Правове регулювання вирішення публічно-правових спорів, що випливають із соціальних відносин

Размещено на http://www.allbest.ru/

МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ

НАЦІОНАЛЬНИЙ АВІАЦІЙНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

12.00.07 - адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ВИРІШЕННЯ ПУБЛІЧНО-ПРАВОВИХ СПОРІВ, ЩО ВИПЛИВАЮТЬ ІЗ СОЦІАЛЬНИХ ВІДНОСИН

Гладка Наталія Михайлівна

Київ - 2015

Дисертацією є рукопис

Робота виконана на кафедрі управління, адміністративного права і процесу та адміністративної діяльності Національного університету державної податкової служби України

Науковий керівник доктор юридичних наук, професор

Рябченко Олена Петрівна,

Національний університет державної податкової служби України,

начальник кафедри управління, адміністративного права і процесу та адміністративної діяльності

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, доцент

Ігонін Руслан Владиславович,

Національна академія прокуратури України,

професор кафедри адміністративного та фінансового права;

кандидат юридичних наук, доцент

Джафарова Олена В'ячеславівна,

Харківський національний університет внутрішніх справ,

професор кафедри адміністративної діяльності органів внутрішніх справ

Захист відбудеться « » лютого 2015 року о « » годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 26.062.16 Національного авіаційного університету за адресою: 03058, м. Київ, пр. Космонавта Комарова, 1.

З дисертацією можна ознайомитись у науковій бібліотеці Національного авіаційного університету за адресою: 03058, м. Київ, пр. Космонавта Комарова, 1.

Автореферат розіслано « » січня 2015 р.

Учений секретар

спеціалізованої вченої ради І.М. Сопілко

Анотація

Гладка Н.М. Правове регулювання вирішення публічно-правових спорів, що випливають із соціальних відносин. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Національний авіаційний університет. - Київ, 2015.

Дисертацію присвячено встановленню сутності публічно-правових спорів, що випливають із соціальних правовідносин, визначенню сфери відносин, з яких вони виникають, здійсненню класифікації таких спорів, а також встановленню особливостей судового розгляду їх адміністративними судами, виявленню недоліків чинного законодавства, яке регулює порядок їх вирішення та вдосконаленню цього законодавства шляхом обґрунтування пропозицій щодо внесення до нього змін.

З метою формування теоретичної бази дослідження здійснено відмежування поняття публічно-правового спору від суміжних понять: «публічно-правовий конфлікт», «державно-правовий конфлікт», «адміністративно-правовий спір», а також визначено особливості правового регулювання відносин соціального забезпечення. Сформульовано поняття та визначено структуру публічно-правового спору, що випливає із соціальних відносин, як предмету адміністративного судочинства. Визначено, що до такої структури відносяться сторони, предмет, підстава виникнення, зміст. Визначено класифікацію публічно-правових спорів, що виникають з соціальних відносин за такими критеріями, як: предмет позову; об'єкт позову; суб'єкт права на отримання соціального забезпечення; правовий статус позивача; характер правового акту, що оскаржується; вид соціальних правовідносин, з яких виникає позов. Сформульовано критерії розмежування судових юрисдикцій щодо розгляду публічно-правових спорів, що виникають з соціальних відносин, зокрема щодо конституційної, адміністративної, цивільної юрисдикцій. Особлива увага приділена такому критерію адміністративної юрисдикції як виконання однією зі сторін соціального спору владних управлінських функцій у спірних правовідносинах. Обґрунтовано, що досліджувана категорія спорів не відноситься до юрисдикції господарських судів. Охарактеризовано адміністративну процесуальну правосуб'єктність суб'єктів позовного провадження в адміністративних судах щодо вирішення досліджуваних публічно-правових спорів та визначено процесуальні особливості їх участі у таких справах. Охарактеризовано зміст стадій провадження в адміністративних судах щодо вирішення публічно-правових спорів, що випливають із соціальних відносин, визначено особливості процесуальної форми розгляду такої категорії справ та процесуальних прав її учасників.

Ключові слова: публічно-правовий спір, соціальне забезпечення, адміністративне судочинство, адміністративна процесуальна правосуб'єктність, пенсії, соціальні допомоги, соціальні послуги.

адміністративний суд право соціальний

Аннотация

Гладкая Н.М. Правовое регулирование разрешения публично-правовых споров, вытекающих из социальных отношений. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - административное право и процесс; финансовое право; информационное право. - Национальный авиационный университет. - Киев, 2015.

Диссертация посвящена установлению сущности публично-правовых споров, вытекающих из социальных правоотношений, определению сферы правоотношений, из которых они возникают, осуществлению классификации таких споров, а также установлению особенностей судебного рассмотрения их административными судами, выявлению недостатков действующего законодательства, которое регулирует порядок их решения и совершенствованию этого законодательства путем обоснования предложений о внесении в него изменений.

С целью формирования теоретической базы исследования осуществлено отграничение понятия публично-правового спора от смежных понятий: «публично-правовой конфликт», «государственно-правовой конфликт», «административно-правовой спор», а также определены особенности правового регулирования отношений по социальному обеспечению. Сформулировано понятие и определена структура публично-правового спора, вытекающего из социальных отношений как предмета административного судопроизводства. Определено, что к такой структуре относятся стороны, предмет, основание возникновения, содержание. Определена классификация публично-правовых споров, возникающих из социальных отношений по таким критериям, как: предмет иска; объект иска; субъект права на получение социального обеспечения; правовой статус истца; характер правового акта, который обжалуется; вид социальных правоотношений, из которых возникает иск. Сформулированы критерии разграничения судебных юрисдикций относительно рассмотрения публично-правовых споров, возникающих из социальных отношений, в частности относительно конституционной, административной, гражданской юрисдикций. Особое внимание уделено такому критерию административной юрисдикции как выполнение одной из сторон социального спора властных управленческих функций в спорных правоотношениях. Обосновано, что исследуемая категория споров не относится к юрисдикции хозяйственных судов. Охарактеризована административная процессуальная правосубъектность субъектов искового производства в административных судах относительно решения исследуемых публично-правовых споров и определены процессуальные особенности их участия в таких делах. Охарактеризовано содержание стадий производства в административных судах относительно разрешения публично-правовых споров, вытекающих из социальных отношений, определены особенности процессуальной формы рассмотрения такой категории дел и процессуальных прав ее участников.

