Дисциплінарна відповідальність державного службовця в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ

НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ «ОДЕСЬКА ЮРИДИЧНА АКАДЕМІЯ»

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Дисциплінарна відповідальність державного службовця в україні

Спеціальність 12.00.07 - адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

Корнута Людмила Михайлівна

Одеса - 2013

Анотація

Дисертація є науковим дослідженням дисциплінарної відповідальності державного службовця, стану її правового регулювання.

Проаналізовано стан наукових досліджень дисциплінарної відповідальності. Охарактеризовано дисциплінарну відповідальність державного службовця як адміністративно-правову категорію. Визначено поняття, особливості, види та принципи дисциплінарної відповідальності державного службовця. Виокремлено та охарактеризовано фактичні підстави застосування дисциплінарної відповідальності, види стягнень, які можуть бути застосовані до державного службовця за вчинення дисциплінарних проступків, та наведено порядок їх накладення.

Установлено, що сучасний стан правового регулювання дисциплінарної відповідальності потребує внесення відповідних змін дочинного законодавства про державну службу та прийняття Кодексу правил поведінки державних службовців. Надано пропозиції щодо удосконалення інституту державної служби.

Проаналізовано законодавства зарубіжних країн щодо регулювання дисциплінарної відповідальності державних службовців та визначено можливості запровадження ряду положень в умовах України.

Ключові слова: дисциплінарна відповідальність, дисциплінарний проступок, дисциплінарні стягнення, правила внутрішнього службового розпорядку, професійна етика, дисциплінарні статути, стадії провадження.

Аннотация

Диссертация посвящена научному исследованию дисциплинарной ответственности государственного служащего, определению состояния ее правового регулирования.

Проанализировано состояние научных исследований дисциплинарной ответственности. Определена дисциплинарная ответственность государственного служащего как административно-правовая категория. Определены понятие, особенности, виды и принципы дисциплинарной ответственности государственного служащего. Выделены и охарактеризированы фактические основания применения дисциплинарной ответственности, виды взысканий, которые могут применяться кгосударственным служащим за совершение дисциплинарных проступков, и определен порядок их наложения.

Среди особенностей дисциплинарной ответственности государственных служащих выделены: 1) субъект ответственности; 2) источники правового регулирования; 3) фактические основания ответственности; 4) виды дисциплинарных взысканий; 5) порядок наложения взысканий; 6) особая сфера применения дисциплинарной ответственности.

Установлено, что дисциплинарная ответственность к государственному служащему применяется за совершение противоправного, виновного, вредного действия или за бездействие, посягающее на установленный порядок прохождения государственной службы и на служебную дисциплину.

Выделены группы субъектов дисциплинарного производства: 1)субъекты, уполномоченные применять дисциплинарные взыскания; 2)субъекты дисциплинарного обвинения; 3) субъекты, в отношении которых осуществляется производство; 4) субъекты дисциплинарной защиты; 5)субъекты, способствующие проведению дисциплинарного производства.

Определены и проанализированы основные принципы, которые должны применяться на стадиях дисциплинарного производства: законность; публичность; обеспечение работнику, который привлекается кответственности, права на защиту; уважение личности; гласность; участие общественности; объективная истина; экономичность; целесообразность.

Установлены особенности доказательств, на основании которых вопределенном законом порядке уполномоченный субъект устанавливает наличие или отсутствие дисциплинарного проступка, за который установлена дисциплинарная ответственность, виновность лица в его совершении, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Определено, что современное состояние правового регулирования дисциплинарной ответственности требует внесения изменений вдействующее законодательство о государственной службе и принятия Кодекса правил поведения государственных служащих. В частности, вносятся предложения по усовершенствованию видов дисциплинарных взысканий, которые могут применяться к государственному служащему засовершение дисциплинарного проступка.

Проанализированы законодательства зарубежных стран в части регулирования дисциплинарной ответственности государственных служащих и определены возможности введения ряда положений в условиях Украины.

Представлены предложения по усовершенствованию института государственной службы.

Ключевые слова: дисциплинарная ответственность, дисциплинарный проступок, дисциплинарные взыскания, правила внутреннего служебного распорядка, профессиональная этика, дисциплинарные уставы, стадии производства.

Summary

Thesis is devoted to the scientific research of the disciplinary responsibility of the state servant, the condition of its legal regulation and to the process ofmaking suggestions concerning the state service institute improvement.

There was analyzed the state of scientific researches of the disciplinary responsibility. The disciplinary responsibility of the state servant was defined as administrative-legal category. There were defined the definition, special features and principles of the disciplinary responsibility of the state servant. There were marked out and characterized factual grounds of the disciplinary responsibility use, types of disciplinary penalties that could be used to the state servant fordisciplinary misdemeanors commitment and order of their imposition.

There was established that modern condition of the legal regulation ofthedisciplinary responsibility needs changes to the current legislation onthestate service and adoption of the Code of the rules of behavior of state servants.

There was analyzed the legislation of foreign states concerning regulation of the disciplinary responsibility of the state servant and there were defined possibilities of establishment of some provisions in Ukraine's realities.

Key words: disciplinary responsibility, disciplinary misdemeanor, disciplinary penalties, internal service rules, professional ethics, disciplinary statutes, stages of procedure.

