Размещено на http://www.allbest.ru/

Відкритий міжнародний університет розвитку людини «Україна»

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

Адміністративно-правова охорона рибних ресурсів України

12.00.07 - адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

кандидата юридичних наук

Процан Юрій Григорович

Київ, 2015

Дисертацією є рукопис

Робота виконана в Національному університеті біоресурсів і природокористування України, Кабінет Міністрів України

Науковий керівник: кандидат юридичних наук, професор Хохлова Ірина Вікторівна, Макіївський економіко-гуманітарний інститут, заступник завідувача кафедри правознавства

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор Заросило Володимир Олексійович, Міжрегіональна академія управління персоналом, завідувач кафедри управління безпекою, правоохоронної та антикорупційної діяльності;

кандидат юридичних наук, доцент Варивода Василь Іванович, Національна академія внутрішніх справ, професор кафедри адміністративної діяльності

Захист відбудеться «2» липня 2015 р. о 9⁰⁰ годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.139.01 у Відкритому міжнародному університеті розвитку людини «Україна» за адресою: 03115, м. Київ, вул. Львівська, 23

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Відкритого міжнародного університету розвитку людини “Україна” за адресою: 03115, м. Київ, вул. Львівська, 23

Автореферат розісланий «30» травня 2015 р.

Учений секретар спеціалізованої вченої ради С.О. Короєд

Анотація

Процан Ю.Г. Адміністративно-правова охорона рибних ресурсів України. - На правах рукопису.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Відкритий міжнародний університет розвитку людини «Україна», Київ, 2015.

Дисертація є комплексним науковим дослідженням теоретичних та практичних аспектів нормативно-правового регулювання теоретичних та практичних питань адміністративно-правової охорони рибних ресурсів. На основі аналізу законодавства України, міжнародних правових актів, законодавства зарубіжних країн з розвинутою системою демократії і ринковою економікою досліджено теоретичні та практичні аспекти регулювання адміністративно-правової охорони рибних ресурсів у поєднанні з теоретичними і практичними питаннями правозастосовної та адміністративно-процедурної діяльності органів державного управління в зазначеній сфері. Розроблено науково обґрунтовані пропозиції та рекомендації стосовно нового підходу у царині правового регулювання адміністративно-правової охорони рибних ресурсів та створення умов для ефективної і надійної охорони національного багатства.

Ключові слова: продовольча безпека, природні ресурси, адміністративно-правова охорона рибних ресурсів, колізії, належне державне управління, державний контроль, адміністративні процедури, службовці, права, обов'язки, відповідальність, правовий статус.

Аннотация

Процан Ю.Г. Административно-правовая охрана рыбных ресурсов Украины. - На правах рукописи.

Диссертация на соискание научной степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - административное право и процесс; финансовое право; информационное право. - Открытый международный университет развития человека «Украина», Киев, 2015.

Диссертация представляет собой комплексное научное исследование теоретических и практических аспектов законодательного регулирования административно-правовой охраны рыбных ресурсов. На основе анализа законодательства Украины, международных правовых актов, законодательства зарубежных стран исследованы теоретические и практические аспекты регулирования административно-правовой охраны рыбных ресурсов в сочетании с теоретическими и практическими вопросами правоприменительной и административно-процедурной деятельности органов государственного управления в указанной сфере.

Разработаны научно обоснованные предложения и рекомендации по совершенствованию регулирования административно-правовой охраны рыбных ресурсов и созданию условий для их эффективной реализации.

Подчеркивается, что продовольственная безопасность государства является важной составляющей частью экономической безопасности. Ее обеспечение зависит от надлежащего правового регулирования вопросов охраны природных ресурсов, в частности рыбных. Совмещение функций промышленного рыболовства с функциями охраны рыбных ресурсов и нормативно-правового регулирования рыболовства привело к минимизации функций природоохранного ведомства в части административно-правовой охраны рыбных ресурсов и нормативно-правового регулирования рыболовства, игнорированию потребности создания в его составе рыбоохранной службы, как это, например, предусмотрено законодательством США, Франции, республик Беларусь и Молдова.

Акцентируется внимание, что положения базового Закона Украины «Об охране окружающей природной среды» относительно административно-правовой охраны природных ресурсов, в том числе и рыбных, распространяются лишь на государственные органы, которые определены этим законом; их перечень является исчерпывающим и не подлежит произвольному толкованию нормативно-правовыми актами в пользу других субъектов. Сделан вывод о том, что ст. 11 Закона Украины «О животном мире», в соответствии с которой функции государственного управления и нормативно-правового регулирования рыболовства делегированы органу исполнительной власти, обязанностью которого является обеспечение продовольственной безопасности, противоречит принципам верховенства права, базовому природоохранному акту.

Обосновывается вывод о том, что манипулирование нормами Конституции Украины и нормами базового закона имеет место при условиях подмены принципа верховенства права принципом верховенства закона, который в свою очередь содействует реализации незаконного обогащения.

Сделан вывод о том, что наделение субъектов промышленного рыболовства функциями административно-правовой охраны рыбных ресурсов и нормативно-правового регулирования рыболовства является ничем иным, как предоставлением вопреки конституционным предписаниям права безраздельного использования национального достояния и возможности контролировать субъекту самого себя. Такая конструкция свидетельствует о том, что административно-правовая охрана рыбных ресурсов не может иметь места.

Под административно-правовой охраной рыбных ресурсов следует понимать юридический режим, который характеризуется определенностью прав, обязанностей и ответственности, которые накладываются на служащих рыбоохранной службы природоохранного ведомства, устанавливает единые процедурные правила их деятельности (поведения), детализацию процедур: подготовки нормативно-правовых актов, рассмотрения, согласования проектов с заинтересованными лицами (гражданами, организациями), публикации проектов нормативно-правовых актов, процедур принятия и введения в действие и т.п.

