Херсон 2014

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Військовому інституті Київського національного університету імені Тараса Шевченка.

Науковий керівник кандидат юридичних наук, доцент Коропатнік Ігор Михайлович, Військовий інститут Київського національного університету імені Тараса Шевченка, доцент кафедри фінансів і права.

У зв'язку з вищевикладеним автором визначена особливість відомчої нормотворчої діяльності органів військового управління. Вона полягає в тому, що при створенні органами військового управління нормативно-правових актів вирішуються завдання детального правового регулювання, адже за допомогою тільки лише законотворчої діяльності неможливо врегулювати існуючу різноманітність відносин у військовій сфері.

У підрозділі 1.2 «Характеристика військових адміністративних документів, що розробляються на основі єдиноначальності» автором досліджується юридична природа єдиноначальності як важливого засобу виконання тих завдань, які поставлені перед Збройними Силами України, та є одним із головних принципів військового управління який сприяє зміцненню військової дисципліни, організованості, зміцненню порядку в Збройних Силах України.

Розглянута та надана характеристика військовим документам, що розробляються на основі єдиноначальності до яких відносяться накази, директиви, розпорядження, вказівки, настанови, керівництва, інструкції, правила, плани тощо. Ці документи складаються від імені командира (начальника), їх головна мета полягає в забезпеченні оперативно-мобільного керівництва військами шляхом своєчасного доведення до виконавців розпоряджень, вказівок, вимог, спрямованих на підтримання високої бойової готовності з'єднань, частин та підрозділів, підтримання військової дисципліни та встановленого порядку несення військової служби, організації військової підготовки та повсякденної життєдіяльності військ.

Автор приходить до висновку, що детальна регламентація умов роботи з військовими документами, суворе дотримання вимог, що до них висуваються, чітка організація процесу документування, неухильне дотримання покладених на командирів і начальників обов'язків з організації процесу документування є умовою розробки високоякісних військових документів.

У підрозділі 3.1. «Особливості адміністративного документування військового управління» визначається адміністративне документування як засіб здійснення органами військового управління виконавчо-розпорядчої діяльності, який сприяє організації ефективності управління військами, а в кінцевому рахунку підтримання високої бойової готовності Збройних Сил України та боєздатності.

Складовими частинами адміністративного документування є об'єкт (управлінські дії), саме військові документи, діяльність по їх розробці і організація виконання вимог, що в них містяться, нормативні акти які регламентують порядок розробки військових документів та методичні прийоми розробки військових документів.

Автором визначено наступну особливість військового адміністрування - це цілісна структура яка виконує певні завдання основними з яких є: забезпечення військового управління об'єктивною інформацією, забезпечення кожного етапу військового управління необхідними документами, своєчасна розробка документів військового управління, розробка високоякісних документів військового управління, що відповідають вимогам, забезпечення своєчасного, повного та точного виконання вимог документа, постійного удосконалення ефективності діяльності по розробці військових документів.

Розділ 2 «Нормотворчий процес в діяльності органів військового управління Збройних Сил України» складається з п'яти підрозділів та присвячений дослідженню специфічних рис нормотворчої діяльності органів військового управління, її принципів, методів, специфіки правовідносин у цій сфері. діяльності Охарактеризовано відомчі нормативно-правові акти органів військового управління, визначено особливості.

У підрозділі 2.1 «Поняття і особливості військових адміністративних документів органів військового управління» автором розглядається місце адміністративного документу органу військового управління та розглядаються особливості та відмінності його від відомчого нормативно-правового акту виконавчого органу.

Військові документи, являючись похідними від функціонуючих в державі документів, мають притаманні їм ознаки, якості і риси та разом з тим мають свої особливості обумовлені сферою їх дії - Збройні Сили України, специфікою життя і діяльності військ, частин і установ, існуючими в них правовідносинами.

Автор визначає наступні особливості військових адміністративних документів: документи служать засобом зв'язку між військовою частиною, посадовими особами, військовослужбовцями та мають на меті регулювання відносин між ними. Вони є одним із засобів управління (здійснюють виконавчі і розпорядчі функції) у Збройних Силах України, за допомогою них посвідчуються факти, та закріплюються права і обов'язки посадових осіб.