дисциплінарний відповідальність право проступок

1. Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Розбудова України як демократичної і правової держави передбачає подальший розвиток інституту державної служби як важливого інструменту формування та реалізації державної політики, управління державою, забезпечення прав, свобод і законних інтересів людини і громадянина. Адаптація державної служби до стандартів Європейського Союзу зумовлює необхідність як переосмислення цілого ряду теоретичних положень інституту державної служби, так і вдосконалення її правового регулювання. У контексті зазначеного особливого значення набуває юридична відповідальність державного службовця, і, насамперед, дисциплінарна відповідальність з огляду нате, що сучасне законодавство про державну службу не відповідає рівню зрілості суспільства, не забезпечує стабільності та престижності державної служби, суворого дотримання вимог щодо політичної нейтральності державних службовців, дотримання законодавства щодо запобігання та протидії корупції.

Прийняття Закону України «Про державну службу» 2011 р., як одного з важливих етапів реформування державної служби, мало би вирішити цілий ряд актуальних, важливих та проблемних питань інституту державної служби, у тому числі й питань, пов'язаних іздисциплінарною відповідальністю державних службовців. Натомість, з урахуванням цього законодавчого акта слід констатувати, що завдання пошуку і запровадження оптимального, дієвого й ефективного механізму дисциплінарної відповідальності державного службовця залишається одним із першочергових завдань на шляху становлення принципово нового інституту державної служби в Україні. Урегулювання питань, пов'язаних із дисциплінарною відповідальністю державних службовців, є вкрай важливим, адже встановлення та забезпечення дисципліни вдержавних органах усіх рівнів є невід'ємною складовою ефективного державного управління.

Питання, пов'язані з дисциплінарною відповідальністю державних службовців, досліджувалися вченими різних галузей права. Їхні наукові напрацювання та теоретичні положення стали складовою фундаменту становлення та розвитку інституту державної служби. Водночас, розвиток інституту державної служби зумовлює переосмислення ряду науково-теоретичних положень щодо державної служби, удосконалення чинного законодавства про державну службу, створення відповідних умов функціонування державної служби, становлення інституту дисциплінарної відповідальності як важливого гаранту забезпечення дієвості та ефективності державної служби, професійної компетентності державного службовця. Зазначене й зумовило необхідність здійснення цього дисертаційного дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана на кафедрі адміністративного і фінансового права Національного університету «Одеська юридична академія» відповідно доплану наукових досліджень «Системи адміністративного, адміністративно-процесуального та фінансового права у контексті адміністративної реформи». Вона є частиною роботи університету в рамках загальної тематики «Традиції та новації у сучасній українській державності і правовому житті» (державний реєстраційний номер 0106U004970).

Мета і задачі дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає у здійсненні науково-теоретичного аналізу дисциплінарної відповідальності державного службовця як інституту адміністративного права у контексті Закону «Про державну службу» (2011), визначенні її підстави, наданні характеристики складів дисциплінарних проступків, особливостей дисциплінарного провадження, визначенні сучасного стану правового регулювання та основних напрямків удосконалення чинного законодавства про державну службу.

Для досягнення поставленої мети передбачено вирішення таких основних задач:

визначити стан наукових досліджень дисциплінарної відповідальності державних службовців та основні напрямки їх подальшого здійснення;

охарактеризувати дисциплінарну відповідальність державного службовця як інститут адміністративного права;

визначити стан правового регулювання дисциплінарної відповідальності державного службовця та основні напрямки його удосконалення;

охарактеризувати зарубіжний досвід застосування дисциплінарної відповідальності до публічних службовців та визначити можливості його запровадження в умовах України;

визначити поняття та особливості дисциплінарної відповідальності державного службовця;

виокремити та охарактеризувати підстави дисциплінарної відповідальності державного службовця;

охарактеризувати склади дисциплінарних проступків державних службовців;

виокремити особливості і стадії дисциплінарного провадження щодо державного службовця;

охарактеризувати систему дисциплінарних стягнень щодо державних службовців;

сформулювати пропозиції та рекомендації щодо удосконалення законодавства про дисциплінарну відповідальність державного службовця.

Об'єктом дослідження є юридична відповідальність державного службовця.

Предметом дослідження є дисциплінарна відповідальність державного службовця в Україні.

Методи дослідження. Методологічною основою роботи є сукупність підходів та методів наукового пізнання. Для досягнення мети дослідження в роботі використовувалися філософські, загальнонаукові та спеціальнонаукові методи. Системний підхід став основою методологічної конструкції всієї дисертаційної роботи і визначив стратегію дослідження дисциплінарної відповідальності державного службовця якадміністративно-правової категорії, її місце, роль і значення в інституті державної служби.

У роботі використовувалися окремі методи наукового пізнання. Застосування таких наукових методів, як спостереження, опис, моделювання, формально-логічне узагальнення тощо, дозволило пізнавати юридичні явища у їх системному взаємозв'язку (р.р. 2, 3). Метод інтегрального аналізу результатів дослідження використовувався при зіставленні думок багатьох вчених стосовно характеристики визначених проблем та при визначенні поняття та сутності дисциплінарної відповідальності державного службовця (п.п. 1.1, 1.2, 2.1, 3.1). Використання історичного методу дозволило розглянути виникнення дисциплінарної відповідальності державного службовця, дисциплінарного провадження та простежити їх зміну та удосконалення протягом певного часу (р. 1). Порівняльний метод дав змогу виявити подібні та відмінні ознаки поняття та сутності інституту дисциплінарної відповідальності державного службовця у різних зарубіжних країнах, порівняти законодавства України та інших країн, зробити висновки про необхідність та доцільність функціонування такого інституту (п.п. 1.3, 2.3, 3.2).