Ключевые слова: публично-правовой спор, социальное обеспечение, административное судопроизводство, административная процессуальная правосубъектность, пенсии, социальные пособия, социальные услуги.

Summary

Gladka N.M. Legal regulation of the public law controversies arising out of social relations settlement. - Manuscript.

The dissertation for scientific degree of the candidate of legal science on the speciality 12.00.07 - administrative law and process; financial law; information law. - National aviation University. - Kyiv, 2015.

The dissertation is devoted to the establishment of the public law disputes resulting from social legal relations entity, to determine the scope of relationships, from which they arise, to implementation of the classification of such disputes, and to establishing of the peculiarities of the judicial review of their by administrative courts, to identify the shortcomings of the current legislation, which regulates the procedure for their solution and to improvement of the legislation through justify the proposals for adjustments of it.

To the theoretical framework of the research delimitation of the concept of public-law controversy from related concepts: «public-law conflict», «the state-law conflict», «administrative-law dispute» is carried out, and also the peculiarities of social relations legal regulation are determined. The concept of public-law controversy arising from social relations, as the subject of the administrative proceedings is formulated and the structure of it is defined. The structure consists of parties, subject, the foundation of arising, content. The classification of public-law controversy arising from social relations is defined. It based on criteria such as: the subject of the claim; the object of the claim; the subject of the right to receive social security; legal status of the plaintiff; the nature of the legal act that is being appealed; type of social relations, from which the claim arises. The criteria of delimitation of court jurisdictions regarding consideration of public-law controversy arising from social relations is formulated, in particular on the constitutional, administrative, civil jurisdictions. Special attention is paid to such criteria of the administrative jurisdiction as performance of one of the parties of the controversy the power management functions in disputable legal relations. It is substantiated that the examined controversy category does not relate to the jurisdiction of economic courts. The administrative procedural legal personality of the subjects of the proceedings in the administrative courts concerning solutions of the studied public-law controversy is characterized and the procedural peculiarities of their participation in such cases are identified. The content of stages of proceeding in administrative courts concerning settlement of public law controversy arising out of social relations is described, the features of procedural form of the consideration of this category of cases and procedural rights of its members are defined.

Keywords: public-law controversy, social security, administrative proceedings, the administrative procedural legal personality, pensions, social benefits, social services.

1. Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Вдосконалення судового захисту найбільш вразливих верств населення є загальнодержавним завданням, вирішення якого лежить не тільки у площині законотворчої діяльності, але й залежить від опрацювання теоретико-правової моделі такого захисту, подальше впровадження якої у чинне законодавство гарантує системність правового регулювання. Про необхідність формування такої моделі побічно свідчить ситуативний характер змін до законодавства, внаслідок чого виникають проблеми у правозастосуванні та які негативно позначаються на правозахисній діяльності, предмет якої складає соціальна сфера.

Так, Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо підвідомчості справ, пов'язаних із соціальними виплатами» від 18.02.2010 року №1691-VI розгляд спорів, пов'язаних із соціальними виплатами, віднесено до юрисдикції місцевих загальних судів у порядку цивільного судочинства. Резолютивною частиною Рішення Конституційного Суду України від 09.09.2010 року №19-рп/2010 у справі за конституційним поданням Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо підвідомчості справ, пов'язаних із соціальними виплатами» від 18.02.2010 року №1691-VI визнані неконституційними положення вищевказаного Закону України та відповідних норм Цивільного процесуального кодексу України. З дня ухвалення Конституційним Судом України Рішення від 09.09.2010 року №19-рп/2010 відновлено дію положення Кодексу адміністративного судочинства України, що діяло до набрання чинності Закону України від 18.02.2010 року №1691-VI, зокрема, положення п.3 ч.1 ст.18, яким встановлювалося, що всі адміністративні справи у спорах фізичних осіб із суб'єктами владних повноважень з приводу обчислення, призначення, перерахування, здійснення, надання, одержання пенсійних виплат, соціальних виплат, доплат, тощо, підсудні місцевим загальним судам як адміністративним судам.

Вищим адміністративним судом України у порядку надання методичної допомоги було підготовлено ряд листів, які стосувались питань підвідомчості справ, що випливають із соціальних відносин, порядку виконання рішень у таких справах, порядку та розміру соціальних виплат. Якщо узагальнити інформацію щодо листів, які були підготовлені Вищим адміністративним судом України, то найбільша їх кількість стосувалась вказаної категорії справ, а також справ, що випливають з податкових правовідносин, та у сфері публічної служби. Зазначене свідчить про необхідність удосконалення законодавства у цих сферах з метою усунення прогалин і колізій і, як наслідок - зменшення кількості судових помилок, забезпечення єдності судової практики, підвищення ефективності діяльності органів соціального захисту населення.

Для науки адміністративного права і процесу проблематика сутності і змісту публічно-правових спорів, що випливають із соціальних правовідносин, є новим напрямком наукового пошуку. Вчені опрацьовують переважно питання сутності публічно-правових спорів (В. Б. Авер`янов, Ю. П. Битяк, К. О. Гарагата, Т. О. Коломоєць, В. К. Колпаков, О. В. Кузьменко, А. О. Селіванов, О. П. Рябченко та інші). Слід виділити концепцію адміністративно-правового спору, обґрунтовану і підтриману А. Б. Зеленцовим, Н. Б. Писаренко, В. А. Сьоміною, Г. Й. Ткач. Віддаючи належне зазначеним та іншим теоретичним напрацюванням, утім, проблема вдосконалення правового регулювання вирішення публічно-правових спорів, що випливають із соціальних правовідносин потребує належного теоретичного обґрунтування, що обумовлює актуальність та вибір теми дисертаційного дослідження.

