид административного взыскания; назначается только судом; реализуется в 2-х формах: 1) принудительное выдворение (контролируется перемещение за пределы территории Украины); 2) самостоятельный выезд иностранца за пределы территории Украины; предусмотренная возможность обжалования постановления административного суда о принудительном выдворении; осуществляется только в государство гражданства или постоянного проживания иностранца или лица без гражданства.

Акцентировано, что реадмиссия: не является административным взысканием; решение о реадмиссии принимается во внесудебном порядке; может осуществляться в том числе в государство из территории которого иностранец или лицо без гражданства непосредственно прибыли на территорию Украины.

Определено, что принципы реадмиссии - это главные и наиболее важны правовые идеи, направленные на реализацию изложенных заданий, они являются системой официальных государственно-правовых взглядов на содержание и основные направления деятельности органов публичной власти в области управления процессами миграции иностранного населения в Украину, обеспечение свободного передвижения, выбора места пребывания и проживания гражданами Украины, а также прекращения и недопущения нелегальной миграции иностранных граждан и апатридов. Автор разделяет эти принципы на общие и специальные.

Внесено ряд новых теоретических положений дефиниций, а также практических предложений, направленных на совершенствование законодательства в сфере правового регулирования процедуры реадмиссии. Определены основные направления усовершенствования реадмиссии в Украине и предложены пути их решения.

Ключевые слова: реадмиссия, нелегальный мигрант, иностранец, лицо без гражданства, выдворение, международное соглашение, идентификация, производство в делах относительно осуществления процедуры реадмиссии.

Summary

Bilokon O.V. The administrative-lawful regulation of readmission in Ukraine. - Manuscript.

Dissertation for the degree of candidate of sciences, specialty 12.00.07 - administrative law and procedure, financial law, information law.- National Academy of Internal Affairs, Kyiv, 2015.

The thesis is devoted to the administrative-lawful readmission's regulation in Ukraine. The particular attention is paid to the object, tasks and principles of the present lawful institute, the characteristics and peculiarities inherent to readmission are determined, the proceeding's stages of the readmission's procedure are shown. The foreign states' experience concerning the main features of the readmission's procedure are studied and investigated. Their comparison is also done. The main courses of readmission's improvement in Ukraine are described. The ways of their application are offered.

Key words: readmission, the illegal migrant, foreigner, the person without the citizenship, exclusion, international agreement, authentication, execution of the case concerning the readmission's procedure.

Размещено на Allbest.ru

...