Теоретичною базою дослідження стали наукові доробки таких вітчизняних та зарубіжних вчених у галузях загальної теорії держави і права, конституційного, адміністративного та трудового права, як: А.А. Абрамова, В.Б. Авер'янов, А.П. Альохін, О.Ф. Андрійко, С.С. Алєксєєв, Д.В. Балух, Ю.Ю. Бальцій, О.М. Бандурка, Д.М. Бахрах, І.Л. Бачило, О.І. Бедний, Ю.П. Битяк, Л.Р. Біла-Тіунова, Д.І. Гавриленко, І.П. Голосніченко, Є.В. Додін, С.Д. Дубенко, М.І. Іншин, Д.П. Калаянов, Р.А. Калюжний, І.О. Картузова, С.В. Ківалов, І.Б. Коліушко, В.К. Колпаков, В.М. Корельський, О.М. Коропатов, В.К. Малиновський, В.М. Манохін, Н.М. Неумивайченко, Н.Р. Нижник, О.Д. Оболенський, Ю.М. Оборотов, В.Ф. Опришко, М.П.Орзіх, І.М.Пахомов, О.С. Продаєвич, О.П. Рябченко, А.А. Сергієнко, Ю.М. Старілов, О.В. Сурілов, О.В. Тодощак, Г.В. Фоміч, В.В. Цвєтков, Г.І. Чанишева, О.Ф. Фрицький, В.М. Шаповал, Ю.С. Шемшученко, В.К. Шкарупа, В.В. Щербак, М.К. Якимчук, Н.В. Янюк, Ц.Я. Ямпольська, Х.П. Ярмакі та ін.

Нормативно-правову базу дослідження становлять Конституція України, чинне законодавство про державну службу України та зарубіжних країн.

Емпіричною базою є статистичні дані Національного агентства України з питань державної служби, а також рішення адміністративних судів України та інших уповноважених осіб з питань притягнення державних службовців до дисциплінарної відповідальності.

Наукова новизна одержаних результатів. Дисертація є першим монографічним дослідженням дисциплінарної відповідальності державного службовця як інституту адміністративного права у контексті Закону України «Про державну службу» (2011), теоретико-правових засад її реалізації, основних напрямків подальшого удосконалення законодавства про державну службу в умовах його адаптації до стандартів Європейського Союзу. У результаті здійсненого дослідження сформульовано низку положень та висновків, запропонованих особисто здобувачем, до найбільш значущих із яких належать:

уперше:

запропоновано авторське визначення поняття «дисциплінарна відповідальність державного службовця» як вид державного примусу, що має прояв у застосуванні до державного службовця заходів дисциплінарного стягнення за вчинення дисциплінарного проступку, що застосовується уповноваженим суб'єктом відповідно до закону;

охарактеризовано склади дисциплінарних проступків державного службовця у контексті нового Закону «Про державну службу»;

запропоновано перелік обставин, що пом'якшують або обтяжують дисциплінарну відповідальність державного службовця, та надано їх характеристику;

запропоновано нові виді заходів дисциплінарного стягнення щодо державних службовців: а) переведення державного службовця наіншу, нижчу на один рівень, державну посаду у тому ж державному органі на строк до 6 місяців; б) штраф;

визначено, що Правила внутрішнього службового розпорядку вдержавному органі - це підзаконні нормативні акти локального характеру, які визначають загальні положення щодо режиму роботи, засад регулювання службових відносин, умов перебування в органі державної влади та забезпечення раціонального використання робочого часу тощо;

удосконалено:

визначення поняття «дисциплінарний проступок державного службовця» як протиправну, винну, шкідливу дію чи бездіяльність, що посягає на встановлений порядок проходження державної служби, та наслужбову дисципліну, за що до державного службовця застосовуються заходи дисциплінарної відповідальності;

перелік стадій дисциплінарного провадження щодо державного службовця шляхом заміни поняття «службове розслідування» на поняття «дисциплінарне розслідування»;

набули подальшого розвитку:

характеристика дисциплінарної відповідальності державного службовця як правового інституту адміністративного права;

аргументи щодо виокремлення двох видів дисциплінарної відповідальності державного службовця: а) загальна дисциплінарна відповідальність; б) спеціальна дисциплінарна відповідальність;

положення про виокремлення двох груп нормативно-правових актів щодо регламентації дисциплінарної відповідальності державних службовців: 1) загальні, які регламентують питання дисциплінарної відповідальності усіх державних службовців; 2) спеціальні, які регламентують дисциплінарну відповідальність державних службовців: а)адміністративної державної служби; б) спеціалізованої та мілітаризованої державної служби;

аргументи щодо прийняття Кодексу правил поведінки державного службовця;

запропоновано зміни та доповнення до чинного законодавства про державну службу.

Практичне значення одержаних результатів. Дисертація має теоретико-прикладний характер, а її висновки та пропозиції становлять науковий та практичний інтерес і можуть бути використаними у:

правотворчості - при розробці та прийнятті законодавчих та підзаконних нормативно-правових актів ізпитань врегулювання дисциплінарної відповідальності державного службовця, удосконаленні Законів України «Про державну службу» і «Про засади запобігання та протидії корупції»;

правозастосуванні - у діяльності державних органів при застосуванні дисциплінарної відповідальності додержавних службовців;

науково-дослідній сфері - для подальшого розвитку наукових положень теорії адміністративного права, публічної і державної служби, здійснення подальших спеціальних наукових досліджень у цих галузях;

навчальному процесі - для підготовки відповідних підрозділів підручників, навчальних посібників і навчально-методичних рекомендацій для навчальних курсів «Адміністративне право України» та «Публічна служба в Україні»;

правовиховній сфері - для підвищення рівня професійної компетентності державних службовців та службовців органів місцевого самоврядування, які проходять професійну підготовку в магістратурі державної служби університету.

