Адміністративно-правова протидія корупційним правопорушенням

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 342.922:343.352(477)

КЛАСИЧНИЙ ПРИВАТНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

Адміністративно-правова протидія корупційним правопорушенням

12.00.07 - адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

кандидата юридичних наук

Сич Микола Олександрович

Запоріжжя - 2015

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Класичному приватному університеті, м. Запоріжжя.

Науковий керівник - доктор юридичних наук, доцент МАКАРЕНКО Олександр Юрійович, Криворізький економічний інститут ДВНЗ “Криворізький національний університет”, завідувач кафедри права.

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, доцент КОВАЛЕНКО Лариса Павлівна, Національний юридичний університет імені Ярослава Мудрого, доцент кафедри адміністративного права і адміністративної діяльності;

кандидат юридичних наук КОЗАЧУК Діана Анатоліївна, Національний університет “Одеська юридична академія”, доцент кафедри адміністративного та фінансового права.

Захист відбудеться “09” червня 2015 р. о 12⁰⁰ годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 17.127.09 у Класичному приватному університеті за адресою: 69002, м. Запоріжжя, вул. Жуковського, 70б, ауд. 124.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Класичного приватного університету за адресою: 69002, м. Запоріжжя, вул. Жуковського, 70б, ауд. 114.

Автореферат розісланий “08” травня 2015 р.

Учений секретар

спеціалізованої вченої ради Н. О. Армаш

корупційний правопорушення протидія

Анотація

Сич М. О. Адміністративно-правова протидія корупційним правопорушенням. - На правах рукопису.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Класичний приватний університет, Запоріжжя, 2015.

Дисертація присвячена розгляду актуальних проблем теоретико-правових засад протидії корупційним правопорушенням, адміністративно-правового механізму та адміністративної відповідальності як засобу протидії таким діянням.

На основі широкої нормативно-правової бази проаналізовано доктринальне й нормативно-правове визначення корупції, що наведене як у міжнародних правових актах, так і в українському законодавстві; відповідно до нього встановлено правові основи протидії корупційним правопорушенням.

Досліджено правовий статус суб'єктів протидії корупційним правопорушенням, їх компетенцію та повноваження, а також здійснено характеристику адміністративно-правових заходів протидії в цій сфері.

Встановлено, що підставою адміністративної відповідальності за корупцію є наявний юридичний склад корупційного правопорушення.

Виявлено специфіку адміністративної відповідальності за корупційні правопорушення.

Ключові слова: корупційні правопорушення, нормативно-правова база, адміністративно-правова протидія, суб'єкти протидії, адміністративно-правові заходи, юридичний склад, адміністративна відповідальність.

Аннотация

Сыч Н. А. Административно-правовое противодействие коррупционным правонарушениям. - На правах рукописи.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - административное право и процесс; финансовое право; информационное право. - Классический приватный университет, Запорожье, 2015.

Диссертация посвящена рассмотрению актуальных проблем теоретико-правовых основ противодействия коррупционным правонарушениям, а также административно-правового механизма и административной ответственности как средства противодействия таким деяниям.

На основе широкой нормативно-правовой базы проанализировано доктринальное и нормативно-правовое определение коррупции, использованное в международных правовых актах и украинском законодательстве; в соответствии с ним установлено правовое регулирование противодействия коррупционным правонарушениям.

Исследован правовой статус субъектов противодействия коррупционным правонарушениям, их компетенция и полномочия, а также осуществлена характеристика административно-правовых мер противодействия в этой сфере. Указано на неэффективность отдельных административно-правовых мер, в частности: законодательное требование декларирования доходов не исполняется своевременно, декларации содержат неполную информацию и не всегда достоверную; не проводится мониторинг возможного конфликта интересов; медленно внедряются мероприятия, направленные на привлечение общественности к антикоррупцинной экспертизе проектов нормативно-правовых актов.

Определена специфика административной ответственности за коррупционное правонарушение: многоаспектный характер; внесение информации в Единый государственный реестр лиц, которые совершили коррупционные правонарушения; применяется в подавляющем большинстве органами исполнительной власти, выполняющими функции государственного управления; санкции за коррупционные правонарушения более жесткие в сравнении с другими составами административных правонарушений.

Указываются просчеты отечественного законодательства: отсутствие эффективных норм по установлению контроля за выполнением антикоррупционных мероприятий, персональной ответственности должностных лиц в случаях коррупционных явлений в подчиненных им ведомствах и структурах, должной координации и согласования антикоррупционных мероприятий.

Разработаны предложения, направленные на усовершенствование украинского антикоррупционного законодательства: увеличить размер штрафов за коррупционные правонарушения, дополнить перечень субъектов, осуществляющих мероприятия противодействия коррупции, субъектами ведомственных и отраслевых структур, привлечение к специальной проверке представителя специально уполномоченного органа и другие.

Ключевые слова: коррупционные правонарушения, нормативно-правовая база, административно-правовое противодействие, субъекты противодействия, административно-правовые мероприятия, юридический состав, административная ответственность.

Summary

Sych M. Administrative and legal counteraction to the corruption offenses. - Manuscript.

Dissertation on the receipt of scientific degree of candidate of sciences from state administration after speciality 12.00.07 - Administrative law and process; financial law; informative law. - Classic Privat University, Zaporizhzhia, 2015.

Dissertation is devoted to the consideration of urgent problems of theoretical and legal principles combating corruption, administrative and legal mechanisms and administrative responsibility as a means of countering this act.

Based on the general legal and regulatory framework the doctrinal and normative-legal definition of corruption, which is provided as the international legal instruments, and in the Ukrainian legislation analyzed; in accordance with its legal basis combating corruption offenses are installed.

The legal status of subjects combating corruption, their competence and powers are investigated and the characteristics of administrative and legal measures to counter in this area are carried out.