Неотъемлемой составляющей юридического режима является понятие правового статуса, под которым согласно принципам правового государства и верховенства права следует понимать установленное на конституционном и законодательном уровнях правовое положение субъектов права (исполнительных органов, их служащих), составной которого является совокупность прав, обязанностей и ответственности. Исследование позволяет сделать вывод, что основой правового статуса и правовым инструментом «принуждения» к выполнению функций является реализация правовой категории «субъект прав, обязанностей и ответственности». Сделан вывод о том, что административные процедуры, как детализированные правовые правила, являются неотъемлемой составляющей административно-правовых принципов охраны рыбных ресурсов в деятельности уполномоченных органов.

Ключевые слова: продовольственная безопасность, природные ресурсы, административно-правовая охрана рыбных ресурсов, коллизии, надлежащее государственное управление, государственный контроль, административные процедуры, служащие, права, обязанности, ответственность, правовой статус.

Annotation

Protsan Y. Administrative and legal protection of fish resources of Ukraine. - On the rights of the manuscript.

The dissertation on competition of a scientific degree of candidate of legal Sciences, specialty 12.00.07 - administrative law and process; financial law; information law. - The Open International University of Human Development «Ukraine», Kyiv, 2015.

The dissertation is devoted to the study of organizational and legal basis of the Administrative-legal protection of fish resources of Ukraine. In the work of the theoretic - legal aspects of activity of state authorities in the sphere of protection of fish resources, analyzes the international legal acts and acts of national legislation on this issue, the article reveals the importance and place of the bodies of the fish in the conditions of Ukrainian statehood. In the thesis summarizes the best practice for the agencies of the fisheries and their characteristics in terms of the European integration. Main directions of improving the legal regulation of fisheries bodies of Ukraine.

Keywords: public authorities in the sphere of fishery resources, fish resources, legal relations, the protection of fish resources.

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Усі живі ресурси є невід'ємною складовою біосфери, без якою людина існувати не може. Забезпечити збереження, раціональне використання та відновлення живих ресурсів без адміністративного впливу держави неможливо. Провідне місце серед живих біоресурсів належить рибі. Адже рибні ресурси відграють провідну роль у житті людей: риба належить до числа найважливіших продуктів харчування людини, в ній міститься безліч корисних для організму мікроелементів і вітамінів. На думку фахівців Всесвітньої організації охорони здоров'я, біологічна цінність риби вища за м'ясо тварин.

Проте, статистичні матеріали Державної служби статистики України є невтішними: за останні 20 років добування рибних ресурсів знизилося на 40,5 відсотків, що призвело до негативних наслідків, адже в Україні споживання риби, при нормі 19,7 кг., складає лише 10,8 кг., що є набагато менше ніж в розвинутих країнах з найбільшою тривалістю життя (від 22 до 95 кг.). Таким чином, ми маємо надзвичайно негативну тенденцію зниження споживання громадянами України риби при одночасному зменшенні рибних ресурсів. А це є однією із причин зменшення загальної тривалості життя наших громадян. Вищезазначені невтішні статистичні показники підтверджується й результатами проведено автором власного соціологічного опитування громадян: 68 відсотків опитаних респондентів визнали рівень охорони природних ресурсів незадовільним.

Недоліки чинного законодавства у галузі адміністративно-правової охорони рибних ресурсів прямо зачіпають права і законні інтереси громадян; законодавство потребує приведення у повну відповідність з принципами правової держави та нормативних документів ЄС.

Викладене зумовлює актуальність та важливість обраної теми дисертаційної роботи, як для розвитку загальнотеоретичного уявлення про адміністративно-правові засади охорони рибних ресурсів, так і для вирішення практичних проблем функціонування уповноважених органів у означеній сфері.

Науково-теоретичним підґрунтям дисертаційного дослідження стали праці відомих вітчизняних та зарубіжних науковців-правників, зокрема: В.Б. Авер'янова, О.Ф. Андрійко, Г.В. Атаманчука, Ю.П. Битяка, В.В. Богуцького, І.С. Гриценка, В.М. Гаращука, І.П. Голосніченка, В.О. Голобуцького, С.П. Головатого, Д.В. Журавльова, В.О. Заросила, В.І. Вариводи, А.В. Дайсі, Є.В. Додіна, А.І. Єлістратова, О.С. Іоффе, С.Ф. Кечек'яна, С.В. Ківалова, О.М. Козиріна, В.К. Колпакова, Є.Б. Кубка, О.В. Кузьменко, В.І. Курила, Є.В. Курінного, В.О. Котюка, Р.С. Мельник, Г.І. Нікерова, В.С. Нерсесянца, І.М. Пахомова, Г.І. Петрова, В.П. Пєткова, О.Ф. Скакун, А.О. Скальковского, Д.Д. Філліпса, Р.О. Халфіної, Ю.С. Шемшученка, А.П. Шергіна, В.К. Шкарупи, та ін.

Проте, науковці досліджували лише окремі аспекти аналізованої нами проблематики, зосереджуючи свою увагу на більш загальних, спеціальних чи суміжних викликах.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Тема дисертаційного дослідження виконана у відповідності до «Державної цільової економічної програми розвитку рибного господарства на 2012-2016 роки», затвердженою постановою Кабінету Міністрів України від 23 листопада 2011 р. № 1245, науково-дослідної теми «Прогнозування стану іхтіофауни, управління рибопродуктивністю та екологічна паспортизація водойм комплексного призначення» Національного університету біоресурсів і природокористування України (номер державної реєстрації 0110U003572).

Мета і задачі дослідження. Метою дисертаційного дослідження є розробка і формування на основі аналізу наукових праць і чинного законодавства України, узагальненої практики його реалізації та зарубіжного досвіду у галузі адміністративно-правової охорони рибних ресурсів науково обґрунтованих висновків і пропозицій щодо трансформації законодавства у означеній сфері.