Апробація результатів дослідження. Основні положення і теоретичні висновки, на яких базується дисертаційне дослідження, а також рекомендації щодо удосконалення вітчизняного законодавства, було оприлюднено та обговорено на засіданнях кафедри адміністративного і фінансового права Національного університету «Одеська юридична академія».

Положення, висновки та пропозиції, що містяться в дисертації, доповідалися на: «круглому столі» молодих учених «Принципи верховенства права і законності: проблеми реалізації у правотворенні та правозастосуванні» Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України (м. Київ, 18 травня 2010 р.); Міжнародній науковій конференції професорсько-викладацького та аспірантського складу «Правове життя сучасної України» Національного університету «Одеська юридична академія» (м.Одеса, 21-22 травня 2010 р.); Міжнародній науковій конференції професорсько-викладацького та аспірантського складу «Правове життя сучасної України» Національного університету «Одеська юридична академія» (м. Одеса, 20-21 травня 2011 р.); щорічних Рішельєвських академічних читаннях «Лідерство вдержавному управлінні» (м. Одеса, 21-23 вересня 2011 р.); 6-й Міжнародній науково-практичній конференції «Українське адміністративне право: Сучасний стан і перспективи розвитку» Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України (м. Київ, 23-24 вересня 2011 р.); Міжнародній науково-практичній конференції «Реформування національного та міжнародного права: перспективи та сьогодення» ГО«Причорноморська фундація права» (м. Одеса, 29-30 вересня 2011р.); Міжнародній науково-практичній конференції «Особливості розвитку публічного та приватного права в Україні» ГО «Асоціація аспірантів-юристів» (м. Харків, 29-30 вересня 2011 р.); 2-й Всеукраїнській правовій науково-практичній конференції «Соціологічні та філософські проблеми права очима молодих науковців та практиків» (м. Київ, 29 березня 2012р.); 4-й Міжнародній науково-практичній конференції молодих учених та студентів «Закарпатські правові читання» (м. Ужгород, 9-10 квітня 2012 р.); Міжнародній науковій конференції професорсько-викладацького складу «Правове життя сучасної України» Національного університету «Одеська юридична академія» (м.Одеса, 20-21 травня 2012 р.); 5-й Міжнародній науково-практичній конференції «Держава і право: проблеми становлення та стратегії розвитку» у Сумській філії Харківського національного університету внутрішніх справ (м. Суми, 19-20 травня 2012 р.), Міжнародній науково-практичній конференції «Теоретичні та практичні проблеми забезпечення сталого розвитку державності та права» (м. Одеса, 30 листопада 2012 р.).

Основні результати теоретичного дослідження використовувалися при викладанні відповідних тем при проведенні семінарських занять із курсу «Адміністративне право України», «Державна служба України».

Публікації. Основні положення дисертації було висвітлено у 19 публікаціях, у т.ч. 5 - у наукових фахових виданнях, що входять дозатвердженого переліку.

2. Основний зміст роботи

У Вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження, ступінь її наукової розробленості, зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами, визначено мету, завдання, об'єкт і предмет дослідження, охарактеризовано його методологію та емпіричну базу, розкрито наукову новизну і практичне значення одержаних результатів, наведено їх апробацію, визначено особистий внесок здобувача, визначено структуру та обсяг роботи.

Розділ 1 «Теоретико-правові засади дисциплінарної відповідальності державного службовця» містить три підрозділи, вяких досліджено поняття, сутність, правову природу, історіографію і надано нормативно-правове визначення дисциплінарної відповідальності державного службовця.

У підрозділі 1.1. «Стан наукових досліджень дисциплінарної відповідальності державного службовця» аналізуються погляди українських та зарубіжних учених щодо дисциплінарної відповідальності державного службовця у рамках становлення і розвитку інституту державної служби, що дало можливість виокремити такі періоди його становлення: 1) дореволюційний період: саме у цей період питання державної служби починають активно обговорюватися та опрацьовуватися теоретиками та практиками. Питаннями дисциплінарної відповідальності тією чи іншою мірою займаються такі науковці, як: І.Ю. Андреєвський, В.П. Безобразов, О.Д. Грабовський, В.В. Івановський, М.В. Куплеваський, М.К. Нелідов таін.; 2)радянський період, який характеризується тим, що протягом майже століття питання інституту державної служби пройшло досить складний, розмаїтий, суперечливий та стрибкоподібний шлях становлення наукової думки щодо названого інституту. Дисциплінарна відповідальність службовців державних установ не мала жодних особливостей порівняно з іншими робітниками, які працювали у приватному секторі. Основним нормативним актом, що регламентував процедуру притягнення додисциплінарної відповідальності, був КЗпП України, який визначав універсальні підстави притягнення до такої відповідальності та однакові для всіх заходи стягнення. У цей період питанням дисциплінарної відповідальності займалися такі науковці, як: Г.В. Атаманчук, Д.М.Бахрах, Б.М. Габрічідзе, В.М. Манохін, І.Н. Пахомов, А.Ю. Пашерстник, В.М. Старилов, С.С. Студенікін, Н.І. Фаянс та ін.; 3) період незалежності України: із проголошенням незалежності України питання дисциплінарної відповідальності набуло особливого значення в рамках розвитку державної служби та побудови незалежної демократичної правової держави, що зумовило активні наукові пошуки нових моделей державної служби та її елементів. Питанням дисциплінарної відповідальності уцей період займалися учені різних галузей права: В.Б. Авер'янов, Ю.П. Битяк, Л.Р. Біла-Тіунова, І.П. Голосніченко, Є.В. Додін, С.Д. Дубенко, М.І. Іншин, І.О. Картузова, С.В. Ківалов, І.Б. Коліушко, О.М. Коропатов, В.Я. Малиновський, Н.М. Неумивайченко, Н.Р. Нижник, О.Ю. Оболенський, М.П. Орзіх, М.К. Якимчук, Н.В. Янюк, Х.П. Ярмакі таін.