Зв'язок з науковими програмами, планами, темами. Дослідження виконане відповідно до «Основних напрямів Стратегічного плану розвитку державної податкової служби України на період до 2013 року». Конкретне наукове завдання щодо дослідження проблематики визначене у планах науково-дослідної роботи кафедри управління, адміністративного права і процесу та адміністративної діяльності Національного університету державної податкової служби України - «Організаційно-правові засади правоохоронної діяльності у сфері оподаткування» (державний реєстраційний номер УкрНТІ 0105U000657), а також «Правове регулювання управлінської та правоохоронної діяльності у сфері оподаткування» (державний реєстраційний номер УкрНТІ 0112U001826).

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає у встановленні сутності публічно-правових спорів, що випливають із соціальних відносин, визначенні їх кола, здійсненні систематизації такої категорії публічно-правових спорів, а також у визначенні особливостей позовного провадження з цієї категорії справ адміністративної юрисдикції, виявленні недоліків у правовому регулюванні та обґрунтуванні на цій основі пропозицій щодо внесення змін до чинного законодавства.

Відповідно до зазначеної мети поставлено такі завдання:

- встановити зміст публічно-правового спору у співвідношенні із суміжними поняттями: «публічно-правовий конфлікт», «державно-правовий конфлікт», «адміністративно-правовий спір»;

- охарактеризувати сутність соціальних відносин та встановити особливості їх правового регулювання;

- визначити поняття та структуру публічно-правового спору, що випливає із соціальних відносин, як предмету адміністративного судочинства;

- здійснити класифікацію публічно-правових спорів, що випливають із соціальних відносин, та визначити їх види;

- сформулювати критерії розмежування судових юрисдикції щодо розгляду публічно-правових спорів, що випливають з соціальних відносин;

- обґрунтувати особливості адміністративної процесуальної правосуб'єктності суб'єктів та учасників позовного провадження в адміністративних судах щодо вирішення публічно-правових спорів, що випливають із соціальних відносин;

- встановити стадії провадження в адміністративних судах щодо вирішення публічно-правових спорів, що випливають із соціальних відносин, та охарактеризувати їх зміст;

- сформулювати зміни до чинного законодавства з метою вдосконалення гарантій прав та законних інтересів учасників провадження в адміністративному суді у справах щодо вирішення публічно-правових спорів, що випливають з соціальних відносин.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини у сфері адміністративного судочинства.

Предметом дослідження є правове рулювання вирішення публічно-правових спорів, що випливають із соціальних відносин.

Методи дослідження. Дисертаційне дослідження виконано на основі застосування методів та прийомів наукового пізнання - як загальнонаукових, так і спеціально-юридичних. За допомогою формально-юридичного методу визначено ознаки понять: «публічно-правовий спір», «елементи публічно-правового спору», «владна управлінська функція», «невизначене коло осіб» (Розділ 1, підрозділ 1.1; Розділ 2, підрозділи 2.1, 2.2). За допомогою методу аналогії визначено сутність поняття «невизначене коло осіб» в адміністративному судочинстві (відповідно предмету дослідження), а також обґрунтовано пропозиції щодо врегулювання в адміністративному процесуальному законодавстві таких питань, як підстави залучення до участі у справі співпозивача, співвідповідача, а також третіх осіб (Розділ 2, підрозділ 2.2; Розділ 3, підрозділ 3.2). Метод порівняння у поєднанні із логіко-семантичним методом дозволив визначити відмінності понять «публічно-правовий спір», «публічно-правовий конфлікт», «державно-правовий конфлікт», «адміністративно-правовий спір» (Розділ 1, підрозділ 1.1). За допомогою методів аналізу та індукції визначено особливості правового регулювання відносин соціального забезпечення (Розділ 1, підрозділ 1.2). Застосування системно-структурного методу у взаємозв'язку зі методом аналізу дозволило визначити види публічно-правових спорів, що виникають з соціальних відносин (Розділ 2, підрозділ 2.3). За допомогою загальнонаукових методів аналізу, індукції та такого спеціально-юридичного методу, як системно-структурний досліджено проблемні питання розмежування юрисдикцій судів щодо публічно-правових спорів, що виникають з відносин соціального забезпечення (Розділ 2, підрозділ 2.3; Розділ 3, підрозділ 3.1). Системно-структурний метод у поєднанні із діалектичним методом дозволив здійснити характеристику процесуальної правосуб'єктності суб'єктів та учасників позовного провадження в адміністративних судах щодо вирішення публічно-правових спорів, що виникають з відносин соціального забезпечення (Розділ 3, підрозділ 3.2). За допомогою діалектичного методу у поєднанні із системно-структурним визначено та охарактеризовано стадії адміністративного судочинства при вирішенні публічно-правових спорів, що виникають з відносин соціального забезпечення (Розділ 3, підрозділ 3.3).

Нормативну базу роботи склали Конституція України від 28.06.1996 р. № 254к/96-ВР (далі - Конституція України), основні міжнародні акти у сфері судочинства та основних прав людини, інше адміністративне процесуальне законодавство України. Емпіричну базу дослідження становить судова практика адміністративних і господарських судів протягом 2009 року і по теперішній час, дані судової статистики Управління вивчення та узагальнення судової практики Верховного Суду України, відділу узагальнення судової практики Вищого адміністративного суду України, політико-правова публіцистика, енциклопедичні та довідкові видання.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у тому, що дисертація є одним з перших у вітчизняній адміністративно-правовій науці комплексних досліджень, присвячених теоретичним та практичним проблемам удосконалення правового регулювання вирішення публічно-правових спорів, що випливають із соціальних відносин. У результаті проведеного дослідження сформульовано висновки, рекомендації і пропозиції, які відповідають вимогам наукової новизни, зокрема:

уперше

- виділено особливості елементів публічно-правових спорів, які випливають із соціальних відносин, як предмет адміністративного судочинства, що зумовлені предметом спірних правовідносин і колом учасників спору. Позивачем може виступати як особа, що забезпечує реалізацію права на соціальне забезпечення, так і особа, яка його отримує, а участь у таких спорах може брати невизначене коло осіб. Предметом спору є рішення, дії чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень стосовно особи, яка отримує соціальне забезпечення, а також дії або бездіяльність такої особи;

- встановлено, що публічно-правові спори, що випливають із соціальних відносин, мають особливості судового розгляду щодо: 1) процесуальної форми розгляду справ щодо таких спорів; 2) прав осіб, які беруть участь у справі на оскарження винесеного рішення; 3) кола та складу осіб, які беруть участь у таких справах;

- здійснена класифікація публічно-правових спорів, що випливають із соціальних відносин, за наступними критеріями: предмет позову; об'єкт позову; суб'єкт права на отримання соціального забезпечення; правовий статус позивача; характер правового акту, що оскаржується; вид соціальних відносин, з яких виникає позов;

удосконалено

- поняття юрисдикції адміністративних судів, з якого запропоновано виключити окремі категорії спорів, що випливають із соціальних відносин;

- визначення структури публічно-правового спору з врахуванням особливостей його предмету - сфера відносин соціального забезпечення та доведено необхідність виділення підстави виникнення спору як його обов'язкового елементу. Такою підставою визначено наявність правових вимог сторін спору відносно одного предмету;

- правове регулювання визначення строку розгляду справи адміністративної юрисдикції, предметом якої є публічно-правовий спір, що випливає з соціальних відносин, стосовно якої законом передбачено скорочені строки розгляду (зокрема, справи, передбачені ст.ст. 171-2, 183-2 КАС України). Доведено, що у випадку поєднання позовних вимог у таких справах із вимогами про відшкодування шкоди доцільно збільшити строк розгляду такої справи до загального строку, встановленого ч. 1 ст. 122 КАС України;

- визначення поняття позивача у справах адміністративної юрисдикції. Обґрунтовано, що у спорах, які випливають із соціальних відносин, може брати участь невизначене коло осіб у якості позивача;

дістало подальшого розвитку

- поняття справи адміністративної юрисдикції шляхом доведення необхідності включення в таке поняття: 1) окремих спорів, що виникають з приватних правовідносин; 2) публічно-правових спорів за участю невизначеного кола осіб;

- визначення змісту категорії адміністративної процесуальної правосуб'єктності суб'єктів владних повноважень, відтворивши у ньому спеціальний характер їх адміністративної процесуальної правосуб'єктності при розгляді публічно-правового спору, що випливає із соціальних відносин;

- положення про підстави виходу суду за межі позовних вимог та запропоновано такою підставою встановити випадки нечіткого формулювання позовних вимог позивачем-особою, яка отримує соціальне забезпечення та виключно з метою підвищення гарантій доступу такої особи до правосуддя.

Практичне значення одержаних результатів. Викладені у дисертації положення, висновки і пропозиції можуть бути використані:

- у законотворчій діяльності - для удосконалення чинного адміністративного процесуального законодавства щодо вдосконалення гарантій прав та законних інтересів учасників розгляду адміністративних справ щодо публічно-правових спорів, що випливають із соціальних відносин;

- у правозастосовній діяльності - використання одержаних результатів дозволить покращити практичну діяльність суб'єктів правозастосування - суддів адміністративних судів;

- у наукових дослідженнях - положення та висновки дисертації можуть бути основою для подальшого розроблення питань вдосконалення гарантій прав та законних інтересів учасників розгляду адміністративних справ щодо публічно-правових спорів, що випливають з соціальних відносин;

- у навчальному процесі - при викладанні дисципліни «Адміністративний процес» у юридичних вузах, при підготовці лекцій і навчальних посібників з даної проблематики.

Апробація результатів дисертації. Основні результати дослідження були оприлюднені на двох міжнародних науково-практичних конференціях: 1) «Право, суспільство і держава: форми взаємодії» (15-16 лютого 2013 р., м. Київ); 2) «Роль права та закону в громадянському суспільстві» (14-15 лютого 2014 р., м. Київ).

Публікації. Основні теоретичні положення і висновки дисертаційної роботи викладено у п'ятьох статтях, вміщених у фахових юридичних виданнях (в тому числі одна - у іноземному), та тезах двох доповідей на міжнародній та всеукраїнській науково-практичних конференціях.

Структура дисертації визначена метою та завданнями дослідження і складається зі вступу, трьох розділів, які включають вісім підрозділів, висновків до кожного розділу та загальних висновків до роботи. Повний обсяг дисертації складає 214 сторінок, з них основний текст - 185 сторінок, список використаної літератури (211 найменувань) - 29 сторінок

2. Основний зміст роботи

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначається її зв'язок з науковими планами та програмами, мета і завдання, об'єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, особистий внесок автора в їх одержанні, наведено відомості щодо апробації та публікації результатів дисертаційного дослідження.

Розділ 1 «Теоретико-правова основа визначення публічно-правових спорів, що випливають із соціальних відносин» містить два підрозділи.

У підрозділі 1.1. «Поняття публічно-правового спору та його розмежування із суміжними поняттями: «публічно-правовий конфлікт», «державно-правовий конфлікт», «адміністративно-правовий спір» встановлюється співвідношення поняття публічно-правового спору з іншими вказаними поняттями, а також попередньо визначається дефініція публічно-правового спору, що виникає з відносин соціального забезпечення.

