Размещено на http://www.allbest.ru/

ДЕРЖАВНИЙ НАУКОВО-ДОСЛІДНИЙ ІНСТИТУТ

МІНІСТЕРСТВА ВНУТРІШНІХ СПРАВ УКРАЇНИ

УДК 342.9

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Оскарження постанов по справам про адміністративні правопорушення, підвідомчим органам внутрішніх справ

Спеціальність 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

Кришталь Леся Віталіївна

Київ - 2015

Дисертацією є рукопис.

Науковий керівник - кандидат юридичних наук, доцент Братель Сергій Григорович, Національна академія внутрішніх справ, начальник кафедри адміністративної діяльності.

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор Колпаков Валерій Костянтинович, Запорізький національний університет, професор кафедри адміністративного та господарського права;

кандидат юридичних наук Смерницький Дем'ян Вікторович, Державний науково-дослідний інститут Міністерства внутрішніх справ України, заступник начальника інституту.

Захист відбудеться «29» квітня 2015 року о 12⁰⁰ годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.732.01 Державного науково-дослідного інституту Міністерства внутрішніх справ України за адресою: 01011, м. Київ, пров. Кутузова, 4а.

З дисертацією можна ознайомитися в бібліотеці Державного науково-дослідного інституту Міністерства внутрішніх справ України за адресою: 01011, м. Київ, пров. Кутузова, 4а.

Автореферат розіслано «27» березня 2015 року.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради Т.А. Плугатар.

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Становлення України як правової, незалежної, суверенної, демократичної держави обумовило реформу правової системи, стрімке вдосконалення законодавства та адміністративного права як фундаментальної галузі публічного права. Одним з важливих напрямів реформування адміністративного права України є вдосконалення діяльності органів державної виконавчої влади щодо роботи зі зверненнями громадян. Це стосується й організації роботи органів внутрішніх справ (далі - ОВС) України з розгляду скарг громадян, зокрема, на постанови по справам про адміністративне правопорушення.

Останнім часом приділяється чимала увага питанням законодавчого врегулювання захисту законних прав громадян. Так, нормами Закону України «Про звернення громадян» врегульовані питання практичної реалізації громадянами України наданого їм Конституцією України права вносити до органів державної влади, об'єднань громадян пропозиції про поліпшення їхньої діяльності, викривати недоліки в роботі, оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів. Закон забезпечує громадянам України можливості для участі в управлінні державними і громадськими справами через критичну оцінку роботи органів державної влади і місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, для обстоювання своїх прав і законних інтересів і відновлення їх у разі порушення.

На виконання цього закону було видано наказ МВС України від 10.10.2004 № 1177 «Про затвердження Положення про порядок роботи зі зверненнями громадян і організації їх особистого прийому в системі Міністерства внутрішніх справ України», який регламентує діяльність ОВС щодо роботи зі зверненнями громадян, у тому числі й зі скаргами громадян на постанови по справах про адміністративні правопорушення.

Сьогодні спостерігається пробудження наукового інтересу до дослідження питань щодо відновлення порушених прав громадян, зокрема, внаслідок винесення постанов у справах про адміністративні правопорушення, підвідомчі органам внутрішніх справ. Окремі питання такого оскарження розглядалися у працях Д.М. Бахраха, Ю.П. Битяка, І.П. Голосніченка, С.Т. Гончарука, Є.В. Додіна, Л.В. Коваля, В.К. Колпакова, А.Т. Комзюка, Д.М. Лук'янця, В.І. Новосьолова, О.В. Овчарової та інших. Водночас, незважаючи на досягнення національної юридичної науки, проблеми, які стосуються інституту оскарження дій та рішень органів, посадових осіб, вивчені ще недостатньо і досі не отримали прийнятного розв'язання ні в законодавстві, ні в теорії адміністративного права. Це призводить до неправильного розуміння громадянами своїх прав, а також повноважень посадових осіб органів державного управління. Внаслідок цього виникають конфліктні ситуації, загострюються відносини між громадянином і державою, представниками якої є посадові особи ОВС, а також посилюється негативного ставлення громадян до представників державної виконавчої влади, зокрема, працівників органів внутрішніх справ.

Необхідність поглибленого теоретичного розроблення та актуальність зазначених проблем обумовили вибір теми дисертації, її об'єкт, предмет і мету дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана відповідно до Концепції адміністративної реформи в Україні, Указу Президента України від 09 грудня 2010 року № 1085 «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади», Розпорядження Кабінету Міністрів України від 30 листопада 2011 року № 1209-р «Про схвалення Концепції реалізації державної політики у сфері профілактики правопорушень на період до 2015 року», наказу МВС України «Про затвердження Переліку пріоритетних напрямів наукового забезпечення діяльності органів внутрішніх справ на період 2010-2014 років» від 29 липня 2010 року № 347.

Мета та завдання дослідження. Метою дослідження є комплексний аналіз наукових питань формування законодавчого забезпечення та реалізації громадянами конституційного права на оскарження дій та рішень органів, посадових осіб, розробка теоретичної бази, необхідної для запровадження уніфікованого порядку розгляду скарг на постанови по справам про адміністративні правопорушення, обґрунтування рекомендацій з удосконалення чинного адміністративного законодавства та організації роботи ОВС з урахуванням нових політичних, правових і економічних реалій.

