Правові засади регулювання міжбюджетних відносин в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Вступ

Актуальність теми. Міжбюджетні відносини відіграють важливу роль у забезпеченні сталого соціально-економічного розвитку держави та її регіонів. Використовуючи інструменти їх правового регулювання, державні органи влади можуть створювати умови для залучення інвестицій в регіони і стимулювання їх ділової активності з метою підвищення добробуту населення, і навпаки - неефективними рішеннями в державному та місцевих бюджетах викликати відтік інвестицій та занепад території, зростання безробіття і соціальної напруги.

Дослідження стану та динаміки нормативно-методичного забезпечення правового регулювання міжбюджетних відносин із виявленням тенденцій їх становлення має актуальне значення, оскільки дозволяє, з одного боку, виявити основні проблеми правового забезпечення міжбюджетних відносин, а з іншого - розробити рекомендації та пропозиції щодо подальшого вдосконалення та розвитку державної бюджетної політики.

Науково-обґрунтоване правове регулювання міжбюджетних відносин дозволить вирішувати різноманітні проблеми соціально-економічного розвитку регіонів і держави в цілому. При цьому таке регулювання повинно базуватися на нормативно-правових актах, які ґрунтуються на знанні відтворювальних процесів кожної території, враховувати її специфіку та географічне розташування, етнічний склад населення, історичні фактори.

Невміле використання інструментів правового регулювання міжбюджетних відносин може призвести як до занепаду окремого села, міста, області, так і всієї країни.

Наведені обставини стали одними з головних передумов прийняття в новому Бюджетному кодексі України у 2010 р. ст. 122 «Контроль за дотриманням бюджетного законодавства в частині міжбюджетних трансфертів, доходів та видатків місцевих бюджетів, що враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів».

Бюджетним кодексом України (2010) доручено Кабінету Міністрів України упродовж року забезпечити формування, встановлення та затвердження державних соціальних стандартів і нормативів з урахуванням вимог, встановлених Законом України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії».

Важливе значення для формування теоретичного підґрунтя системи міжбюджетних відносин мають праці: Й. Бескіда, О. Василика, Л. Воронової, О. Кузьменко, Л. Савченко, О. Музики-Стефанчук, С. Огородника, В. Опаріна, Д. Полозенка, О. Романенка, В. Родіонової, І. Сало, В. Суторміної, В. Тарангула, В. Федосова, С. Юрія, Н. Якимчук.

Проблемам вивчення досвіду відносин між бюджетами різних ланок бюджетних систем розвинутих та інших країн у межах державних фінансів присвячені роботи Ю. Беляєва, О. Богачової, А. Дем'янюк, О. Демкіна, В. Зайчикової, А. Ігудіна, А. Крисоватого, Л. Миргородської, А. Ротова, Г. Семеко, С. Слухая, І. Черніка, Л. Шредера.

Водночас чинне адміністративне та фінансово-правове забезпечення практичної реалізації зазначеної статті та прикінцевих положень Бюджетного кодексу вимагає проведення подальших досліджень міжбюджетних відносин та їх удосконалення шляхом уточнення чинних та прийняття нових нормативно-методичних актів.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Робота виконана відповідно до Концепції Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу, схваленої Законом України від 21 листопада 2002 р. № 228-ІV, відповідає пп. 1-6 Пріоритетних напрямів розвитку правової науки на 2011-2015 рр., затверджених Загальними зборами НАПрН України 24 вересня 2010 р. Робота має безпосередній зв'язок із загальними положеннями Бюджетного кодексу України. Дослідження виконано відповідно до загальноінститутської науково-дослідної теми Інституту права ім. князя Володимира Великого МАУП «Адміністративно-правові проблеми управління у сфері господарювання в умовах ринкової економіки України 2012-2017 рр.».

Мета і задачі дослідження. Метою дисертаційного дослідження є систематизація становлення чинного нормативно-методичного забезпечення правового регулювання міжбюджетних відносин в Україні та розробки рекомендацій і пропозицій щодо їх вдосконалення в контексті реалізації соціальних стандартів розвитку регіонів і держави в цілому.

Досягненню поставленої мети сприяло вирішення таких задач:

- розкрити сутність та еволюцію правового регулювання міжбюджетних відносин в Україні;

- систематизувати нормативно-методичне забезпечення правового регулювання міжбюджетних відносин в Україні;

- визначити нормативно-правові засоби ефективного розподілу коштів між державними і місцевими бюджетами;

- розкрити зміст правової норми міжбюджетних відносин в Україні;

- надати інституціональну характеристику правового регулювання міжбюджетних відносин;

- проаналізувати правове регулювання міжбюджетних трансфертів;

- обґрунтувати використання організаційно-економічних норм бюджетного права;

- визначити проблеми правового регулювання зміцнення фінансової автономії органів місцевого самоврядування;

- з'ясувати перспективи імплементації норм правового регулювання міжбюджетних відносин у контексті євроінтеграційних процесів;

- обґрунтувати основні напрями подальшого розвитку фінансово-правових відносин в бюджетній системі України.