У підрозділі 1.2. «Дисциплінарна відповідальність державного службовця як інститут адміністративного права» розглядаються поняття та сутність дисциплінарної відповідальності державного службовця як категорії адміністративного права. Установлено, що вюридичній науці є два підходи щодо визначення галузевої приналежності дисциплінарної відповідальності державних службовців: 1) інститут трудового права (Н. Болотіна, Г. Чанишева, М. Іншин, В. Процевський); 2)інститут адміністративного права (Ю. Битяк, С. Ківалов, Л. Біла-Тіунова). Встановлено, що однією з основних аргументацій прихильників першого підходу щодо приналежності інституту дисциплінарної відповідальності дотрудового права є положення Закону «Про державну службу» (1993) щодо регламентації окремих питань цього інституту КЗпП України. Ізприйняттям Закону «Про державну службу» (2011), який передбачив цілий розділ щодо дисциплінарної відповідальності державних службовців та виключив регулювання цього питання із КЗпП України, питання нормативно-правового визначення галузевої приналежності дисциплінарної відповідальності державного службовця є практично вирішеним.

Визначено, що науково-теоретичне обґрунтування приналежності інституту дисциплінарної відповідальності до адміністративного права полягає у тому, що: цей інститут реалізується у сфері функціонування органів державної влади, тобто пов'язаний із публічно-правовими суспільними відносинами; цей інститут стосується особливого суб'єкта - державних службовців; джерелами цього інституту є норми публічних галузей права і, насамперед, адміністративного права; уперше законодавчо визначено фактичні підстави застосування дисциплінарної відповідальності, які не передбачені у КЗпП України; уперше законодавчо визначено систему дисциплінарних стягнень, у тому числі й тих, що непередбачені у КЗпП України; уперше законодавчо визначено порядок накладення дисциплінарних стягнень щодо державних службовців.

У рамках дисциплінарної відповідальності державного службовця виокремлено та охарактеризовано два її види: а) загальна дисциплінарна відповідальність адміністративних державних службовців (тобто державних службовців, на яких поширюється дія Закону «Про державну службу»); б)спеціальна дисциплінарна відповідальність державних службовців (тобто спеціалізованих і мілітаризованих державних службовців, дисциплінарна відповідальність яких регламентується дисциплінарними статутами).

У підрозділі 1.3. «Правові засади дисциплінарної відповідальності державного службовця» встановлено, що сучасне законодавство про державну службу в цілому, і про дисциплінарну відповідальність, зокрема, є роздрібненим, розпорошеним, таким, що, скоріше, становить сукупність, а не систему нормативно-правових актів, дія яких поширюється, переважно, на той чи інший вид державної служби і вид державних службовців. Охарактеризовано дві групи нормативно-правових актів, які регламентують дисциплінарну відповідальність державних службовців: загальні, які регламентують дисциплінарну відповідальність усіх державних службовців: Конституція України; КАС України; КК України (питання судимості); ЦК України (питання обмеженої дієздатності, недієздатності); Закони України: «Про громадянство», «Про засади запобігання та протидії корупції», «Про засади державної мовної політики»; спеціальні, які визначають дисциплінарну відповідальність державних службовців. Водночас, зазначено, що остання група, у свою чергу, також є неоднорідною і поділяється на дві підгрупи нормативно-правових актів, що регулюють дисциплінарну відповідальність державних службовців: а)адміністративної державної служби; б) спеціалізованої та мілітаризованої державної служби.

Акцентовано увагу на необхідності систематизації законодавства про дисциплінарну відповідальність державного службовця, у контексті чого запропоновано у проекті Кодексу правил поведінки державного службовця передбачити: підстави дисциплінарної відповідальності державних службовців; вичерпний перелік складів дисциплінарних проступків; визначити систему дисциплінарних стягнень; порядок накладення дисциплінарних стягнень; обставини, які пом'якшують або обтяжують дисциплінарну відповідальність; порядок оскарження рішення про дисциплінарну відповідальність; механізм забезпечення виконання рішень про притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності.

Аналізується зарубіжне законодавство, що регламентує дисциплінарну відповідальність публічних службовців (РФ, Німеччина, Болгарія, Естонія) та визначаються можливості застосування цього досвіду в умовах України.

Розділ 2 «Характеристика фактичних підстав дисциплінарної відповідальності державного службовця та видів дисциплінарних стягнень» містить три підрозділи, в яких досліджуються підстави дисциплінарної відповідальності державного службовця, склад дисциплінарних проступків та видів дисциплінарних стягнень.

