Забезпечення дисципліни та законності в діяльності публічної адміністрації

Размещено на http://www.allbest.ru/

Міністерство внутрішніх справ України

Дніпропетровський державний університет внутрішніх справ

Спеціальність 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ДИСЦИПЛІНИ ТА ЗАКОННОСТІ В ДІЯЛЬНОСТІ ПУБЛІЧНОЇ АДМІНІСТРАЦІЇ

Шило Сергій Миколайович

Дніпропетровськ 2014

АНОТАЦІЯ

публічний адміністрація дисципліна законність

Забезпечення дисципліни та законності в діяльності публічної адміністрації

Шило С.М. - На правах рукопису.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Дніпропетровський державний університет внутрішніх справ МВС України, Дніпропетровськ, 2014.

У дисертації проаналізовано теоретичні основи, правові й категорійно-понятійні аспекти сутності та змісту публічної адміністрації; на підставі системно-структурного аналізу розкрито зміст та способи забезпечення законності й дисципліни в діяльності публічної адміністрації, у тому числі з урахуванням європейського досвіду; розкрито особливості видів контролю в публічному управлінні; оцінено стан судового контролю за дисципліною та законністю в діяльності публічної адміністрації; розглянуто дискусійні питання щодо оскарження громадянами неправомірних дій і рішень посадових осіб публічної адміністрації; розкрито роль та сутність судового оскарження як інструменту забезпечення дисципліни та законності в діяльності публічної адміністрації, а також визначено напрями вдосконалення законності та дисципліни в діяльності публічної адміністрації й запропоновано шляхи забезпечення професіоналізму кадрів у контексті підвищення ефективності державного управління.

У дисертації наведено теоретичне узагальнення та нове вирішення наукового завдання, що полягає у розробці науково-обґрунтованих рекомендацій з удосконалення шляхів забезпечення дисципліни та законності в діяльності публічної адміністрації України.

Ключові слова: дисципліна, законність, публічна адміністрація, діяльність публічної адміністрації, забезпечення дисципліни, забезпечення законності.

АННОТАЦИЯ

Обеспечение дисциплины и законности в деятельности публичной администрации

Шило С.Н. - На правах рукописи.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - административное право и процесс; финансовое право; информационное право. - Днепропетровский государственный университет внутренних дел МВД Украины, Днепропетровск, 2014.

В диссертации проанализированы теоретические основы, правовые и категориально-понятийные аспекты сущности и содержания публичной администрации; на основе системно-структурного анализа раскрыты содержание и способы обеспечения законности и дисциплины в деятельности публичной администрации, в том числе с учетом европейского опыта; раскрыты особенности видов контроля в публичном управлении; оценено состояние судебного контроля за дисциплиной и законностью в деятельности публичной администрации; рассмотрены дискуссионные вопросы обжалования гражданами неправомерных действий и решений должностных лиц публичной администрации; раскрыта роль и сущность судебного обжалования как инструмента обеспечения дисциплины и законности в деятельности публичной администрации, а также определены направления совершенствования законности и дисциплины в деятельности публичной администрации; предложены пути обеспечения профессионализма кадров в контексте повышения эффективности государственного управления.

В диссертации на основе выполнения научной задачи, разработки вопросов обеспечения законности и дисциплины в деятельности публичной администрации сформулированы теоретические положения и практические рекомендации, имеющие важное значение для науки и правоприменительной деятельности.

Автором в результате исследования предложен ряд научных положений, которые вынесены на защиту. В частности, комплексно обоснована необходимость усиленного обеспечения дисциплины и законности в деятельности публичной администрации Украины. Предложено рассматривать публичную администрацию как часть целого, что будет способствовать совершенствованию проведения административной реформы, внедрению современных технологий управления, обеспечения качественного уровня кадрового потенциала и преодоления коррупционных проявлений.

Диссертантом сформулировано авторское определение понятия «публичная администрация». Это система органов государственной власти, связанных исполнительной функцией, и исполнительных органов местного самоуправления, предприятия, учреждения, организации и другие субъекты, наделенные административно-управленческими функциями, целью деятельности которых является обеспечение прежде всего интересов общества в целом путем создания приоритетной государственной политики, по которой также будут реализовываться интересы государства, а также совокупность этих административно-управленческих действий и мероприятий, которые четко определены нормами права.

В работе установлена связь между законностью и дисциплиной в деятельности публичной администрации, соблюдение и укрепление которых обеспечивается за счет действенности правового механизма, состоящего из организационно-структурных формирований и организационно-правовых методов.

Автором по результатам обобщения зарубежного опыта предложены пути обеспечения профессионализма кадров в контексте повышения эффективности государственного управления, а также аргументирована необходимость принятия Этического кодекса чиновника публичной администрации и Кодекса надлежащей администрации.

В диссертации приведены теоретическое обобщение и новое решение научной проблемы, которая заключается в разработке научно-обоснованных рекомендаций по совершенствованию путей обеспечения дисциплины и законности в деятельности публичной администрации Украины.

Ключевые слова: дисциплина, законность, публичная администрация, деятельность публичной администрации, обеспечение дисциплины, обеспечения законности.

SUMMARY

Implementation of discipline and Legality in the work of Public Administration

Shylo S. M. - The manuscript

The thesis is for the degree of candidate of legal sciences, specialty 12.00.07 - Administrative Law and Procedure; Financial Law; Informational Law. - The Dnipropetrovs'k State University of Internal Affairs of the Ministry of Internal Affairs of Ukraine, Dnipropetrovs'k, 2014.