Відповідно до мети дисертації, в роботі поставлені такі завдання:

- проаналізувати систему правових актів, що регламентують підстави та порядок звернень громадян зі скаргами до органів виконавчої влади та їх посадових осіб;

- з'ясувати сутність права скарги та встановити її відмінність від інших видів звернень громадян;

- вивчити механізм реалізації громадянами права на адміністративну скаргу;

- встановити підстави та приводи для порушення провадження за скаргами громадян на постанови по справам про адміністративні правопорушення, підвідомчі ОВС;

- проаналізувати принципи та загальні засади провадження за скаргами громадян на постанови по справам про адміністративні правопорушення, підвідомчі ОВС;

- розглянути адміністративно-процесуальний статус учасників цього виду провадження;

- визначити проблемні питання організації роботи ОВС за скаргами громадян на постанови по справам про адміністративні правопорушення;

- виявити зв'язки між окремими нормативними актами України з метою визначення основних напрямів удосконалення законодавства щодо реалізації громадянами права на адміністративну скаргу;

- розробити конкретні рекомендації, спрямовані на розвиток законодавства, що встановлює та регламентує провадження за скаргами громадян на постанови по справам про адміністративні правопорушення, та вдосконалення роботи ОВС за цим напрямом.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що складаються під час оскарження постанов по справам про адміністративні правопорушення, підвідомчі органам внутрішніх справ.

Предмет дослідження - оскарження постанов по справам про адміністративні правопорушення, підвідомчі органам внутрішніх справ.

Методи дослідження. Методологічну основу дослідження становить сукупність загальнонаукових і спеціальних методів, обумовлених метою та особливостями проблематики, що вивчається. Вихідним підґрунтям дослідження є діалектичний метод пізнання, відповідно до якого проблеми, що розглядаються у дисертації, представлені у вигляді єдності їх соціального змісту та юридичної форми. У роботі також використано порівняльно-правовий метод, який застосовувався під час вивчення вітчизняного та зарубіжного адміністративно-процесуального законодавства, що регламентує оскарження громадянами постанов по справам про адміністративні правопорушення (підрозділи 1.1, 1.2); історико-правовий метод, який забезпечував розгляд питання про становлення в Україні законодавства щодо реалізації громадянами права на адміністративну скаргу (підрозділ 1.2); системно-структурний і порівняльний, який використовувався для обґрунтування взаємозв'язку та відмінностей загальної та спеціальної скарги (розділ 1); аналітичний метод і метод раціональної критики, які дозволили проаналізувати сутність нормативних актів і виявити колізії щодо оскарження громадянами постанов по справам про адміністративні правопорушення, протиріччя та інші негативні фактори у правовому регулюванні цього питання (підрозділи 2.2, 3.1); спеціально-юридичний метод, який сприяв конкретизації юридичних понять, визначенню специфічних ознак правових явищ, уточненню юридичних формулювань, здійснення аналізу організації діяльності ОВС щодо роботи зі скаргами громадян з точки зору її відповідності догмі права (підрозділи 2.1, 3.2). На основі синтезу сформульовано висновки за результатами дослідження.

Методологічна і теоретична основа дисертації ґрунтуються на результатах науково-теоретичних досліджень у галузі теорії держави і права, адміністративного права та інших юридичних наук, висвітлених у працях вітчизняних і зарубіжних науковців, таких як Б.В. Авер'янов, С.С. Алексєєв, І.В. Арістова, О.М. Бандурка, Д.Н. Бахрах, О.І. Бекетов, Ю.П. Битяк, І.П. Бондаренко, С.Г. Братель, П.Т. Василенков, С.В. Ващенко, А.Б. Венгеров, А.А. Герцензон, І.П. Голосніченко, С.Т. Гончарук, М.Б. Гусак, В.І. Димченко, Є.В. Додін, В.В. Зуй, Р.А. Калюжний, А.П. Клюшніченко, Л.В. Коваль, В.К. Колпаков, А.Т. Комзюк, В.Н. Кудрявцев, О.В. Кузьменко, М.В. Лошицький, В.Д. Лук'янець, В.І. Новосьолов, Є.В. Овчарова, В.І. Олефір, І.Н. Петров, Л.Л. Попов, Т.О. Проценко, П.М. Рабинович, В.І. Ремнев, Д.В. Смерницький, В.Д. Сорокін, В.С. Стефанюк, М.М. Тищенко, Ю.М. Шемшученко, В.К. Шкарупа, І.М. Шопіна, О.М. Якуба та ін.

Нормативною та емпіричною базою дослідження стали норми Конституції України, законів і постанов Верховної Ради України, рішень Конституційного Суду України, указів і розпоряджень Президента України, постанов і розпоряджень Кабінету Міністрів України, актів центральних органів виконавчої влади, а також узагальнення практики діяльності органів і посадових осіб, уповноважених здійснювати провадження по справах про адміністративні правопорушення.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що робота є одним із перших в юридичній науці комплексним теоретичним дослідженням проблем реалізації громадянами права на оскарження постанов по справам про адміністративні правопорушення, підвідомчі ОВС. Наукова новизна дисертації визначається постановкою проблеми, дослідженням тенденцій розвитку суспільних відносин в адміністративно-процесуальній сфері та напрямів удосконалення законодавства щодо оскарження постанов по справам про адміністративні правопорушення.

У дисертації сформульовані наступні теоретичні та науково-практичні положення, які лежать в основі висновків із різним ступенем наукової новизни.

