Контроль і нагляд Міністерства юстиції за діяльністю нотаріату в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Міністерство внутрішніх справ України

Дніпропетровський державний університет внутрішніх справ

Спеціальність 12.00.07. - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

КОНТРОЛЬ І НАГЛЯД МІНІСТЕРСТВА ЮСТИЦІЇ ЗА ДІЯЛЬНІСТЮ НОТАРІАТУ В УКРАЇНІ

Чудний Олександр Васильович

Дніпропетровськ 2014

АНОТАЦІЯ

Контроль і нагляд Міністерства юстиції за діяльністю нотаріату в Україні

Чудний О.В. - На правах рукопису.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Дніпропетровський державний університет внутрішніх справ МВС України, Дніпропетровськ, 2014.

Дисертацію присвячено комплексному дослідженню контролю й нагляду Міністерства юстиції України за діяльністю нотаріату в Україні. У роботі проаналізовано історичний процес розвитку контролю й нагляду за нотаріальною діяльністю у правовій науці та законодавстві. Узагальнено положення сучасної правової доктрини щодо визначення потенціалу контролю і нагляду, співвідношення його із суміжними правовими поняттями. Визначено особливості адмінстративно-правового регулювання діяльності нотаріату в Україні. Досліджено особливості здійснення контролю й нагляду Міністерством юстиції України, з'ясовано принципи, завдання, напрямки та стадії здійснення. Контроль і нагляд Міністерства юстиції України за діяльністю нотаріату в Україні розглядається, по-перше, як особлива правова форма управлінської діяльності Міністерства юстиції України, по-друге, як організаційно-юридичний засіб забезпечення дисципліни та законності в публічному адмініструванні.

Сформульовано окремі пропозиції та рекомендації щодо вдосконалення законодавства з питань контролю та нагляду Міністерства юстиції України за діяльністю нотаріату в Україні.

Ключові слова: контроль, нагляд, нотаріат, діяльність нотаріату, Міністерство юстиції України.

АННОТАЦИЯ

Чудный А.В. - На правах рукописи.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - административное право и процесс; финансовое право; информационное право. - Днепропетровский государственный университет внутренних дел МВД Украины, Днепропетровск, 2014.

Диссертация посвящена комплексному исследованию контроля и надзора Министерства юстиции Украины за деятельностью нотариата в Украине. В работе проанализирован исторический процесс развития контроля и надзора за нотариальной деятельностью в правовой науке и законодательстве. Обобщены положения современной правовой доктрины, касающиеся определения потенциала контроля и надзора, соотношение его со смежными правовыми понятиями. Определены особенности админстративно-правового регулирования деятельности нотариата в Украине. Исследованы особенности проведения контроля и надзора Министерством юстиции Украины, выяснены их принципы, задачи, направления и стадии. Контроль и надзор Министерства юстиции Украины за деятельностью нотариата в Украине рассматривается, во-первых, как особая правовая форма управленческой деятельности, во-вторых, как организационно-юридическое средство обеспечения дисциплины и законности в публичном администрировании.

Предложены изменения и дополнения по совершенствованию законодательства, касающегося вопросов контроля и надзора Министерства юстиции Украины за деятельностью нотариата в Украине.

Сформулировано понятие контроля Министерства юстиции Украины за деятельностью нотариата как урегулированной нормами административного права совокупности действий уполномоченных на то должностных лиц за внутриорганизационной деятельностью нотариата в Украине и проверки ее соответствия законодательству с целью определения необходимости применения мер по выявлению, предупреждению и пресечению правонарушений; оказание помощи по восстановлению законности и дисциплины. Надзор Министерства юстиции Украины за деятельностью нотариата - это урегулированное нормами административного права наблюдение уполномоченными должностными лицами за порядком совершения нотариальных действий с целью предупреждения, выявления и пресечения нарушений, а также применения мер ответственности.

Контроль направлен на установление фактических данных об объекте контроля - внутриорганизационной деятельности нотариата с целью определения ее соответствия (несоответствия) правомерным оценочным критериям, которые предполагают применение адекватных полученному результату мер реагирования в установленном порядке. Надзор Министерства юстиции Украины направлен на внешнюю сферу деятельности нотариата, связанную с совершением нотариальных действий.

Сделан вывод, что законодательство, регулирующее контрольные и надзорные полномочия соответствующих должностных лиц Министерства юстиции Украины, не в полной мере регулирует процедуры проведения контрольных и надзорных мероприятий, а именно: порядок отбора лиц в состав комиссии, которая будет осуществлять проверку; не определяет сроков проведения контрольных и надзорных мероприятий, формы их проведения, порядок обжалования контрольных и надзорных мероприятий.

Разработаны предложения по усовершенствованию законодательства, регулирующего контроль и надзор Министерства юстиции Украины за деятельностью нотариата, в частности предложено принять Нотариальный кодекс Украины, положения которого должны предусматривать все организационно-правовые основы осуществления нотариальной деятельности, определять базовые понятия, задачи, функции, принципы, цели реализации нотариальной деятельности, урегулировать административные процедуры контроля и надзора Министерства юстиции Украины; предусматривать меры ответственности за нарушение законности и дисциплины должностными лицами государственной нотариальной конторы, государственного нотариального архива, государственными и частными нотариусами; порядок обжалования контрольных и надзорных мероприятий

Ключевые слова: контроль, надзор, нотариат, деятельность нотариата, Министерство юстиции Украины.