In the thesis the author analyzes the theoretical basis, legal and categorical-conceptual aspects of the nature and content of the public administration. Based on system-structural analysis, he defines the content and means of implementation of discipline and legality in the work of public administration, including European experience. The peculiarities of control types in public administration are solved. The state of judicial control over discipline and legality in the work of public administration is assessed. The features of the Supervisory Attorney in discipline and legality in the work of public administration are defined. The paper considers Controversial issues as for citizens' appeals of wrongful actions and decisions of the public administration officials. The role and nature of judicial review as a tool of implementation of discipline and legality in the work of public administration. The author identifies areas of improvement of discipline and legality in the work of public administration and suggests ways of providing of professionalism of the staff in the context of improving the efficiency of public administration.

The thesis presents a new theoretical synthesis and solution of scientific problem, which is to develop evidence-based recommendations for improving implementation of discipline and legality in the work of public administration in Ukraine.

Keywords: discipline, legality, public administration, the work of public administration, implementation of discipline, implementation of legality.

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Дніпропетровському державному університеті внутрішніх справ, Міністерство внутрішніх справ України.

Науковий керівник: кандидат юридичних наук Гаркуша В'ячеслав В'ячеславович, Дніпропетровський державний університет внутрішніх справ, заступник начальника кафедри адміністративного права, процесу та адміністративної діяльності органів внутрішніх справ.

Офіційні опоненти

доктор юридичних наук, професор Клюєв Олександр Миколайович, ПВНЗ «Міжнародний університет бізнесу і права», проректор з наукової роботи;

кандидат юридичних наук, старший науковий співробітник Марков В'ячеслав Валерійович, Харківський національний університет внутрішніх справ, начальник факультету підготовки фахівців для підрозділів боротьби з кіберзлочинністю та торгівлею людьми.

Захист відбудеться на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 08.727.02 Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ за адресою: 49000, м. Дніпропетровськ, проспект Гагаріна, 26.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ за адресою м. Дніпропетровськ, проспект Гагаріна, 26.

Учений секретар спеціалізованої вченої ради В.С. Березняк

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. У складних умовах суспільних перетворень та в контексті наближення України до європейських стандартів особливого значення набуває пошук оптимальних шляхів здійснення адміністративного реформування, зорієнтованого на зміну організації публічної влади. Така необхідність зумовлена неефективною діяльністю органів публічної адміністрації, зокрема їх відмежованістю від інтересів суспільства.

Обов'язок правової, демократичної держави гарантувати забезпечення прав, свобод та законних інтересів людини у відносинах з органами публічної адміністрації обумовлює необхідність надання останнім нової соціальної ролі з метою забезпечення соціально значущих цілей. Усе це робить актуальним дослідження шляхів удосконалення забезпечення дисципліни та законності в діяльності публічної адміністрації в Україні, у тому числі й в умовах євроінтеграції, головною метою якої має бути створення здатної до самовдосконалення і саморегуляції децентралізованої моделі організації публічної влади, яка спроможна ефективно виконувати закони, підзаконні правові акти та вчиняти інші дії в публічних інтересах.

Водночас у процесах модернізації українського суспільства надзвичайно важливе місце посідає реформа правової системи, головною метою якої є найповніше забезпечення конституційних засад організації публічної влади, втілення в життя принципу верховенства права, гуманістичних вимог щодо діяльності публічної адміністрації та забезпечення їх відповідальності за невиконання публічних зобов'язань. Виконання цього завдання напряму залежить від стану дисципліни та законності в діяльності публічної адміністрації.

Актуальність теми дисертаційного дослідження підтверджують і результати опитування громадян з питань, пов'язаних зі станом законності й дисципліни в діяльності публічної адміністрації. Так, 98,4% з усіх опитаних указали на низький рівень дисципліни та законності, 67,9% на те, що правові заходи держави щодо підвищення законності та дисципліни в органах публічної адміністрації не є доброякісними та досконалими, а тому потребують змін і належної правової регламентації.

Теоретичну базу дослідження складають положення й висновки, що містяться в роботах таких дослідників адміністративного права і процесу: С.М. Алфьорова, В.М. Бевзенка, Ю.П. Битяка, І.П. Голосніченка, С.Т. Гончарука, С.М. Гусарова, Є.В. Додіна, І.Г. Калетніка, І.О. Картузова, В.К. Колпакова, А.Т. Комзюка, О.Г. Комісарова, О.Т. Корнійчука, О.В. Кузьменко, Р.С. Мельника, Т.П. Мінки, Д.В. Приймаченка, І.М. Шопіної та ін.

У різні часи загальну характеристику та забезпечення законності й дисципліни в діяльності публічної адміністрації, а також її вдосконалення досліджували такі науковці: В.Б. Авер'янов, О.Ф. Андрійко, М.І. Ануфрієв, Ю.Ю. Басова, Т.В. Білозерська, А.І. Буханевич, В.М. Гаращук, В.В. Глунько, Н.А. Гнидюк, І.П. Голосніченко, М.П. Гурковський, М.Ю. Довгань, І.О. Козара, І.Б. Коліушко, Т.М. Кравцова, М.В. Лошицький, В.Я. Малиновський, О.М. Музичук, О.О. Оніщук, Г.О. Пономаренко, І.Л. Самсін, А.О. Селіванов, В.В. Середа, А.В. Солонар, В.І. Ремньов, B.П. Тимощук та ін. На дисертаційному рівні за вказаною проблематикою ці питання вивчалися О. С. Шморгуном («Забезпечення законності та дисципліни в діяльності органів виконавчої влади», 2010 р.), М. І. Лихижею («Модернізація публічної адміністрації в Україні в умовах євроінтеграції: теоретичні та практичні аспекти», 2010 р.).