вперше:

- сформульовано поняття права адміністративної скарги, що розглядається як гарантоване Конституцією України суб'єктивне право громадян принести скаргу на дії (бездіяльність) державних органів, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, які, на думку суб'єктів скарги, порушили їх права і законні інтереси;

- запропоноване визначення провадження у справах за скаргами громадян на постанови по справах про адміністративні правопорушення, підвідомчі ОВС, як комплекс взаємопов'язаних і взаємообумовлених процесуальних дій, що здійснюються уповноваженими на те посадовими особами ОВС, спрямованих на своєчасне, повне і об'єктивне з'ясування обставин кожної скарги, вирішення її в точній відповідності до закону з метою забезпечення конституційних прав громадян на оскарження, а також виявлення причин і умов, що сприяють появі скарг, запобігання правопорушенням, зміцнення законності;

- визначено зміст етапів провадження за скаргами громадян на постанови по справам про адміністративні правопорушення, підвідомчі ОВС;

- розроблені типові дії працівників ОВС щодо розгляду скарг на постанови по справам про адміністративні правопорушення;

удосконалено:

- систему принципів провадження за скаргами громадян за допомогою синтезу принципів адміністративного процесу, до яких належать законність, принцип об'єктивної (матеріальної) істини, принцип справедливості, принцип рівності юридичних осіб перед законом, принцип здійснення провадження національною мовою, принцип оперативності (швидкості) та простоти провадження, принцип публічності (офіційності) провадження, принцип відповідальності посадових осіб за належне ведення провадження та прийнятий неправомірний акт, принципи гласності, самостійності та незалежності органів ОВС (посадових осіб) у прийнятті рішення у справі, принцип змагальності;

- адміністративно-процесуальний статус учасників провадження за скаргами громадян на постанови по справам про адміністративні правопорушення шляхом доведення необхідності нормативного закріплення процесуального статусу законного представника, експерта, понятого, визначення їх прав і обов'язків;

дістали подальшого розвитку:

- фактичні та правові підстави порушення провадження у справах за скаргами громадян на постанови по справам про адміністративні правопорушення;

- теоретичні та практичні засади взаємодії суб'єктів цього виду провадження;

- характеристика механізму оскарження постанови про накладення адміністративного стягнення та наслідків розгляду скарги;

- пропозиції щодо удосконалення законодавства у сфері оскарження постанови про накладення адміністративного стягнення та наслідків розгляду скарги.

Практичне значення отриманих результатів полягає в тому, що зроблені в роботі висновки можуть бути основою для підвищення якості й ефективності діяльності органів адміністративної юрисдикції та реалізовані:

- у науково-дослідницькій сфері - для подальшої розробки проблем правовідносин у сфері реалізації громадянами права адміністративної скарги, оптимізації та вдосконалення адміністративно-юрисдикційної діяльності ОВС (акт впровадження від 17 вересня 2014 року);

- у правотворчій сфері - при вдосконаленні чинного законодавства, зокрема, при вдосконаленні нормативно-правових актів, які регламентують провадження у справах за скаргами громадян на постанови по справам про адміністративні правопорушення;

- у правоохоронній сфері - для вдосконалення практики застосування ОВС адміністративно-процесуальних норм під час провадження у справах за скаргами громадян на постанови по справам про адміністративні правопорушення;

- у навчальному процесі - при підготовці підручників і навчальних посібників, при викладанні дисциплін адміністративно-правового спрямування у вищих навчальних закладах, у різних формах підвищення кваліфікації практичних працівників, у науково-дослідницькій роботі слухачів, курсантів і студентів (акт впровадження від 19 вересня 2014 року).

Апробація результатів дослідження. Результати здійсненого дослідження оприлюднено на таких міжнародних і всеукраїнських науково-практичних заходах, як: круглий стіл «Публічне адміністрування в сфері внутрішніх справ» (м. Київ, 24 квітня 2013 р.); міжнародна науково-практична конференція «Стан та перспективи розвитку юридичної науки» (м. Дніпропетровськ, 31 серпня 2013 р.); міжнародна конференція «Літні наукові читання» (м. Київ, 31 серпня 2013 р.); науково-практична конференція «Актуальні проблеми правового забезпечення економічної безпеки (присвячена 80-річному ювілею професора кафедри економіко-правових дисциплін Кухаренка Володимира Дмитровича)» (м. Київ, 2 жовтня 2013 р.); всеукраїнська науково-теоретична конференція «Правові реформи в Україні: проблеми та перспективи» (м. Київ, 16 жовтня 2013 р.); всеукраїнська науково-практична конференція «Правоохоронна діяльність: конституційні та адміністративно-правові аспекти» (м. Львів, 25 жовтня 2013 р.).

Публікації. Основні теоретичні положення і висновки дисертації викладено у тринадцяти наукових публікаціях, з яких шість - у наукових фахових юридичних виданнях України, одна - у іноземному юридичному виданні, та шість - у тезах доповідей на міжнародних науково-практичних конференціях і круглих столах.

Структура та обсяг дисертації. Відповідно до мети, завдань і логіки дослідження, дисертація складається зі вступу, трьох розділів, які об'єднують сім підрозділів, висновків і списку використаних джерел (204 найменування). Загальний обсяг дисертації становить 199 сторінок, з яких основний текст дисертації -173 сторінок.

Основний зміст роботи

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначається її зв'язок з науковими планами та програмами, мета і завдання, об'єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, наведено відомості щодо апробації та публікації результатів дисертаційного дослідження.