It is established that the basis of the administrative liability for corruption is present legal structure corruption.

The specific administrative liability for corruption offenses is carried out.

Key words: corruption, legal and regulatory framework, administrative and legal counteraction, counter agents, administrative and legal measures, legal structure, administrative responsibility.

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Суспільна небезпека корупційних правопорушень, їх поширеність в органах державної влади й місцевого самоврядування, що викликає недовіру та зневагу суспільства до владних інститутів, компрометує їх, зумовлює необхідність недопущення будь-яких подальших проявів корупційних явищ. В українському законодавстві існують численні нормативно-правові акти, які передбачають різні напрями та форми запобігання й протидії корупційним правопорушенням. Розроблені та впроваджуються Державна програма й антикорупційна стратегія, антикорупційні заходи в органах державної влади та органах місцевого самоврядування, відповідні повноваження покладені на законодавчо визначених суб'єктів протидії корупційним правопорушенням. Але відчутних результатів в антикорупційній боротьбі немає. Безкарність корупціонерів породжує недовіру громадянського суспільства до влади.

Загальна сума збитків, завданих корупційними правопорушеннями у 2013 р. в нашій державі, відповідальність за які передбачена КУпАП, становила 635 716 грн. Звіт про результати проведення заходів щодо запобігання і протидії корупції у 2013 році [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.minjust.gov.ua/section/421. Тобто Україна, як і раніше, є однією з найбільш корумпованих країн світу. Унаслідок несприятливих умов для ведення бізнесу втрачаються можливості щодо залучення українських та іноземних інвестицій, упровадження передових технологій й економічного піднесення нашої держави. Отже, подолання корупції повинно бути одним з пріоритетних напрямів державної політики України, не декларативно проголошеної, а реально здійснюваної.

Зазначену проблематику активно та ґрунтовно вивчають правники, які спеціалізуються на питаннях адміністративно-правової протидії корупції, а саме: С. Алфьоров, Л. Аркуша, Н. Армаш, В. Безрутченко, Б. Волженкін, Д. Волков, А. Гайдук, Г. Грянко, П. Добродумов, В. Єремєєв, Д. Заброда, О. Кальман, М. Камлик, Л. Коваленко, Д. Козачук, О. Куракін, О. Макаренко, І. Солошкіна, Є. Невмержицький, В. Пєтков, А. Редько, С. Рогульський, Б. Розвадовський, О. Саінчин, Є. Скулиш, О. Терещук, О. Ткаченко, Р. Тучак, М. Хавронюк, О. Шевченко, А. Яфонкін, І. Яцків та ін. Проте проблеми впровадження сучасного законодавства у сфері запобігання та протидії корупції, його дієвості, узгодження з іншими законами, спрямованими на встановлення прозорих правовідносин у сфері державного управління, ще не стали предметом комплексного вивчення науковцями; недостатньо розглянуті: повноваження суб'єктів протидії корупційним правопорушенням та оцінені результати їх діяльності; адміністративно-правовий статус суб'єктів відповідальності за корупційні правопорушення; ефективність адміністративно-правових заходів протидії корупції, інші аспекти. Тоді як саме врахування позицій науковців дасть змогу виробити ефективні рекомендації щодо вдосконалення українського законодавства у сфері запобігання й протидії корупції.

Отже, на сьогодні відсутнє комплексне дослідження впровадження сучасного антикорупційного законодавства, його оптимальності в нових соціально-економічних умовах функціонування органів державної влади; дієвості законодавчо визначених адміністративно-правових заходів запобігання й протидії корупції. Вибір теми дисертації зумовлений її актуальністю в сучасних умовах та нерозробленістю в юридичній науці.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертацію виконано відповідно до теми науково-дослідної роботи Класичного приватного університету “Актуальні проблеми адміністративно-правового регулювання діяльності публічної влади в Україні” (номер державної реєстрації 0108U008955). Особисто здобувачем науково обґрунтовано внесення змін до заходів адміністративно-правової протидії корупційним правопорушенням (запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, проведення фінансового контролю тощо); визначення поняття адміністративно-правової протидії корупційним правопорушенням, адміністративного корупційного правопорушення, адміністративно-правових заходів запобігання й протидії корупції; запропоновано розширення переліку суб'єктів відповідальності за корупційні правопорушення.

Мета й завдання дослідження. Метою дослідження є встановлення сутності адміністративно-правової протидії корупційним правопорушенням на сучасному етапі розвитку української держави та вироблення на основі аналізу реалізації відповідних адміністративно-правових заходів пропозицій щодо вдосконалення антикорупційного законодавства.

Для досягнення зазначеної мети поставлено такі завдання:

проаналізувати доктринальні підходи до поняття “корупція” як у широкому, так і у вузькому розумінні, а також її визначення українським законодавством та специфічність тлумачення зарубіжними нормативно-правовими актами;

визначити дієвість правового регулювання у сфері запобігання й протидії корупційним правопорушенням; прийнятого антикорупційного законодавства;

проаналізувати законодавчо визначений перелік суб'єктів у сфері запобігання та протидії корупції щодо його повноти й оптимальності; доцільність визначення двох спеціально уповноважених органів з питань антикорупційної політики - центрального органу виконавчої влади із спеціальним статусом і Міністерства юстиції України;

дослідити ефективність упровадження адміністративно-правових заходів у сфері запобігання та протидії корупції;

виявити специфіку юридичного складу корупційного правопорушення як підставу адміністративної відповідальності;

дослідити особливості адміністративної відповідальності за корупційні правопорушення з метою вдосконалення шляхів її впровадження.

Об'єкт дослідження - суспільні відносини, що виникають у сфері протидії корупційним правопорушенням.