SUMMARY

Control and supervision of the Ministry of Justice over the activities of notaries in Ukraine

Chudnyy O.V. - Manuscript.

The thesis is for the degree of candidate of legal sciences on speciality 12.00.07 - Administrative Law and Prosedure; Financial Law; Informational Law. - The Dnipropetrovs'k State University of Internal Affairs of the Ministry of Internal Affairs of Ukraine, Dnipropetrovs'k, 2014.

The dissertation deals with the comprehensive study of control and supervision of the Ministry of Justice of Ukraine over the activities of notaries in Ukraine. This paper analyzes the historical development process of control and supervision over the notary activity in the jurisprudence and legislation. The author has summarized statements of modern legal doctrine relating to the definition of potential control and surveillance, correlation with related legal concepts. The features of the administrative-legal regulation of the activities of notaries in Ukraine. The peculiarities of the implementation of control and supervision by the Ministry of justice of Ukraine, explained their principles, objectives, direction and stage. Control and supervision of the Ministry of justice of Ukraine for the activities of notaries in Ukraine is considered, first as a special legal form of management, secondly, as an organizational-legal means of ensuring discipline and legality in public administration.

The author has proposed amendments to improve the legislation related to the control and supervision of the Ministry of justice of Ukraine for the activities of notaries in Ukraine.

Keywords: control, supervision, notaries, activities of notaries, Ministry of Justice of Ukraine.

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Дніпропетровському державному університеті внутрішніх справ, Міністерство внутрішніх справ України.

Науковий керівник кандидат юридичних наук, доцент Калаянова Любов Вікторівна, Одеський національний морський університет, доцент кафедри кримінального та адміністративного права.

Офіційні опоненти

доктор юридичних наук, доцент Журавльов Дмитро Володимирович, ВНЗ «Відкритий міжнародний університет розвитку людини «Україна», професор кафедри цивільного, господарського та кримінального права кандидат юридичних наук, доцент

Юнін Олександр Сергійович, Харківський національний університет внутрішніх справ, докторант докторантури та ад'юнктури.

Захист відбудеться на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 08.727.02 Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ за адресою: 49000, м. Дніпропетровськ, просп. Гагаріна, 26.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ за адресою: м. Дніпропетровськ, просп. Гагаріна, 26.

Учений секретар спеціалізованої вченої ради В. С. Березняк

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

За допомогою логіко-семантичного методу визначено поняття «контроль Міністерства юстиції України», «нагляд Міністерства юстиції України», «діяльність нотаріату» та запропоновано інші дефініції, сформульовані у дослідженні (підрозділи 1.1, 1.2, 2.1). Метод порівняльного правознавства допоміг з'ясувати схожі риси й відмінності національного та зарубіжного законодавства у сфері діяльності відповідних органів влади зі здійснення контролю й нагляду за діяльністю нотаріату (підрозділи 1.3, 3.1). Історико-правовий метод сприяв дослідженню ґенези законодавства у сфері здійснення контролю й нагляду за діяльністю нотаріату в Україні (підрозділ 1.1). Системний метод надав можливість дослідити взаємозв'язок соціальних процесів та суспільних відносин у сфері здійснення контролю й нагляду Міністерства юстиції України за діяльністю нотаріату як елементів системи, що сприяло вивченню проблем у єдності їх соціального змісту та юридичної форми (підрозділи 1.1, 1.2, 2.2, 2.3). Статистичний метод використано при аналізі даних, що відображають основні показники здійснення Міністерством юстиції України контролю й нагляду за діяльністю нотаріату (розділи 2 та 3).

Нормативною основою дослідження є Конституція України, закони України, акти Президента України та Кабінету Міністрів України, відомчі нормативно-правові акти Міністерства юстиції України, окремі документи міжнародно-правового характеру, що стосуються питань контролю й нагляду за діяльністю нотаріату.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у тому, що дисертація є одним із перших у вітчизняній адміністративно-правовій науці комплексним монографічним дослідженням стосовно здійснення Міністерством юстиції України контролю й нагляду за діяльністю нотаріату. За результатами дослідження сформульовано низку положень, що характеризуються науковою новизною та мають важливе теоретичне і практичне значення, зокрема:

уперше:

- визначено контроль за діяльністю нотаріату як особливу правову форму управлінської діяльності Міністерства юстиції України, а нагляд - як організаційно-юридичний засіб забезпечення дисципліни та законності в публічному адмініструванні, досліджено базові характеристики, що розкривають їхній зміст (мету, об'єкт, предмет, завдання, принципи здійснення), а також процедури їх проведення;

- запропоновано контроль Міністерства юстиції України за діяльністю нотаріату відрізняти від нагляду за напрямками, обсягом та формою здійснення, а також суб'єктами, щодо яких здійснюють контрольно-наглядові заходи;

- обґрунтовано, що контрольні повноваження за діяльністю нотаріату має здійснювати Міністерство юстиції України, а наглядові повноваження слід передати органам нотаріального самоврядування;