Об'єкт дослідження - фінансово-економічні основи механізму правового регулювання міжбюджетних відносин на різних рівнях державного управління національною економікою.

Предмет дослідження - правові засади регулювання міжбюджетних відносин в Україні.

Методи дослідження. Методологічним підґрунтям дослідження є класичні й сучасні загальнонаукові та спеціальні методи: комплексного підходу та системної структуризації, гносеологічного аналізу та соціологічного опитування, оцінки нормативно-правових актів бюджетного законодавства та класифікаційних ознак адміністративних порушень, а також методи фінансового прогнозування, планування та проектування.

Методи комплексного підходу та системної структуризації використовувалися у процесі розкриття сутності правового регулювання у фінансовій сфері, а також особливостей визначення та функціонування міжбюджетних відносин.

Методи гносеологічного аналізу і соціологічного опитування застосовувалися під час аналізу нормативно-правового регулювання міжбюджетних трансфертів і визначення проблем правового регулювання зміцнення фінансової автономії органів місцевого самоврядування.

Методи оцінки нормативно-правових актів бюджетного законодавства та класифікаційних ознак адміністративних порушень використано для узагальнення нормативно-методичного забезпечення правового регулювання міжбюджетних відносин та надання інституціональної характеристики правового регулювання міжбюджетних відносин.

За допомогою методів фінансового прогнозування, планування та проектування висвітлено узагальнення принципів бюджетної системи як правових засад удосконалення та розвитку міжбюджетних відносин для виявлення провідних складових правового забезпечення фінансової автономії місцевого самоврядування.

Науково-теоретичне підґрунтя для виконання дослідження склали наукові праці в сфері нормативно-правового регулювання міжбюджетних відносин провідних вітчизняних і зарубіжних вчених-правників і вчених-економістів.

Нормативною базою дослідження є Конституція України, закони України, укази Президента України та постанови Кабінету Міністрів України, перша та друга редакції Бюджетного кодексу України, прийнятого Верховною Радою України у 2001 та 2010 рр., а також нормативно-правові акти Міністерства фінансів України і Державного казначейства України в сфері фінансово-правових відносин.

Емпіричною базою слугували щорічні закони України про Державний бюджет та аналітико-статистичні матеріали місцевих органів влади.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в обґрунтуванні основних напрямів подальшого розвитку фінансово-правових відносин у бюджетній системі України з метою досягнення соціальних стандартів шляхом з'ясування перспектив імплементації норм правового регулювання міжбюджетних відносин у контексті євроінтеграційних процесів національного господарства України.

У результаті проведеного наукового дослідження сформульовано низку концептуальних положень і висновків, рекомендацій і пропозицій, зокрема:

вперше:

- систематизовано становлення концептуальних положень нормативно-методичного забезпечення правового регулювання міжбюджетних відносин в Україні за роки незалежності;

- проведено системне дослідження еволюції нормативно-правового регулювання міжбюджетних відносин в Україні за допомогою використання методу куль. Аргументовано виокремлення семи етапів становлення нормативно-правового регулювання міжбюджетних відносин в Україні за критеріальними ознаками формування нормативно-правової бази в бюджетній сфері;

- обґрунтована необхідність введення нормативно-методичного забезпечення видаткових повноважень центральних і місцевих органів влади в правовому регулюванні соціально-економічного розвитку держави та регіонів;

- доведена доцільність упровадження правового визначення фінансових нормативів забезпеченості соціальних стандартів і соціальних послуг на різних рівнях управління національної економіки на підставі державно-приватного партнерства як засіб ефективного розподілу коштів між державними і місцевими бюджетами;

удосконалено:

- визначення змісту правової норми соціально-економічного розвитку регіону в межах власних фінансових ресурсів та за рахунок міжбюджетних трансфертів, покликаних забезпечити досягнення єдиних стандартів якості життя населення країни на певній території;

- правову регламентацію джерел фінансових ресурсів міжбюджетних трансфертів для соціально-економічного розвитку регіону (на відміну від чинного положення - на збалансування та вирівнювання фінансової спроможності відповідних бюджетів);

- принципи побудови децентралізованої моделі міжбюджетних відносин в Україні на підставі впровадження європейського позитивного досвіду роботи місцевого самоврядування шляхом розширення бюджетної самостійності, яка гарантується на законодавчому рівні;

дістали подальшого розвитку:

- дослідження повноважень місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування в бюджетній сфері;

- основні положення щодо впровадження відповідальності вищих органів державної і місцевої влади та органів місцевого самоврядування за недофінансування соціально-економічного розвитку держави та регіонів за фінансовими нормативами бюджетної забезпеченості соціальних стандартів і соціальних послуг;