Розділ 1 «Право скарги та механізм його реалізації у сфері державного управління», який складається з трьох підрозділів, присвячений аналізу стану розробки проблеми дослідження, аналізу права скарги як конституційного права на звернення, визначенню поняття права загальної та спеціальної скарги, права громадянина на адміністративну скаргу, дослідженню механізму реалізації права скарги в державному управлінні.

У підрозділі 1.1 «Право скарги - конституційне право громадянина України» зазначається, що право скарги як суб'єктивне право, що гарантується Конституцією та законами України, є можливістю суб'єкта діяти на власний розсуд при відновленні своїх прав та інтересів, що охороняються законом. Досліджуючи різні наукові погляди щодо права скарги, автор приєднується до позиції тих науковців (Д.М. Бахрах, Ю.П. Битяк, І.П. Голосніченко, В.Д. Сорокін, Є.В. Додін, А.Т. Комзюк та ін.), які вважають, що скарга - це звернення громадянина, адресоване відповідному органу виконавчої влади, місцевого самоврядування, посадовій особі у сфері державного управління або відповідному судовому органу, яке містить інформацію про дійсне чи припущене порушення права громадянина, встановлене чинним законодавством. Звідси випливає, що головна та єдина мета скарги - відновлення порушеного права.

Відмінність права скарги від інших звернень громадян полягає в тому, що його фактична реалізація виявляється в забезпеченні захисту від порушень посадовими особами різних відомств прав і гарантованих законом інтересів громадян. скарга адміністративний виконавчий

Аналізуючи зазначену проблематику, автор доходить висновку, що право скарги як гарантоване Конституцією України суб'єктивне право громадян принести скаргу на дії (бездіяльність) державних органів, органів місцевого самоврядування і їх посадових осіб, якими, на думку суб'єктів скарги, порушені їх права і законні інтереси. Одним з різновидів права скарги є право громадянина на адміністративну скаргу.

У підрозділі 1.2 «Право громадянина на адміністративну скаргу» на основі аналізу нормативно-правових актів та спеціальної літератури автор зазначає, що право адміністративної скарги існувало вже за часів царської Росії, оскільки на поліцейських можна було скаржитись справнику чи начальнику місцевої поліції, на розпорядження справника чи повітового поліцейського управління - губернатору чи губернському правлінню. На губернські правління по адміністративним справам скарги подавали до Сенату.

Дисертант поділяє думку українських та зарубіжних вчених (Б.В. Авер'янов, С.С. Алексєєв, О.М. Бандурка, Д.Н. Бахрах, Ю.П. Битяк, І.П. Голосніченко, С.Т. Гончарук, Є.В. Додін, А.П. Клюшніченко, Л.В. Коваль, В.К. Колпаков, А.Т. Комзюк, М.М.Тищенко та ін.), які вважають, що одним із дієвих засобів адміністративно-правового захисту прав громадян є їх право на оскарження в адміністративному порядку незаконних дій (бездіяльності) органів і посадових осіб у сфері публічної влади. Якщо під час реалізації громадянином такого права виникають правовідносини між громадянином та органом виконавчої влади, який є обов'язковим суб'єктом цих правовідносин, то предметом та підставою оскарження є рішення, діяльність чи бездіяльність органів виконавчої влади.

Право на спеціальну адміністративну скаргу є одним із важливих засобів захисту порушених прав, воно доповнює право на загальну скаргу, але є вужчим за нього. Метою установлення спеціального порядку оскарження є розгляд скарг у більш короткий термін і більш кваліфіковано, що посилить захист прав і законних інтересів громадян.

Адміністративним скаргам властиві такі особливості, як наявність у законах спеціальних норм, що регулюють підстави й порядок роботи з ними, визначають правові та фактичні підстави для оскарження, закріплюють право на скаргу за певним колом суб'єктів, установлюють спеціальні строки її подачі, форму та зміст скарги, особливості процедури такого провадження тощо. Праву громадян на адміністративну скаргу відповідає обов'язок державних органів, інших організацій та посадових осіб створювати необхідні умови для його реалізації.

У підрозділі 1.3 «Механізм реалізації права скарги в сфері державного управління» дисертант акцентує увагу на тому, що механізм реалізації права скарги характеризується об'ємністю й багатоплановістю. Як і будь-який механізм, він складається з певних елементів, що визначають його основу, конкретні форми, способи й стадії здійснення.

Видається, що механізм реалізації права скарги може бути представлено двома складовими (елементами): «головний» механізм - це наявність в адміністративному процесі самостійного провадження - провадження по адміністративно-правовим скаргам і спорам; «додатковий» механізм - це порядок оскарження постанов, прийнятих у процесі реалізації інших проваджень. До «додаткового» механізму реалізації права скарги належить оскарження постанов по справам про адміністративні правопорушення.

Автор робить висновок про те, що механізм реалізації права скарги в сфері державного управління є встановленою законом функціонуючою системою, що включає в себе підстави і порядок звернення громадянина до відповідного органу (до посадової особи); виникнення у зв'язку з цим правовідносин між скаржником і відповідним органом (посадовою особою); встановлений законом порядок розгляду скарги й прийняття відповідного рішення, доведення його до скаржника тощо.

Розділ 2 «Організація роботи по реалізації права скарги на постанови по справах про адміністративні правопорушення, підвідомчі органам внутрішніх справ» складається з двох підрозділів, у яких досліджуються теоретичні та практичні засади провадження за скаргами громадян на постанови по справам про адміністративні правопорушення, його принципи та визначаються шляхи удосконалення адміністративно-процесуального законодавства.