Предмет дослідження - адміністративно-правова протидія корупційним правопорушенням.

Методи дослідження. У ході дослідження використано такі методи:

системний - для вивчення правових основ протидії корупційним правопорушенням; розгляду заходів, форм та методів адміністративно-правової протидії корупційним правопорушенням (підрозділи 1.2, 2.2);

формально-логічний - для оцінювання правових положень і конструкцій з урахуванням їхньої сталості, визначеності, послідовності, обґрунтованості; поглиблення понятійного апарату (підрозділ 1.1);

логіко-семантичний, порівняння, аналізу й синтезу - для визначення правового статусу суб'єктів протидії корупційним правопорушенням, дослідження юридичного складу корупційного правопорушення (підрозділи 2.1, 3.1);

структурно-логічний, порівняльно-правовий - для дослідження питання адміністративної відповідальності за корупційні правопорушення (підрозділ 3.2);

статистичний - для встановлення кількісних показників у сфері запобігання й протидії корупції;

метод контент-аналізу - для визначення політичної та правової спрямованості прийнятих законодавчих актів. Крім того, у дисертаційній роботі використано структурно-функціональний метод, герменевтичний, компаративістики та інші спеціальні методи наукового пізнання.

Наукова новизна одержаних результатів. Дисертація є одним із перших комплексних досліджень сутності адміністративно-правової протидії корупційним правопорушенням на сучасному етапі розвитку української держави відповідно до оновленого антикорупційного законодавства. Основні результати дослідження, які мають елементи новизни, полягають у такому:

вперше:

визначено адміністративно-правову протидію корупційним правопорушенням як особливий правовий інститут, норми якого регулюють суспільні відносини, що виникають унаслідок недотримання законодавчо встановленого порядку управління. До структурних складових реалізації адміністративно-правової протидії віднесено: а) формування та здійснення антикорупційної політики (стратегії); б) створення й діяльність антикорупційного центрального органу виконавчої влади; в) реалізацію антикорупційних заходів; г) притягнення винної особи до адміністративної відповідальності за вчинення адміністративного правопорушення;

запропоновано визначити необхідним проведення вибіркового спостереження за рівнем життя суб'єктів декларування, зіставлення його із задекларованими доходами, обов'язкового повідомлення про додатковий дохід та законність його одержання;

обґрунтовано внесення антикорупційних правил і процедур до статуту юридичної особи, який є основою діяльності підприємств, закладів, установ різних форм власності та обов'язковий щодо його дотримання;

удосконалено:

визначення поняття “корупція” шляхом встановлення в ньому вказівки на одержання особою як корупційних не тільки майнових, а й немайнових благ; поняття “адміністративне корупційне правопорушення” - шляхом введення до нього ознак суб'єктивної сторони;

положення про визначення конфлікту інтересів, зокрема не тільки усувати конфлікт інтересів у разі його виникнення, а передбачати можливість виникнення конфлікту інтересів та із цією метою здійснювати постійний моніторинг; врегульовувати конфлікт інтересів у діяльності окремих категорій осіб (зокрема, керівників) через визначення шляхів його подолання в законах, які регулюють їх правовий статус;

класифікацію суб'єктів запобігання та протидії корупційним правопорушенням шляхом включення до їх складу суб'єктів, які реалізують антикорупційні заходи відомчого чи галузевого спрямування з урахуванням можливих корупційних явищ відповідно до специфіки галузі чи сфери прояву корупційних діянь (уповноважені структурні підрозділи виконавчої та місцевої влади);

знання про особливість адміністративно-правової відповідальності, яку застосовують до суб'єкта відповідальності за корупційні правопорушення: специфіка самого складу корупційного правопорушення; багатоаспектність відповідальності; внесення відомостей про правопорушника до Єдиного державного реєстру осіб, що вчинили корупційні правопорушення; спеціальний суб'єкт; чітко визначений родовий та безпосередній об'єкти посягання;

набуло подальшого розвитку:

обґрунтування участі громадськості в заходах щодо запобігання та протидії корупції шляхом залучення громадських об'єднань, їх членів або уповноважених представників до спільної діяльності в цій сфері з державними органами, упровадження міжнародних рекомендацій щодо партнерства влади та громадянського суспільства;

доцільність внесення до переліку суб'єктів відповідальності за корупційні правопорушення помічників-консультантів народного депутата України, які працюють на громадських засадах, згідно з Положенням про помічника-консультанта народного депутата України від 13.10.1995 р. № 379/95-ВР і тим самим виведені з-під відповідальності за корупційні правопорушення;

позиція про залучення до спеціальних перевірок суб'єктів відповідальності за корупційні правопорушення зовнішніх структур, а не уповноважених на це підрозділів чи уповноважених осіб того органу, де вони працюють;

твердження про необхідність підвищення розмірів адміністративних штрафів за вчинення корупційних правопорушень, які є недостатньо високими порівняно з ними.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що вони становлять як науково-теоретичний, так і практичний інтерес у:

науково-дослідній сфері - положення та висновки дисертації можуть бути основою для подальшого вивчення проблемних аспектів адміністративно-правової протидії адміністративним правопорушенням;

правотворчості - висновки, пропозиції та рекомендації, сформульовані в дисертації, можуть бути використані для підготовки й уточнення відповідних законодавчих і підзаконних нормативно-правових актів України;

правозастосовній діяльності - використання одержаних результатів дасть змогу вдосконалити антикорупційну діяльність Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, Міністерства юстиції України, правоохоронних органів, органів центральної виконавчої влади та місцевого самоврядування, які відповідно до спеціального закону є суб'єктами протидії корупційним правопорушенням (довідка про впровадження УДСБЕЗ ГУМВС України в Одеській області від 27.09.2014 р.);

навчальному процесі - результати дослідження використовують у Класичному приватному університеті під час викладання таких навчальних дисциплін: “Адміністративне право”, “Адміністративна відповідальність” (довідка про впровадження від 23.05.2014 р. № 13-14).