- організаційно-економічні норми бюджетного права щодо розмежування функцій та повноважень між місцевими органами державної влади та органами місцевого самоврядування на законодавчому рівні.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що висновки, рекомендації та пропозиції дисертації можуть бути використані:

- у науково-дослідній роботі - для наукових напрацювань щодо подальшого розвитку концептуальних положень фінансово-правових актів у сфері бюджетного законодавства стосовно міжбюджетних відносин;

- у правотворчій діяльності - в розширенні змістовної частини статей глави 18 «Відповідальність та заходи впливу за вчинені порушення бюджетного законодавства» для їх оновлення у третій редакції Бюджетного кодексу України;

- у правозастосовній діяльності - використання одержаних результатів дозволить покращити практичну діяльність органів державної влади в регулюванні міжбюджетних відносин в Україні (акт впровадження у практичну діяльність Департаменту фінансово-економічної роботи та бухгалтерського обліку ДФС України від 12 грудня 2014 року);

- у навчальному процесі - для підготовки навчально-методичних комплексів, навчальних посібників, підручників, навчально-практичних видань і рекомендацій з нормативно-методичного забезпечення правового регулювання фінансово-економічних відносин у бюджетній системі України (акт впровадження в навчальний процес Інституту права імені Володимира Великого Міжрегіональної академії управління персоналом від 9 вересня 2014 року).

Апробація результатів дослідження. Основні положення дисертації, висновки, узагальнення та пропозиції оприлюднені на XIV Міжнародній науково-практичній інтернет-конференції «Розвиток України в ХХІ столітті: економічні, соціальні, екологічні, гуманітарні та правові проблеми» (м. Тернопіль, березень 2013 р.); на ХХХІХ Міжнародній науково-практичній конференції «Внедрение научных знаний в повседневную жизнь» (м. Горлівка, листопад 2013 р.); Міжнародній науково-практичній конференції «Міжнародні та національні правові виміри забезпечення стабільності» (м. Львів, квітень 2014 р.); Міжнародній науково-практичній конференції «Проблеми та стан дотримання захисту прав людини в Україні» (м. Львів, липень 2014 р.).

Публікації. Основні положення та результати дисертації викладені у п'яти наукових статтях, опублікованих у фахових юридичних виданнях України та за кордоном, а також чотирьох тезах доповідей на міжнародних науково-практичних конференціях.

1. Теоретичні основи правового регулювання в бюджетній системі України

У підрозділі 1.1. «Сутність правового регулювання міжбюджетних відносин» зазначається, що право відіграє значну роль в організації регулювання, справляючи вплив на чіткість функціонування всієї системи державного управління національною економікою. Для оцінки нормативно-правового забезпечення державного регулювання в бюджетній системі України використані критерії стабільності, своєчасності, повноти і внутрішньої узгодженості та відповідності процесів фінансово-правових відносин між різними рівнями національної економіки.

Висвітлення тенденцій становлення нормативно-методичного забезпечення правового регулювання міжбюджетних відносин для обґрунтування основних напрямів подальшого розвитку фінансово-правових відносин у бюджетній системі України здійснено за період від прийняття Україною Декларації про державний суверенітет до сьогодення.

Використання методу куль за типами одноякісної динаміки процесів правового регулювання міжбюджетних відносин дозволило констатувати, що зміст нормативно-правової бази регулювання фінансових відносин між державним та місцевими бюджетами було зведено до регламентації законами про Державний бюджет України власних та закріплених доходів, переліку доходів і витрат, регулюючих податків і зборів, їх диференціації тощо.

Але правові норми бюджетного законодавства в частині визначення «мінімально необхідних видатків», «мінімальні бюджети» зазначеними законами, а також визначення «бюджету місцевого самоврядування», «мінімальний бюджет місцевого самоврядування», «мінімальний рівень соціальних потреб», передбачені Законом України «Про місцеве самоврядування», не були імплементовані.

Крім того, в межах правового регулювання міжбюджетних відносин не було визначено відповідальності за порушення бюджетного законодавства між різними рівнями державного управління в сфері фінансово-правових норм та фінансово-правових відносин.

У підрозділі 1.2. «Особливості визначення та функціонування міжбюджетних відносин» констатується, що міжбюджетні відносини об'єктивно зумовлені суспільною потребою у перерозподілі бюджетних ресурсів від бюджетів розвинутих адміністративно-територіальних одиниць на користь бюджетів тих регіонів, які менше фінансово забезпечені або більше потребують у певний час грошових коштів.

У нашій державі суспільна потреба перерозподілу бюджетних ресурсів між рівнями бюджетної системи для забезпечення фінансування гарантованого Конституцією України рівня соціальних стандартів та задоволення суспільних потреб мешканців різних регіонів України зумовлена дією таких факторів: фіскальною незбалансованістю, яка виникає через статичний та динамічний дисбаланс; необхідністю відшкодування видатків, пов'язаних із делегуванням повноважень вищого рівня влади нижчому, крім того, потребами фінансової допомоги при виникненні надзвичайних ситуацій в окремих регіонах країни та на виконання інвестиційних проектів за рахунок бюджетних коштів.