Основними ознаками їх є суворе цільове призначення існуюче в закріпленні інформації для збереження і використання в якості способу спілкування, предметно-матеріалізований характер, специфічні способи фіксації інформації на матеріальному об'єкті, визначені матеріальні носії інформації, спеціально призначені для її закріплення, наявність реквізитів.

Документи які функціонують в органах військового управління, істотно відрізняються від документів загальної системи документації, ці відмінності стосуються як характеру інформації, так і форми, структури, позначення окремих реквізитів, складу видів та різновидів військових документів.

За авторським визначенням адміністративний документ органу військового управління це спеціальний носій інформації, у якому викладені спеціальні відомості та який призначений для регулювання військових правовідносин у мирний та військовий час.

У підрозділі 2.2 «Властивості та характеристика систем документації органів військового управління» розглядається система документації органів військового управління.

Існування загальної системи військової документації як цілісного явища обумовлено наявністю властивостей та ознак, що притаманні будь-якій самостійній системі. Головними з них є досягнення конкретної мети, виконання системою певних завдань, існування системи як цілісної структури, здатність системи до розвитку, наявність всередині системи взаємопов'язаних підсистем, відносна самостійність, автономність підсистем.

Суттєвою ознакою загальної систем військової документації органів військового управління є виконання нею певних завдань, а саме - забезпечення чіткого та безперервного управління військами, оперативного доведення прийнятих рішень до виконавців, своєчасного відображення процесів, що відбуваються в Збройних Силах України, їх динаміку. Види та різновиди військових документів визначаються сучасною організацією Збройних Сил України, рівнем розвитку військового управління, способами ведення бойових дій які постійно розвиваються.

Важливою властивістю загальної системи документації органів військового управління є цілісність її структури, про що свідчить правова регламентація в усіх військових документах єдиними нормативними джерелами, закріплення в них вимог, що висуваються до військових документів, порядку їх розробки та виконання.

Таким чином, автором погоджується з загальною думкою науковців щодо існування загальної системи військової документації як цілісного явища обумовленого наявністю певних властивостей, ознак, що притаманні будь-якій самостійній системі. Головними з яких є номінальна (іменна) ознака, предметно-питальна ознака, авторська ознака, кореспондентська ознака, хронологічна ознака, географічна ознака.

У підрозділі 2.3. «Поняття тексту військового документа та вимоги, які до нього ставляться» автором досліджуються поняття тексту військового документу органів військового управління та вимоги до нього.

Серед усіх структурних елементів військового документу особливе місце належить тексту. Це пояснюється цілим рядом обставин і насамперед, місцем та призначенням військового документу. Текст є основним носієм інформації, він містить усю мовну інформацію документу закріплену у будь-якому вигляді на матеріальному носії або її велику частину.

В умовах постійного збільшення у військовому управлінні документаційного матеріалу великого значення набувають вимоги стислості та лаконічності тексту військового документу.

Вимоги до тексту військового документу на які звертає увагу автор:

- загальні - інформація в тексті документа викладається стисло, грамотно, зрозуміло та об'єктивно. Документ не повинен містити повторів, а також слів і зворотів, які не несуть змістового навантаження. Під час складання документів вживається офіційно-діловий стиль, для якого характерний нейтральний тон викладення, позбавлений образності, емоційності та індивідуальних авторських рис.

- спеціальні - текст документа складається від імені військової частини, терміни, які використовуються в тексті документа, мають відповідати термінології яка прийнята у законодавстві та Збройних Силах України і вживатися в одному і тому ж самому значенні (тлумаченні) у всьому тексті наказу чи інструкції (додатка до наказу).

У наш час з метою полегшення та спрощення процесу розробки і створення військового документу велика увага приділяється уніфікації усіх його реквізитів і, особливо, тексту.

Уніфікація тексту полягає у приведенні складових частин тексту, окремих речень, словосполучень та слів військового документу до одноманітності.

Таким чином, текст військового документу, що відображає управлінську дію, доручення, рішення, повинен містити тільки необхідну інформацію, чітко викладати суть питання, що розглядається, визначати реальні та обґрунтовані терміни виконання. З цією метою при підготовці документів необхідно максимально широко використовувати уніфіковані форми, текст яких містить оптимальну структуру і конкретні формулювання.