- обґрунтовано необхідність прийняття Нотаріального кодексу України, внесення доповнень до наказу Міністерства юстиції України «Порядок проведення перевірки організації роботи державних нотаріальних контор, державних нотаріальних архівів, організації нотаріальної діяльності приватних нотаріусів, дотримання державними та приватними нотаріусами порядку вчинення нотаріальних дій та виконання нотаріального діловодства»;

удосконалено:

- зміст понять «контроль Міністерства юстиції України за діяльністю нотаріату», «нагляд Міністерства юстиції України за діяльністю нотаріату», «принципи контролю і нагляду», «форми», «методи контролю і нагляду», «діяльність нотаріату», «нотаріальні дії» та ін.;

- критерії класифікації контролю Міністерства юстиції України за діяльністю нотаріату: 1) залежно від термінів здійснення контролю; 2) відносно об'єкта перевірки; 3) за характером взаємовідносин, що складаються між підконтрольними суб'єктами та Міністерством юстиції України; 4) залежно від стадій розгляду контрольного питання; 5) за відкритістю; 6) за джерелами контролю; 7) за кількісним складом суб'єктів контролю;

дістало подальшого розвитку:

- поняття та система стадій адміністративних процедур контролю та нагляду Міністерства юстиції України за діяльністю нотаріату. Встановлено, що адміністративні процедури контролю та адміністративні процедури нагляду за змістом складаються із визначеної послідовності стадій: 1) підготовчої; 2) основної; 3) заключної, однак вони відрізняються за певними етапами їх здійснення;

- характеристика змісту принципів контролю та нагляду Міністерства юстиції України за діяльністю нотаріату, зокрема таких як законність, гласність, неупередженість, оперативність, об'єктивність, плановість та системність, неприпустимість тиску на осіб, яких перевіряють;

- систематизація форм контролю й нагляду Міністерства юстиції України за діяльністю нотаріату. Встановлено, що контроль здійснюється у таких формах: 1) огляд; 2) перевірка нотаріальних документів та документів, на підставі яких вчиняються нотаріальні дії; 3) обстеження робочого місця нотаріуса або місця, яке займає державна нотаріальна контора, державний нотаріальний архів; 4) інвентаризація номенклатури справ; 5) перевірка статистичної звітності; 6) вивчення законності ведення реєстрів та їх використання. Нагляд здійснюється у формах спостереження та перевірки законності складання нотаріальних актів.

Практичне значення одержаних результатів полягає у тому, що викладені в роботі висновки і пропозиції можуть бути використані у:

- науково-дослідній роботі - для подальшої розробки теоретичних і прикладних проблем контролю та нагляду Міністерства юстиції України за діяльністю нотаріату в Україні, а також при підготовці відповідних розділів підручників, навчальних посібників, методичних матеріалів (акт впровадження Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ від 12.05.2014);

- правотворчій діяльності - для вдосконалення чинного законодавства у сфері здійснення контролю та нагляду Міністерства юстиції України за діяльністю нотаріату в Україні;

- правозастосуванні - для підвищення ефективності практичної діяльності Міністерства юстиції України у сфері реалізації заходів контролю та нагляду за діяльністю нотаріату в Україні (акт впровадження відділення нотаріальної палати України в Кіровоградській області від 15.09.2014);

- навчальному процесі - результати дослідження можуть бути використані при викладанні дисциплін «Адміністративне право», «Адміністративна відповідальність», «Нотаріат України» (акти впровадження Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ від 15.04.2014 та Кіровоградського інституту розвитку людини від 28.04.2014).

Апробація результатів дисертації. Основні теоретичні положення, висновки та пропозиції, що містяться в науковій роботі, були оприлюднені на міжнародних та всеукраїнських науково-практичних конференціях: «Актуальні проблеми національного законодавства» (Кіровоград, 2013), «Актуальні питання та проблеми юридичної науки» (Кіровоград, 2014).

Публікації. Основні результати дослідження викладено у п'яти наукових статтях, опублікованих у фахових виданнях України та іноземних держав, а також у двох тезах доповідей на науково-практичних конференціях.

Структура та обсяг дисертації. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, які об'єднують вісім підрозділів, висновків, списку використаних джерел та додатка. Загальний обсяг дисертації становить 185 сторінок, з яких 159 сторінок основного тексту. Список використаних джерел складається з 202 найменувань і займає 19 сторінок, додаток викладено на 7 сторінках.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами; визначаються об'єкт, предмет, мета й задачі дослідження; розкриваються його методологічні й теоретичні засади; визначається особистий внесок здобувача, наукова новизна роботи, практичне значення одержаних результатів, подано відомості про апробацію, публікацію основних положень роботи, її структуру та обсяг.

Розділ 1 «Теоретико-правова характеристика контролю та нагляду Міністерства юстиції України за діяльністю нотаріату в Україні» складається з трьох підрозділів, у яких вивчено загальноправові засади контролю й нагляду за діяльністю нотаріату в України в цілому, процес його становлення та розвитку, а також питання правового регулювання зазначеної сфери.