Публічно-правовим спором, що виникає з соціальних відносин визначено зіткнення або суперечність правових позицій учасників правовідносин соціального забезпечення, що зовні об'єктивно виражено у передбаченій законом формі (взаємні звернення сторін спору або звернення до передбачених законом органів щодо його вирішення). Публічно-правовий спір слід розуміти як подальшу стадію розвитку публічно-правового конфлікту, що неодмінно включає в себе виражені у передбаченій законом формі взаємні претензії сторін відносно одного предмету або звернення до передбаченого законом органу, а також як особливий стан публічно-правового конфлікту. Основними відмінностями понять «публічно-правовий спір» та «адміністративно-правовий спір» названо: 1) сфера виникнення адміністративно-правового спору (адміністративні правовідносини) є більш вузькою та входить до такої сфери публічно-правового спору; 2) ініціювання спору між приватною особою та суб'єктом владних повноважень виключно приватною особою. Адміністративно-правовий спір слід розглядати як окрему категорію публічно-правового спору, що характеризується специфічними рисами. Зазначено, що відносини, з яких виникає державно-правовий конфлікт, найчастіше знаходяться у сфері організації публічної влади, а такий конфлікт нерідко носить конституційно-правову природу. Державно-правовий конфлікт є сферою виникнення лише окремих категорій публічно-правових спорів і повинен набути форму публічно-правового спору для того, щоб стати предметом адміністративної юрисдикції.

У підрозділі 1.2. «Сутність соціальних відносин та їх правове регулювання» характеризується специфіка відносин соціального забезпечення, а також особливості їх правового регулювання.

Встановлено, що відносини соціального забезпечення виникають лише у чітко визначеній сфері - реалізація права фізичних осіб на соціальний захист, а отже мають специфічні суб'єкт, об'єкт та зміст. Ці відносини є простими, односторонньо активними. Право на соціальне забезпечення є конституційним правом фізичних осіб в Україні. Вагомий вплив на правове регулювання відносин соціального забезпечення мають рішення Конституційного Суду України.

Визначені наступні особливості правового регулювання відносин соціального забезпечення: підвищена роль рішень Конституційного Суду України як джерел права соціального забезпечення; розпорошеність значної частини норм у сфері соціального забезпечення у законах та інших нормативних актах, основною сферою регулювання яких є інші види правовідносин (наприклад, Закон України «Про державну службу»); зосередженість правового регулювання відносин соціального забезпечення по підгалузях та інститутах права соціального забезпечення; наявність таких особливих джерел регулювання правовідносин соціального забезпечення, як акти органів місцевого самоврядування та страхових фондів, угоди у сфері соціального партнерства.

Розділ 2 «Сутність та класифікація публічно-правових спорів, що випливають із соціальних відносин, як предмету адміністративного судочинства» містить три підрозділи.

У підрозділі 2.1. «Сутність публічно-правового спору, що випливає із соціальних відносин, як предмету адміністративного судочинства» визначено поняття публічно-правового спору, що виникає з відносин соціального забезпечення, визначено сутність зазначеного спору шляхом встановлення його співвідношення із правовим конфліктом, а також розкрито його визначальні ознаки як предмету адміністративного судочинства.

Під публічно-правовим спором, що виникає з відносин соціального забезпечення слід розуміти зіткнення або суперечність правових позицій учасників публічних правовідносин соціального забезпечення у зв'язку з порушенням, застосуванням чи тлумаченням норм у сфері соціального забезпечення, що об'єктивно виражене у вигляді направлення однією з сторін вимоги (позовної заяви) у передбаченому законом порядку.

Відмінності публічно-правового спору, що випливає з соціальних відносин, від правового конфлікту полягають у наступному: 1) спір в юридичній літературі розглядається передусім як предмет розгляду в суді та підстава відкриття провадження у справі. Конфлікт може бути розв'язаний у позасудовий спосіб; 2) навіть у разі відсутності конфлікту публічно-правовий спір може існувати (наприклад, при не оспорюванні вимоги відповідачем, але одночасно її невиконанні); 3) сутність спору як предмету судової адміністративної юрисдикції може змінюватись залежно від стадії розгляду справи у суді. На стадії відкриття провадження у справі достатньо встановити наявність у позивача припущення про те, що відповідач не виконує його вимогу. На більш пізніх стадіях має значення встановлення також позиції відповідача; 4) різна природа зазначених понять. Конфлікт характеризується терміном «протиборство», а спір як предмет судової юрисдикції - «вимога» або «вимога і її невиконання»; 5) конфлікт передбачає певне примирення сторін на стадії його вичерпання, і тому вирішення конфлікту оформлюється відповідним рішенням органів чи осіб, що були сторонами конфлікту, а спір, як правило, не пов'язаний із примиренням і його вирішення оформлюється актом правосуддя - судовим рішенням, вищим за юридичною силою за рішення сторін конфлікту.

Позовну заяву слід розглядати як передбачену законом форму, в якій спір як предмет судової адміністративної юрисдикції отримує своє зовнішнє вираження. Оскільки поза такою формою публічно-правовий спір не має значення для судового розгляду, то зміст і форму зазначеного поняття слід вважати нерозривно поєднаними та такими, що не можуть розглядатись одне окремо від іншого.

Основними визначальними ознаками публічно-правового спору, що випливає з соціальних відносин, як предмету адміністративного судочинства визначено: 1) наявність публічно-правового елементу у спірних відносинах соціального забезпечення, тобто такий спір повинен виникати як наслідок реалізації одним із суб'єктів (учасників) публічно-владних повноважень; 2) наявність процесуальної форми вирішення розглядуваної категорії публічно-правового спору - провадження у справах адміністративної юрисдикції; 3) завершення у юридичний спосіб - шляхом прийняття адміністративним судом рішення.

У підрозділі 2.2. «Структура публічно-правового спору, що випливає із соціальних відносин, як предмету адміністративного судочинства» уточнено поняття публічно-правового спору, що випливає із соціальних відносин як предмету адміністративного судочинства, а також встановлено та охарактеризовано його елементи.

Під таким спором як предметом адміністративного судочинства слід розуміти суперечність правових позицій сторін спору, що проявляється у наявності вимог, виражених у формі, що визначено законом, які стосуються прав, свобод, законних інтересів осіб або інтересів держави у сфері соціального захисту.