Апробація результатів дисертації. Основні результати дослідження доповідались та обговорювались на міжнародних і всеукраїнських науково-практичних конференціях: Всеукраїнській науково-практичній конференції “Актуальні проблеми національного законодавства” (м. Кіровоград, 2012 р.); Міжнародній науково-практичній конференції “Проблеми вдосконалення правового забезпечення прав та основних свобод людини і громадянина” (м. Київ, 2012 р.); Міжнародній науково-практичній конференції “Теорія і практика сучасної правотворчої та правозастосовної діяльності” (м. Харків, 2012 р.); Міжнародній науково-практичній конференції “Становлення громадського суспільства в Україні: нормативно-правове підґрунтя” (м. Дніпропетровськ, 2014 р.).

Публікації. За темою дисертації опубліковано 9 наукових праць, у тому числі: 3 - статті в наукових фахових виданнях України, 2 - статті в зарубіжних виданнях, 4 - матеріали конференцій.

Структура та обсяг дисертації. Робота складається зі вступу, трьох розділів, що включають сім підрозділів, висновків, списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації - 221 сторінка, з них основний текст - 191 сторінка, список використаних джерел (249 найменувань) - 28 сторінок.

Основний зміст роботи

У вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження; вказано зв'язок з науковими програмами, планами, темами; визначено мету, завдання, об'єкт, предмет та методи дослідження; сформульовано наукову новизну та практичне значення одержаних результатів; подано відомості щодо апробації результатів та публікації.

Розділ 1 “Теоретико-правові засади протидії корупційним правопорушенням” складається з двох підрозділів.

У підрозділі 1.1 “Доктринальне та нормативно-правове визначення поняття корупції” здійснено аналіз наукових праць правників, політологів, фахівців з державного управління, а також інших дослідників щодо тлумачення зазначеної дефініції. Вказано на фактори корупції, під якими розуміють явища, процеси, чинники, які справляють будь-який детермінуючий вплив на суспільство, а саме: політичні (помилки в політиці, політична нестабільність, відсутність належної політичної волі, недостатня визначеність та обґрунтованість антикорупційної політики); економічні (постійне реформування економіки, її криміналізація й тінізація, надмірне втручання держави в економічну сферу); організаційно-управлінські (функціонування недосконалої організації влади, неефективна система державного управління, гіпертрофовані повноваження бюрократичного апарату); правові (поширений правовий нігілізм, безсистемна зміна законодавства, відсутність можливостей задовольнити свої інтереси іншим шляхом); ідеологічні (відсутність чітко визначеної й упровадженої в практику ідеології та цінностей державної служби); морально-психологічні (деморалізація суспільства, девальвація моральних цінностей, поширення корисливої спрямованості в діяльності державних службовців) та інші (відсутність дієвого соціального контролю).

Визначено ознаки корупційної діяльності, основні з них такі:

здійснення її як особами, уповноваженими на виконання функцій держави, іншими особами, прирівняними до них (наприклад, керівниками відповідних державних підприємств), так і іншими фізичними особами та уповноваженими представниками юридичних осіб;

її тісний зв'язок з протиправним використанням наданих особам, уповноваженим на здійснення функцій держави, та іншим особам, прирівняним до них, своїх повноважень або протиправним наданням таким особам певних благ, пільг та інших переваг;

спеціальною метою корупційної діяльності є отримання матеріальних благ, пільг, послуг та інших переваг як для себе, так і для третіх осіб, а також отримання певних привілеїв фізичними чи юридичними особами;

протиправна корупційна діяльність полягає не лише в одержанні матеріальних благ, пільг, послуг та інших переваг для себе або для зазначених осіб, а й у схиленні до корупційних діянь інших осіб.

Нормативно-правове визначення корупції та корупційних правопорушень передбачало вивчення зарубіжних (Кодекс поведінки посадових осіб з підтримання правопорядку, прийнятий ГА ООН 17.09.1979 р.; Практичні методи боротьби з корупцією, підготовлені секретаріатом VIII Конгресу ООН у травні 1990 р.; Конвенція ООН проти корупції від 31.10.2003 р.; Конвенція ООН проти транснаціональної організованої злочинності, прийнята Резолюцією 55/25 Генеральної Асамблеї від 15.11.2000 р.; Резолюція (97) 24 Комітету Міністрів Ради Європи “Про двадцять керівних принципів боротьби з корупцією”, прийнята 06.11.1997 р. на 101 сесії; Кримінальна конвенція Ради Європи про боротьбу з корупцією (ETS 173) від 27.01.1999 р.; Конвенція Ради Європи про корупцію у контексті цивільного права (ETS 174), прийнята 04.11.1999 р.; Міжамериканська конвенція проти корупції, прийнята 29.03.1996 р. на третій пленарній сесії Організації американських держав, та інші) і вітчизняних законодавчих актів, зіставлення підходів законодавців до тлумачення цих понять та особливостей їх визначення.

Зроблено висновок, що в законодавстві ряду країн пострадянського простору визначення корупції подібні одне до одного й характеризуються як комплексне явище, що складається з двох елементів: використання, невиконання певними особами державних функцій з метою збагатити себе чи визначеного кола осіб (близьких родичів) і підкуп указаних осіб фізичними та юридичними особами.

Встановлено відмінності визначення корупції в українському законодавстві та зарубіжному. До основних ознак корупційних діянь у зарубіжних законодавчих актах віднесено: 1) не зведення корупції до хабарництва, а більш широке її розуміння; 2) боротьбу з такими правопорушеннями не тільки в державному, а й у приватному секторі; 3) створення незалежного у своїй діяльності спеціального уповноваженого органу для протидії таким явищам; 4) визначення корупційних правопорушень як міждержавного, міжнаціонального явища.