Проте поряд з істотними досягненнями в розв'язанні існуючих науково-прикладних проблем вітчизняної теорії та практики у сфері вдосконалення забезпечення дисципліни та законності в діяльності публічної адміністрації України не всі завдання є вирішеними. Таким чином, актуальність досліджуваної проблеми випливає з необхідності її теоретико-філософського аналізу в сучасних умовах модернізації країни, визначення сутності об'єктивних і суб'єктивних детермінант порушень законності та дисципліни публічною адміністрацією, аналітичного дослідження основоположних чинників їх зміцнення.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційна робота виконана відповідно до Пріоритетних напрямів розвитку правової науки на 2011-2015 рр., затверджених Постановою загальних зборів Національної академії правових наук України від 24.09.2010 № 14-10 зі змінами, внесеними згідно з Постановою загальних зборів Національної академії правових наук України від 05.03.2012 № 4-12, та у межах загальноуніверситетської наукової теми «Актуальні проблеми державотворення, правотворення та правозастосування» (державний реєстраційний номер 0112U003550), затвердженої 28.05.2012 р.

Тема дисертації затверджена Вченою радою Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ 22 грудня 2011 р. (протокол № 4).

Мета і задачі дослідження. Мета дослідження полягає в тому, щоб на основі аналізу чинного законодавства та узагальнення практики його застосування визначити засади, способи та механізми забезпечення дисципліни й законності в діяльності органів публічної адміністрації і на цій основі розробити пропозиції щодо їх удосконалення.

Вказана мета обумовлює постановку та вирішення таких задач:

- визначити поняття й сутність публічної адміністрації як суб'єкта адміністративного права;

- надати характеристику поняттям дисципліни та законності в діяльності органів публічної адміністрації;

- розкрити сутність та особливості контролю як способу забезпечення законності й дисципліни в публічному адмініструванні;

- розглянути зміст судового контролю за дисципліною та законністю в діяльності публічної адміністрації;

- встановити особливості адміністративного оскарження рішень публічної адміністрації як засобу забезпечення дисципліни та законності;

- визначити роль судового оскарження рішень публічної адміністрації як засобу забезпечення дисципліни та законності;

- запропонувати шляхи вдосконалення правового регулювання засобів забезпечення дисципліни та законності в діяльності публічної адміністрації.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини у сфері забезпечення дисципліни й законності в публічному адмініструванні.

Предметом дослідження є забезпечення дисципліни та законності в діяльності публічної адміністрації.

Методи дослідження. Специфікою теми, мети та задач дисертації зумовлено комплексний підхід до вибору методів дослідження. Їх застосування спрямовується системним підходом, що надає можливість досліджувати проблеми в єдності їх соціального змісту та юридичної форми.

Використання діалектичного методу надало можливість дослідити правові й категорійно-понятійні аспекти сутності та змісту публічної адміністрації, її взаємозв'язок з іншими правовими явищами, визначити закономірності розвитку такого правового інституту (застосовувався в усіх розділах). Історичний метод застосовувався при дослідженні еволюції правової регламентації реформування органів виконавчої влади, у тому числі публічної адміністрації (підрозділи 1.1, 3.3). Порівняльно-правовий метод покладено в основу зіставлення національного і зарубіжного законодавства при дослідженні засобів дисципліни та законності в діяльності органів публічної влади (підрозділи 2.1, 3.3). Використання методу системного аналізу надало змогу дослідити засоби дисципліни та законності як систему, розкрити їх зміст у діяльності публічної адміністрації, дослідити систему правових норм, що регулюють юридичну відповідальність за порушення дисципліни та законності публічною адміністрацією (підрозділи 2.1, 2.2, 2.3, 3.2, 3.3). Формально-логічний метод сприяв виявленню правової природи та дослідженню характеристики загальних правил судового розгляду справ про адміністративні правопорушення та напрямів оскарження громадянами неправомірних дій і рішень публічної адміністрації (підрозділи 2.2, 3.2). Структурний метод надав змогу дослідити ті об'єктивні зміни, що мають місце в системі органів публічної адміністрації (підрозділи 1.1, 3,3). Метод опитування використано при проведенні опитування серед працівників суду, органів внутрішніх справ та громадян (підрозділ 1.2, розділи 2-4); статистичний метод - для опрацювання й узагальнення емпіричної інформації відносно теми дослідження (застосовувався в усіх розділах); метод правового моделювання дозволив підготувати пропозиції до проектів статей КУпАП (розділ 3).

Нормативну основу дослідження становить Конституція України, міжнародно-правові акти, закони України, акти Президента та Кабінету Міністрів України, а також нормативно-правові акти центральних органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.

Емпіричну базу дослідження складають результати узагальнення публікацій у засобах масової інформації, статистичні й аналітичні матеріали про стан дисципліни та законності в діяльності публічної адміністрації; результати анкетування 198 державних службовців та 261 громадянина.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у тому, що дисертація є одним із перших в Україні комплексним монографічним дослідженням дисципліни та законності в діяльності органів публічної адміністрації в умовах проведення політико-правових та соціально-економічних реформ. У результаті проведеного дослідження сформульовано низку положень, що характеризуються науковою новизною й мають важливе теоретичне та практичне значення, зокрема:

уперше:

- зроблено висновок, що основним засобом зміцнення дисципліни та законності в діяльності публічної адміністрації має стати громадський контроль та публічна звітність влади перед громадськістю;

- запропоновано процедуру аудиту персоналу публічної адміністрації, що передбачає оцінювання діяльності публічних службовців і діяльності публічної адміністрації в цілому та механізм здійснення звітності держави перед громадськістю;