У підрозділі 2.4 «Стадії та порядок розробки військових документів органами військового управління » автор досліджує вимоги до військових документів та механізм їх розробки.

Розробка військових документів являє собою складну і багатогранну діяльність. Її успішне здійснення залежить від багатьох факторів, у тому числі від глибини та всебічності знання питань, у зв'язку з якими складаються документи, а також від точного виконання вимог нормативних актів які висуваються до їх розробки.

Основними вимогами, що висуваються до розробки військових документів є дотримання правил, що забезпечують їх правову основу. Також важливе формування військових документів за встановленою формою, використання при їх складанні офіційно-ділової мови, вживання прийнятої у Збройних Силах термінології, застосування при розробці військових документів простих речень, сталих словосполучень та термінів, дотримання правил, що забезпечують їх оперативну розробку. Суворе дотримання перерахованих вимог є однією з гарантій створення високоякісних військових документів.

Серед військових документів особливе місце посідають нормативні акти військового управління. З їх допомогою регулюють питання бойової підготовки, військової дисципліни, матеріально-технічного забезпечення військових частин та установ. Розробка нормативних актів військового управління є правотворчою діяльністю та процедура їх підготовки складається з кількох стадій.

Автором визначено такі стадії розробки нормативних актів військового управління: а) встановлення необхідності розробки та видання нормативного акту, б) планування та організація цієї діяльності, в) розробка проекту нормативного акту, г) узгодження проекту нормативного акту із зацікавленими відомствами, військовими частинами та установами, д) обговорення його посадовими особами органів військового управління військових частин та установ, громадськістю (при необхідності), ж) подання проекту нормативного акту до правотворчого органу на експертизу,

з) надання акту юридичної сили.

У підрозділі 2.5 «Розробка та особливості оформлення військових довідково-інформаційних документів органів військового управління» розглядаються види та особливості оформлення військових довідково-інформаційних документів органів військового управління.

На сучасному етапі розвитку Збройних Сил України та у зв'язку зі зростанням фактору раптовості, на передній план вийшло питання швидкого прийняття рішення органами військового управління. Разом із тим не втратили актуальності вимоги правильності, точності, повноти рішення, його відповідності поставленій меті. Прийняття рішення, яке відповідає поставленим вимогам, зумовлюється отриманням необхідної кількості інформації її всебічним якісним аналізом та узагальненням.

Інформація про фактичний стан справ міститься у різноманітних джерелах, основними з яких є довідково-інформаційні документи: листи, звіти, акти, довідки, огляди, доповідні записки, пояснювальні записки, рапорти, відгуки, донесення, заявки та ін.

З цих документів органи військового управління отримують необхідні відомості для здійснення керівництва військами. Таке цільове призначення обумовило характер, особливості, специфічні ознаки та риси цих документів. Довідково-інформаційні документи відіграють службову роль по відношенню до військових документів.

Документи цієї групи не зобов'язують діяти певним чином як, наприклад, накази, директиви, постанови. Інформація, що міститься у довідково-інформаційних документах є лише підставою до дії або може бути просто взята до уваги відповідною посадовою особою. Ця інформація носить офіційний характер, оскільки необхідні відомості надходять з офіційних джерел, засвідчених підписами командирів та начальників.

Таким чином, як і всі військові документи, довідкво-інформаційні документи повинні суворо відповідати чинному законодавству, наказам, директивам та іншим керівним документам вищих командирів та начальників, вони повинні грунтуватися на фактах та містити конкретні та реальні пропозиції, бути стислими та чіткими. Жоден документ цієї групи не повинен дублювати раніше видані документи.

ВИСНОВКИ

У дисертації наведено теоретичне узагальнення і нове вирішення наукового завдання, що виявляється у визначенні на основі аналізу чинного законодавства України та практики його застосування адміністративно-правового регулювання відомчої нормотворчості органів військового управління.

Доведено, що нормотворча діяльність органів військового управління - це не тільки певний вид нормотворчого процесу, а і адміністративний нормотворчий процес, як складова частина юридичного процесу, який включає в себе різні процедури діяльності військових органів, основна функція яких - управління. На сьогоднішній день нормотворчість органів військового управління є ефективним засобом формування правової бази, що регламентує, в тій чи іншій мірі, більшість відносин у військовій сфері.