У підрозділі 2.1. «Фактичні підстави загальної дисциплінарної відповідальності державного службовця» зазначено, що фактичною підставою загальної дисциплінарної відповідальності є дисциплінарний проступок, тобто протиправна, винна, шкідлива дія чи бездіяльність, що посягає на встановлений порядок проходження державної служби, а також службову дисципліну, за який до державного службовця застосовуються заходи дисциплінарної відповідальності. Особливу увагу при характеристиці складів дисциплінарних проступків акцентовано на таких складах, як: а)вияв неповаги до державних символів України; б)порушення обмежень щодо участі державного службовця у виборчому процесі; в) порушення правил внутрішнього службового розпорядку; г)порушення правил професійної етики державного службовця.

При характеристиці об'єкта дисциплінарного проступку визначено, що службова дисципліна державного службовця - це неухильне додержання Присяги державного службовця, сумлінне виконання ним службових обов'язків, тобто службова дисципліна обумовлена двома критеріями: неухильне додержання присяги державного службовця; сумлінне виконання службових обов'язків. Визначено, що службові обов'язки - це сукупність обов'язків державного службовця, що визначені: а)Законом «Про державну службу»; б) Правилами внутрішнього службового розпорядку; в) посадою державної служби, тобто посадовою інструкцією. Акцентовано увагу на тому, що в Законі «Про державну службу» (2011) замість положення - «виконання своїх обов'язків», передбачено положення- «виконання своїх службових обов'язків», тобто має місце суттєва зміна акцентів в обсязі обов'язків державного службовця (основні/службові), які знаходять відображення у Присязі. Така позиція законодавця є досить спірною, оскільки положення - «виконання своїх обов'язків» - передбачає основні обов'язки, яких визначено на законодавчому рівні, та які стосуються усіх дер­жавних службовців незалежно від посади, яку вони заміщують. Водночас, положення «виконання своїх службових обов'язків» стосується як основних, так і посадових обов'язків, які визначаються відповідно нарівні підзаконних нормативних актів локального характеру. Це положення суперечить положенню тексту Присяги, відповідно до якого порушенням Присяги є, зокрема, недодержання Конституції та законів України, а не підзаконних нормативних актів.

При характеристиці об'єктивної сторони визначено, що: невиконання службових обов'язків - це нездійснення службовцем своїх повноважень без поважних причин; неналежне виконання службових обов'язків - це неякісне, несвоєчасне, не повною мірою здійснення службовцем своїх повноважень; перевищення службових повноважень - це здійснення державним службовцем певних дій, які не охоплюються колом його повноважень (це може проявлятися у тому, що державний службовець: а) не має повноважень, але здійснює їх; б) має певні повноваження, але уконкретному випадку виходить за їх межі щодо: кола осіб, які не входять до числа його підлеглих; кола питань, які підлягають вирішенню; правових актів управління, на видання яких не має права, тощо.

З огляду на важливість такого складу дисциплінарного проступку, як порушення обмежень щодо участі державного службовця у виборчому процесі, передбачених виборчим законодавством, визначено, що політична неупередженість - це здійснення державним службовцем своїх службових повноважень без урахування: а) політичних мотивів чи обставин, що нестосуються предмета його службової діяльності; б) особистої прихильності або неприязні до будь-яких осіб; в) особистих політичних поглядів або переконань. Отже, принцип політичної нейтральності забороняє державному службовцю: а) використовувати своє службове становище, майно та інші матеріальні ресурси державного органу, в якому він працює, для здійснення політичної діяльності; б) залучати підлеглих йому осіб до участі у політичній діяльності; в) брати участь у публічних політичних дебатах (крім випадків, коли участі у таких дебатах вимагає виконання службових обов'язків); г) проводити політичну, у тому числі передвиборчу, агітацію; д) використовувати партійну символіку під час виконання службових обов'язків.

При характеристиці суб'єктивної сторони дисциплінарних проступків державного службовця встановлено, що вона проявляється як у формі умислу, так і в необережності.

Характеристика суб'єкта дисциплінарного проступку дозволила визначити, що: 1) суб'єктом загальної дисциплінарної відповідальності є громадянин України, який досяг 18 років, заміщує державні адміністративні посади у державних органах, та на якого поширюється дія Закону «Про державну службу»; 2) суб'єктом спеціальної дисциплінарної відповідальності є: а) громадянин України, який досяг 18 років, заміщує державні спеціалізовані посади у державних органах і на якого поширюється дія відповідного дисциплінарного статуту; б) громадянин України, який досяг 18 років, проходить строкову військову службу або заміщує державну військову посаду в ЗСУ і на якого поширюється дія Дисциплінарного Статуту Збройних Сил України.

У підрозділі 2.2. «Фактичні підстави спеціальної дисциплінарної відповідальності державного службовця» надано характеристику підстав дисциплінарної відповідальності державного службовця, що визначені успеціальних законодавчих актах щодо окремих видів державних службовців - дисциплінарних статутах.

Акцентовано увагу на особливостях визначення фактичних підстав спеціальної дисциплінарної відповідальності. Встановлено, що вДисциплінарних статутах фактичні підстави відповідальності визначаються по-різному, суттєво відрізняються між собою, є несистематизованими та різноаспектними. Так, Дисциплінарний статут прокуратури передбачає застосування дисциплінарних стягнень щодо прокурорсько-слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури, за невиконання чи неналежне виконання ними службових обов'язків або за проступок, який порочить їх як працівників прокуратури. Таким чином, підставами дисциплінарної відповідальності працівників прокуратури є як дисциплінарний проступок, так і проступок морально-етичного характеру, що, зокрема Законом «Про державну службу» (2011) не передбачається.