Елементами такого спору визначено сторони, предмет, підставу, зміст.

Сторонами визначено суб'єкти права соціального забезпечення, які отримують соціальне забезпечення та суб'єкти, які забезпечують реалізацію особою належного їй права на соціальне забезпечення, за умови що одна з сторін виконує владну управлінську функцію у спірних правовідносинах. Розгляд публічно-правових спорів у суді може бути пов'язаний із необхідністю залучення до участі у справі невизначеного кола осіб.

Предметом публічно-правового спору, що виникає з відносин соціального забезпечення, можуть бути: 1) права та/чи обов'язки його сторін; 2) законність правозастосовного (індивідуального) акту; 3) законність нормативного акту. Предмет публічно-правового спору у сфері соціальних відносин у взаємозв'язку із таким його елементом як сторони набуває значення ідентифікуючої ознаки, за якою можливим є відокремити публічно-правовий спір, що випливає з відносин соціального забезпечення, як предмет адміністративного судочинства від іншого правового спору.

Під підставою виникнення публічно-правового спору у сфері соціальних відносин слід розуміти наявність вимог однієї сторони до іншої або наявність взаємних вимог сторін стосовно одного й того ж предмету щодо захисту прав, свобод, законних інтересів у сфері соціального забезпечення. Цей елемент характеризує зовнішньо виражені об'єктивні ознаки або юридичний склад за наявності якого є підстави для висновку про існування публічно-правового спору. Він характеризує розвиток спору - від публічно-правового спору, що відбувається в досудовій формі до публічно-правового спору, що є предметом адміністративної юрисдикції.

Змістом публічно-правового спору, що випливає з соціальних відносин визначено суперечність у правових позиціях учасників такого спору, що характеризується переконанням однієї чи обох сторін спору про наявність порушення своїх прав, свобод, інтересів або інтересів держави. Зміст такого публічно-правового спору характеризує: 1) стан правовідношення, в рамках якого виник публічно-правовий спір - як спірний; 2) волевиявлення сторін такого спору - як відповідні взаємні вимоги або вимоги до органу, що уповноважений вирішувати такий спір, зокрема до суду. Цей елемент визнано основним, адже він характеризує стан спірності у правовідносинах сторін.

Визначено відмітні риси елементів публічно-правового спору, що випливає з соціальних відносин. Так, сторони характеризуються особливим колом визначених у законодавстві учасників. Специфіка предмету таких спорів полягає у тому, що його складають права та обов'язки у сфері соціального забезпечення, а також законність нормативних чи індивідуальних актів у цій сфері. Предмет цих спорів зумовлює підставу їх виникнення - наявність вимог, що спрямовані на захист зазначених вище прав, свобод та законних інтересів у сфері соціального забезпечення. З точки зору ж змісту такі спори характеризуються такою особливістю, як ускладненість примирення.

У підрозділі 2.3. «Види публічно-правових спорів, що випливають із соціальних відносин, які підпадають під юрисдикцію адміністративних судів» здійснено класифікацію вказаних спорів, визначено окремі відмітні риси правового регулювання процедури їх розгляду, а також внесено окремі пропозиції щодо вдосконалення термінології КАС України.

Зважаючи на теоретичну та практичну значимість класифікації спорів, що випливають з соціальних відносин їх класифіковано за наступними критеріями: 1) предмет позову; 2) об'єкт позову; 3) суб'єкт права на отримання соціального забезпечення; 4) правовий статус позивача; 5) характер правового акту, що оскаржується; 6) вид соціальних правовідносин, з яких виникає позов. З метою вдосконалення правового регулювання розмежування адміністративної та інших судових юрисдикцій, зокрема вирішення питання юрисдикції публічно-правових спорів за вимогами суб'єктів, що надають соціальне забезпечення щодо повернення надмірно сплачених сум соціального забезпечення обґрунтовано необхідність визначення на доктринальному рівні та запровадження до законодавства чіткого поняття терміну «владна управлінська функція».

Розділ 3 «Позовне провадження в адміністративних судах як спосіб вирішення публічно-правових спорів, що випливають із соціальних відносин» містить три підрозділи.

У підрозділі 3.1. «Розмежування судових юрисдикцій у спорах, що випливають із соціальних відносин» визначено ознаки розмежування юрисдикцій таких спорів та відповідно до цих ознак обґрунтовано необхідність зміни юрисдикції окремих категорій публічно-правових спорів, що випливають з відносин соціального забезпечення.

Ознакою конституційної юрисдикції публічно-правового спору, що випливає з відносин соціального забезпечення, визначено його предмет, яким мають бути вимоги, передбачені ст. 13 Закону України «Про Конституційний Суд України».

Окрему увагу приділено одній з основних ознак належності публічно-правового спору, що випливає з соціальних відносин, до юрисдикції адміністративних судів - управлінський характер владної діяльності однієї з сторін такого спору. Обґрунтовано необхідність сприйняття поняття «управлінський» з позиції соціального значення терміну «управління», а саме як організація, впорядкування. З цієї позиції обґрунтовано необхідність: 1) додаткового роз'яснення терміну «владна управлінська функція» в аспекті застосування норм КАС України; 2) виключення окремих категорій публічно-правових спорів, що випливають з відносин соціального забезпечення, з юрисдикції адміністративних судів та передання їх до юрисдикції загальних судів.

Обґрунтовано, що публічно-правові спори, що випливають з відносин соціального забезпечення, не можуть вирішуватись у порядку господарського та кримінального судочинства.

У підрозділі 3.2. «Суб'єкти та учасники позовного провадження в адміністративних судах щодо вирішення публічно-правових спорів, що випливають із соціальних відносин та їх адміністративна процесуальна правосуб'єктність» визначено особливості правосуб'єктності вказаних осіб у цих справах, а також особливості участі у них окремих суб'єктів адміністративних процесуальних правовідносин.