Охарактеризована характеристика військових адміністративних документів що розробляються на основі єдиноначальності. Автор приходить до висновку, що єдиноначальність є важливим засобом виконання тих завдань, які поставлені перед Збройними Силами України. Як одна із функцій єдиноначальності є обов'язки командирів і начальників з ведення службового листування і розробки військових документів.

Проаналізовано особливості адміністративного документування військового управління та визначено наступну особливість військового адміністрування. Військове адміністрування являє собою цілісну структуру яка виконує певні завдання основними з яких є забезпечення військового управління об'єктивною інформацією, забезпечення кожного етапу військового управління необхідними документами, своєчасна розробка документів військового управління, розробка високоякісних документів військового управління, що відповідають вимогам, забезпечення своєчасного, повного та точного виконання вимог документа, підвищення ефективності діяльності по розробці військових документів.

Визначено, що військовий документ це спеціальний носій інформації, на якому різними способами викладені відомості про цілі, задачі та структуру Збройних Сил України, їхніх складових частин які характерні для управління військами, їхньої бойової підготовки, бойових дій військ, повсякденного життя та діяльності штабів з'єднань частин та підрозділів та який призначений для регулювання військових правовідносин, здійснення органами військового управління виконавчої діяльності у мирний та військовий час.

Визначено, що системи, підсистеми, комплекси, групи, що складають загальну систему документації Збройних Сил України, існують відносно самостійно. Їх автономність та відносна самостійність проявляє себе у виконанні конкретних завдань, у розділенні кожної з них на складові частини, у притаманних документам систем, груп характерних особливостях.

Текст військового документу носить владно-розпорядчий характер в якому міститься вимога діяти певним чином в певній ситуації, конкретизується виконання певних завдань, вказівка здійснювати необхідні дії та приймати рішення. Цей спосіб викладення тексту є характерним для багатьох службових документів Збройних Сил України, таких як наказ, директива, постанова, настанова, інструкція, вказівка, припис та ін.

Визначенні вимогами, що висуваються до розробки військових документів, це: дотримання правил, що забезпечують їх правову основу, розробка військових документів за встановленою формою, використання при їх складанні офіційно-ділової мови, вживання прийнятої у Збройних Силах термінології, застосування при розробці військових документів простих речень, сталих словосполучень та термінів, дотримання правил, що забезпечують оперативну розробку військових документів. Суворе дотримання перерахованих вимог є однією з гарантій створення високоякісних військових документів.

Доведено, що з військових довідково-інформаційні документів органи військового управління отримують необхідні відомості для здійснення керівництва військами. Таке цільове призначення обумовило характер, особливості, специфічні ознаки та риси цих документів. Довідково-інформаційні документи відіграють службову роль по відношенню до військових документів, які складаються на основі єдиноначальності, та документів, що відображають діяльність колегіальних органів військового управління.

Автор визначає, що за останні роки у сфері відомчої нормотворчості органів військового управління все більш помітні позитивні зміни. Нормотворча діяльність відомства отримує все більш упорядкований характер і все частіше послідовно обмежується необхідної конкретизацією і деталізацією законодавчих приписів, регламентацією технології їх виконання на місцях і організаційним забезпеченням діяльності. Проекти відомчих актів намагаються готувати, як правило, ретельно і всебічно, до їх складання і обговорення залучаються науковці, фахівці -практики.

Автор зазначає, що деякі відомчі акти не ув'язані між собою і суперечать або дублюють один одного, оскільки видаються без урахування чинних актів з того ж питання. Швидкість у підготовці відомчих нормативних актів часто позначається на їх якості. Нерідкі випадки прийняття недопрацьованих проектів, в яких певною проблемою є і те, що, реалізуючи нормотворчі повноваження, відомства виходять за межі своєї компетенції.

Проблемою в даний час є і правова нестабільність, внаслідок чого до окремих відомчих актів вноситься велика кількість різного роду змін, які ускладнюють розуміння норм права навіть досвідченими юристами. Крім того, на жаль, іноді відомчі та вузько групові інтереси домінують в нормотворчому регулюванні, допускаються прогалини та упущення, нечіткі, розпливчасті формулювання.