У підрозділі 2.1 «Порушення провадження по скарзі на постанови по справах про адміністративні правопорушення, підвідомчим органам внутрішніх справ» зроблено висновок, що неухильне додержання встановленого законом порядку розгляду скарг на постанови у справах про адміністративні правопорушення є важливою гарантією забезпечення законності в діяльності ОВС та їх посадових осіб, захисту прав громадян, запобігання правопорушенням, ефективним засобом виховання поваги до закону, прав і свобод, честі й гідності інших людей.

Спираючись на погляди науковців, які займалися питаннями провадження у справах цієї категорії (О.М. Бандурка, Ю.П. Битяк, Д.М. Бахрах, П.Т. Василенков, І.П. Голосніченко, С.Т. Гончарук, Ю.М. Козлов, А.П. Клюшніченко, В.К. Колпаков, А.Т. Комзюк, В.Д. Сорокін, Н.Г. Саліщева, М.М. Тищенко та ін.) автор пропонує підходити до визначення провадження за скаргами громадян через поняття адміністративно-процесуальної діяльності.

На думку дисертанта, провадження у справах за скаргами громадян на постанови по справах про адміністративні правопорушення, підвідомчі органам внутрішніх справ, - це комплекс взаємопов'язаних і взаємообумовлених процесуальних дій, які здійснюються уповноваженими на те посадовими особами ОВС, спрямованих на своєчасне, повне і об'єктивне з'ясування обставин кожної скарги, вирішення її відповідно до закону, з метою забезпечення конституційних прав громадян на оскарження, а також виявлення причин і умов, що сприяють появі скарг, запобігання правопорушенням, зміцнення законності.

У підрозділі проаналізовано норми чинного законодавства, що регулюють підстави і приводи для порушення цього виду провадження, виявлено низку недоліків у правовому регулюванні, зокрема, щодо змісту та мови скарги, можливості представництва інтересів скаржника, моменту визначення строку подачі скарги та підстав для його поновлення. Звертається увага на те, що процедура реєстрації скарг повинна бути однаковою у всіх органах і підрозділах внутрішніх справ. Первинний розгляд письмових скарг у всіх випадках повинен проводитися виключно керівниками ОВС (заступниками керівників), результатом якого має бути винесення письмової резолюції та призначення конкретної посадової особи, відповідальної за розгляд цього звернення.

Вивчення позитивного досвіду прийому громадян дозволило автору сформулювати ряд пропозицій, якими можуть керуватися керівники й працівники ОВС, які його здійснюють. Це стосується, насамперед, створення максимальних зручностей у кімнаті прийому громадян, чуйного й уважного ставлення до них, етико-психологічних і естетичних вимог до посадових осіб ОВС під час спілкування з громадянами, неприпустимості таких форм поведінки з боку працівників ОВС як залякування, брутальність, образа громадян тощо, оскільки це може призвести до появи нових скарг, зниження ефективності правозастосовної діяльності та порушення режиму законності.

У разі відмови ОВС (посадовою особою) прийняти скаргу, це рішення повинно бути обґрунтованим, із посиланням на норми чинного законодавства України, а мотиви відмови мають бути викладені в окремому листі, який повертається скаржникові разом зі скаргою та обов'язковим роз'ясненням існуючого порядку оскарження залежно від обставин справи, місця винесення постанови про накладення адміністративного стягнення, компетенції органу (посадової особи) тощо.

У підрозділі 2.2 «Розгляд скарг на постанови по справах про адміністративні правопорушення, підвідомчі органам внутрішніх справ» досліджується процедура розгляду скарги, особливості та зміст кожного етапу цієї діяльності. Автор зауважує, що правильний і своєчасний розгляд скарг - це обов'язок всіх посадових осіб ОВС, наділених таким правом, оскільки захист порушених прав здійснюється при розгляді й вирішенні конкретної скарги по суті.

Проведений аналіз нормативно-правових актів України та різних наукових позицій щодо системи принципів провадження дозволив автору сформулювати визначення принципів провадження за скаргами громадян в ОВС. Такими принципами є вихідні основні ідеї та організаційно-правові засади, які спираються на норми Конституції України та закріплені в адміністративному законодавстві, що визначають зміст і форму процесуальної діяльності органів (посадових осіб) внутрішніх справ і спрямовані на захист громадян від необґрунтованого притягнення до відповідальності.

Автор пропонує до системи принципів провадження у справах за скаргами громадян на постанови по справам про адміністративні правопорушення віднести наступні: законність, принцип об'єктивної (матеріальної істини), принцип справедливості, презумпції невинуватості, принцип рівності перед законом, принцип здійснення провадження національною мовою, принцип оперативності (швидкості) і простоти провадження, принцип публічності (офіційності) провадження, принцип відповідальності посадових осіб за належне (правильне) ведення провадження та прийнятий неправомірний акт, принципи гласності, самостійності й незалежності органів адміністративної юрисдикції та їх посадових осіб в прийнятті рішення у справі. Випадки порушення принципів провадження мають розглядатися як порушення законності з усіма її правовими наслідками.

У підрозділі досліджено адміністративно-процесуальний статус учасників провадження за скаргами громадян, до яких пропонується віднести: уповноважену посадову особу ОВС; особу, що звернулася зі скаргою та її представника; свідків; експерта; перекладача; захисника та понятих. Визначено їх права та обов'язки. Пропонується ввести відповідальність свідка за завідомо неправдиві свідчення та за злісне ухилення від явки до органу (посадової особи) у провадження якого перебуває справа. Обґрунтована доцільність нормативного закріплення статусу понятого.