- обґрунтовано необхідність прийняття Закону України «Про контроль за діяльністю та в системі органів публічної адміністрації»;

удосконалено:

- теоретичне визначення поняття «публічна адміністрація», під яким необхідно розуміти систему органів публічної влади, які, здійснюючи реалізацію політичних рішень та впроваджуючи у життя Конституцію та закони України, виконують адміністративну діяльність з метою забезпечення публічного інтересу;

- доведено доцільність встановлення обов'язковості процедури адміністративного оскарження як передумови для звернення до суду;

дістало подальшого розвитку:

- обґрунтування відмінностей між поняттями «законність у публічному адмініструванні», яке визначено як правовий режим, за якого діяльність суб'єктів публічної адміністрації здійснюється відповідно до вимог закону, і «дисципліна в публічному адмініструванні», яке визначено як точне, своєчасне і неухильне додержання встановлених правовими та іншими соціальними нормами правил поведінки суб'єктів публічної адміністрації;

- порядок адміністративного оскарження громадянами неправомірних дій (бездіяльності) і рішень публічної адміністрації та її посадових осіб як засіб зміцнення законності й дисципліни, що мають бути реалізовані через усю систему органів публічної адміністрації;

- напрями вдосконалення дисципліни та законності в діяльності публічної адміністрації, реалізація яких має забезпечуватись формуванням у посадових осіб високого рівня правосвідомості, правової культури, законослухняної поведінки, а також поваги до честі та гідності громадян і суспільства.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що сформульовані у дослідженні висновки, узагальнення та пропозиції можуть бути використані у:

? науково-дослідній сфері - як основа для подальшої розробки проблематики забезпечення дисципліни та законності в діяльності органів публічної адміністрації (акт впровадження Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ від 20.05.2014);

? правотворчій діяльності - під час підготовки змін і доповнень до законодавчих актів України у сфері адміністративного права (довідка Інституту законодавства Верховної Ради України від 16.09.2014);

? навчальному процесі - під час викладання навчальних дисциплін: «Адміністративне право», «Адміністративна відповідальність» та «Адміністративний процес» (акти впровадження Національної академії внутрішніх справ від 18.09.2014 та Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ від 07.05.2014), а також під час підготовки навчальних посібників, лекцій, методичних рекомендацій і розділів підручників для студентів вищих навчальних закладів;

? правозастосовній діяльності - для покращення діяльності органів публічної адміністрації (акт впровадження Департаменту кадрового забезпечення МВС України від 11.06.2014).

Апробація результатів дисертації. Основні теоретичні положення, висновки та пропозиції, що містяться в науковій роботі, були оприлюднені на міжнародних та всеукраїнських науково-практичних конференціях: «Інтеграція науки і практики як механізм ефективного управління органами внутрішніх справ» (Київ, 2012), «Публічне адміністрування в сучасних умовах» (Київ, 2012), «Актуальні проблеми кримінального права (пам'яті Петра Михайленка)» (Київ, 2012).

Публікації. Основні результати дослідження викладено у семи наукових статтях, опублікованих у фахових наукових виданнях України та іноземних держав, а також у трьох тезах доповідей на науково-практичних конференціях.

Структура та обсяг дисертації. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел і додатків. Загальний обсяг роботи становить 224 сторінки, з яких 185 сторінок основного тексту. Список використаних джерел складається із 188 найменувань і займає 17 сторінок, додатки викладено на 22 сторінках.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми, визначається стан її наукової розробки, визначаються мета, задачі, об'єкт, предмет та методологія дослідження, його теоретична й практична значущість. З'ясовується зв'язок дисертації з науковими програмами, планами, темами, наводяться відомості щодо апробації результатів дослідження та публікації, у яких викладено основні положення дисертації.

Розділ 1 «Загальна характеристика забезпечення законності та дисципліни в діяльності публічної адміністрації» складається з двох підрозділів, у яких аналізується сучасний стан розуміння категорій публічного адміністрування, суб'єктів публічного адміністрування, законності та дисципліни в публічному адмініструванні.

У підрозділі 1.1 «Публічна адміністрація як суб'єкт адміністративного права» розкрито сутність публічної адміністрації, визначено її структурні елементи.

Під публічним адмініструванням запропоновано розуміти зовнішню адміністративну діяльність публічної адміністрації при здійсненні нею владних повноважень.

Зроблено висновок, що публічна адміністрація складається із системи суб'єктів, під якими необхідно розуміти органи державної влади, органи місцевого самоврядування, та суб'єктів делегованих повноважень (у разі коли вони виконують функції органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування), які, здійснюючи реалізацію політичних рішень та впроваджуючи у життя Конституцію України та закони України, виконують адміністративну діяльність з метою забезпечення публічного інтересу.

У роботі зазначено, що спрямованість владної діяльності органів публічної адміністрації повинна забезпечуватись дотриманням таких основних принципів, як: верховенство права, демократичність, законність, відкритість, пропорційність, ефективність, підконтрольність, відповідальність, ієрархічність, плановість, науковість, прозорість, чуйність, справедливість, дієвість, підзвітність, стратегічність, дисциплінованість, злагодженість, толерантність, циклічність, трансформаційність. Саме такий перелік принципів діяльності публічної адміністрації, на думку дисертанта, впливає на її повноцінне функціонування, найбільшою мірою відповідає потребам громадян і суспільства та забезпечує побудову партнерських відносин у площині «публічна адміністрація - громадянин» з максимальною відповідністю потребам суспільства.