Згідно з Бюджетним кодексом України метою регулювання міжбюджетних відносин є забезпечення відповідності повноважень на здійснення видатків, закріплених законодавчими актами за бюджетами, та фінансових ресурсів, які мають забезпечувати виконання цих повноважень.

Але Бюджетним кодексом України не передбачено виділення окремих рівнів бюджету в частині їх ієрархічної підпорядкованості: всі бюджети самостійні у виконанні своїх функцій у межах повноважень, визначених бюджетним законодавством.

У підрозділі 1.3. «Нормативно-методичне забезпечення правового регулювання міжбюджетних відносин» зазначається, що для ефективного розподілу коштів між державним і місцевими бюджетами з метою забезпечення надання державних соціальних гарантій, встановлених Законом України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії» від 5 жовтня 2000 р. (ст. 21), передбачено обраховування нормативів таких видів витрат (фінансування): по-перше, нормативи фінансування поточних витрат на одного мешканця, а для окремих видів соціальних послуг - на одну особу, яка підлягає цьому виду обслуговування; по-друге, нормативи фінансування поточних витрат на утримання мережі закладів охорони здоров'я, освіти, підприємств, організацій, установ соціально-культурного, житлово-комунального та побутового обслуговування; по-третє, нормативи державних капітальних вкладень на будівництво закладів охорони здоров'я, освіти, підприємств, організацій, установ соціально-культурного, житлово-комунального та побутового обслуговування.

У роботі до складу фінансових нормативів бюджетної забезпеченості при плануванні видатків місцевих бюджетів (державне управління; освіта; охорона здоров'я; соціальний захист і соціальне забезпечення; культура і мистецтво; фізична культура і спорт) пропонується додатково ввести фінансові нормативи бюджетного забезпечення гарантованих послуг житлово-комунального господарства та засобів масової інформації.

Бюджетним кодексом України 2010 р. введено нові норми правового регулювання міжбюджетних відносин, доповнено насамперед перелік трансфертів: а) додаткова дотація на вирівнювання фінансової забезпеченості місцевих бюджетів; б) інші дотації та субвенції, а також визначено перелік основних засад і принципів надання місцевим бюджетам субвенцій на виконання інвестиційних програм (проектів). Крім того, передбачено також порядок визначення міжбюджетних трансфертів між районним бюджетом і бюджетами місцевого самоврядування.

Наголошено, що подальшого вдосконалення та розробки потребують чинні та нові фінансово-правові норми формування поточних витрат для окремих видів соціальних послуг та на утримання об'єктів матеріально-технічної бази соціальної інфраструктури.

2. Інституційно-правовий механізм регулювання міжбюджетних відносин в Україні

У підрозділі 2.1. «Інституціональна характеристика правового регулювання міжбюджетних відносин» зазначається, що з позиції теорії та методології правознавства бюджетна система України - це сукупність державного та місцевих бюджетів, побудована з урахуванням фінансово-економічних відносин, державного й адміністративно-територіальних устроїв і врегульована нормами права.

У роботі зазначається, що необхідність внесення змін до нормативно-правових актів у бюджетній сфері зумовлена насамперед потребою розширення фінансової основи місцевого самоврядування як важливої складової механізму підвищення добробуту населення й досягнення сталого соціально-економічного розвитку територіальних громад. Створення надійного законодавчого підґрунтя для підвищення якості управління бюджетними коштами, демократизації й децентралізації бюджетних процесів стане певним поштовхом для здійснення подальших досліджень й розробки науково обґрунтованої стратегії розвитку бюджетної системи держави.

У підрозділі 2.2. «Аналіз правового регулювання міжбюджетних трансфертів» порівнюються нормативно-правові акти фінансово-економічних відносин різних рівнів державного управління.

Згідно з Конституцією України місцеві державні адміністрації здійснюють виконавчу владу в областях і районах, а обласна і районна ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст. Саме впорядкування взаємовідносин між обласними і районними радами та місцевими державними адміністраціями, а також розподіл повноважень між ними потребують значної уваги.

Компетенція місцевих державних адміністрацій постає як сукупність повноважень, якими наділяються місцеві державні адміністрації у відповідних галузях управління згідно із Законом України «Про місцеві державні адміністрації».

Однак порівняння змісту цих статей із положеннями Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (склад делегованих повноважень) виявляє, що останні практично поглинаються повноваженнями, визначеними в Законі України «Про місцеві державні адміністрації».

У зв'язку із цим у роботі з'ясовано, що положення законів України «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про місцеві державні адміністрації» дублюють 16 повноважень повністю і 12 - частково.