У підрозділі 1.1 «Поняття контролю та нагляду за діяльністю нотаріату в правовій доктрині та законодавстві» сформульовано зміст понять «контроль Міністерства юстиції України за діяльністю нотаріату» і «нагляд Міністерства юстиції України за діяльністю нотаріату» та розкрито їх співвідношення між собою й такими термінами, як «аудит», «моніторинг», «ревізія».

Контроль і нагляд Міністерства юстиції України за діяльністю нотаріату в Україні розглядається, по-перше, як особлива правова форма управлінської діяльності Міністерства юстиції України, по-друге, як організаційно-юридичний засіб забезпечення дисципліни та законності в публічному адмініструванні.

Контроль спрямовано на встановлення фактичних даних щодо об'єкта контролю - внутрішньоорганізаційної діяльності нотаріату задля визначення її відповідності (невідповідності) тим правомірним оціночним критеріям, які припускають застосування адекватних одержаному результату заходів реагування у встановленому порядку.

Нагляд Міністерства юстиції України спрямовано на зовнішню сферу діяльності нотаріату, пов'язану із вчиненням нотаріальних дій. Зроблено висновок, що контроль Міністерства юстиції України за діяльністю нотаріату відрізняється від нагляду за напрямками, обсягом та формою здійснення, а також суб'єктами, щодо яких здійснюються контрольно-наглядові заходи.

Досліджено процес становлення й розвитку контролю та нагляду за діяльністю нотаріату в правовій науці та законодавстві, на підставі чого виділено сім етапів відповідного процесу, його історичного розвитку та встановлено, що на певних історичних етапах державотворення в нашій державі вони здійснювалися різними суб'єктами, а форми їх реалізації залежали від особливостей політичної та соціально-економічної ситуації.

У підрозділі 1.2 «Зміст контролю та нагляду Міністерства юстиції України за діяльністю нотаріату в Україні» визначено їх мету, об'єкт та предмет, а також принципи здійснення.

З'ясовано, що контроль і нагляд Міністерства юстиції України за діяльністю нотаріату здійснюється з метою попередження, припинення правопорушень, пов'язаних із вчиненням нотаріальних дій і веденням нотаріального діловодства та притягнення винних до відповідальності. Виходячи з мети контролю та нагляду Міністерства юстиції України за діяльністю нотаріату, обґрунтовано їхні завдання: 1) забезпечення чіткого, однозначного дотримання відповідними суб'єктами (нотаріусами, державним нотаріальним архівом) встановленого порядку вчинення нотаріальних дій та ведення нотаріального діловодства; 2) забезпечення нотаріату високопрофесійними працівниками; 3) підвищення якості нотаріального обслуговування фізичних та юридичних осіб; 4) надання рекомендацій з усунення причин, унаслідок яких допущено порушення.

Зроблено висновок, що об'єктом контролю та нагляду Міністерства юстиції України за діяльністю нотаріату в Україні є саме діяльність нотаріату, яку поділено на внутрішньоорганізаційну та зовнішню. З'ясовано, що предметом контролю та нагляду є прояви такої діяльності як матеріального, так і нематеріального змісту (якість обслуговування фізичних і юридичних осіб, дотримання присяги нотаріуса тощо).

Матеріальні прояви діяльності нотаріату втілені у таких документах: 1) документи, необхідні для вчинення нотаріальних дій та долучені до примірника нотаріально оформленого документа; 2) документи, необхідні для проведення державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень; 3) документи, що зберігаються в архівах; 4) печатки та штампи; 5) організаційно-розпорядчі документи; 6) книги, журнали реєстрації (обліку), у яких реєструються нотаріальні документи й документи, на підставі яких вчиняються нотаріальні дії.

Сформульовано авторське визначення принципів контролю та нагляду Міністерства юстиції України за діяльністю нотаріату як основних положень, вимог, обов'язкових для виконання, основ спрямованості й функціонування даного виду діяльності Міністерства юстиції України. З'ясовано, що результативність та дієвість заходів контролю та нагляду напряму залежить від дотримання суб'єктами, що здійснюють ці заходи, принципів законності, гласності, неупередженості, оперативності, об'єктивності, плановості та системності, неприпустимості тиску на осіб, яких перевіряють.

Контроль та нагляд Міністерства юстиції України за діяльністю нотаріату розглянуто як процес, що складається з адміністративних процедур контролю та адміністративних процедур нагляду, які за змістом складаються із визначеної послідовності стадій, що в сукупності утворюють замкнений цикл. Під стадіями контролю та нагляду Міністерства юстиції України за діяльністю нотаріату запропоновано розуміти сукупність процедурних та організаційних дій, які відрізняються певною логічною завершеністю й колом суб'єктів та пов'язані спільністю цілей і спрямованістю завдань, необхідних для їх досягнення, а також особливістю форм здійснення процедурних дій та складання процесуальних документів.