У підрозділі 1.2 «Характеристика законності та дисципліни в публічному адмініструванні» розкрито елементи таких понять, як дисципліна та законність у діяльності органів публічної адміністрації, акцентовано увагу на важливості цих понять для забезпечення реалізації прав громадян, здійснення демократії, створення та функціонування громадянського суспільства, а також науково обґрунтованої побудови й раціональної діяльності публічної адміністрації.

Законність у публічному адмініструванні визначено як правовий режим, за якого діяльність суб'єктів публічної адміністрації здійснюється відповідно до вимог закону. Забезпечення такого режиму передбачає наявність розгалуженої системи законодавства, спрямованого на забезпечення прав людини, а також системи гарантій дотримання суб'єктами публічної адміністрації даного законодавства.

Дисципліну в публічному адмініструванні визначено як точне, своєчасне і неухильне додержання встановлених правовими та іншими соціальними нормами правил поведінки суб'єктів публічної адміністрації. На відміну від законності, нормами, що визначають дисципліну, окрім законів та підзаконних нормативно-правових актів, є також положення та правила внутрішнього розпорядку, а також норми моралі.

У роботі звернено увагу на те, що дисципліна та законність - поняття, невід'ємні від державно-правових інститутів та політичної системи, основною метою яких є забезпечення стабільності та правопорядку в державі й суспільстві. Їх дотримання та зміцнення висвітлює стан виконавчо-розпорядчої діяльності органів публічної адміністрації та повною мірою сприяє належному процесу демократизації суспільства. У публічному адмініструванні це забезпечується за рахунок дієвості правового механізму, що складається з організаційно-структурних формувань та організаційно-правових методів або способів забезпечення законності, серед яких вирізняють контроль, нагляд та звернення громадян. Розглянувши ці способи, зроблено висновок, що контроль є основним способом забезпечення законності в діяльності органів публічної адміністрації.

Визначено важливість розвитку правової системи суспільства, а саме: постійне вдосконалення та якісна систематизація законодавчої бази; посилення ролі закону в системі нормативних актів та підвищення ефективності їх реалізації; поліпшення рівня правової культури та зміцнення виконавчої дисципліни службових осіб; здійснення заходів щодо попередження правопорушень на всіх рівнях і поновлення порушених прав.

На підставі вивчення теоретичної і навчальної літератури дисертантом зроблено висновок, що законність виступає способом і методом реалізації владних повноважень та управління, тобто будь-яка діяльність публічної адміністрації передусім пов'язана з методами діяльності на підставі правової бази, за допомогою якої досягається певна дисципліна. Досліджуючи кожну правову категорію окремо, визначено, що, незважаючи на те, що вони слугують одній меті, водночас вони є різними за формою та змістом. Якщо законність спирається лише на правові акти загального характеру (правові норми), то дисципліна - ще й на конкретні розпорядження, тобто на індивідуальні акти.

З'ясовуючи питання про правову природу наведених вище категорій та їх практичне втілення, дисертантом звернено увагу на особливі умови реалізації законності - гарантії законності. Аналіз підходів, що склалися в юридичній літературі, дозволив автору визначити їх як засоби й умови об'єктивного та суб'єктивного характеру, які забезпечують певні умови для реалізації правових приписів та контроль за їх виконанням, установлення винних і притягнення їх до юридичної відповідальності. З метою поглибленого роз'яснення їх сутності, спираючись на їх структурний поділ, дисертантом детально досліджено дві групи гарантій законності: 1) загальні гарантії законності; 2) спеціальні юридичні засоби і способи забезпечення законності.

Розділ 2 «Основні способи забезпечення дисципліни та законності в діяльності публічної адміністрації» складається з двох підрозділів і містить основні положення про способи забезпечення законності в діяльності публічної адміністрації.

У підрозділі 2.1 «Контроль як спосіб забезпечення дисципліни та законності в діяльності публічної адміністрації» обґрунтовується положення про те, що контроль є основним способом забезпечення дисципліни та законності в діяльності публічної адміністрації, оскільки спрямований на виявлення відхилень у виконанні правових приписів і своєчасне усунення зловживань владою та наслідків свавілля.

Зазначено, що сутність контролю полягає у спостереженні та перевірці суб'єктом контролю відповідності тих чи інших дій об'єкта контролю (відповідного суб'єкта публічної адміністрації, посадової особи) вимогам чинного законодавства, дотримання дисципліни та правопорядку з можливістю втручатися в оперативно-господарську діяльність для усунення виявлених недоліків та притягнення порушників до відповідальності. Суб'єктом контролю в даному випадку виступає орган публічної адміністрації, який перебуває вище у структурній ієрархічності (внутрішній контроль), або ж інший суб'єкт, наділений відповідними повноваженнями (прокуратура, правоохоронні органи тощо) поза межами організаційної підпорядкованості з органом публічної адміністрації, і громадськість (зовнішній контроль).

З'ясовуючи питання про сутність та правову природу зазначеного способу забезпечення законності, автор звертає увагу на основні цілі, на досягнення яких в діяльності органів публічної адміністрації спрямовується контроль: а) надає змогу оптимізувати законну діяльність з виконання поставлених завдань підконтрольним органам шляхом перевірки фактичного стану справ; б) допомагає вдосконалювати діяльність органів державного управління шляхом своєчасного виявлення та відновлення порушеного режиму законності.

Комплексний аналіз стадій контрольної діяльності (підготовчої, центральної, заключної) надав змогу дисертанту зробити висновок про циклічний характер такого способу забезпечення дисципліни і законності, характерною особливістю якого є послідовне повторення операцій та дій у зазначеній сфері.