Для досягнення поставленої у дисертаційному дослідженні мети визначені такі основні дослідницькі задачі:

- здійснити ретроспективний аналіз історико-правових засад виникнення та становлення адміністративно-правової охорони рибних ресурсів;

- охарактеризувати стан правового регулювання діяльності органів виконавчої влади у сфері адміністративно-правової охорони рибних ресурсів;

- виявити проблемні питання адміністративно-правової охорони рибних ресурсів;

- розкрити систему органів виконавчої влади у сфері адміністративно-правової охорони рибних ресурсів;

- з'ясувати правовий статус органів виконавчої влади у сфері адміністративно-правової охорони рибних ресурсів;

- розкрити адміністративну відповідальність у сфері адміністративно-правової охорони рибних ресурсів;

- проаналізувати досвід адміністративно-правового регулювання охорони рибних ресурсів у США і Франції;

- виявити особливості адміністративно-правової охорони рибних ресурсів Білорусі і Молдови;

- розробити пропозиції та рекомендації щодо удосконалення вітчизняного законодавства з питань адміністративно-правової охорони рибних ресурсів.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають у процесі адміністративно-правової охорони рибних ресурсів.

Предметом дослідження є адміністративно-правова охорона рибних ресурсів України.

Методи дослідження. Методологічну основу дисертаційного дослідження становлять загальнонаукові та спеціальні методи, які у своєму органічному поєднанні допомогли досягти розв'язання поставлених задач. За допомогою історичного, діалектичного та порівняльних методів досліджено шляхи становлення і розвитку правової охорони рибних ресурсів, принципів та інститутів вітчизняної та зарубіжної науки адміністративного права, взаємозв'язок інституту правового статусу органів виконавчої влади (їх посадовців) з інститутом належного державного управління (розділ 1). За допомогою порівняльно-правового методу було здійснено загальну характеристику правового стану адміністративної діяльності органів виконавчої влади та проаналізовано зарубіжний досвід (підрозділи 1.2, 2.3). Логічні методи аналізу і синтезу стали в нагоді при здійснені загальної характеристики стану адміністративної діяльності органів виконавчої влади та виявлені проблемних питань в аналізованій сфері (підрозділи 1.2, 1.3). Формально-логічний метод дозволив визначити роль і місце правових категорій в аналізованій сфері, їх значущість для людини при здійсненні охорони рибних ресурсів. За допомогою логіко-семантичного методу та методу сходження від абстрактного до конкретного поглиблено понятійний апарат, визначені сутність, зміст і значення правових категорій (підрозділи 2.1, 2.2, 2.3). Соціологічний метод уможливив виявити причинний зв'язок між юридичними колізіями конституційних норм та неналежним державним управлінням, існуючим критичним соціально-екологічним станом людини і природи (рибних ресурсів) (підрозділи 1.1, 1.2). Методи граматичного розгляду та тлумачення правових норм сприяли визначенню прогалин й інших недоліків законодавства щодо визначення правового статусу виконавчих органів (їх службовців), наданню пропозицій щодо його трансформації (розділи 1, 2). Порівняльно-правовий метод застосовувався при вивченні досвіду зарубіжних країн, зіставленні з положеннями національного законодавства у сфері адміністративно-правової охорони рибних ресурсів, що дало змогу виявити не лише недоліки організації діяльності державних органів, але й визначитись із положеннями, які є найбільш ефективними для вдосконалення механізму адміністративно-правової охорони рибних ресурсів (підрозділи 3.1, 3,2). Метод правого прогнозування та юридичної техніки був використаний при розробці пропозицій та рекомендацій стосовно удосконалення законодавства у сфері адміністративно-правової охорони природних ресурсів (підрозділ 3.3).

Науково-теоретичне підґрунтя для виконання дисертації склали наукові праці вітчизняних фахівців у галузі адміністративного та фінансового права, теорії державного управління, теорії держави та права, інших галузевих правових наук, у тому числі зарубіжних дослідників.

Нормативною базою роботи є нормативно-правові акти національного законодавства радянського та сучасного періодів, проекти законів та інших нормативно-правових актів. Дисертантом вивчено також досвід правового регулювання деяких зарубіжних держав, який може бути враховано і використано в Україні.

Інформаційну та емпіричну основу дослідження становлять статистичні матеріали, довідкові видання, узагальнення практики діяльності органів виконавчої влади, публічної адміністрації зарубіжних країн, політико-правова публіцистика.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є одним із перших у вітчизняній науці адміністративного права спеціальним комплексним дослідженням адміністративно-правової охорони рибних ресурсів, в якому проаналізовано тенденції розвитку законодавства в цій царині, визначено й обґрунтовано інноваційні підходи до реформування відповідної сфери.

Відповідно до мети і задач дослідження сформульовано нові наукові положення та висновки, основними з яких є такі:

- вперше сформульовано поняття адміністративно-правової охорони рибних ресурсів як сукупності статичних і динамічних адміністративних дій публічної адміністрації на основі реалізації норм адміністративного права, з метою збереження і створення умов для примноження рибних ресурсів;

- отримали подальшого розвитку історико-правові аспекти становлення й розвитку адміністративно-правової охорони рибних ресурсів, в результаті чого виділено шість етапів від Київської Русі до кінця існування СРСР, спільною рисою яких було положення про охорону рибних ресурсів суб'єктом права власності, як засобами приватного, так і публічного права, зокрема адміністративного (поліцейського) права;

- отримали подальшого розвитку шляхи усунення проблемних питань у сфері адміністративно-правової охорони рибних ресурсів, зокрема щодо розробки адміністративної процедури притягнення до адміністративної відповідальності посадових осіб за нанесення шкоди рибним ресурсам, з віднесенням розгляду такої категорії справ до компетенції суду, запровадження електронних тендерів по розподілу квот на вилов риби;