Доведено, що місцеві державні адміністрації потрібно звільнити від реалізації значної частини економічних і соціальних функцій, які за чинним законодавством делегуються їм органами самоврядування, а контроль за використанням трансфертів у системі міжбюджетних відносин має покладатися саме на державні адміністрації.

У підрозділі 2.3. «Проблеми правового регулювання зміцнення фінансової автономії місцевого самоврядування» розкриті головні напрями реформування публічної влади в Україні в межах правового регулювання міжбюджетних відносин: по-перше, шляхом зміни юридичної природи рад (за соціально-економічний розвиток територіальних громад повинен відповідати орган місцевого самоврядування, наділений власними фінансовими ресурсами відповідно до своєї компетенції, який має інституційне й кадрове забезпечення); по-друге, шляхом утворення виконавчих органів місцевих рад на районному та обласному рівнях адміністративно-територіального устрою держави; по-третє, шляхом глибокого реформування місцевих державних адміністрацій (вони повинні отримати контрольно-наглядові функції за дотриманням законодавства в регіонах, наданням та використанням міжбюджетних трансфертів та за здійсненням державних загальнонаціональних та регіональних програм).

На сьогодні в Україні через відсутність законодавчого закріплення функцій і, відповідно, видаткових повноважень за певними рівнями державної влади, які б ґрунтувалися на критеріях оптимальності та ефективності, чіткості та прозорості, є економічно не обґрунтований розподіл видатків на фінансування наявних об'єктів і традиційних заходів між структурними одиницями бюджетної системи залежно від підзвітності установ та рівня значення заходів, що окреслено Бюджетним кодексом України. Він практично не відрізняється від положень, що виконувались за період дії Закону України «Про бюджетну систему України».

Сьогоднішня невизначеність повноважень місцевих органів влади веде до регіонального сепаратизму, який проявляється ще й у тому, що у відносинах із центром регіони намагаються зберегти власну відносну самостійність, а у відносинах із територіальними громадами та органами місцевого самоврядування - позбавити самостійності останніх.

Отже, можна зробити висновок, що вдосконалення міжбюджетних відносин, розподіл повноважень органів державної влади та органів місцевого самоврядування - це складова більш глобального завдання публічної влади - проведення адміністративно-територіальної реформи в бюджетній сфері України. Але все ж таки можна визначити загальні напрями вдосконалення міжбюджетних відносин і розподілу повноважень органів публічної влади на місцях.

3. Гармонізація правового регулювання міжбюджетних відносин в Україні: проблемні питання та шляхи їх вирішення

У підрозділі 3.1. «Принципи бюджетної системи - правова база удосконалення та розвитку міжбюджетних відносин» розкриті принципи бюджетної системи України, які відображають вимоги, що висуваються до організації і устрою бюджетної системи держави згідно з Бюджетним кодексом України. При цьому основна мета формування правового забезпечення міжбюджетних відносин полягає в побудові такої бюджетної системи, за якої досягається найбільш оптимальне використання загальнонаціональних фінансових ресурсів, як держави з унітарним устроєм у поєднанні з самостійністю місцевих бюджетів.

У роботі доведено, що на принципах бюджетної системи повинні базуватися фінансово-правові норми та фінансово-правові відносини між учасниками бюджетного процесу. Сукупність розглянутих принципів у єдиній системі дозволяє, з одного боку, удосконалити чинні нормативно-правові акти бюджетного законодавства, а з іншого - розробити нові, виходячи зі стратегії розвитку бюджетної системи України.

Наголошено, що у порівнянні з першою редакцією Бюджетного кодексу України (2001), із ст. 7 у другій його редакції (2010) виключено принцип відповідальності учасників бюджетного процесу. Відповідальність і заходи впливу за вчинені порушення бюджетного законодавства визначено у главі 18 (ст.ст. 116-124) оновленого Бюджетного кодексу.

В дисертації обґрунтовано необхідність додаткової розробки основних положень щодо впровадження відповідальності вищих органів державної і місцевої влади та органів місцевого самоврядування за недофінансування за нормативами бюджетної забезпеченості соціально-економічного розвитку регіонів та держави в цілому.

У підрозділі 3.2. «Провідні складові правового забезпечення укріплення фінансової автономії місцевого самоврядування» розкриті п'ять основних вимог забезпечення стійкого соціально-економічного розвитку регіонів і держави в умовах впровадження бюджетного федералізму:

- чітке розмежування повноважень між рівнями державної влади;

- регіональна влада повинна мати в межах своїх територій і повноважень достатню ступінь автономності в проведенні фінансово-економічної політики;

- центр повинен мати ефективні повноваження із забезпечення імплементації правових актів, підтримки мобільності факторів виробництва;

- регіональні органи влади повинні мати бюджетні обмеження в межах загальнонаціональних фінансових ресурсів;

- всі ці умови повинні бути стабільними і, крім того, предметом договірних відносин між органами місцевого самоврядування та районними і обласними державними адміністраціями.