Встановлено, що у ряді випадків Дисциплінарні статути при визначенні складів дисциплінарних проступків використовують такі оціночні поняття, як: «скоєння ганебного вчинку», «брутальне або зневажливе ставлення до громадян» (Дисциплінарний статут служби цивільного захисту, Дисциплінарний статут митної служби) тощо. При цьому у Статутах є відсутнім визначення понять «ганебний», «брутальне», «зневажливе» тощо, що дає підстави суб'єкту дисциплінарної влади суб'єктивно вирішувати ці питання.

У підрозділі 2.3. «Характеристика дисциплінарних стягнень» охарактеризовано дисциплінарні стягнення, що можуть бути застосовані додержавного службовця за вчинення дисциплінарного проступку.

Акцентовано увагу на співвідношенні понять «дисциплінарні стягнення» і «заходи дисциплінарного впливу», що визначені в Законах «Про державну службу» 1993 та 2011 рр., і встановлено, що ці поняття співвідносяться по-різному: у Законі 1993 р. - вони не співпадають, а в Законі 2011 р. - співпадають. У контексті зазначеного здійснено порівняльний аналіз дисциплінарних стягнень і встановлено, що система стягнень, передбачена Законом 2011 р., є більш логічною і структурованою, водночас, вона є незакінченою і саме тому, з урахуванням зарубіжного досвіду (РФ, Болгарія, Естонія, Німеччина) запропоновано розширити цей перелік такими стягненнями, як: а) переведення державного службовця наіншу, нижчу на один рівень, державну посаду у тому ж державному органі на строк до 6 місяців; б) штраф (розмір може становити від 25 до100% місячної заробітної плати).

Розділ 3 «Порядок притягнення державного службовця додисциплінарної відповідальності» містить три підрозділи, в яких досліджуються поняття, види та стадії дисциплінарного провадження та особливості доказування.

У підрозділі 3.1. «Поняття та види дисциплінарного провадження щодо державного службовця» проаналізовано правову природу дисциплінарного провадження, запропоновано його визначення й виокремлено його види.

Встановлено, що дисциплінарне провадження вирізняється серед інших проваджень низкою критеріїв: особливості суб'єктів, що здійснюють провадження; специфіка актів, якими оформлюється провадження, процедура їхнього оформлення. Визначено, що під дисциплінарним провадженням щодо державного службовця слід розуміти сукупність процесуальних дій уповноважених осіб щодо застосування відповідних дисциплінарних примусових заходів, які здійснюються для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності за вчинений дисциплінарний проступок.

Здійснено класифікацію дисциплінарних проваджень щодо державних службовців. У залежності від видів законодавчих актів, виокремлено такі види проваджень: 1) дисциплінарне провадження, що регламентується Законом «Про державну службу»; 2) дисциплінарне провадження, що регламентується дисциплінарними статутами. У свою чергу, останній вид дисциплінарного провадження є неоднорідним унормативному регулюванні, що зумовлює необхідність його класифікації на: а) дисциплінарні провадження щодо спеціалізованих державних службовців, що регламентуються, відповідно, окремими дисциплінарними статутами (Дисциплінарний статут прокуратури; Дисциплінарний статут ОВС; Дисциплінарний статут митної служби; Дисциплінарний статут служби цивільного захисту; Дисциплінарний статут Державної служби спеціального зв'язку та захисту інформації України); б) дисциплінарні провадження щодо мілітаризованих службовців (ЗСУ, СБУ, внутрішні війська, прикордонні війська, війська ЦО), що регламентуються загальним нормативним актом - Дисциплінарним Статутом Збройних Сил України.

У підрозділі 3.2. «Стадії дисциплінарного провадження щодо державного службовця» проаналізовано теоретико-правові засади структури дисциплінарного провадження, тобто стадії дисциплінарного провадження щодо державного службовця.

Встановлено, що в теорії адміністративного права є відсутнім єдиний загальноприйнятий підхід щодо кількості та переліку стадій дисциплінарного провадження, та виокремлено п'ять стадій: 1) порушення дисциплінарного провадження; 2) дисциплінарне розслідування [а)підготовчий етап дисциплінарного розслідування; б) етап проведення дисциплінарного розслідування; в) етап фіксування матеріалів дисциплінарного розслідування]; 3) розгляд справи про дисциплінарний проступок та прийняття рішення; 4) оскарження рішення про застосування дисциплінарної відповідальності; 5) виконання рішення. З огляду нате, що поняття «службове розслідування» використовується і як стадія дисциплінарного провадження, і як окрема адміністративна процедура (передбачена Постановою КМУ України), для їхнього розмежування аргументовано необхідність замість поняття «службове розслідування» ввести поняття «дисциплінарне розслідування».

Визначено, що Закон «Про державну службу» (2011) не закріпив переліку суб'єктів, уповноважених на порушення дисциплінарного провадження, а обмежився тільки переліком суб'єктів, що уповноважені на застосування дисциплінарних стягнень. Водночас, більш детально це питання є урегульованим у Дисциплінарних статутах, зокрема, вДисциплінарному статуті органів внутрішніх справ України. Запропоновано внести відповідні зміни до Закону «Про державну службу».