- отримав подальшого розвитку правовий статус органів виконавчої влади у сфері адміністративно-правової охорони рибних ресурсів як комплекс взаємозалежних елементів, які складаються з юридично оформлених цілей та функцій органів державного управління, що здійснюють охорону рибних ресурсів і ґрунтуються на застосуванні інститутів обов'язку та відповідальності;

- отримало подальшого розвитку розуміння передового досвіду адміністративно-правового регулювання охорони рибних ресурсів у США і Франції, в яких така охорона ґрунтується на здійсненні незалежного контролю за діяльністю суб'єктів рибовидобувної галузі, завданням яких є забезпечення продовольчої безпеки;

- отримало подальшого розвитку розуміння адміністративно-правової охорони рибних ресурсів в Білорусії і Молдові, законодавством яких встановлено, що функції сільськогосподарських відомств обмежені питаннями забезпечення продовольчої безпеки, адміністративно-правової охорони рибних ресурсів та нормативно-правового регулювання рибальства, що є прерогативою природоохоронних відомств;

- удосконалено розуміння системи органів виконавчої влади у сфері адміністративно-правової охорони рибних ресурсів як ієрархічної системи органів і посадових осіб публічної адміністрації, які мають подвійне підпорядкування із схожими функціями Міністерства екології та природних ресурсів України та Міністерства аграрної політики та продовольства України, кожне із них має своїх інспекторів рибної (екологічної) охорони, що виконують схожі функції;

- удосконалено законодавство стосовно адміністративної відповідальності у сфері охорони природних ресурсів шляхом внесення змін і доповнень до статей 40, 85, 221 КУпАП, посилення ефективності відшкодування майнової шкоди, нанесеної рибним ресурсам та приведення положень в аналізованій сфері у відповідність до вимог конституційних норм, щодо розгляду такої категорії справ виключно судами;

- удосконалено законодавство у сфері адміністративно-правової охорони природних ресурсів шляхом внесення чисельних змін і доповнень до діючого законодавства стосовно підвищення ефективності адміністративно-правової охорони у цій сфері шляхом усунення дублювання функцій різних державних органів з концентрацією усієї адміністративно-правової охорони рибних ресурсів в Міністерстві екології із створенням відповідної інспекції.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що висновки і пропозиції, отримані здобувачем, можуть бути використані:

- у науково-дослідній сфері - для подальшої теоретичної розробки питань адміністративно-правової охорони рибних ресурсів;

- у правотворчості - щодо вдосконалення чинного законодавства у сфері адміністративно-правової охорони рибних ресурсів (додаток Б до дисертації); охорона рибний міжнародний правовий

- у правозастосовній діяльності - щодо покращення ефективності практичної діяльності в сфері адміністративно-правової охорони рибних ресурсів (Акт впровадження Державного Агентства рибного господарства України від 9.12.2014);

- у навчальному процесі - при розробці та викладанні навчальних дисциплін «Адміністративне право України» та «Екологічне право», підготовці відповідних підручників, навчальних посібників, конспектів лекцій (Акт впровадження Національного університету біоресурсів і природокористування України від 20.06.2014, Акт впровадження Київського національного університету імені Тараса Шевченка від 2.12.2014).

Особистий внесок здобувача. Наукове дослідження виконано здобувачем самостійно з використанням останніх досягнень теорії адміністративного права. Усі сформульовані в ньому положення та висновки обґрунтовано на основі особистих досліджень автора. У співавторстві видано три монографії: «Екологічна оцінка заповідного стану Північного Приазов'я та шляхи збереження генофонду його біологічної різноманітності» (здобувач є автором глав 4-6, обсягом 3 ум. др. арк.); «Риби водойм Київського довкілля» (здобувач є автором глави 5, обсягом 0,2 ум. др. арк.); «Екологія та аспекти збереження фауни риб лиманів України» (здобувач є автором розділів 3-5, обсягом 0,25 ум. др. арк.). У дисертації ідеї та розробки, які належать співавторам, не використовувались.

Апробація результатів дисертації. Основні положення та висновки дисертації обговорені і схвалені на засіданнях кафедри міжнародного права та порівняльного правознавства Навчально-наукового інституту земельних ресурсів та правознавства Національного університету біоресурсів і природокористування України. Результати дослідження оприлюднювалися на таких науково-практичних конференціях: Міжнародна науково-практична конференція «Правовое регулирование сотрудничества Украины и Молдовы с Европейским союзом» (Кишинев-Молдова, 6-7 липня 2014 р.); Міжнародна науково-практична конференція «Цінність права як найефективнішого регулятора суспільних відносин» (м. Донецьк, 7-8 листопада 2014 р.); Міжнародна науково-практична конференція «Права та обов'язки людини у сучасному світі» (м. Одеса, 14-15 листопада 2014 р.).

Публікації. Основні положення та висновки, що сформульовані в дисертації, відображено у одинадцяти друкованих працях, серед яких: три монографії (у складі колективів авторів); п'ять статей, опублікованих у наукових фахових виданнях України, з яких одна стаття у виданні України, яке включено до міжнародних наукометричних баз; а також три тези доповіді на наукових конференціях.

Структура дисертації. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, які об'єднують дев'ять підрозділів, висновків, списку використаних джерел та додатків. Загальний обсяг роботи становить 202 сторінки основного тексту. Список використаних джерел складається із 283 найменувань і займає 35 сторінок.

Основний зміст роботи

Розділ 1 «Теоретичні та правові засади діяльності органів виконавчої влади у галузі адміністративно-правової охорони рибних ресурсів» складається з трьох підрозділів, в яких розкрито історичні та основоположні засади діяльності органів виконавчої влади в аналізованій галузі.