Контроль як спосіб забезпечення дисципліни та законності в діяльності публічної адміністрації класифіковано за такими критеріями: а) залежно від суб'єкта, що здійснює контроль (парламентський; президентський; урядовий; контроль з боку органів центральної виконавчої влади; контроль з боку органів державної виконавчої влади; судовий; контроль з боку органів місцевого самоврядування; громадський); б) залежно від обсягу компетенції суб'єкта контролю (загальний, відомчий та надвідомчий); в) залежно від управлінської стадії (попередній, поточний та наступний); г) залежно від спрямованості (зовнішній і внутрішній).

Виділено такі принципи контролю, дотримання яких у діяльності контролюючого суб'єкта підвищить якість та дієвість контрольних заходів: верховенство права, законність, універсальність, систематичність, безсторонність, реальність, дієвість, оперативність, результативність, гласність.

Дисертантом наголошено, що пріоритетним напрямом у сфері вдосконалення контролю як способу забезпечення дисципліни та законності в публічному адмініструванні є створення та прийняття відповідного Закону України «Про контроль за діяльністю та в системі органів публічної адміністрації». Зазначений Закон може стати основою для формування системи контролю на правових началах та дозволить оптимізувати роботу контрольно-наглядових органів, діяльність яких нині має несистемний та неузгоджений характер.

У підрозділі 2.2 «Судовий контроль за діяльністю публічної адміністрації» проаналізовано зміст судового контролю як організаційно-правового засобу забезпечення дисципліни та законності в діяльності публічної адміністрації.

Визначено судовий контроль як засновану на законі діяльність судів щодо перевірки правомірності актів і дій органів управління, їх посадових осіб із застосуванням, у разі потреби, правових санкцій, за спеціальним зверненням відповідної особи чи суб'єкта у визначеному законом порядку. Правосуддя виступає як конституційно закріплена особлива форма розв'язання суперечностей (колізій) у нормативно-правовій системі держави, метою якого є захист прав і свобод фізичних та юридичних осіб і підтримання правопорядку в державі. Його особливістю є те, що суд не тільки надає правову оцінку дії або бездіяльності органу державної влади, а й своїм рішенням припиняє дію незаконного акта або його частини, яким урегульовано відповідні суспільні відносини, тим самим усуває його з правової системи.

Основною формою звернення до суду для здійснення ним судового контролю в адміністративно-правових справах, що розглядаються в порядку судового конституційного контролю, є позовна заява або скарга, яка має альтернативний характер. Тобто звернення до суду із заявою (скаргою) - це не обов'язок, а право громадянина.

У роботі надано загальну класифікацію судових контролів: а) залежно від різновиду судової юрисдикції (загальний, спеціалізований та конституційний); б) за сферою оскарження правового акта (прямий та непрямий).

У роботі підкреслено, що створення розвинутих форм судового контролю є об'єктивною необхідністю цивілізованого й демократичного суспільства, яка спроможна підвищити рівень правової захищеності громадян та бути критерієм визначення правомірності дій органів публічної адміністрації.

Розділ 3 «Оскарження рішень публічної адміністрації та шляхи вдосконалення засобів забезпечення дисципліни та законності в публічному адмініструванні» складається з трьох підрозділів, у яких розглядаються особливості такого засобу забезпечення дисципліни та законності, як оскарження дій (бездіяльності) та рішень органів публічної адміністрації, визначаються шляхи вдосконалення правового регулювання засобів забезпечення дисципліни та законності в публічному адмініструванні.

У підрозділі 3.1 «Зміст оскарження рішень публічної адміністрації як засіб зміцнення дисципліни й законності» розкрито особливості юридичного механізму реалізації громадянином права на оскарження. Зроблено висновок, що право на оскарження дій (бездіяльності) та рішень органів публічної адміністрації як різновид звернення громадян є головним конституційно-правовим засобом захисту від порушень своїх прав, свобод і законних інтересів з боку органів публічної адміністрації; можливістю реального впливу на діяльність органів публічної адміністрації та отримання позитивного для громадянина результату без застосування спеціальних юридичних знань.

Виділено два напрями оскарження громадянами неправомірних дій (бездіяльності) і рішень органів публічної адміністрації та їх посадових осіб: 1) адміністративне оскарження - до вищого органу публічної адміністрації, яке здійснюється шляхом особистого прийому керівником чи іншою уповноваженою особою відповідного органу публічної адміністрації або шляхом надсилання скарги до відповідного органу публічної адміністрації; 2) судове оскарження - через подання скарги (позовної заяви) до суду відповідної юрисдикції.

Проаналізовано вимоги, що висуваються до оскарження дій (бездіяльності) та рішень органів публічної адміністрації, які ґрунтуються на приписах чинного законодавства. Це надало змогу зробити висновок, що такий спосіб відновлення порушеного права громадянина, як оскарження дій (бездіяльності) та рішень органів публічної адміністрації необхідно вважати механізмом виконання соціальних обов'язків публічної влади, від правильного та якісного функціонування якого залежить здатність держави повністю забезпечити належний захист прав і законних інтересів громадян та суспільства в цілому.

У підрозділі 3.2 «Роль судового оскарження рішень публічної адміністрації як засіб зміцнення дисципліни та законності» наголошено на необхідності встановлення обов'язковості процедури адміністративного оскарження як обов'язкової передумови для звернення до суду. Реалізація такої пропозиції зможе розв'язати проблему паралельного судового й адміністративного оскарження того ж самого звернення з того ж самого питання. Результати проведеного дослідження показали, що таку пропозицію підтримують близько 76 % державних службовців та 59,7 % громадян.