Наголошено на необхідності посилення міжнародного співробітництва у сфері запобігання й протидії корупції та гармонізації українського законодавства з міжнародними стандартами. У цьому напрямі вже зроблено деякі практичні кроки, зокрема, Законом України “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо реалізації державної антикорупційної політики” від 14.05.2013 р. з числа суб'єктів протидії корупції виключено податкову міліцію, Військову службу правопорядку у Збройних Силах України та підрозділи внутрішньої безпеки митних органів. Такий підхід, на думку Міністерства юстиції України, повністю узгоджується з положеннями ст. 36 Конвенції ООН проти корупції та ст. 20 Кримінальної конвенції Ради Європи про боротьбу з корупцією щодо забезпечення спеціалізації правоохоронців, які вживають заходів щодо боротьби з корупцією, та забезпечить виконання Україною рекомендації, наданої в межах оцінки реалізації Стамбульського плану дій щодо боротьби з корупцією.

У підрозділі 1.2 “Правове регулювання у сфері протидії корупційним правопорушенням” проаналізовано антикорупційні закони, внесення змін до інших чинних законодавчих актів, постанов КМУ, наказів, пам'яток, інструкцій, роз'яснень Міністерства юстиції України. Це дало змогу виявити загальні ознаки правового регулювання: встановлення засадничих вимог; імперативність норм протидії; спрямованість на запобігання корупційному правопорушенню, усунення підстав його виникнення; розмежування адміністративних та кримінальних корупційних правопорушень; орієнтація на міжнародні стандарти.

Зроблено висновок про відсутність у вітчизняному законодавстві ефективних норм щодо: контролю за виконанням антикорупційних заходів; персональної відповідальності посадовців органів державної влади та органів місцевого самоврядування за корупційні явища в підпорядкованих їм відомствах і структурах. Не розроблено загальнодержавного плану запобігання й протидії корупції з конкретними оперативними та перспективними заходами. Міністерства й відомства, інші державні структури реалізують розроблені самостійно антикорупційні заходи без належної координації та взаємоузгодження.

Розділ 2 “Адміністративно-правовий механізм протидії корупційним правопорушенням” включає два підрозділи.

У підрозділі 2.1 “Суб'єкти протидії корупційним правопорушенням” проаналізовано реалізацію повноважень суб'єктами протидії корупційним правопорушенням, які встановлені як такі спеціальним законом. Розглянута діяльність у сфері протидії корупції Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, Нацдержслужби України, спеціально уповноважених суб'єктів у сфері запобігання та протидії корупції (органів прокуратури, спеціальних підрозділів по боротьбі з організованою злочинністю МВС України, по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю СБУ).

Вказано на певні недоліки в цій сфері. Зокрема, Національна антикорупційна стратегія на 2011-2015 рр. не стала ефективним інструментом антикорупційної політики, оскільки в ній, усупереч міжнародному досвіду, відсутні чіткі індикатори її поточного стану та ефективності її реалізації; механізм моніторингу та оцінювання виконання Стратегії (не було передбачено, яким чином має бути виконана відповідна робота Національним антикорупційним комітетом і в який спосіб повинна бути залучена до цих процесів громадськість). Далеко не всі антикорупційні укази Президента України в нашій державі підтримують виконавча та законодавча гілки влади. Так, Концепція подолання корупції “На шляху до доброчесності”, затверджена Указом Президента у 2006 р., не була виконана, бо конкретного плану заходів щодо її реалізації не було розроблено ані суб'єктами законодавчої, ані виконавчої гілки влади.

Вказано недоліки Закону України “Про очищення влади” від 16.09.2014 р., який встановлює правові та організаційні засади проведення очищення влади (люстрації) у державі. Законом визначено коло осіб, щодо яких здійснюється очищення влади; посади, щодо яких здійснюються заходи з очищення влади, критерії їх здійснення; проведення перевірки достовірності поданих відомостей; її черговість; порядок оскарження прийнятого рішення щодо звільнення особи за законом.

До основних помилок закону віднесено: відсутність спеціального органу з люстрації, що є поширеною практикою в зарубіжних країнах (Польща, Грузія, Болгарія); перевірки покладені на керівника відомства, яке відповідає за кадрову політику, що ставить під сумнів неупередженість отриманих результатів; нечіткість процедур перевірки, що викликатиме труднощі при їх проведенні; постійність перевірок, оскільки вони застосовуватимуться і до претендентів на посаду; дублювання вже існуючого антикорупційного механізму перевірок осіб, що претендують на заняття посади державного службовця; охоплення перевірками значного кола осіб (починаючи з колишнього керівництва КПРС, комсомолу, співпраці з КДБ тощо), тоді як сучасні корупціонери становлять більшу небезпеку для держави.

Виявлено недосконалість переліку суб'єктів, які вживають заходів щодо виявлення та припинення корупційного правопорушення, зокрема: 1) у законі фактично йдеться про представників усіх вищих державних органів влади, органів влади на місцях, усіх юридичних осіб, незалежно від форм власності, а також про всіх громадян та їх об'єднання, тоді як відповідальність у будь-якій справі завжди має бути індивідуально-конкретною, а не загальною; 2) класифікація цих органів і осіб є недосконалою, крім того, відсутнє визначення спільних повноважень щодо кожної групи суб'єктів.

Зауважено, що у сфері запобігання й протидії корупції неефективно визначати відразу два уповноважених державних органи, які мають різний обсяг повноважень та компетенції, - центральний орган виконавчої влади із спеціальним статусом (таким був Національний антикорупційний комітет, який діяв до його ліквідації 14.10.2014 р.) і Міністерство юстиції України. У разі недостатньо скоординованої діяльності цих органів у сфері запобігання та протидії корупції їх політика буде неузгодженою, заходи дублюватимуться.