У підрозділі 1.1 «Історія становлення державної та правової політики у галузі адміністративно-правової охорони рибних ресурсів» аналізуються природоохоронні акти історичних періодів: Київської Русі (IX-XII ст.ст.), самостійних феодальних держав Русі (XII-XIV ст.ст.), Російської (Московської) держави (XV-XVII ст.ст.), періоду абсолютизму (XVIII - середина XIX ст.ст.).

Аналіз природоохоронних актів зазначених періодів свідчить, що впродовж до створення «Зводу законів Російської імперії» (20-30 рр. XIX ст.) чинною була норма, згідно з якою посягання без дозволу власника на об'єкти, задля яких не докладалось людських зусиль (дерева в лісі, риба у річці, птахи на озерах тощо), не розцінювалось як крадіжка. Будь-які природоохоронні заходи не мали місця, оскільки пріоритет надавався охороні права власності. Винятком можна вважати норми «Соборного уложення» 1649 р., яким було започатковано зародки правил рибальства і правил безпеки судноплавства. Період абсолютизму (XVIII - середина XIX ст.ст.) та Російської імперії періоду переходу до буржуазної монархії (середина XІX - початок XX ст.ст.) характеризується недостатньою продуманістю, відсутністю наукового підходу, а відтак і нечіткістю рибоохоронних законів імперії, ігноруванням зарубіжного досвіду, що в цілому не могло сприяти практичній охороні рибних ресурсів.

У підрозділі 1.2 «Загальна характеристика стану правового регулювання діяльності органів виконавчої влади у галузі адміністративно-правової охорони рибних ресурсів» проведено аналіз стану правового регулювання діяльності органів виконавчої влади у галузі адміністративно-правової охорони рибних.

Дисертант виявив, що діяльність управлінь по рибальству і рибопромисловості у радянський і пострадянський періоди характеризується рядом негативних ознак. По-перше, функції управлінь визначались виходячи із завдань інтенсифікації добування рибних ресурсів, що було несумісним з функцією їх охорони; по-друге, управління підпорядковувались відомствам, завданням яких було забезпечення продовольчої безпеки; по-третє, з 1921 р. і по сьогодні: не зроблено жодної спроби стосовно встановлення державного контролю за діяльністю рибопромисловців, а це в свою чергу свідчить про унеможливлення здійснення належної адміністративно-правової охорони рибних ресурсів; діє схема поєднання в одному органі функцій: промислового рибальства, адміністративно-правової охорони рибних ресурсів, нормативно-правового регулювання рибальства; по-четверте, з 1958 р. і по сьогодні дії принцип виділення фантастичних «наукових квот» на вилов риби у «дослідницьких цілях». Наведене в цілому створило умови для необмеженого і неконтрольованого розпорядження національним багатством - рибними ресурсами, фактично перетворило державну справу на приватну.

Зроблено висновок, що відповідно до принципів правової держави і верховенства права єдиний шлях забезпечення належної адміністративно-правової охорони рибних ресурсів полягає у: забезпеченні реалізації приписів ст. 42 Конституції України, яка встановлює здійснення незалежного державного контролю за всіма видами послуг і робіт; приведенні законодавства у галузі охорони рибних ресурсів у відповідність з базовим Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища». Виходячи із зазначеного дисертантом було сформоване поняття адміністративно-правової охорони рибних ресурсів.

Підрозділ 1.3 «Проблемні питання регулювання адміністративно-правової охорони рибних ресурсів» присвячено дослідженню проблем адміністративно-правового регулювання охорони рибних ресурсів.

Акцентовано увагу, що система законодавства України у сфері охорони рибних ресурсів відбиває ідеологію і сутність нормативно-правових актів радянського періоду. Нормативно-правові акти, з яких складається система законодавства у галузі охорони рибних ресурсів, мають спільні негативні риси, зокрема: в правових нормах, замість закріплення категорії «суб'єкт прав, обов'язків і відповідальності», використовується теорія суспільних відносин, що взагалі унеможливлює здійснення належного державного управління, в тому числі і у сфері адміністративно-правової охорони рибних ресурсів; їх охорона унеможливлюється внаслідок позбавлення природоохоронного відомства функцій охорони рибних ресурсів та нормативно-правового регулювання цих питань і наділення ними суб'єктів права, які не передбачені базовим природоохоронним актом.

Дисертантом запропоновано розглядати адміністративно-правову охорону рибних ресурсів як юридичний режим, що характеризується: наявністю методів адміністративного впливу на винних осіб з метою відшкодування збитків у розмірі, достатньому для адекватної компенсації спричиненої рибним ресурсам шкоди; визначеністю прав, функцій, обов'язків і відповідальності, що накладаються на службовців природоохоронного відомства; встановлює єдині уніфіковані процедурні правила поведінки як для них, так і користувачів об'єктами тваринного світу; регламентацією нормотворчої діяльності; деталізацію процедур підготовки нормативно-правових актів, процедур розгляду, процедур погодження проектів з заінтересованими особами (громадянами, організаціями), процедур публікації проектів нормативно-правових актів, процедур прийняття і введення в дію тощо.

Обґрунтовано, що проблеми адміністративно-правової охорони рибних ресурсів мають причинний зв'язок з невідповідністю положень нормативно-правових актів принципам правової держави і верховенства права, відсутністю діючих важелів для їхньої реалізації, якими є інститути обов'язку, відповідальності, адміністративних процедур. Наведене дає підстави зробити висновок, що дієвість адміністративно-правової охорони рибних ресурсів залежить від визначеності адміністративно-правового статусу органів виконавчої влади (їх службовців) у означеній сфері.

Розділ 2 «Статус органів виконавчої влади у галузі адміністративно-правової охорони рибних ресурсів» складається з трьох підрозділів.

Підрозділ 2.1 «Система органів виконавчої влади у галузі адміністративно-правової охорони рибних ресурсів» присвячено аналізу системи органів виконавчої влади у галузі охорони рибних ресурсів.