Акцентується увага на необхідності законодавчого закріплення обов'язку посадової особи ОВС щодо підготовки справи до розгляду. Пропонується розглядати підготовку до розгляду скарги на постанову по справі про адміністративне правопорушення як комплекс послідовних дій посадової особи ОВС, уповноваженої розглядати цю скаргу з метою забезпечення в подальшому своєчасного і законного її розгляду.

Посадова особа ОВС, яка розглядає скаргу, зобов'язана з'ясувати всі обставини, які мають значення для правильного розгляду справи, а також умови й причини вчинення адміністративного правопорушення. Дисертант зазначає, що перевіряючи законність і обґрунтованість постанови по справі про адміністративні правопорушення, посадові особи ОВС зобов'язані перевірити наявність підстав для порушення провадження по справі про адміністративне правопорушення, застосування заходів забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення, оскільки допущені на цій стадії порушення можуть відбитися на законності й обґрунтованості постанови в цілому.

Автор робить висновок, що в основу прийняття рішення за скаргою повинні бути покладені лише об'єктивні дані, встановлені під час розгляду скарги, а самі рішення мають прийматися виключно на підставі закону та в межах, встановлених правовою нормою.

Розділ 3 «Шляхи вдосконалення оскарження постанов по справах про адміністративні правопорушення» містить два підрозділи і присвячений визначенню конкретних напрямів удосконалення чинного законодавства, зокрема, Кодексу України про адміністративні правопорушення та діяльності ОВС щодо розгляду скарг на постанови по справах про адміністративні правопорушення.

У підрозділі 3.1 «Вдосконалення Кодексу України про адміністративні правопорушення щодо оскарження постанов по справах про адміністративні правопорушення» на основі аналізу чинного законодавства автор дійшов висновку про доцільність перегляду окремих норм глави 24 Кодексу України про адміністративні правопорушення «Оскарження і опротестування постанови по справі про адміністративне правопорушення». Такий висновок обумовлений тим, КУпАП сьогодні є єдиним кодифікованим нормативним актом, який містить норми щодо провадження по справам про адміністративні правопорушення, і саме він має повною мірою регулювати весь комплекс питань, пов'язаних із реалізацією громадянином права на оскарження винесених постанов.

Конкретні пропозиції щодо вдосконалення чинного КУпАП зводяться до такого:

- розширення кола осіб, які можуть оскаржити постанову по справі про адміністративне правопорушення шляхом включення до нього представника особи, щодо якої її винесено, або потерпілого, повноваження якого оформлені у встановленому законом порядку;

- визначення моменту перебігу строку на оскарження з тим, що скаргу на постанову по справі про адміністративне правопорушення може бути подано протягом 10 днів з дня вручення або отримання під розписку копії постанови особою, щодо якої вона винесена, потерпілим або їх законними представниками;

- нормативного закріплення форми і змісту скарги на постанову по справі про адміністративне правопорушення;

- необхідність внесення до глави 24 КУпАП нової статті, яка б регламентувала порядок підготовки до розгляду скарги;

- у КУпАП мають бути окремі статті, одна з яких визначала б порядок розгляду скарги на постанову по справі про адміністративне правопорушення, а інша визначала б підстави та види рішень, що виносяться за результатами розгляду скарги;

- на законодавчому рівні у чинному КУпАП визначити перелік обставин, за наявності яких постанова про накладення адміністративного стягнення може бути змінена або скасована, зокрема, порушення та (або) неправильне застосування норм матеріального чи процесуального права;

- визначити порядок та строки оголошення рішення, винесеного за скаргою на постанову по справі про адміністративне правопорушення, та доведення його до відома зацікавлених осіб;

На думку автора, врахування наведених пропозицій, з одного боку, буде сприяти реалізації громадянином права на скаргу, а з іншого - підвищить дієвість норм чинного законодавства під час їх застосування на практиці та ефективність правозастосовної діяльності ОВС в цілому.

У підрозділі 3.2 «Вдосконалення діяльності ОВС щодо організації роботи по розгляду скарг на постанови по справах про адміністративні правопорушення» визначені можливі напрями поліпшення діяльності посадових осіб ОВС у цій сфері.

Одним із можливих шляхів такого вдосконалення є подолання працівниками ОВС стереотипу того, що вони є владною стороною, яка наділена виключно правами, а інша сторона - скаржник - лише обов'язками. Це стосується, насамперед, реалізації принципу рівності учасників цього виду провадження та дотримання під час розгляду скарг працівниками міліції принципу презумпції невинуватості.

Інший напрям покращання діяльності посадових осіб ОВС стосується безпосередньої перевірки скарги по суті. Йдеться про необхідність нормативного закріплення типових дій посадових осіб ОВС з урахуванням складності та особливості кожної конкретної скарги. Запропоновано власне бачення визначення порядку перевірки скарги на постанову по справі про адміністративні правопорушення, в ході якої з'ясуванню підлягають такі питання, як:

- додержання процесуального порядку порушення провадження та посвідчення фактів адміністративних правопорушень;

- оцінка посадовою особою ОВС того, чи доведено вину особи, яка притягається до відповідальності, та якими доказами вона підтверджується;

- перевірка додержання встановлених законом строків накладання адміністративного стягнення, складання протоколу та накладання адміністративного стягнення за межами зазначених строків, перевірка додержання встановлених законом строків накладання адміністративного стягнення, складання протоколу та накладання адміністративного стягнення за межами зазначених строків;

- додержання вимог закону при застосуванні таких засобів адміністративного примусу, як доставляння правопорушника, адміністративне затримання особи, особистий огляд, огляд речей і вилучення речей та документів тощо;

- додержання вимог підвідомчості справ про адміністративні правопорушення органам внутрішніх справ (ст. 222 КУпАП);

- додержання строків розгляду справ про адміністративні правопорушення, встановлених ст. 277 КУпАП;

- перевірка відповідності вимогам закону постанов, прийнятих по справах про адміністративні правопорушення, додержання порядку оголошення їх змісту, надіслання копії такої постанови особі, щодо якої її винесено, потерпілому, їх представникам тощо.