Зроблено висновок, що аналіз антикорупційних заходів, про які постійно звітують суб'єкти їх здійснення, свідчить про їх відповідність антикорупційному закону, але щорічний звіт про результати проведення антикорупційних заходів Міністерства юстиції України не фіксує дієвих результатів у цій сфері. Звітність про здійснення антикорупційних заходів подають фактично всі без винятку державні органи влади в усіх сферах життєдіяльності суспільства, але рівень корупції істотно не змінюється.

У підрозділі 2.2 “Поняття та сутність адміністративно-правових заходів протидії корупційним правопорушенням” з'ясовано, що адміністративно-правові заходи протидії корупційним діянням представлені в спеціальному законі великим переліком (проаналізовано 13 позицій). Аналіз їх провадження дав змогу визначити деякі позитивні (профілактичний та превентивний характер; спрямованість на запобігання й протидію корупції) та негативні (формальний підхід до виконання антикорупційних заходів, відсутність відповідальності керівників за рівень корупції в підпорядкованих структурах, неврахування наявності реальних корупційних явищ в органах влади під час оцінювання заходів із запобігання й протидії корупції) аспекти.

Вказано на неефективність окремих адміністративно-правових заходів боротьби з корупцією. Зокрема, встановлена відповідно до спеціального закону вимога щодо фінансового контролю для суб'єктів декларування не має реалізації, бо значне коло посадових осіб не оприлюднюють ці відомості, механізм відповідальності за недотримання правової норми відсутній, що знижує ефективність фінансового контролю; лише теоретично напрацьована значна кількість методик та рекомендацій щодо недопущення конфлікту інтересів на державній службі, але дієвого механізму розв'язання такого конфлікту на практиці не запроваджено; повільно застосовуються заходи щодо прозорості інформації, не відпрацьований законодавчий механізм їх упровадження.

Зосереджено увагу на недосконалості правової норми щодо заборони одержання послуг і майна органами державної влади та органами місцевого самоврядування. Зазначена заборона не є абсолютною, оскільки вона стосується не всіх підприємств, установ та організацій державної й комунальної власності, а лише органів державної влади та органів місцевого самоврядування, також не стосується одержання ними переваг, пільг і нематеріальних активів. А саме в таких випадках можливі зловживання, які повинні бути передбачені антикорупційним законом.

Обґрунтовано доцільність застосування інструментів громадської антикорупційної експертизи на рівні органів місцевого самоврядування; оприлюднення висновків громадської антикорупційної експертизи та рішень, прийнятих за її результатами; удосконалення методології проведення громадської антикорупційної експертизи з урахуванням висновків громадських експертів.

Наведено приклади створення центральних органів протидії корупції та їх ефективної діяльності в інших країнах світу, а саме: Центральна служба по боротьбі з корупцією у Франції, Комітет Нолана у Великобританії, Найвищий контрольний комітет при Уряді Словацької Республіки, Федеральне агентство розслідувань (FIA) в Ісламській Республіці Пакистан. Вказано на необхідність використання цього досвіду в Україні.

Розділ 3 “Адміністративна відповідальність як засіб протидії корупційним правопорушенням” включає два підрозділи.

У підрозділі 3.1 “Юридичний склад корупційного правопорушення як підстава адміністративної відповідальності” встановлено, що в юридичній літературі загальноприйнятого визначення корупційного правопорушення немає, незважаючи на численні наукові дослідження. У широкому розумінні корупційне правопорушення тлумачать як незаконну діяльність осіб, уповноважених на виконання державних функцій, у вузькому - через його безпосередній об'єкт.

Надано характеристику об'єктивної та суб'єктивної сторін адміністративного корупційного правопорушення. Встановлено відповідність адміністративного корупційного правопорушення основним ознакам будь-якого адміністративного правопорушення (вчинення у сфері державного управління, наявність об'єкта, об'єктивної сторони, суб'єкта, суб'єктивної сторони) і водночас наявність певних особливостей, характерних правопорушенням у сфері запобігання та протидії корупції. Ознаки правопорушень, за які передбачено адміністративну відповідальність за корупційні правопорушення, закріплено в конкретних складах, що визначені в чинному адміністративному законодавстві.

Досліджено, що загальним, родовим, безпосереднім об'єктом адміністративного корупційного правопорушення є суспільні відносини, що виникають у сфері державної влади й управління; їх розмежування зумовлено рівнем конкретизації правопорушення. Відзначено наявність дискусії в юридичній науці щодо родового об'єкта корупційного правопорушення. Об'єктивною стороною адміністративного корупційного правопорушення є зовнішня сторона протиправної винної дії (бездіяльності), яка здійснюється в певному місці в певний час певним способом і завдає шкоди суспільним відносинам.

Доведено, що в одних адміністративних корупційних правопорушеннях має місце лише протиправна дія (пропозиція або надання неправомірної вигоди, порушення обмежень щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності), в других - об'єктивна сторона правопорушення характеризується протиправною бездіяльністю (порушення вимог щодо повідомлення про конфлікт інтересів), в третіх - наявні як дія, так і бездіяльність.

Відзначено, що час, місце і спосіб не впливають на кваліфікацію діяння за ознаками об'єктивної сторони; вони є кваліфікуючими лише в окремих випадках (несвоєчасне повідомлення про відкриття валютного рахунку; незаконне використання інформації, що стала відома особі у зв'язку з виконанням службових повноважень).