Наведені вимоги рекомендовано розглядати як провідні складові правового забезпечення укріплення фінансової автономії місцевого самоврядування, яку доцільно будувати на засадах бюджетного федералізму, незважаючи на унітарну систему державної влади України. Тобто, не змінюючи адміністративно-територіальний устрій нашої держави, а впроваджуючи ідеї та постулати бюджетного федералізму, можна значно укріпити фінансову автономію органів місцевого самоврядування.

У підрозділі 3.3. «Перспективи гармонізації норм правового регулювання міжбюджетних відносин в контексті євроінтеграції» зазначено, що відповідно до Європейської хартії місцевого самоврядування, яка після її ратифікації Верховною Радою України стала невід'ємною складовою національного законодавства, місцеве самоврядування повинно бути фінансово, правничо- та організаційно автономним.

Проте Європейська хартія місцевого самоврядування, Конституція України та Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» по-різному визначають поняття «місцеве самоврядування». Зокрема, в Європейській Хартії місцевого самоврядування в ст 3. «Концепція місцевого самоврядування» місцеве самоврядування означає право місцевої влади і спроможність місцевої влади в межах закону здійснювати регулювання і управління суттєвою частиною державних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення. Це право здійснюється радами або зборами, члени яких вільно обираються таємним голосуванням на основі прямого рівного загального виборчого права. В Конституції України ст. 140 місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і Законів України. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» ст. 2. «Поняття місцевого самоврядування» визначає, що місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право (територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста) та реальна здатність (територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання сільську громаду, жителів кількох сіл, селищ, міста) самостійно, або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і Законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

У цьому контексті фінансова децентралізація повинна передбачати одночасно як реальне право кожної території проводити власну соціально-економічну політику, яка б ураховувала інтереси мешканців певної адміністративно-територіальної одиниці та мала на меті ефективне використання місцевих ресурсів, так і забезпечувати виконання загальнодержавних функцій та завдань органів місцевого самоврядування без протиставлення загальнодержавних і регіональних інтересів.

У підрозділі 3.4. «Основні напрями подальшого розвитку фінансово-правових відносин в бюджетній сфері» визначені загальні напрями вдосконалення міжбюджетних відносин і розподілу повноважень органів публічної влади на місцях.

По-перше, необхідно реформувати систему регіональної влади у напрямі передачі функцій з управління від виконавчої влади районних і обласних рад органам місцевого самоврядування. По-друге, потребує вдосконалення правова база управління місцевими фінансами. По-третє, є необхідність подальшого розроблення механізму вирішення компетенційних суперечок (спорів) між органами. По-четверте, доцільно розробляти та реалізовувати договірні відносини між органами публічної влади на місцях.

У роботі для оптимізації міжбюджетних відносин рекомендується здійснити правове закріплення чіткого розподілу функціональних повноважень і відповідальності за надання соціальних послуг між рівнями влади, зважаючи на такий критерій - послуга має бути максимально наближена до споживача і закріплена за тим рівнем влади, який може найбільш ефективно її профінансувати.

Наголошено, що це можливо за умови правового визначення соціальних стандартів і компетенції на всіх рівнях державного управління щодо надання соціальних послуг шляхом:

- правової регламентації видаткових повноважень органів місцевого самоврядування в соціально-економічному розвитку територіальних громад;

- правової регламентації джерел фінансових ресурсів, які враховуються і не враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів;

- впровадження норм і нормативів фінансового забезпечення соціальних стандартів і надання соціальних послуг на підставі державно-приватного партнерства.

Висновки

міжбюджетний правовий державний економічний

У дисертаційному дослідженні здійснена систематизація становлення чинного нормативно-методичного забезпечення правового регулювання міжбюджетних відносин в Україні та обґрунтовані рекомендації і пропозиції щодо їх вдосконалення з метою досягнення соціальних стандартів розвитку регіонів та держави в цілому в контексті євроінтеграційних процесів України.

У висновках містяться результати проведеного дослідження, які сформульовані в пропозиціях і рекомендаціях, спрямованих на досягнення поставленої мети:

1. Сутність правового регулювання в бюджетній сфері полягає в підготовці та впровадженні нормативно-методичного забезпечення адміністративних процесів розробки та використання державного і місцевих бюджетів, які надалі регламентуються вищестоящими органами законодавчої та виконавчої влади: Верховною Радою України, актами Президента України та Кабінету Міністрів України, Міністерством фінансів України, Державним казначейством України, Міністерством юстиції України.

Нормативно-методичне забезпечення бюджетних процесів, включаючи фінансово-правові відносини різних рівнів державного управління національною економікою, акумульовано в Бюджетному кодексі України, а також в окремих актах вищих органів законодавчої та виконавчої влади.