Доведено, що контроль та нагляд Міністерства юстиції України за діяльністю нотаріату складається з наступних стадій: 1) підготовча, що містить такі етапи: вибір об'єкта контролю чи нагляду; визначення предмета контролю чи нагляду та засобів їх здійснення; відбір (призначення) особи (осіб), які здійснюватимуть контроль чи нагляд; складання програми проведення контрольних чи наглядових заходів; 2) основна, що містить такі етапи: збирання та обробка інформації про предмет контролю чи нагляду; порівняння зібраної інформації з реальним станом справ на об'єкті, що перевіряється; 3) заключна, що містить такі етапи: оцінка стану законності об'єктів та предметів, які перевірялися; підготовка та прийняття рішень за підсумками контролю чи нагляду; доведення його до адресата (а в необхідних випадках і до відома громадськості, правоохоронних органів, інших осіб, заінтересованих у результатах контролю або нагляду).

У підрозділі 1.3 «Адміністративно-правове регулювання контролю та нагляду Міністерства юстиції України за діяльністю нотаріату в Україні» сформульовано авторське поняття адміністративно-правового регулювання контролю та нагляду за діяльністю нотаріату в Україні як сукупності адміністративно-правових засобів впливу на відносини у сфері нотаріальної діяльності з метою їх упорядкування, розвитку, охорони та захисту.

Адміністративно-правове регулювання діяльності нотаріату включає в себе весь арсенал організаційно-правових засобів впливу на відповідні суспільні відносини та здійснюється за допомогою організаційно-розпорядчих засобів управлінського характеру, тобто шляхом встановлення певного режиму дозволів, зобов'язань та заборон. Структуру зазначеного механізму складають норми права, правовідносини, акти тлумачення норм права, правова свідомість і правова культура та акти реалізації норм права. За допомогою вказаних елементів встановлюються права та обов'язки і створюються усі умови для виникнення правовідносин.

Зроблено висновок, що контроль та нагляд Міністерства юстиції України за діяльністю нотаріату регулюється нормами адміністративного права, які можна поділити на дві групи: 1) норми, що визначають межі належної та можливої поведінки нотаріату при здійсненні нотаріальної діяльності та веденні нотаріального діловодства; 2) норми, що регулюють контрольні та наглядові повноваження уповноважених посадових осіб Міністерства юстиції України.

З'ясовано, що законодавство, яке регулює діяльність нотаріату, складається з великої кількості законів, постанов, наказів та підзаконних нормативно-правових актів, які штучно розширюють правову базу, що призводить до дублювання певних норм, утворення колізій з іншими нормами права і, як не дивно, до прогалин у праві. Це проблема не тільки інституту нотаріату, а й усього сучасного вітчизняного законодавства. Для того щоб вирішити зазначені недоліки, потрібно активізувати роботу з розробки та кодифікації законодавства, яке передбачало б запровадження істотно нової моделі, що має ґрунтуватися на європейських стандартах діяльності нотаріату та контрольних і наглядових повноважень Міністерства юстиції України.

Розділ 2 «Реалізація контролю та нагляду Міністерства юстиції України за діяльністю нотаріату в Україні» складається з трьох підрозділів, у яких охарактеризовано окремі елементи контрольно-наглядової діяльності Міністерства юстиції України за роботою нотаріату.

У підрозділі 2.1 «Діяльність нотаріату як об'єкт контролю та нагляду Міністерства юстиції України» наголошується, що нотаріат в Україні являє собою певну систему, до якої в обов'язковому порядку входять суб'єкти нотаріальної діяльності. Чинним законодавством України визначено коло суб'єктів нотаріальної діяльності, а саме: державні нотаріуси та державні нотаріальні контори, що здійснюють нотаріальну діяльність від імені держави; приватні нотаріуси, які також здійснюють свої повноваження в межах чинного законодавства та від імені держави; державні нотаріальні архіви, які є спеціальними установами юстиції та мають право видавати дублікати та засвідчувати справжність копій і виписок із документів, які зберігаються у справах цих архівів; посадові особи органів місцевого самоврядування, які мають право вчиняти вказані дії тільки у випадку, коли у населеному пункті немає нотаріуса; консульські установи України, які наділені певним колом нотаріальних повноважень та покликані виконувати функції захисту й охорони прав та інтересів громадян України за кордоном; головні лікарі, командири військових частин, начальники установ виконання покарань, капітани морських суден, яких чинне законодавство України наділяє правом учинення нотаріальних дій, але за умови перебування особи, яка звертається за вчиненням нотаріальної дії, в особливих умовах, самі ж посвідчені документи вважаються такими, що прирівнюються до нотаріально посвідчених.

Крім того, при вчиненні нотаріальної дії суб'єкти нотаріальної діяльності приймають юридично значуще рішення у формі свідоцтва чи посвідчувального запису, що впливає на правовий статус заінтересованих осіб. Учинення нотаріальних дій - особливий вид діяльності, яка є правозастосовною, юрисдикційною за своїм характером, незалежно від її суб'єктивного складу.

Запропонований розподіл суб'єктів нотаріальної діяльності зумовлений не тільки характером їхніх обов'язків, а й особливостями внутрішньої організації та фінансового забезпечення нотаріальної діяльності.

У підрозділі 2.2 «Характеристика контролю Міністерства юстиції України за діяльністю нотаріату» з'ясовано види контролю Міністерства юстиції України за діяльністю нотаріату, досліджено процедуру, форми та методи його здійснення.