У зв'язку з цим важливого значення в сучасних умовах має розробка системи дій, спрямованих на вдосконалення відомчого регулювання. Удосконалення відомчої нормотворчості органів військового управління - нагальна задача, що стоїть перед законодавцем у сфері правового регулювання.

З метою впорядкування законодавства, приведення його у чітку і сувору систему, існує об'єктивна необхідність прийняття закону, що визначає порядок підготовки та видання відомчих актів. Відсутність законодавчої бази є істотним недоліком організації відомчого правотворчості. Чинна в даний час Типова інструкція з діловодства у центральних органах виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органах виконавчої влади досить коротка і не регулює всі необхідні питання підготовки проектів відомчих актів.

Прийняття такого закону зміцнило б наукові основи і якість нормотворення, внесло б необхідний порядок і однаковість, сприяло б зміцненню законності, створенню і підтримці балансу між законами та відомчими актами, зниження кількості випадків, коли відомчі органи діють на власний розсуд.

Для вдосконалення відомчої нормотворчості в законі про підготовку та видання відомчих актів необхідно:

- сформулювати поняття і найважливіші ознаки відомчого акта, закріпити його відмінні від інших нормативних правових актів риси, встановити обов'язкові вимоги до змісту і форми відомчих актів, сформулювати єдині принципи систематизації відомчих актів;- докладно врегулювати процес розробки та видання відомчих актів, визначити особливості видання та дію нормативних правових актів у різних відомствах, встановити принципи видання відомчих актів, а також вимоги, пропоновані до процедури підготовки відомчих актів;

- вказати на суб'єктний склад відомчої нормотворчості, визначивши коло осіб, які мають право брати участь у ньому з диференціацією обов'язків між ними. Чітко розмежувати питання правового регулювання органів виконавчої влади;

- визначити способи використання пропозицій громадських організацій і громадян при підготовці проектів відомчих актів;

- встановити порядок здійснення контролю і відповідальність за неналежне виконання відомчої правотворчої діяльності.

- в нормативних правових актах має бути чітко закріплена і забезпечена орієнтація органів виконавчої влади на дотримання Конституції України і законів при здійсненні нормотворчості, оскільки практична реалізація цього положення найчастіше залишається незадовільною.

Проблема класифікації відомчих актів становить одну з важливих проблем відомчої нормотворчості і, з метою впорядкування цього питання, висловлюються наступні пропозиції:

- слід передбачити види відомчих актів, які будуть властиві відповідному органу виконавчої влади та встановити ознаки кожного виду актів. Визначити межі між такими актами, сформулювати чіткі критерії предмета їх регулювання;

- важливо встановити ієрархію відомчих актів;

- такі відомчі акти як інструкція, положення, правила досить схожі за змістом, тому в кожному випадку необхідно знаходити баланс між розпорядчими актами;

- наказом, розпорядженням і названими нормативно - методичними правовими актами, кращий варіант - за допомогою розпорядчих актів вводити в дію методичні документи, не применшуючи їх самостійного значення.

Встановлення обмежень в області відомчої нормотворчості буде сприяти подоланню нестабільності в цій галузі.

Тут особливо значущим є наступне :

- слід здолати тенденцію по виданню зайвих відомчих актів. Це здійснюється шляхом послідовного узгодження норм відомчих актів з нормами інших нормативних правових актів, щоб вони не дублювали і не суперечили їм, як це іноді має місце;

- необхідно забезпечувати підготовку і затвердження відомчих актів тільки у випадках реальної необхідності їх видання. Підготовка відомчих актів має здійснюватися тільки тоді, коли поставлена задача не може бути вирішена іншими способами;

- важливо строго визначати компетенцію органів виконавчої влади при виданні відомчих актів;

- у рамках кожного відомства слід організовувати детальне вивчення фахівцями положень і норм, на основі яких здійснюється нормотворчість. Підготовка відомчих актів без участі фахівців, без відповідних знань, шляхом «на швидку руку» ніколи не дає бажаного ефекту, а тільки дискредитує роботу відомства.