2. З'ясовано, що правові засади бюджетної системи України становлять: Конституція України (1996), закони України «Про місцеве самоврядування в Україні» (1997), «Про місцеві державні адміністрації» (1999), Бюджетний кодекс України (2001, 2010 рр.).

Доведено, що орієнтація учасників бюджетного процесу макро- і мікро- рівнів на інноваційне зростання людського потенціалу та соціальної сфери є центральною ланкою створення та подальшого розвитку бюджетного механізму збалансованого управління сталим розвитком держави на основі національної системи цінностей.

3. Джерелами фінансування соціальних стандартів є кошти державного та місцевого бюджетів, приватні та спонсорські інвестиції, фінансові ресурси за грандами та цільовою допомогою тощо. На основі цього запропоновано, ввести співфінансування досягнення соціальних стандартів як нову правову норму в Бюджетний кодекс України.

Відповідальність центральних і місцевих органів влади за фінансування соціальних стандартів доцільно визначити відповідно до джерел їх фінансового забезпечення.

4. Дослідження показало, що запити на обсяги фінансування повинні готуватися згідно з соціальними стандартами, а також із визначенням тієї частини, яка готується у формі бюджетного запиту за фінансовими нормативами бюджетної забезпеченості.

Обсяг міжбюджетних трансфертів як правову норму фінансово-правових відносин між різними рівнями державного управління національною економікою доцільно визначати, зважаючи на фінансове забезпечення досягнення єдиних стандартів якості життя населення України на певній території. Джерелами міжбюджетних трансфертів повинні бути фінансові ресурси вищого рівня державного управління: для обласних бюджетів - державний бюджет; для районних - державний і обласний; для бюджетів місцевого самоврядування - державні, обласні і районні бюджети.

5. Визначено, що в Україні до цього часу законодавчо не визначено сферу повноважень органів місцевого самоврядування та органів державної влади (у тому числі й функцій, які вони повинні виконувати під свою відповідальність). Чіткий розподіл компетенції щодо розв'язання завдань як державного, так і місцевого значення не зафіксований ні в Конституції України, ні в законах України «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про місцеві державні адміністрації». Ця правова невизначеність робить нечіткими межі бюджетної компетенції.

Закріплений у Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» поділ доходів і видатків не відображено в положеннях Бюджетного кодексу, що й стало однією з причин відсутності чіткого розмежування на законодавчому рівні делегованих та власних бюджетних повноважень регіональних і місцевих органів самоврядування під час планування й виконання місцевих бюджетів.

6. Дослідження показало, що розподіл обсягу міжбюджетних трансфертів (дотацій вирівнювання та коштів, що передаються до державного бюджету) між державним і місцевими бюджетами здійснюються на засадах справедливого й неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами і полягає в тому, щоб кошти між бюджетами розподілялися рівномірно і відповідно до потреб конкретної територіальної громади.

Збалансоване управління сталим розвитком держави на основі системи національних цінностей передбачає у майбутньому визначення того, що видатки на утримання і відтворення матеріальної бази соціальної сфери і інфраструктури конкретного регіону забезпечувалися власними ресурсами, що акумульовані у місцевому бюджеті, а трансферти з державного бюджету призначалися для забезпечення єдиних стандартів якості життя населення країни в її різних регіонах.

7. Доведено, що спірні питання щодо розмежування функцій та повноважень між місцевими органами державної влади та органами місцевого самоврядування виникають тому, що кожний з них реалізує норми бюджетного права, по-різному розуміючи межі здійснення власних функцій та повноважень.

Недосконалість інституційної та правової бази міжбюджетних відносин породила в цій сфері низку проблем, серед яких можна виділити основні: мізерність дохідних джерел місцевих бюджетів, майже повна їх залежність від Державного бюджету; відсутність пріоритетів бюджетних інвестицій; непрозорість і суб'єктивізм у розподілі міжбюджетних трансфертів між державним і місцевими бюджетами та між рівнями місцевих бюджетів, відсутність економічних стимулів у місцевих органів влади щодо додаткового одержання доходів і розширення податкової бази.

Вдосконалення міжбюджетних відносин шляхом розподілу повноважень між різними рівнями влади - складова більш глобального завдання - проведення адміністративно-територіальної реформи в бюджетній сфері Україні. На основі цього визначено пріоритетні загальні напрями реформування міжбюджетних відносин і вдосконалення системи розподілу повноважень місцевих органів влади.

8. З'ясовано, що основними проблемами правового регулювання зміцнення фінансової автономії органами місцевого самоврядування є, по-перше, проблеми реформування системи регіональної влади у напрямі передачі функцій з управління соціально-економічним розвитком території від виконавчої влади обласного та районного рівнів органам місцевого самоврядування; по-друге, проблеми вдосконалення правової бази управління місцевими фінансами; по-третє, проблеми обґрунтування та впровадження механізму вирішення компетенційних суперечок (спорів) між органами влади різних рівнів; по-четверте, проблеми розробки та реалізації договірних відносин між органами публічної влади на місцях.