Контроль Міністерства юстиції України за діяльністю нотаріату класифіковано на види: 1) залежно від термінів здійснення контролю (плановий, позаплановий); 2) щодо об'єкта перевірки (загальний, цільовий); 3) за характером взаємовідносин, що складаються між підконтрольними суб'єктами та Міністерством юстиції України (зовнішній); 4) залежно від стадій розгляду контрольного питання (поточний, подальший); 5) за відкритістю (гласний); 6) за джерелами контролю (документальний) та реальний (фактичний); 7) за кількісним складом суб'єктів контролю: здійснюється колегіально.

Зроблено висновок, що об'єктом контролю Міністерства юстиції України є внутрішньоорганізаційна діяльність нотаріату, а саме: 1) дотримання вимог до робочого місця приватного нотаріуса; 2) страхування цивільно-правової відповідальності; 3) дотримання трудового законодавства стосовно осіб, які працюють на умовах цивільно-правових чи трудових договорів; 4) дотримання умов зберігання архіву, печаток, штампів, спеціальних бланків нотаріальних документів тощо; 5) дотримання правил ведення нотаріального діловодства; 6) виконання державними і приватними нотаріусами обов'язку щодо підвищення професійного рівня (проходження підвищення кваліфікації, участь у конференціях і семінарах з питань права).

Сформульовано визначення форм контролю Міністерства юстиції України за діяльністю нотаріату як зовнішнього виразу повноважень відповідних посадових осіб зі здійснення контролюючих функцій щодо нотаріусів та посадових осіб державного нотаріального архіву. Зроблено висновок, що основною формою контролю є перевірка, яка може відбуватися у формах: 1) огляду; 2) перевірки нотаріальних документів та документів, на підставі яких учиняються нотаріальні дії; 3) обстеження робочого місця нотаріуса або місця, яке займає державна нотаріальна контора, державний нотаріальний архів; 4) інвентаризації номенклатури справ; 5) перевірки статистичної звітності; 6) вивчення законності ведення реєстрів та їх використання.

Встановлено, що відсутність уніфікованої програми здійснення заходів контролю за окремими внутрішньоорганізаційними напрямками діяльності нотаріату призводить до його хаотичного здійснення, внаслідок чого окремим головам комісії бракує часу на повне виконання контрольних заходів, що у свою чергу ставить під сумнів об'єктивність результатів контролю. У зв'язку з цим автором розроблено методичні рекомендації «Порядок проведення контролю за діяльністю нотаріату в Україні».

У підрозділі 2.3 «Зміст нагляду Міністерства юстиції за діяльністю нотаріату в Україні» виокремлено такі ознаки нагляду Міністерства юстиції України за діяльністю нотаріату: 1) надвідомчий характер, тобто спостереження відбувається за суб'єктами, що не входять до системи Міністерства юстиції України; 2) профілактична спрямованість; 3) спрямованість на забезпечення дотримання спеціального порядку - порядку вчинення нотаріальних дій; 4) здійснюється за ініціативою посадових осіб Міністерства юстиції України, а не у зв'язку з надходженням заяв чи скарг; 5) здійснюється у межах адміністративної процедури, визначеної законодавством. Зроблено висновок, що основними формами нагляду Міністерства юстиції України за діяльністю нотаріату є спостереження та перевірка законності складання нотаріальних актів.

Нагляд Міністерства юстиції України здійснюється за зовнішньою діяльністю нотаріату, а саме за вчиненням нотаріальних дій та дотриманням правил професійної етики. З'ясовано, що нотаріальні дії в Україні вчиняються: 1) нотаріусами; 2) посадовими особами органів місцевого самоврядування; 3) консульськими установами України; 4) начальниками установ виконання покарань; 5) посадовими особами, визначеними у ст. 40 Закону України «Про нотаріат». Однак нагляд Міністерства юстиції України здійснюється за дотриманням порядку вчинення нотаріальних дій нотаріусами України та дотриманням ними професійної етики.

Об'єктом нагляду Міністерства юстиції України за діяльністю нотаріату є поведінка нотаріуса (дія, утримання від дій) при здійсненні нотаріальних дій. Досліджено зміст співвідношення понять «нотаріальна дія», «нотаріальне провадження» та «нотаріальний процес», а також методику здійснення нагляду за вчиненням нотаріальних дій. Зроблено висновок, що правове регулювання методів здійснення нагляду за вчиненням нотаріальних дій є неповним, адже ступінь їх урегульованості має фрагментарний характер. Звідси запропоновано доповнити п. 31 Порядку проведення перевірки організації роботи державних нотаріальних контор, державних нотаріальних архівів, організації нотаріальної діяльності приватних нотаріусів, дотримання державними та приватними нотаріусами порядку вчинення нотаріальних дій та виконання нотаріального діловодства положенням, у якому викладено методику здійснення нагляду за порядком учинення нотаріальних дій.

Розділ 3 «Шляхи вдосконалення контролю й нагляду Міністерства юстиції України за діяльністю нотаріату в Україні» складається з двох підрозділів та ґрунтується на аналізі зарубіжного досвіду контрольно-наглядової діяльності у сфері нотаріату та формулюванні основних напрямів удосконалення контролю та нагляду у зазначеній сфері.