Висновки

У дисертації наведені теоретичні та практичні узагальнення і нове вирішення наукового завдання щодо комплексного аналізу інституту оскарження постанов по справам про адміністративні правопорушення, підвідомчі ОВС.

1. Встановлений законом порядок розгляду скарг на постанови по справах про адміністративні правопорушення є важливою гарантією забезпечення законності в діяльності ОВС та їх посадових осіб, уповноважених розглядати справи про адміністративні правопорушення, захисту прав громадян і посадових осіб, запобігання правопорушенням, ефективним засобом виховання поваги до закону, прав і свобод, честі й гідності інших людей.

2. Подача громадянином скарги є однією з підстав перегляду справи про адміністративне правопорушення, і на цій стадії здійснюється новий розгляд справи суб'єктом, який має право скасувати, змінити або залишити без змін прийняту постанову. Право на оскарження дій та рішень посадових осіб ОВС є волею суб'єкта діяти на власний розсуд для захисту своїх законних прав, свобод та інтересів. Право на оскарження можна назвати однією з форм конкретизації права участі в управлінській діяльності. Така участь здійснюється через особисту критичну оцінку діяльності ОВС України та їх посадових осіб.

3. Перегляд рішення за скаргою щодо постанови по справі про адміністративне правопорушення є урегульованою нормами чинного законодавства України сукупністю процесуальних дій уповноважених на те посадових осіб ОВС, спрямованих на перевірку законності й обґрунтованості постанов у справі про адміністративне правопорушення, що не набули законної сили, та винесення відповідного рішення.

4. Безпосередньо порядок розгляду скарг на постанови по справах про адміністративні правопорушення, підвідомчі ОВС, регламентований нормами чинного законодавства, а саме - КУпАП, наказом МВС України від 10.10.2004 № 1177 «Про затвердження Положення про порядок роботи зі зверненнями громадян і організації їх особистого прийому в системі Міністерства внутрішніх справ України».

5. Розгляд скарг на постанову за справою про адміністративні правопорушення в ОВС має спиратися на систему взаємопов'язаних і взаємозалежних принципів, визначених в законі, які мають бути покладені в основу розгляду скарги по суті та винесення законного рішення за результатами такого розгляду. Вони мають розглядатися як вихідні положення та організаційно-правові засади, які ґрунтуються на нормах Конституції України та закріплені безпосередньо у законодавстві про адміністративні проступки у вигляді норм права, що визначають зміст і форму усього процесу оскарження, захищаючи при цьому як права осіб, так і інтереси держави.

Такими принципами можуть бути законність, принцип об'єктивної (матеріальної) істини, принцип справедливості, принцип рівності перед законом, принцип здійснення провадження національною мовою, принцип оперативності (швидкості) та простоти провадження, принцип публічності (офіційності) провадження, принцип відповідальності посадових осіб за належне (правильне) ведення провадження та прийнятий неправомірний акт, принципи гласності, безпосередності, самостійності й незалежності органів адміністративної юрисдикції та їх посадових осіб у прийнятті рішення у справі.

6.Орган внутрішніх справ, до якого особа звернулася зі скаргою, що оформлена відповідно до вимог, зазначених у законі, зобов'язаний її прийняти та зареєструвати. Реєстрація скарги на постанову по справі про адміністративне правопорушення повинна розглядатися не лише як суто технічна процедура в порушенні справи за скаргою в ОВС, але й як відповідальний етап роботи, від якого залежить об'єктивний і неупереджений подальший розгляд справи. Реєстрація надає скарзі чинність юридичного документа, вимагає від органу або посадової особи певних процесуальних дій і перешкоджає можливості приховання інформації, що міститься у документі.

7.Посадові особи ОВС при прийнятті та розгляді скарг громадян зобов'язані уважно вникати в їх суть, у разі потреби вимагати у виконавців матеріали їх перевірки, направляти працівників на місця для перевірки викладених обставин, вживати інших заходів для об'єктивного вирішення поставлених автором питань, з'ясування й усунення причин і умов, які спонукають авторів скаржитися. В межах здійснення контролю за роботою зі скаргами громадян окрема увага звертається на терміни та повноту розгляду порушених питань, об'єктивність перевірки скарг, законність і обґрунтованість прийнятих за ними рішень, своєчасність їх виконання та направлення відповідей заявникам.

8.Відмова ОВС або посадової особи прийняти скаргу повинна бути обґрунтованою нормами чинного законодавства України. Водночас закон не визначає форму та зміст такої відмови. Доцільно, щоб вона була лише письмовою та обов'язково містила мотиви відмови із посиланням на норми чинного законодавства, викладені в окремому листі, який повертається скаржникові разом зі скаргою та роз'ясненням існуючого порядку оскарження.