У роботі зроблено висновок, що судове оскарження громадянами неправомірних дій (бездіяльності) та рішень органів публічної адміністрації та їх посадових осіб поділяється на такі види: конституційне оскарження - справи про з'ясування відповідності Конституції України правових актів Президента України, Кабінету Міністрів України та Верховної Ради Автономної Республіки Крим; судове оскарження за правилами КАСУ - справи про оскарження дій (бездіяльності) та рішень органів публічної адміністрації до адміністративних судів; адміністративно-юрисдикційне оскарження - справи про оскарження рішень органів публічної адміністрації в справах про адміністративні правопорушення.

У підрозділі 3.3 «Шляхи вдосконалення засобів забезпечення дисципліни та законності в публічному адмініструванні» зроблено висновок, що з метою забезпечення виконання покладених на органи публічної адміністрації завдань необхідним є створення нової моделі публічної адміністрації, що може бути реалізовано шляхом перетворення та вдосконалення взаємодії інститутів публічної адміністрації з громадянами. До найважливіших напрямів вдосконалення дисципліни та законності в діяльності публічної адміністрації віднесено: 1) створення нової правової бази, що регламентуватиме публічне адміністрування в Україні та створить чіткі вимоги до поняття дисципліни й законності; 2) формування нових інститутів, реорганізаційних структур та інструментів здійснення публічного адміністрування, які забезпечать дотримання дисципліни й законності в діяльності публічних адміністрацій; 3) кадрове забезпечення нової системи публічного адміністрування; 4) зміцнення та формування нових фінансово-економічних основ забезпечення системи публічного адміністрування, що позитивно вплине на зменшення корупційного тиску і виведе на новий рівень відносини посадовця публічної адміністрації з громадянами; 5) наукове та інформаційне забезпечення системи публічного адміністрування, формування механізмів наукового інформаційного моніторингу її функціонування.

Зроблено висновок, що одним із найперспективніших кроків до зміцнення дисципліни й законності в діяльності публічної адміністрації, її ідеологічною основою повинно стати подальше впровадження доктрини адміністративних послуг відповідно до створеної Концепції розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади. Зазначено, що у сфері надання адміністративних послуг позитивно оцінюють реалізацію своїх потреб та інтересів 39 % опитаних громадян, тоді як 61% - навпаки, негативно.

Одночасно проведення політичних та організаційних змін у формуванні ефективного публічного адміністрування слід здійснювати з основною метою - побудовою партнерських відносин між публічною адміністрацією та громадянами, що, у свою чергу, сприятиме належному забезпеченню основних прав і законних інтересів останніх.

ВИСНОВКИ

У висновках дисертації наведено узагальнення дослідницької роботи й отримані особисто автором нові науково обґрунтовані результати, які в сукупності вирішують конкретне наукове завдання щодо розробки пропозицій, спрямованих на зміцнення дисципліни та законності в діяльності публічної адміністрації. Їх істотне значення для адміністративно-правової науки підтверджується актами впровадження.

На основі систематизації отриманих результатів сформульовано низку підсумкових узагальнень, які конкретизовано в таких висновках:

1. Визначено поняття публічної адміністрації як системи органів публічної влади, які, здійснюючи реалізацію політичних рішень та впроваджуючи у життя Конституцію та закони України, виконують адміністративну діяльність з метою забезпечення публічного інтересу. Зроблено висновок, що публічна адміністрація складається із системи суб'єктів, під якими необхідно розуміти органи державної влади, органи місцевого самоврядування та суб'єктів делегованих повноважень (у разі коли вони виконують функції органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування), і має два виміри: функціональний та організаційно-структурний. Функціональний підхід виражається у виконанні адміністративних функцій, спрямованих на реалізацію публічного інтересу; організаційно-структурний утворюється із сукупності органів, що реалізують публічну владу.

2. Надано характеристику поняттям дисципліни та законності в діяльності органів публічної адміністрації. Законність є одним із фундаментальних принципів діяльності державних органів, громадських організацій, роботи посадових осіб і поведінки громадян. Законність та дисципліна - це обов'язкові риси правової держави, сукупність форм і методів державного управління, які знаходять своє відображення в чинному законодавстві і за допомогою яких держава регулює взаємовідносини в суспільстві, а також досягається стан законослухняної поведінки об'єктів управління. Зроблено висновок, що законність - це комплексне соціально-правове явище, що містить принципи, методи й режим точного і неухильного дотримання та виконання відповідним колом суб'єктів норм права, порушення яких має своїм наслідком притягнення винних осіб до юридичної відповідальності. Під дисципліною необхідно розуміти форму правопорядку, що відбиває соціальне оцінювання поведінки людини з погляду її відповідності потребам та інтересам суспільства, законності, правовій культурі.

3. Розкрито сутність та особливості контролю як способу забезпечення дисципліни в публічному адмініструванні. З'ясовано, що сутність контролю полягає в перевірці відповідності діяльності учасників суспільних відносин установленим у суспільстві приписам, яким вони мають слідувати. Метою такої діяльності є встановлення відхилень від прийнятих вимог, діючих принципів організації й регулювання правовідносин, причини й умови таких відхилень, а також визначення шляхів і напрямів подолання існуючих перешкод для ефективного публічного адміністрування. Тому в діяльності органів публічної адміністрації контроль має такі основні цілі, на досягнення яких він спрямовується. По-перше, такий спосіб забезпечення законності надає змогу оптимізувати законну діяльність з виконання поставлених завдань підконтрольним органам шляхом перевірок фактичного стану справ. По-друге, він допомагає вдосконалювати діяльність органів публічної адміністрації шляхом своєчасного виявлення та відновлення порушеного режиму законності.