Визначено, що адміністративна процесуальна правосуб'єктність фізичних осіб у досліджуваній категорії справ може бути охарактеризована як загальна, а правосуб'єктність суб'єктів владних повноважень - як спеціальна. Спеціальна правосуб'єктність зазначених суб'єктів обумовлена цільовим характером їх участі в розглядуваних справах, наявністю зумовлених цим обмежень у реалізації їх процесуальних прав, а також наявності додаткових обов'язків. Правосуб'єктність юридичних осіб може мати або загальний, або спеціальний характер, залежно від характеру участі юридичної особи у справі. Доведено, що в справах щодо розгляду публічно-правових спорів, що випливають з відносин соціального забезпечення, не є характерною участь третіх осіб. Вказано на підвищене значення безоплатного представництва інтересів осіб, що отримують соціальне забезпечення, у розглядуваних публічно-правових спорах.

Обґрунтовано доцільність виключення з юрисдикції адміністративних судів публічно-правових спорів щодо стягнення нарахованих, але не виплачених сум соціального забезпечення. Доведено необхідність внесення змін до КАС України з метою вдосконалення гарантій ефективного розгляду адміністративними судами справ, предметом яких є публічно-правові спори, що випливають із соціальних відносин, в яких бере участь невизначене коло осіб.

У підрозділі 3.3. «Стадії провадження в адміністративних судах щодо вирішення публічно-правових спорів, що випливають із соціальних відносин» визначено стадії та етапи провадження в адміністративних судах щодо розгляду вказаних спорів, досліджено їх основний зміст та визначено окремі особливості.

Обґрунтовано, що розгляду вказаних спорів притаманні ті ж стадії та етапи, що виділяються в судовому адміністративному процесі. Разом із тим, до процесуального порядку розгляду переважної більшості категорій спорів, що випливають з відносин соціального забезпечення, застосовуються процесуальні особливості, передбачені Главою 6 Розділом 3 КАС України. Доведено, що розгляд досліджуваних публічно-правових спорів може супроводжуватись розглядом спорів, що випливають з приватних відносин, зокрема з відносин щодо заподіяння шкоди. У зв'язку із цим вказано на необхідність розширення адміністративної юрисдикції шляхом включення до неї таких спорів.

У дисертації наведене теоретичне узагальнення і нове вирішення наукового завдання щодо визначення сутності публічно-правового спору у сфері соціальних відносин як предмету адміністративного судочинства, а також процесуальних особливостей розгляду адміністративних справ стосовно таких спорів, у результаті чого отримані такі найважливіші результати:

1. Особливості публічно-правового спору, що випливає із соціальних відносин, зумовлені предметом спірних правовідносин, який складають матеріальні блага, що надаються на підставі норм законодавства про соціальне забезпечення. Ці особливості розкриваються через елементи спору: сторони, предмет, підстави виникнення, зміст. Сторонами такого спору визначено суб'єктів права соціального забезпечення, які отримують соціальне забезпечення, а також суб'єкти, які забезпечують реалізацію особою належного їй права на соціальне забезпечення, за умови що одна з сторін виконує владну управлінську функцію у спірних правовідносинах. Для суб'єктів права соціального забезпечення, які не виконують владних управлінських функцій у зазначених відносинах, характерна участь у справі як позивачів. Розгляд публічно-правових спорів у суді може бути пов'язаний із необхідністю залучення до участі у справі невизначеного кола осіб, зокрема у випадках звернень прокурора щодо визнання незаконними нормативних актів у сфері соціального забезпечення. Предметом таких спорів можуть бути: 1) права та/чи обов'язки його сторін; 2) законність правозастосовного (індивідуального) акту; 3) законність нормативного акту. Предмет публічно-правового спору у сфері соціальних відносин у взаємозв'язку із таким його елементом як сторони набуває значення ідентифікуючої ознаки, за якою можливо відокремити один публічно-правовий спір від іншого.

2. Під підставою виникнення публічно-правового спору у соціальній сфері слід розуміти наявність вимог однієї сторони до іншої або наявність взаємних вимог сторін стосовно одного й того ж предмету, зокрема захисту прав, свобод, законних інтересів у сфері соціального забезпечення. Наявність позовної заяви слід розглядати як необхідну умову виникнення такого спору саме як предмету юрисдикції адміністративного суду. Підстава виникнення розглядуваного спору характеризує зовнішньо виражені об'єктивні ознаки, за наявності яких ситуацію можливо кваліфікувати як публічно-правовий спір, що випливає з відносин соціального забезпечення. Зміст публічно-правового спору, що випливає з відносин соціального забезпечення - це суперечність у правових позиціях учасників такого спору, що характеризується переконанням однієї чи обох сторін спору про наявність порушення своїх прав, свобод, інтересів або інтересів держави. Цей елемент характеризує: 1) стан правовідношення, в рамках яких виник публічно-правовий спір - як спірний; 2) волевиявлення сторін такого спору - як відповідні взаємні вимоги або вимоги до органу, уповноваженого вирішувати такий спір, зокрема до суду.

3. Наявність особливостей судового розгляду публічно-правових спорів, що випливають із соціальних відносин, обумовлюють залежність права на оскарження винесеної судової постанови від виду розглядуваного спору. Так, у спорах, що розглядаються за правилами скороченого провадження (ст. 183-3 КАС України) наявне лише право на апеляційне оскарження, а у спорах у зв'язку із притягненням до адміністративної відповідальності (ст. 171-2 КАС України) право на оскарження постанови взагалі відсутнє. Крім особливостей сторін у таких справах вказано на обмеженість участі третіх осіб, а також юридичних осіб. Крім того, набуває особливого значення в таких справах представництво, що здійснюється в порядку надання безоплатної правової допомоги.

4. Види публічно-правових спорів, що випливають з відносин соціального забезпечення, визначено, виходячи з таких критеріїв як: 1) предмет позову; 2) об'єкт позову; 3) суб'єкт права на отримання соціального забезпечення; 4) правовий статус позивача; 5) характер правового акту, що оскаржується; 6) вид соціальних правовідносин, з яких виникає позов.