Підрозділ 3.1 «Характеристика зарубіжного досвіду державного контролю та нагляду діяльності у сфері нотаріату» стосується дослідження зарубіжного досвіду контрольно-наглядової діяльності у сфері нотаріату, що надало можливість узагальнити наявний досвід здійснення контрольно-наглядової діяльності у зазначеній сфері різними державними органами різних країн та визначити її особливості. З'ясовано, що отримані результати можуть бути використані для ефективного реформування вітчизняної законодавчої бази, що регулює діяльність нотаріату. Так, наприклад, у країнах, які належать до англо-саксонської системи нотаріату, практично відсутні функції зі здійснення контролю та нагляду з боку держави. У країнах Азії, навпаки, органи юстиції володіють широкими повноваженнями щодо контролю та нагляду над нотаріатом, тоді як органи нотаріального самоврядування не володіють достатніми повноваженнями в цій сфері. Країни, які належать до романо-германської правової системи забезпечують здійснення нотаріальної діяльності на традиціях римського права, з її пріоритетом письмового доказу. Зроблено висновок, що для подальшого розвитку контролю й нагляду Міністерства юстиції за діяльністю нотаріату в Україні варто запозичувати досвід країн романо-германської правової системи, яка є досить ефективною та розвиненою.

У підрозділі 3.2 «Напрямки вдосконалення адміністративно-правового регулювання контролю та нагляду Міністерства юстиції за діяльністю нотаріату в Україні» зроблено висновок, що вдосконалення заходів контролю й нагляду Міністерства юстиції України за діяльністю нотаріату неможливе без комплексного реформування інституту нотаріату в цілому. У сучасних умовах державотворення система нотаріату потребує певних змін, а саме: необхідно чітко визначити статус нотаріуса як суб'єкта публічної влади; визначити кількість посад нотаріусів у межах одного нотаріального округу (так зване квотування посад нотаріусів); сформулювати та закріпити як мінімальний, так і максимальний розміри оплати вчинюваних нотаріальних дій; вирішити питання про зупинення та припинення нотаріальної діяльності як заходів відповідальності нотаріуса; визначити види та врегулювати процедури здійснення нагляду та контролю за діяльністю нотаріату.

Для якісного реформування інституту нотаріату досить важливого значення набуває також перспектива удосконалення здійснення контролю й нагляду Міністерства юстиції України за діяльністю нотаріату. Тут у першу чергу необхідно на рівні закону, а не підзаконного акта чітко розмежувати наглядові та контрольні функцій Міністерства юстиції України у цій сфері, визначити їхню мету і встановити основне призначення, врегулювати процедури та принципи здійснення, чітко визначити права та обов'язки суб'єктів відповідних правовідносин

Наступною перспективою є закріплення поняття перевірки, причому обов'язково слід уточнити її методологічний характер, види (комплексна та цільова, планова та позапланова, види за предметом перевірки - перевірка відповідності вимогам робочого місця нотаріуса, перевірка процесуальної діяльності нотаріуса тощо), підстави, строки та методику її здійснення.

Варто також виокремити одну із найважливіших проблем щодо діяльності нотаріату в цілому. Це наявність досить великої кількості нормативно-правових актів, що покликані регулювати зазначений інститут. Така значна кількість призводить до виникнення колізій і прогалин, спірних питань, що знижує якість існуючих законних та підзаконних актів і ускладнює процедуру здійснення нагляду та контролю. Тож виникає необхідність здійснення кодифікації процедурних норм разом з нормами, що регулюють організаційні відносини, в єдиному Нотаріальному кодексі України, що надасть можливість ліквідувати проблему надмірної кількості нормативно-правових актів та вирішити нагальні питання удосконалення контрольно-наглядової діяльності у сфері нотаріату.

ВИСНОВКИ

У висновках дисертації наведено узагальнення дослідницької роботи й отримані особисто автором нові науково обґрунтовані результати, які в сукупності вирішують конкретне наукове завдання щодо розроблення пропозицій, спрямованих на вдосконалення контролю й нагляду Міністерства юстиції України за діяльністю нотаріату. Їх істотне значення для адміністративно-правової науки підтверджується актами впровадження.

На основі систематизації отриманих результатів сформульовано низку підсумкових узагальнень, які конкретизовано в таких висновках.

1. Сформульовано визначення контролю Міністерства юстиції України за діяльністю нотаріату як врегульованої нормами адміністративного права сукупності дій уповноважених на те посадових осіб за внутрішньоорганізаційною діяльністю нотаріату в Україні та перевірки її відповідності законодавству з метою визначення необхідності застосування заходів щодо виявлення, попередження і припинення правопорушень, надання допомоги в поновленні законності і дисципліни.

Нагляд Міністерства юстиції України за діяльністю нотаріату - це врегульоване нормами адміністративного права спостереження уповноваженими посадовими особами за порядком учинення нотаріальних дій з метою попередження, виявлення та припинення порушень, а також застосування заходів відповідальності.

Контроль спрямовано на встановлення фактичних даних щодо об'єкта контролю - внутрішньоорганізаційної діяльності нотаріату задля визначення її відповідності (невідповідності) тим правомірним оціночним критеріям, які припускають застосування адекватних одержаному результату заходів реагування у встановленому порядку. Нагляд Міністерства юстиції України спрямований на зовнішню сферу діяльності нотаріату, пов'язану із вчиненням нотаріальних дій.