Доведено, що всупереч принципам базового закону структура Міністерства екології та природних ресурсів передбачає функціонування рибоохоронної служби. Функції міністерства підзаконним нормативно-правовим актом не визначені, є лише наявність абстрактних завдань, що стосуються нормативно-правового регулювання питань щодо: спеціального використання риби та інших водних живих ресурсів, здійснення контролю за додержанням режимів рибогосподарської експлуатації; ведення державного обліку рибних запасів, обсягів їх добування. Внаслідок маніпулювання конституційними приписами і базовим законом система рибоохоронної служби у складі природоохоронного відомства не існує.

Обґрунтовано, що штучно створена система рибоохоронних органів у складі Мінагрополітики України є нелегітимною. Пропонується: внести зміни в Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища», відповідно до яких чітко і прозоро встановити, що здійснення адміністративно-правової охорони рибних ресурсів природоохоронним відомством є запорукою реалізації продовольчої безпеки держави; скасувати положення ст. 11 Закону України «Про тваринний світ» в частині делегування функцій державного управління та регулювання у галузі охорони, використання і відтворення тваринного світу центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері рибного господарства. Скасування незаконних функцій охорони рибних ресурсів, в тому числі і права нормотворчої діяльності у цій сфері, має бути відображено всіма нормативно-правовими та підзаконними актами.

Підрозділ 2.2 «Правовий статус органів виконавчої влади у галузі охорони рибних ресурсів» присвячено аналізу правового статусу органів виконавчої влади у галузі охорони рибних ресурсів та дослідженню сучасних проблем державного управління у означеній сфері.

Обґрунтовано, що відповідно до принципів правової держави і верховенства права під поняттям правовий статус слід розуміти встановлений на конституційному і законодавчому рівнях статус органів виконавчої влади (їх службовців), який обумовлюється сукупністю їх прав, функцій, обов'язків і відповідальності. Акцентується, що норма права створює позитивний правовий обов'язок для суб'єктів права, якщо вона забезпечується санкціями. Поняття прав, функцій, обов'язків і відповідальності складають основний елемент у структурі правового механізму, за допомогою якого система державного контролю у сфері адміністративно-правової охорони рибних ресурсів зможе виконувати своє призначення.

Проведене дослідження дає підстави запропонувати введення у науковий обіг теорії адміністративного права правової категорії «суб'єкт прав, обов'язків і відповідальності», як основного критерію визначення правового статусу органів виконавчої влади (їх службовців). Трансформація правового статусу органів виконавчої влади (їх службовців), зокрема у галузі адміністративно-правової охорони рибних ресурсів, потребує жорсткої уніфікації їх діяльності, що можливо досягти лише за рахунок поєднання зазначеної категорії з інститутом адміністративної процедури, як це, наприклад, обумовлено в США і Франції.

У підрозділі 2.3 «Адміністративна відповідальність у сфері адміністративно-правової охорони рибних ресурсів» проаналізовано ідеологічний підхід держави до інституту адміністративної відповідальності. Акцентовано увагу, що існування зазначеного інституту спростовує зміст приписів Конституції України: ст. 6 про поділ влади та ст. 124, якою встановлено заборону стосовно делегування функцій судів, а також привласнення цих функцій іншими органами чи посадовими особами.

Встановлено, що положення ст.ст. 1, 40 КУпАП унеможливлюють відшкодування шкоди довкіллю, його природним ресурсам, в тому числі й рибним, оскільки завдання кодексу не передбачають охорону навколишнього природного середовища, його природних ресурсів, в тому числі рибних; відшкодування заподіяної майнової шкоди стосується лише громадян, підприємств і організацій.

З'ясовано, що санкції цього Кодексу за порушення правил рибальства у всіх випадках передбачають широту запрограмованого адміністративного розсуду, що тягне за собою корупціогенний чинник (зловживання вибором розміру конкретного штрафу), а це, в свою чергу, в сукупності з наведеним свідчить про узаконення прадавнього інституту «кормління».

Розділ 3 «Стан та тенденції розвитку діяльності органів виконавчої влади у галузі адміністративно-правової охорони рибних ресурсів» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 3.1 «Досвід правового регулювання діяльності адміністративних органів США та Франції у галузі охорони рибних ресурсів» зроблено висновок, що оновлення вітчизняного законодавства у галузі охорони рибних ресурсів неможна досягти, якщо не використовувати позитивний досвід зарубіжних країн.

Виявлено, що охорона рибних ресурсів в США здійснюється відповідно до приписів Закону «Про національну політику в галузі охорони навколишнього середовища», який встановлює єдині процедурні вимоги для всіх агенцій, які мають здійснюватись для забезпечення реалізації національної політики. Управління охороною і раціональним використанням природних ресурсів у США здійснюється незалежним органом - Службою управління природними ресурсами Міністерства внутрішніх справ. Функції Міністерства сільського господарства США обмежені рамками забезпечення продовольчої безпеки.

Здобувач доводить, що Кодекс навколишнього середовища Франції є взірцем правового акту, яким обумовлені аспекти адміністративно-правової охорони довкілля, функції адміністративних органів (їх службовців) та права представників громадськості у означеній сфері (доступ до інформації, що стосується охорони навколишнього середовища, зокрема рибних ресурсів, у тому числі і інформації, що стосується небезпечних речовин і діяльності; участь громадськості в процесі розробки проектів, які мають негативний вплив на навколишнє середовище, міське і сільське планування; обов'язок органів державного управління «активно» інформувати населення про проблеми, що пов'язані з впливом негативних чинників на довкілля та людину). Книга ІV Кодексу («Фауна і флора») присвячена питанням охорони фауни й флори, полювання, рибного лову у прісній воді, управління рибними ресурсами.

Функції Агентства по захисту навколишнього середовища і використанню енергоресурсів безпосередньо обмежені питаннями збору і знищення відходів, контролю за якістю повітря, охорони навколишнього середовища в сільській місцевості, раціонального використання енергії. Функції Міністерства сільського господарства і продовольства обмежені рамками забезпечення продовольчої безпеки.