За першим критерієм виділено спори про: 1) обчислення; 2) призначення; 3) перерахунок; 4) здійснення чи надання; 5) одержання відповідного соціального забезпечення. За другим критерієм виділено спори щодо: 1) пенсійних виплат; 2) різних видів соціальних виплат та доплат; 3) соціальних послуг; 4) соціальної допомоги; 5) соціального захисту; 6) соціальних пільг. За третім критерієм виділено спори, де позивачами виступають: 1) громадяни, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи; 2) інваліди; 3) ветерани війни та праці; 4) жертви політичних репресій тощо. За четвертим критерієм виділено спори, де позивачем виступає: 1) суб'єкт права на отримання соціального забезпечення; 2) орган державної влади, який звертається на захист інтересів вказаного суб'єкта, але не є суб'єктом відносин соціального забезпечення. Причому зазначені позови можуть подаватись як на захист прав конкретних осіб, так і на захист прав невизначеного кола осіб; 3) орган державної влади, який надає соціальне забезпечення. За п'ятим критерієм виділено спори про оскарження: 1) нормативних актів; 2) індивідуальних актів. За останнім критерієм виділено спори, що виникають з: 1) соціально-забезпечувальних правовідносин; 2) процедурних правовідносин.

5. З метою забезпечення відповідності справ, які розглядаються адміністративними судами, завданням адміністративного судочинства та спеціалізації адміністративних судів, доцільне додаткове роз'яснення значення терміну «владна управлінська функція» з урахуванням сутності управлінської діяльності як, передусім, організуючої. З цієї позиції обґрунтовано необхідність виключення з юрисдикції адміністративних судів окремих категорій спорів, що випливають з соціальних відносин, зокрема: спорів за позовами органів, що надають соціальне забезпечення щодо стягнення надміру виплачених сум соціального забезпечення; спорів, за позовами осіб, що отримують соціальне забезпечення щодо стягнення нарахованих, але не виплачених сум соціального забезпечення.

6. Можливість застосування різних процесуальних форм щодо вирішення різних публічно-правових спорів, що випливають з відносин соціального забезпечення, в окремих випадках зумовлює виникнення проблем при розгляді таких спорів. Так, при поєднанні в одному позові вимог, що підлягають вирішенню за скороченими строками та вимоги про відшкодування шкоди, завданої незаконним рішенням (дією, бездіяльністю) суб'єкта владних повноважень невизначеними виявляються строки вирішення такої справи. Виходячи з цього, доцільне збільшення строку розгляду справ з використанням скорочених строків до загального строку розгляду адміністративної справи (ч. 1 ст. 122 КАС України), якщо правові вимоги у них поєднані із вимогою про відшкодування шкоди.

7. В окремих випадках органи та особи, що уповноважені законом захищати права та інтереси інших осіб, звертаються на захист прав осіб, що отримують соціальне забезпечення. Серед таких справ поширеними є справи за зверненнями прокурора щодо визнання незаконним нормативного акту, яким зачіпаються права осіб щодо отримання соціального забезпечення при відсутності участі у таких справах конкретних осіб, що отримують соціальне забезпечення. Обґрунтовано, що такі позови слід кваліфікувати як позови на захист прав невизначеного кола осіб, що отримують таке забезпечення, а таке коло осіб виступає в таких справах в якості позивача.

8. Справами адміністративної юрисдикції слід визнати не тільки публічно-правові спори, передбачені у п. 1 ч. 1 ст. 3 КАС України, а й окремі категорії спорів, що виникають у зв'язку із відносинами соціального забезпечення. По-перше, вимоги про відшкодування шкоди (як матеріальної, так і моральної), завданої незаконним рішенням (дією, бездіяльність) суб'єкта владних повноважень у сфері соціальних відносин, хоча й становлять спір, але він не є публічно-правовим, оскільки випливає з приватних відносин. Судовою практикою доведено доцільність розгляду таких спорів за правилами адміністративного судочинства у випадку, якщо вони поєднані у позові з основними вимогами. Але ст. 2 КАС України поширює завдання адміністративного судочинства тільки на розгляд публічно-правових спорів. По-друге, обґрунтовано, що участь у публічно-правовому спорі, що випливає з відносин соціального забезпечення, невизначеного кола осіб не є достатньою підставою для позбавлення такого спору статусу публічно-правового як предмету адміністративного судочинства. Отже, є всі підстави для включення зазначених спорів до юрисдикції адміністративних судів та внесення відповідних змін до КАС України.

9. Суб'єкти владних повноважень у сфері соціального забезпечення не можуть виключно на власний розсуд відмовитись від позову, збільшити або зменшити розмір позовних вимог, коли виступають позивачами у справі. Саме звернення їх до суду можливе тільки у випадках, передбачених законом. Суб'єкти владних повноважень не є суб'єктами безоплатної вторинної правової допомоги. Вони мають додаткові обов'язки: довести, що при прийнятті рішення або вчиненні дії (бездіяльності) не було порушено не тільки власне вимоги закону, а й вимоги, передбачені ч. 3 ст. 2 КАС України. Крім того, відповідно до ч. 2 ст. 71 КАС України, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову. Відповідно до ч. 4 ст. 71 КАС України, суб'єкт владних повноважень повинен подати суду всі наявні у нього документи та матеріали, які можуть бути використані як докази у справі (в тому числі й ті, що можуть бути корисні для протилежної сторони). Зазначені та інші особливості правового положення суб'єкта владних повноважень при розгляді справ щодо розгляду публічно-правових спорів, що випливають з соціальних правовідносин, дають підстави стверджувати, що його адміністративна процесуальна правосуб'єктність спрямована, передусім, на створення можливостей такому суб'єкту відстоювати конкретні публічні інтереси, тобто носить цільовий, спеціальний характер.