Укріплення фінансової автономії місцевого самоврядування доцільно здійснювати шляхом покращання міжбюджетних відносин через відповідні фонди: фінансової підтримки регіонів (створюється з метою вирівнювання бюджетної забезпеченості органів місцевого самоврядування); регіонального розвитку (для залучення та підтримки інвестицій у місцеву інфраструктуру); компенсацій (кошти фонду мали б іти на реалізацію законів, що передбачають державні соціальні виплати); співфінансування соціальних видатків, призначених для стимулювання органів місцевого самоврядування підтримувати на певному рівні надання основних суспільних благ.

9. Основна мета формування правового забезпечення міжбюджетних відносин полягає у побудові такої бюджетної системи, яка при найбільш оптимальному використанні фінансових ресурсів держави відображає державний (унітарний) устрій України у поєднанні з самостійністю місцевих бюджетів.

Правове забезпечення укріплення фінансової автономії місцевого самоврядування доцільно будувати на засадах бюджетного федералізму, імплементуючи досвід високорозвинених країн та незважаючи на унітарну систему державної влади України. Тобто, не змінюючи адміністративно-територіальний устрій нашої держави, а впроваджуючи ідеї та постулати бюджетного федералізму можна значно укріпити фінансову автономію органів місцевого самоврядування.

10. Поглиблено визначення міжбюджетних відносин, яке полягає в тому, що вони за своїми сутністю та змістом забезпечують узгодженість складових бюджетної системи, яка досягається організаційно-правовими та фінансовими відносинами між органами державної влади і місцевого самоврядування щодо встановлення та розмежування бюджетних повноважень, фінансових ресурсів, прав, обов'язків та відповідальності у бюджетному процесі.

Особливістю функціонування міжбюджетних відносин є те, що об'єктивна потреба в їх наявності полягає в необхідності здійснення вирівнювання фінансових можливостей адміністративно-територіальних одиниць, по-перше, одного рівня через нерівномірність надходжень бюджетних ресурсів внаслідок різного соціально-економічного розвитку (горизонтальне фінансове вирівнювання); по-друге, різних рівнів влади внаслідок особливостей розподілу повноважень по вертикалі влади та управління (вертикальне фінансове вирівнювання).

Література

1. Астіон С.І. Удосконалення правової організації розмежування бюджетних відносин в Україні / С.І. Астіон // Наукові праці МАУП. - 2014. - № 1. - С. 97-101.

2. Астіон С.І. Вдосконалення правового регулювання міжбюджетних відносин в Україні в сучасних умовах / С.І. Астіон // National Law Journal: Theory And Practice. - 2014, February. - P. 63-68.

3. Астіон С.І. Аналіз правового регулювання міжбюджетних трансфертів / С.І. Астіон // Актуальні проблеми держави і права - 2014. - № 74. - С. 165-171.

4. Астіон С.І. Проблеми правового укріплення фінансової автономії місцевого самоврядування / С.І. Астіон // Науковий вісник Херсонського державного університету: Серія «Юридичні науки». - 2014. - Вип. 3. - Т. 2. - С. 126-131.

5. Астион С.И. Основные направления развития финансово-правовых отношений в Украине / С.И. Астион // Universum: Экономика и юриспруденция: электрон. научн. журн. - 2014. - № 11 (11).

6. Астіон С.І. Специфіка правової організації розмежування бюджетних відносин в Україні / С.І. Астіон // Внедрение научных знаний в повседневную жизнь: материалы ХХХІХ Междунар. науч.-практ. конф., Горловка, нояб. 2013 г. - Горловка, 2013. - С. 125-127.

7. Астіон С.І. Засади правового регулювання міжбюджетних відносин в Україні / С.І. Астіон // Розвиток України в ХХІ столітті: економічні, соціальні, екологічні, гуманітарні та правові проблеми: матеріали XIV Міжнар. наук.-практ. інтернет-конф., Тернопіль, берез. 2013 р. - Тернопіль, 2013. - С. 146-148.

8. Астіон С.І. Правові детермінанти формування міжбюджетних відносин в Україні / С.І. Астіон // Міжнародні та національні правові виміри забезпечення стабільності: матеріали Міжнар. наук.-практ. конф., Львів, 25-26 квіт. 2014 р.: у 2 ч. - Львів: Західноукраїнська організація «Центр правничих ініціатив», 2014. - Ч. ІІ. - С. 15-16.

9. Астіон С.І. Основи правового регулювання в бюджетній системі України / С.І. Астіон // Проблеми та стан дотримання захисту прав людини в Україні: матеріали Міжнар. наук.-практ. конф., Львів, 25-26 лип. 2014 р. - Львів: Західноукраїнська організація «Центр правничих ініціатив», 2014. - С. 86-88.

Размещено на Allbest.ru

...