Підрозділ 3.2 «Правове регулювання діяльності органів управління у галузі охорони рибних ресурсів в республіках Білорусь та Молдова» присвячений питанням правового регулювання діяльності органів управління у галузі охорони рибних ресурсів в республіках Білорусь і Молдова. Акцентовано увагу, що недоліки адміністративно-правового регулювання діяльності виконавчих органів в цих республіках ідентичні вітчизняним внаслідок домінування постулатів радянської правової науки.

На відміну від вітчизняного законодавства головним принципом охорони довкілля у зазначених республіках визначено недопущення суміщення функцій державного управління і контролю у сфері охорони навколишнього середовища, раціонального використання природних ресурсів і функцій природокористування. Функції охорони рибних ресурсів визначені прерогативою природоохоронних відомств. Функції сільськогосподарських відомств обмежені питаннями забезпечення продовольчої безпеки, зокрема реалізацією «рибництва».

У підрозділі 3.3 «Шляхи трансформації законодавства у галузі адміністративно-правової охорони рибних ресурсів» пропонуються конкретні рекомендації та пропозиції, що сприятимуть трансформації законодавства у галузі адміністративно-правової охорони рибних ресурсів.

Аналіз законодавства України у галузі адміністративно-правової охорони рибних ресурсів свідчить про те, що регулювання рибальства не є прерогативою відомства, завданням якого є забезпечення населення України рибною продукцією. Інтереси громадян України, суспільства та державного бюджету потребують приведення законодавства у галузі адміністративно-правової охорони рибних ресурсів у стан, який відповідатиме основоположним принципам базового закону, принципам правової держави і верховенства права.

Сенс трансформації законодавства у галузі адміністративно-правового регулювання діяльності виконавчих органів у сфері охорони рибних ресурсів полягає саме в усуненні недоліків, які визначені резолюціями Парламентської Асамблеї Ради Європи і перешкоджають запровадженню належного державного управління. Будь-яке «удосконалення» шляхом «косметичних» заходів не прийнятне. Повноцінна реформа, на думку автора, без внесення змін до Конституції України, є неможливою.

В результаті проведеного дослідження запропоновано зміни та доповнення до нормативно-правових актів, що регулюють адміністративно-правові засади охорони рибних ресурсів, спрямовані на запобігання зловживанням з боку суб'єктів добування рибних ресурсів, здійснення у відповідності із ст. 42 Конституції України належного державного контролю за їх діяльністю.

Запровадження належного державного управління у сфері охорони рибних ресурсів має ґрунтуватись на позитивних аспектах і принципах адміністративно-правового регулювання діяльності адміністративних органів Франції, США і частково враховувати досвід Республіки Білорусь і Республіки Молдова.

Потреба у реальних та значущих перетвореннях випливає не тільки з інтересів захисту прав громадян, але й виходячи з необхідності реальної економічної реформи, яка в першу чергу передбачає поповнення Державного бюджету, реальну боротьбу з корупцією, зокрема у рибоохоронній та рибодобувній сферах тощо.

Висновки

У результаті проведеного дисертаційного дослідження, виконаного на основі сучасної теорії адміністративного права, аналізу чинного законодавства, теоретичного осмислення вітчизняних і зарубіжних наукових праць учених-адміністративістів та інших галузей права, автором наведено теоретичне узагальнення й нове розв'язання наукового завдання щодо вдосконалення адміністративно-правової охорони рибних ресурсів. Основні з них такі:

1. Доведено, що в історико-правовому аспекті охорона рибних ресурсів характеризується певними історичними етапами становлення і розвитку адміністративно-правової охорони рибних ресурсів, а саме: Княжа доба, входження українських земель до складу Російської Імперії та Радянського Союзу, які поділені на підетапи. Встановлено, що впродовж довгого історичного часу чинною була норма, згідно з якою посягання на рибні ресурси розглядалося в контексті нанесення шкоди суб'єкту права власності, із правом застосування щодо правопорушника засобів приватного або публічного характеру.

2. Виявлено, що відносини адміністративно-правової охорони рибних ресурсів регулюються Конституції та іншими законами України, міжнародними конвенціями про охорону рибних ресурсів, нормативними документами ЄС, численними підзаконними нормативно-правовими актами публічної адміністрації. Базовим нормативно-правовим актом в аналізованій сфері є Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища», який окреслює коло суб'єктів права, які здійснюють адміністративно-правову охорону рибних ресурсів. Встановлено, що всупереч цьому Закону структурний підрозділ Мінагрополітики здійснює адміністративно-правове регулювання використання рибних ресурсів, зокрема видає ліцензії на вилов риби, утримує штат суб'єктів публічної адміністрації, тобто наділений псевдо компетенцією здійснювати охорону рибних ресурсів.

3. Виявлено проблемні питання у сфері адміністративно-правової охорони рибних ресурсів, а саме: а) невідповідність суворості адміністративної відповідальності (незначність санкції у вигляді штрафу) щодо посадових осіб, які нанесли шкоду рибним ресурсам, та відсутність дієвої адміністративної процедури їх притягнення до адміністративної відповідальності; б) можливість квазісудового розгляду справ про адміністративні правопорушення суб'єктами публічної адміністрації за адміністративні правопорушення у сфері охорони рибних ресурсів, що призводить до порушення прав осіб, які притягуються до адміністративної відповідальності. З метою усунення зазначеної проблеми запропоновано внести відповідні зміни в КУпАП та віднести розгляд такої категорії справ до компетенції суду; в) непрозора процедура розподілення квот на видобування рибних ресурсів, яке запропоновано здійснювати виключно через електронні тендери (торги); г) неналежну матеріально-технічну базу підрозділів рибної інспекції запропоновано покращувати за рахунок спрямування частини (відсотка) штрафів, які були сплачені особами за порушення рибоохоронного законодавства.