Удосконалення відомчого правового регулювання діяльності органів військового управління, підвищення ефективності і дієвості нормативних правових актів Збройних Сил України передбачає необхідність створення дієвого механізму правотворчого процесу в системі міністерства.

Пропонується внести зміни до наказу Начальника Генерального штабу Збройних Сил України від 16.09.2013 року № 200 «Про затвердження Інструкції з діловодства в Збройних Силах України» :

- визначити цілі і завдання нормотворчої роботи Збройних Сил України;

- сформулювати принципи нормотворчої роботи в центральному апараті Збройних Сил України;

- чітко визначити алгоритм підготовки нормативних правових актів і вказати їх особливості в ході нормотворчої діяльності органів військового управління і в ході спільної нормотворчості органів військового управління з іншими суб'єктами права;

- унормувати межі нормотворчої діяльності структурних підрозділів центрального апарату Міністерства оборони України та Генерального штабу Збройних Сил України;

- створити обґрунтовані і значущі стандарти, що будуть визначати зміст і форму нормативно-правових актів органів військового управління.

Інструкція з діловодства в Збройних Силах України, на наш погляд, повинна дати максимально чіткий та однозначний перелік видів (найменувань) актів органів військового управління, їх визначення та критерії відмежування, а також встановити для кожного їх виду загальний порядок підготовки, оформлення, опублікування, сфери дії, тлумачення і систематизації.

У зазначеній інструкції необхідно:

а) зафіксувати види відомчих нормативних актів, що приймаються в системі Збройних Сил України - міжнародні договори (угоди) міжвідомчого характеру, накази, рішення колегії, положення, статути та інструкції. Необхідно також підвищити рівень універсалізації нормативних правових актів, позначивши всі їх форми вираження:

б) визначити межі між ними, дати чіткі критерії предмета їх регулювання ( предмети ведення );

в) встановити певну ієрархію в масиві відомчих нормативних правових актів, що приймаються в системі Збройних Сил України.

Таким чином, характер документування військового управління, його значення, завдання свідчать про його роль в здійсненні керівництва військами. Забезпечення ефективного управління неможливе без належного функціонування документаційних процесів, оперативної і якісної розробки військових документів.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ НАУКОВИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ:

1. Кузьмич І.І. Військові нормативні акти в нормотворчому процесі органів військового управління /І.І. Кузьмич // Юридичний вісник Національного авіаційного університету. Серія: повітряне і космічне право. - 2013. - №1. - С.29-34.

2. Кузьмич І.І. Стадії розробки військових нормативних актів органів військового управління/І.І. Кузьмич// Юридичний вісник Національного авіаційного університету. Серія: повітряне і космічне право. - 2013. - №2. - С.58-62.

3. Кузьмич І.І. Коропатнік І.М. Вдосконалення нормотворчої діяльності органів військового управління Збройних Сил України / Кузьмич І.І., Коропатнік І.М. // Юридичний вісник Національного авіаційного університету. Серія: повітряне і космічне право. - 2013. - №4. - С.46-51.

4. Кузьмич І.І. Поняття та особливості військових документів / Кузьмич І.І. // Науковий журнал «Форум права» -К.: Харківський університет внутрішніх справ. 2013 № 2 - С.351-356.

5. Кузьмич І.І. Поняття і властивості систем документації Збройних Сил України / Кузьмич І.І. // Вісник Академії праці і соціальних відносин Федерації профспілок України. Науковий збірник. Серія: право та державне управління. - 2013. - № 2-3. - С.82-86.

6. Кузьмич І.І. Внутрішньовідомча нормотворчість / Кузьмич І.І., // VIII Міжнародна науково-практична конференція «Військова освіта та наука: сьогодення та майбутнє» - К.: ВІКНУ, 2012. - С. 26.

7. Кузьмич І.І. Військові нормативні акти в нормотворчому процесі органів військового управління / Кузьмич І.І., // Актуальні проблеми юридичної науки 2012 - К.: НАУ, 2012. - С. 12.

8. Кузьмич І.І. Підстави для прийняття нормативно-правового акту у військовій частині / Кузьмич І.І.// Науково-практична конференція «Сучасні проблеми розбудови Збройних Сил України» - К.: ВІКНУ, 2013. - С. 142-143.