9.Якщо громадянин звертається зі скаргою безпосередньо до ОВС, важливого значення набуває організація приймання громадян. Вивчення позитивного досвіду прийому громадян дозволяє сформулювати низку таких пропозицій:

а) створення максимальних зручностей у кімнаті для прийому громадян, наприклад, вивіска із зазначенням часу прийому і посадових осіб, які його здійснюють, обладнання необхідними меблями, сейфами за кількістю штатних працівників, достатнім освітленням і опаленням, засобами зв'язку, потрібними телефонними довідниками, оргтехнікою, засобами наочності, законодавчими та нормативними актами, потрібними для вирішення питань, з якими громадяни найчастіше звертаються до ОВС, графинами з водою та склянками, аптечкою, планом території, що обслуговується, картами адміністративного поділу України, області, району тощо;

б) за можливості прийняти всіх громадян, які записалися на прийом, а також тих, які звернулися без запису; не можна змушувати громадянина упродовж тривалого часу очікувати прийому, а в разі відсутності можливості прийняти громадянина у призначений час або прийняти всіх бажаючих, необхідно вибачитися перед ним, пояснити причину та перенести час прийому;

в) під час спілкування з громадянами не слід займатися іншими справами, розмовами по телефону, не пов'язаними з вирішенням питання у скарзі, що розглядається; необхідно уважно вислухати громадянина, не перебивати його, своєю поведінкою дати зрозуміти відвідувачу, що посадова особа ОВС вникає в суть справи і бажає допомогти у вирішенні проблеми;

г) важливо бути обережним у категоричності висловів, об'єктивним і слушним у своїх висновках і оцінках скарги; у разі наявності підстав для відмови в задоволенні скарги, необхідно в доступній формі, чітко і зрозуміло сформулювати причини такої відмови з обов'язковим посиланням на норми чинного законодавства. У разі необхідності роз'яснити відповідні норми. Неприпустимі такі форми поведінки працівника ОВС як залякування, брутальність, образа громадян тощо.

10.В основу прийняття рішення по скарзі мають бути покладені об'єктивні дані, встановлені під час розгляду скарги, при цьому має бути виключено суб'єктивний підхід щодо винесення такого рішення; рішення начальника (заступника начальника) ОВС за скаргами громадян мають прийматися виключно на підставі закону та в межах, встановлених правовою нормою.

11.Оскільки процесуальні питання оскарження постанови по справі про адміністративні правопорушення врегульовані чинним законодавством неповно та суперечливо, а існуючий порядок розгляду скарг на постанови по справам про адміністративні правопорушення потребує вдосконалення, у дисертації запропоновані два основні шляхи вдосконалення оскарження постанов по справам про адміністративні правопорушення, підвідомчі ОВС.

Першим напрямом такого вдосконалення є внесення змін і доповнень до чинного КУпАП, зокрема, це стосується розширення кола осіб, які можуть звертатися зі скаргами на постанови по справам про адміністративні правопорушення, порядку та термінів такого оскарження, термінів розгляду скарг, обов'язків посадових осіб щодо розгляду скарг, видів рішень і підстав для винесення рішень за результатами розгляду скарг, повідомлення про такі рішення зацікавлених осіб тощо.

Другим напрямом є вдосконалення діяльності ОВС щодо організації роботи із розгляду скарг на постанови по справам про адміністративні правопорушення, а саме: дотримання всіма учасниками адміністративно-процесуальних відносин і, в першу чергу, посадовими особами ОВС, принципу рівності учасників цього виду провадження; дотримання під час розгляду скарг працівниками ОВС принципу презумпції невинуватості; покращання діяльності посадових осіб ОВС щодо безпосередньої перевірки суті самої скарги; дотримання процесуального порядку порушення провадження та посвідчення фактів адміністративних правопорушень; оцінка посадовою особою ОВС того, чи доведено вину особи, яка притягається до відповідальності, і якими доказами вона підтверджується; перевірка дотримання встановлених законом термінів накладання адміністративного стягнення, складання протоколу та накладання адміністративного стягнення поза межами зазначених термінів; дотримання вимог закону при застосуванні таких заходів адміністративного примусу, як доставляння правопорушника, адміністративне затримання, особистий огляд, огляд речей і вилучення речей та документів; дотримання вимог підвідомчості справ про адміністративні правопорушення ОВС (ст. 222 КУпАП); дотримання термінів розгляду справ про адміністративні правопорушення, встановлених ст. 277 КУпАП; дотримання встановлених законом гарантій прав громадян у процесі провадження по справах про адміністративні правопорушення, при цьому перевірити, чи були створені для осіб, які притягаються до адміністративної відповідальності, умови для реалізації прав, закріплених у ст. 268 КУпАП та ст. 63 Конституції України; перевірка відповідності вимогам закону постанов, прийнятих у справах про адміністративні правопорушення; перевірка дотримання вимог ст. 285 КУпАП про оголошення постанови у справі про адміністративне правопорушення та про надіслання копії такої постанови особі, щодо якої її винесено, потерпілому тощо.

Запровадження в практику діяльності ОВС типового переліку дій посадових осіб під час перевірки скарг на постанови по справам про адміністративні правопорушення буде сприяти дотриманню законності та прав людини як на стадії оскарження, так і на всіх стадіях провадження по справах про адміністративні правопорушення.

12.Реалізація викладених пропозицій дозволить підвищити ефективність діяльності ОВС щодо розгляду скарг на постанови по справам про адміністративні правопорушення та слугуватиме гарантією прав, свобод і законних інтересів осіб, до яких органи застосували адміністративні стягнення.