4. Розглянуто зміст судового контролю за дисципліною та законністю в діяльності публічної адміністрації та доведено, що судовий контроль як спосіб забезпечення дисципліни й законності реалізується судовою гілкою влади для перевірки діяльності публічної адміністрації за зверненням громадянина чи відповідного суб'єкта владних повноважень. Зміст судового контролю у сфері публічного адміністрування складає: оцінювання судом правомірності дій органів публічної адміністрації та законності прийнятих ними нормативних актів і рішень; викриття обмежень і порушень прав фізичних та юридичних осіб (суб'єктів правових відносин, що виникають у сфері публічного адміністрування); виявлення причин цих порушень і вжиття заходів щодо їх попередження в майбутньому; вжиття заходів щодо поновлення порушених прав і притягнення до відповідальності осіб, які припустилися порушень законності.

5. Встановлено особливості адміністративного оскарження рішень публічної адміністрації як засобу забезпечення дисципліни та законності. Виділено два напрями оскарження громадянами неправомірних дій (бездіяльності) і рішень органів публічної адміністрації та їх посадових осіб: 1) адміністративне оскарження - до вищого органу публічної адміністрації, яке здійснюється шляхом особистого прийому керівником чи іншою уповноваженою особою відповідного органу публічної адміністрації або шляхом надсилання скарги до відповідного органу публічної адміністрації; 2) судове оскарження - шляхом подання скарги (позовної заяви) до суду відповідної юрисдикції.

6. Визначено роль судового оскарження рішень публічної адміністрації як засобу забезпечення дисципліни та законності і зроблено висновок, що судове оскарження є однією з форм правового захисту особи у відносинах із публічною адміністрацією. Судовий захист - це самостійне конституційне право громадянина, а можливість судового оскарження - конституційно встановлений механізм його реалізації через здійснення судового контролю. Виокремлено два види судового оскарження: 1) судове конституційне оскарження та 2) судове оскарження правових актів і дій публічної адміністрації, що включає в себе судове оскарження за правилами КАСУ та адміністративно-юрисдикційне оскарження.

7. Запропоновано шляхи вдосконалення правового регулювання засобів забезпечення дисципліни та законності в діяльності публічної адміністрації і зроблено висновок, що основними засобами зміцнення дисципліни та законності в діяльності публічної адміністрації мають стати громадський контроль та публічна звітність влади перед громадськістю; запропоновано процедуру аудиту персоналу публічної адміністрації, що передбачає оцінювання діяльності публічних службовців і діяльності публічної адміністрації в цілому та механізм здійснення звітності держави перед громадськістю. Обґрунтовано необхідність прийняття Закону України «Про контроль за діяльністю та в системі органів публічної адміністрації» та запровадження сучасних стандартів діяльності публічної адміністрації на принципах демократичності, відкритості, гласності, професійності, підзвітності та підконтрольності.

СПИСОК ОПУБЛІКТОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Шило С. М. Законність у діяльності публічної адміністрації: термінологічний апарат дослідження / С. М. Шило // Митна справа. - 2012. - № 3. - С. 184-189.

2. Шило С. М. Загальна характеристика забезпечення законності та дисципліни в діяльності публічної адміністрації / С. М. Шило // Митна справа. - 2012. - № 4. - С. 135-140.

3. Шило С. М. Кадрова політика в ОВС, її мета та принципи / С. М. Шило // Науковий вісник Херсонського державного університету. - 2013. - № 3. - С. 78-80.

4. Шило С. М. Механізм захисту прав і свобод людини і громадянина як гарантія забезпечення законності та дисципліни в діяльності органів внутрішніх справ / С. М. Шило // Науковий вісник Ужгородського національного університету. - 2013. - № 22. - С. 269-273.

5. Шило С. М. Реформування міліції України як один з основних чинників забезпечення дисципліни та законності в її діяльності / С. М. Шило // Митна справа. - 2014. - № 1. - С. 184-189.

6. Шило С. М. Дотримання вимог щодо врегулювання конфлікту інтересів - один із аспектів забезпечення дисципліни та законності в діяльності публічної адміністрації / С. М. Шило // Митна справа. - 2014. - № 2. - С. 156-161.

7. Шило С. Н. Участие общественности в осуществлении оценки и контроля за деятельностью органов внутренних дел /С. Н. Шило // Право и политика. - 2014. - № 2. - С. 189-193.

8. Шило С. М. Забезпечення дисципліни та законності в діяльності працівників органів внутрішніх справ / С. М. Шило // Інтеграція науки і практики як механізм ефективного управління органами внутрішніх справ: матеріали Міжвуз. наук.-практ. конф. (Київ, 19 квіт. 2012 р.). - К. : Нац. акад. внутр. справ, 2012. - С. 82-85.

9. Шило С. М. Сутність і гарантії забезпечення законності й дисципліни в діяльності публічної адміністрації / С. М. Шило // Публічне адміністрування в сучасних умовах: матеріали Міжвуз. наук.-практ. семінару (Київ, 24 трав. 2012 р.). - К. : Нац. акад. внутр. справ, 2012. - С. 166-170.

10. Шило С. М. Забезпечення законності в діяльності органів внутрішніх справ України. / С. М. Шило // Актуальні проблеми кримінального права (пам'яті Петра Михайленка) : матеріали Міжвуз. наук.-теоретич. конф. (Київ, 7 груд. 2012 р.). - К. : Нац. акад. внутр. справ, 2012. - С. 60-62.

Размещено на Allbest.ru

...