Визначено суб'єкта адміністративного корупційного правопорушення, а саме: а) особа, яка уповноважена на виконання функцій держави або місцевого самоврядування; б) особа, яка прирівнюються до таких осіб; в) особа, яка постійно або тимчасово обіймає посади, пов'язані з виконанням організаційно-розпорядчих чи адміністративно-господарських обов'язків; г) спеціально уповноважена особа на виконання таких обов'язків у юридичних особах приватного права; д) посадова особа, працівник юридичних осіб, фізична особа у передбачених законом випадках.

Встановлено, що суб'єктивна сторона адміністративного корупційного правопорушення характеризується умисною формою вини (ст. 172-4, ст. 172-7 КУпАП), умисною формою вини та корисливою метою (ст. 172-5 КУпАП), наявністю вини у формі прямого чи непрямого умислу (ст. 172-6, ст. 172-8, ст. 172-9 КУпАП).

Відзначено, що мета й мотив є характерними для корупційних правопорушень, але на їхню кваліфікацію не впливають. Мотив і мета є факультативними ознаками суб'єктивної сторони. Мотив корупційного правопорушення - це внутрішні процеси, що відображаються у свідомості особи та спонукають її вчинити правопорушення. Уявлення особи, що вчиняє правопорушення, про бажаний результат, до якого вона прагне, є метою правопорушення.

Встановлено, що під час вивчення адміністративно-правового статусу осіб, відповідальних за корупційні правопорушення, основну увагу необхідно звертати на момент, з якого вона може настати, тобто на момент виникнення повноважень; із цією метою здійснено уточнення щодо моменту відповідальності за корупційні правопорушення народних депутатів, державних службовців, посадовців органів місцевого самоврядування, військовопосадовців, суддів, осіб, які прирівнюються до уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та інших суб'єктів відповідальності. Розроблено пропозиції щодо доповнення переліку суб'єктів відповідальності за корупційні правопорушення (він, зокрема, повинен включати й помічників-консультантів народного депутата України, які працюють на громадських засадах).

У підрозділі 3.2 “Адміністративна відповідальність за корупційне правопорушення” обґрунтовано, що адміністративна відповідальність має свою специфіку, яка відрізняє її від інших видів відповідальності. Основною такою ознакою є необхідність підстави для її застосування, тобто адміністративного правопорушення. У такому разі заходом впливу на правопорушника має бути адміністративне стягнення. Аналіз думок з приводу поняття адміністративної відповідальності за корупційне правопорушення дає змогу розуміти її як один з інститутів адміністративного права, певний стан суспільних відносин, який виникає внаслідок порушення законодавства. Це форма забезпечення одного із заходів примусу (стягнення), різновид юридичної (правової) відповідальності. Його можна розглядати як ефективний засіб запобігання правопорушенням та забезпечення правопорядку.

Доведено, що на сьогодні існує нагальна потреба реформування інституту адміністративної відповідальності. КУпАП та закони, які встановлюють адміністративну відповідальність, нерідко суперечать один одному, при цьому не розкривається зміст багатьох понять, що, у свою чергу, призводить до труднощів у застосуванні його на практиці та створює умови для поширення корупції з боку органів, що наділені правом розгляду справ про адміністративні правопорушення.

Розроблено пропозиції щодо антикорупційного законодавства, зокрема: уніфікувати терміни, які містяться в спеціальному законі та інших законодавчих актах; розширити кількість складів адміністративних корупційних правопорушень; здійснити кодифікацію чинного адміністративного законодавства в цій сфері; збільшити розміри штрафів за корупційні правопорушення; привести вітчизняне законодавство у відповідність до вимог Євросоюзу з метою розбудови України як правової, демократичної держави.

Висновки

1. Дослідження поняття “корупція” в доктринальній літературі дало змогу сформулювати його визначення у вузькому (зловживання особою своїм посадовим становищем) та широкому (політичне, економічне, соціальне, неправове явище) розумінні. Тлумачення поняття “корупція” в нормативно-правових актах не є сталим, воно корегується відповідно до її проявів у різних політичних, соціально-економічних обставинах в Україні. У міжнародному законодавстві визначення вказаного терміна відсутнє, є лише перелік діянь, які характеризуються як корупційні та за вчинення яких законом передбачено юридичну відповідальність.

Доведено, що корупція є складним політико-соціальним та економічним явищем, незаконним за своєю природою, яке, по суті, зводиться до прийняття майнових та немайнових послуг, благ і переваг посадовими особами, що мають владні повноваження, або особами, які прирівнюються до них, з використанням свого правового статусу та можливостей, а також підкуп зазначених осіб шляхом незаконного надання їм фізичними особами й уповноваженими представниками юридичних осіб зазначених благ, послуг та переваг з метою отримання певних привілеїв. Тож необхідне введення до поняття корупції як багатоаспектного явища такої ознаки, як незаконне одержання посадовою особою і майнових, і немайнових благ.

2. Обґрунтовано недосконалість Закону України “Про засади запобігання і протидії корупції”, який поряд із позитивними моментами (розширення переліку суб'єктів відповідальності за корупційні правопорушення й переліку корупційних дій; передбачення впровадження заходів запобігання та протидії корупції не тільки в публічній, а й у приватній сфері; забезпечення відшкодування завданих унаслідок вчинення корупційних правопорушень збитків, шкоди, поновлення порушених прав, свобод чи інтересів фізичних осіб, прав або інтересів юридичних осіб, інтересів держави; відповідність основним засадам міжнародного антикорупційного законодавства), не позбавлений недоліків (відсутні норми, які б регламентували відповідальність за колегіальні корупційні рішення; додаткові гарантії особам, які вживають відповідних заходів тощо).