4. З'ясована система органів виконавчої влади у сфері адміністративно-правової охорони рибних ресурсів, яка складається з ієрархічної системи органів і посадових осіб публічної адміністрації, які здійснюють охорону рибних ресурсів. Виявлено, що одразу два міністерства здійснюють охорону у зазначеній сфері - це Міністерство екології та АПК, кожне із них має своїх інспекторів рибної (екологічної) охорони, що мають схожі функції. В обох міністерствах функціонує ієрархічна система із п'яти щаблів суб'єктів публічної адміністрації. В Міністерстві екології - це: екологічний інспектор, старший екологічний інспектор, начальник відділу (сектору), начальник управління (відділу), головний державний екологічний інспектор України. В Державному агентстві рибного господарства України Міністерства АПК: інспектор рибної охорони, старший інспектор рибної охорони, начальник відділу (район), начальник управління (область), голова Державного агентства рибного господарства України.

5. Розкрито правовий статус органів виконавчої влади у сфері адміністративно-правової охорони рибних ресурсів, до функцій яких відноситься планування, облік, координація і організація та контроль щодо охорони рибних ресурсів. Сформовані обов'язки органів виконавчої влади в аналізованій сфері, до яких віднесено збереження рибних ресурсів для майбутніх поколінь, створення умов для збільшення об'єму рибних ресурсів, ведення обліку рибних ресурсів та суб'єктів господарювання, які здійснюють вилов та переробку риби, боротьбу з браконьєрством, акредитацію та сертифікацію риболовних суден, видання дозволів і сертифікатів з питань ведення рибного промислу і торгівлі рибою, здійснення контролю за дотриманням фізичними і юридичними особами правил рибальства та контроль за дотриманням лімітів вилову риби, проведення роз'яснювальної роботи серед населення та інформування громадськості про стан охорони рибних ресурсів.

6. Зроблено висновок, що адміністративна відповідальність у сфері охорони природних ресурсів є провідним засобом охорони рибних ресурсів, який застосовується стосовно широкого кола осіб, які порушили правила рибальства. Виявлено, що ст. 85 КУпАП, яка передбачає адміністративну відповідальність за порушення правил рибальства, в силу положень ст. 40 КУпАП (відшкодування майнової шкоди в порядку цивільного судочинства) не передбачає обов'язку винних осіб відшкодувати заподіяну шкоду. Тобто, унеможливлюється відшкодування збитків у розмірі, достатньому для адекватної компенсації спричиненої шкоди. Обґрунтовано, що ч. 1 ст. 40 КУпАП потребує викладення у новій редакції, відповідно до якої у разі спричинення адміністративним правопорушенням майнової шкоди будь-якій особі, або об'єктам навколишнього природного середовища справа про адміністративне правопорушення повинна розглядатися виключно суддями районного, районного у місті, міського чи міськрайонного суду незалежно від розміру шкоди.

7. Виявлено, що в США та Франції правовий статус адміністративних органів (їх службовців), які здійснюють охорону природних ресурсів, ґрунтується на деталізації функцій, обов'язків, відповідальності за неналежне їх виконання (невиконання), спричинення майнової шкоди. Адміністративно-правова охорона рибних ресурсів у США та Франції ґрунтується перш за все на здійсненні незалежного контролю за діяльністю суб'єктів рибовидобувної галузі, завданням яких є забезпечення продовольчої безпеки.

8. Виявлено передовий досвід республік Білорусь і Молдова, в яких законодавством встановлено, що адміністративно-правова охорона рибних ресурсів є прерогативою природоохоронних органів, а саме міністерства екології. Це здійснюється шляхом реалізації законодавчих положень, із можливістю застосування до посадових осіб адміністративних санкцій у вигляді значної суми штрафу за наявності ефективної системи його стягнення.

9. Запропоновано удосконалити законодавство у сфері адміністративно-правової охорони рибних ресурсів шляхом внесення змін і доповнень до Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», Положення про Міністерство екології та природних ресурсів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21 січня 2015 р. № 32, Положення про державне агентство рибного господарства України, затвердженого Указом Президента України від 16 квітня 2011 р., Положення про органи рибоохорони Державного агентства рибного господарства України, затвердженого наказом Міністра аграрної політики та продовольства України від 19 січня 2012 р., стосовно усунення дублювання функцій в аналізованій сфері, з концентрацією усієї компетенції адміністративно-правової охорони рибних ресурсів в Міністерстві екології із створенням в його структурі «Державної рибної інспекції України».

Список опублікованих праць за темою дисертації

1. Екологічна оцінка заповідного стану Північного Приазов'я та шляхи збереження генофонду його біологічної різноманітності : монографія / [Сабодаш В. М., Ющенко О. К., Смірнов А. І., Процан Ю. Г.]. - К. : Алмаз, 2000. - C. 98-186.

2. Риби водойм Київського довкілля : монографія / [Сабодаш В. М., Процан Ю. Г., Смірнов А. І.]. - К. : УДУВГП, 2003. - С. 115-127.

3. Екологія та аспекти збереження фауни риб лиманів України : монографія / [Сабодаш В. М., Процан Ю. Г., Смірнов А. І., Ящук В. У.]. - К. : ІЕПСР, 2013. - С. 67-77.

4. Процан Ю. Г. Історико-правовий аналіз становлення і розвитку державної і правової політики у сфері охорони рибних ресурсів / Ю. Г. Процан // Науковий вісник Національного університету біоресурсів і природокористування України. - 2014. - № 197, ч. 2. Серія: Право. - С. 243-251.

5. Процан Ю. Г. Державне управління у сфері охорони рибних ресурсів: жовтень 1917 р. - червень 1938 р. / Ю. Г. Процан // Наше право. - 2014. - № 7. - С. 71-77.

...