2. Розкрито сутність контролю й нагляду Міністерства юстиції України за діяльністю нотаріату шляхом дослідження мети, завдань, об'єкта і предмета контролю й нагляду, принципів та процедур їх здійснення.

Зроблено висновок, що контроль і нагляд Міністерства юстиції здійснюється з метою попередження, припинення правопорушень, пов'язаних з вчиненням нотаріальних дій і веденням нотаріального діловодства та притягнення винних до відповідальності. Об'єктом контролю та нагляду Міністерства юстиції України за діяльністю нотаріату в Україні є саме внутрішньоорганізаційна та зовнішня діяльність нотаріату, а предметом контролю та нагляду є як матеріальні, так і нематеріальні (якість обслуговування фізичних та юридичних осіб, дотримання присяги нотаріуса тощо) прояви діяльності нотаріату.

Результативність та дієвість заходів контролю та нагляду напряму залежать від дотримання суб'єктами, що здійснюють ці заходи, принципів законності, гласності, неупередженості, оперативності, об'єктивності, плановості та системності, неприпустимості тиску на осіб, яких перевіряють. Контроль та нагляд Міністерства юстиції України за діяльністю нотаріату реалізується у межах відповідних адміністративних процедур, які складаються із сукупності процедурних та організаційних дій, що відрізняються певною логічною завершеністю й колом суб'єктів, пов'язаних спільністю цілей і спрямованістю завдань, необхідних для їх досягнення, а також особливістю форм здійснення та складання процесуальних документів.

Здійснено науковий аналіз законодавства, що є правовою основою діяльності Міністерства юстиції України зі здійснення контролю і нагляду. З'ясовано, що контроль та нагляд Міністерства юстиції України за діяльністю нотаріату регулюється нормами адміністративного права, які можна поділити на дві групи: 1) норми, що визначають межі належної та можливої поведінки нотаріату при здійсненні нотаріальної діяльності та веденні нотаріального діловодства; 2) норми, що регулюють контрольні та наглядові повноваження уповноважених посадових осіб Міністерства юстиції України.

Зроблено висновок, що законодавство, яке регулює контрольні та наглядові повноваження уповноважених посадових осіб Міністерства юстиції України, неповною мірою регулює процедури здійснення контрольних та наглядових заходів, а саме: порядок відбору осіб до складу комісії, яка здійснюватиме перевірку; не визначає строків проведення контрольних та наглядових заходів, форми їх здійснення, порядку оскарження контрольних та наглядових заходів суб'єктами, яких перевіряли.

3. З'ясовано зміст діяльності нотаріату як об'єкта контролю і нагляду Міністерства юстиції України. Зроблено висновок, що діяльність нотаріату складається з таких напрямків, за якими здійснюється контроль та нагляд Міністерства юстиції України: 1) організація роботи державної нотаріальної контори, державного нотаріального архіву, організація нотаріальної діяльності приватного нотаріуса, у тому числі дотримання вимог до робочого місця приватного нотаріуса; 2) ведення нотаріального діловодства; 3) вчинення нотаріальних дій; 4) страхування цивільно-правової відповідальності; 5) дотримання умов зберігання архіву, печаток, штампів, спеціальних бланків нотаріальних документів тощо; 6) підвищення професійного рівня державними та приватними нотаріусами; 7) якість нотаріального обслуговування фізичних та юридичних осіб.

4. Визначено особливості контролю Міністерства юстиції України за діяльністю нотаріату, зміст якого виражається в об'єктах контролю, якими є: 1) робоче місце суб'єктів здійснення нотаріальної діяльності; 2) відомості про страхування цивільно-правової відповідальності; 3) стан дотримання трудового законодавства стосовно осіб, які працюють на умовах цивільно-правових чи трудових договорів; 4) місця та умови зберігання архіву, печаток, штампів, спеціальних бланків нотаріальних документів тощо; 5) дотримання правил ведення нотаріального діловодства; 6) відомості про підвищення професійного рівня державними та приватними нотаріусами та форми його здійснення, зокрема такі: 1) огляд; 2) перевірка нотаріальних документів та документів, на підставі яких учиняються нотаріальні дії; 3) обстеження робочого місця нотаріуса або місця, яке займає державна нотаріальна контора, державний нотаріальний архів; 4) інвентаризація номенклатури справ; 5) перевірка статистичної звітності; 6) вивчення законності ведення реєстрів та їх використання.

5. Розкрито сутність нагляду Міністерства юстиції України за діяльністю нотаріату, а саме: 1) надвідомчий характер, тобто спостереження відбувається за суб'єктами, що не входять до системи Міністерства юстиції України; 2) профілактична спрямованість; 3) спрямованість на забезпечення дотримання спеціального порядку - порядку вчинення нотаріальних дій; 4) здійснюється за ініціативою посадових осіб Міністерства юстиції України, а не у зв'язку з надходженням заяв чи скарг; 5) здійснюється у межах адміністративної процедури, визначеної законодавством. Зроблено висновок, що основними формами нагляду Міністерства юстиції України за діяльністю нотаріату є спостереження та перевірка законності складання нотаріальних актів.