Дієвих результатів у сфері запобігання й протидії корупції також не забезпечили такі заходи: постійне та систематичне корегування антикорупційного законодавства відповідними законами (від 07.07.2011 р. № 3207; від 05.07.2012 р. № 5083-УІІ; від 14.05.2013 р. № 224-УІІ); реалізація Державної програми щодо запобігання і протидії корупції на 2011-2015 рр., Національної антикорупційної стратегії на 2011-2015 рр.; впровадження антикорупційної експертизи проектів нормативно-правових актів; спеціальної перевірки осіб, які претендують на зайняття посад, пов'язаних з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування; створення Єдиного державного реєстру осіб, які вчинили корупційні правопорушення. Причиною цього здебільшого стало: а) не прийняття нового закону з урахуванням пропозицій і рекомендацій науковців та потреб практичної протидії корупції, а постійне внесення змін до чинного; б) загальний, декларативний характер прийнятих документів; в) відсутність координації в проведенні відповідних заходів уповноваженими на це особами; г) оцінювання їх роботи за кількістю проведених заходів, а не за реальним рівнем корупції; д) неналежний контроль за реалізацією прийнятої антикорупційної стратегії.

3. Аргументовано доцільність включення до суб'єктів протидії корупційним правопорушенням суб'єктів, які здійснюють антикорупційні заходи відомчого чи галузевого спрямування, з урахуванням можливих корупційних явищ відповідно до специфіки галузі чи сфери прояву корупційних діянь (уповноважені структурні підрозділи виконавчої та місцевої влади). Запропоновано класифікацію суб'єктів, які вживають заходів щодо запобігання і протидії корупції:

а) суб'єкти, які відповідають за розроблення та реалізацію заходів державної антикорупційної політики (Президент України, Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, центральні органи державної влади, спеціально уповноважений орган);

б) спеціально уповноважені суб'єкти у сфері запобігання й протидії корупції, які здійснюють захист інтересів та прав особи (правоохоронні й судові органи);

в) суб'єкти, які вживають антикорупційних заходів відомчого чи галузевого спрямування, з урахуванням можливих корупційних явищ відповідно до специфіки галузі чи сфери прояву корупційних діянь (уповноважені структурні підрозділи виконавчої та місцевої влади);

г) суб'єкти, які безпосередньо беруть участь у запобіганні й протидії корупції (посадові особи органів державної та місцевої влади, юридичних осіб публічного і приватного права (підприємств, закладів, установ)).

Антикорупційний закон повинен містити не лише перелік суб'єктів, які вживають заходів щодо запобігання та протидії корупції, а й чітке визначення їх повноважень у відповідній сфері.

Проблематичним є визначення у сфері запобігання й протидії корупції двох спеціально уповноважених органів з питань антикорупційної політики - центрального органу виконавчої влади із спеціальним статусом і Міністерства юстиції України, яке здійснює антикорупційну експертизу проектів нормативно-правових актів відповідно до п. 6 ст. 4 Положення про Міністерство юстиції України від 06.04.2011 р. №395/2011, яке ним визначене як спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади у сфері адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу.

Крім того, у разі недостатньо скоординованої діяльності цих органів у сфері запобігання й протидії корупції їх політика буде неефективною, заходи дублюватимуться. Тож більш ефективним є створення самостійного центрального органу державної влади, який має забезпечувати формування та здійснення державної антикорупційної політики, координувати, спрямовувати, контролювати реалізацію антикорупційних заходів у державі.

4. Під адміністративно-правовими заходами запобігання й протидії корупції потрібно розуміти врегульовані нормами права взаємопов'язані між собою дії органів державної влади, місцевого самоврядування, спеціально уповноважених та правоохоронних органів, їх посадових осіб, які мають владно-розпорядчий характер і спрямовані на запобігання й протидію корупційним явищам.

Аналіз упровадження адміністративно-правових заходів у сфері запобігання та протидії корупції дав змогу зробити висновки щодо:

а) внутрішньої спеціальної перевірки, яку здійснюють уповноважені підрозділи, що підпорядковуються керівнику того чи іншого органу влади, тобто існує їх пряма залежність від керівництва цього органу;

б) перевірок декларацій керівників, які не завжди подаються своєчасно, не перевіряються з погляду повноти та достовірності, факти виявлення недобросовісного заповнення не оприлюднюються;

в) усунення конфлікту інтересів здебільшого в разі його виявлення, непроведення моніторингу для його можливого виявлення;

г) відсутності вибіркового спостереження за рівнем доходів суб'єкта декларування та зіставлення із задекларованими доходами;

д) розпорядження бюджетними коштами органами державної та місцевої влади, їх підприємствами, установами, закладами без оприлюднення їх витрачання громадськості.

З метою усунення цих недоліків варто практикувати проведення спеціальної перевірки зовнішніми структурами; перевірку декларацій високопосадовців на достовірність, повноту, своєчасність подання; проведення моніторингу з метою запобігання конфлікту інтересів; оприлюднення інформації про витрачання бюджетних коштів їх одержувачами та підстави їх визначення (тендер, конкурс, одноосібне рішення керівника або іншої посадової особи тощо); залучення інститутів громадянського суспільства до контролю за проведенням антикорупційних заходів, у тому числі антикорупційної експертизи проектів нормативно-правових актів; обмеження для посадових осіб, які містяться в антикорупційному законодавстві, узгодити за змістом з обмеженнями, передбаченими Законами України “Про підприємництво”, “Про міліцію”, Кодексом законів про працю тощо.

5. Запропоновано розуміти під адміністративним корупційним правопорушенням протиправне, винне, здійснене фізичною особою, яка має ознаки загального чи спеціального суб'єкта, діяння (дії чи бездіяльності), як у формі умислу, так і необережності, спрямованого на незаконне використання свого посадового становища, наданих державних повноважень, встановленого порядку державного управління, за здійснення якого передбачено відповідальність за КУпАП.

Специфіка складу адміністративного корупційного правопорушення полягає в тому, що:

...