Охарактеризовано процесуальний статус таких учасників дисциплінарного провадження, як: суб'єкт дисциплінарної влади; суб'єкт дисциплінарного обвинувачення; суб'єкт, щодо якого здійснюється провадження; суб'єкт дисциплінарного захисту; суб'єкт, що сприяє проведенню дисциплінарного провадження (потерпілий, свідок, експерт, спеціаліст, перекладач).

У підрозділі 3.3. «Докази та доказування у дисциплінарному провадженні щодо державного службовця» визначено, що докази вдисциплінарному провадженні щодо державного службовця мають украй важливе значення, адже на основі їх повноти та достатності суб'єкт дисциплінарної влади приймає рішення щодо наявності дисциплінарного проступку та застосування до державного службовця дисциплінарної відповідальності у вигляді дисциплінарного стягнення.

Визначено, що доказами у дисциплінарному провадженні щодо державних службовців можна вважати фактичні дані, на підставі яких увизначеному законом порядку уповноважена особа встановлює наявність або відсутність дисциплінарного проступку, чи іншого порушення, за яке згідно з законом встановлено дисциплінарну відповідальність, винність особи у його вчиненні, а також інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.

Висновки

У роботі сформульовано загальні та найбільш суттєві результати та положення дослідження, наведено теоретичні узагальнення та авторські пропозиції щодо дисциплінарної відповідальності державного службовця в Україні.

1. Визначено, що науково-теоретичне обґрунтування приналежності інституту дисциплінарної відповідальності до адміністративного права полягає у тому, що: 1) цей інститут реалізується у сфері функціонування органів державної влади, тобто пов'язаний із публічно-правовими суспільними відносинами; 2) цей інститут стосується особливого суб'єкта - державних службовців, тобто осіб, які: заміщують державні посади в державних органах; реалізують державно-владні повноваження; забезпечують реалізацію державно-публічних завдань і функцій; 3)джерелами цього інституту є, у переважній більшості, норми публічних галузей права і, насамперед, адміністративного права; 4) уперше законодавчо визначено фактичні підстави застосування дисциплінарної відповідальності, яких не передбачено у КЗпП України; 5) уперше законодавчо визначено систему дисциплінарних стягнень, у тому числі й тих, що не передбачені у КЗпП України; 6) уперше законодавчо визначено порядок накладення дисциплінарних стягнень, який характеризується рядом особливостей.

2. Виокремлено два види дисциплінарної відповідальності державного службовця: 1) загальна дисциплінарна відповідальність адміністративних державних службовців (державних службовців, на яких поширюється Закон «Про державну службу»); 2) спеціальна дисциплінарна відповідальність державних службовців (спеціалізованих і мілітаризованих державних службовців, дисциплінарна відповідальність яких регламентується відповідними дисциплінарними статутами).

3. Визначено, що дисциплінарна відповідальність має наставати за наявності правової, фактичної та процесуальної підстав. Правовою підставою є сукупність нормативно-правових актів, що регламентують дисциплінарну відповідальність державних службовців. Виокремлено дві групи цих актів: 1) загальні, які регламентують дисциплінарну відповідальність усіх державних службовців (адміністративних, спеціалізованих, мілітаризованих): а) Конституція України; б) КАС України; КК України (питання судимості); ЦК України (питання обмеженої дієздатності, недієздатності); в) Закони України: «Про громадянство», «Про засади запобігання та протидії корупції», «Про засади державної мовної політики»; 2) спеціальні, які визначають дисциплінарну відповідальність державних службовців: а) адміністративної державної служби: Закон «Про державну службу»; підзаконні нормативні акти; б) спеціалізованої та мілітаризованої державної служби: Закони України: «Про Дисциплінарний статут Збройних Сил України», «Про Дисциплінарний статут митної служби України», «Про Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ», «Про Дисциплінарний статут Державної служби спеціального зв'язку та захисту інформації України», «Про Дисциплінарний статут служби цивільного захисту», «Дисциплінарний статут прокуратури України».

4. Фактичною підставою дисциплінарної відповідальності державного службовця є дисциплінарний проступок, який визначено як протиправну, винну, шкідливу дію чи бездіяльність, що посягає на встановлений порядок проходження державної служби, а також службову дисципліну, за який додержавного службовця застосовується дисциплінарна відповідальність.

5. Процесуальною підставою відповідальності державного службовця є рішення суб'єкта дисциплінарної влади. Як правило, це наказ або розпорядження щодо притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності.

6. З огляду на те, що невиконання доручення є дисциплінарним проступком, а його дефініція не міститься в Законі, встановлено, що доручення - це форма реалізації управлінських повноважень керівником, що передбачає постановку конкретного завдання державному службовцю, визначення його предмета, мети, строку та відповідальної за виконання особи. Таким чином, доручення - це субординаційне правовідношення між керівником і підлеглим йому державним службовцем щодо постановки першим другому конкретного завдання управлінсько-службового характеру, визначення основних параметрів його виконання.

7. Встановлено, що Правила внутрішнього службового розпорядку є підзаконним нормативним актом локального характеру, до основних положень якого належать: а) час початку та закінчення щоденної роботи та перерви для відпочинку державного службовця; б) умови і порядок перебування державного службовця в державному органі у вихідні, святкові та неробочі дні, а також після закінчення робочого часу; в) порядок доведення до відома державного службовця нормативно-правових актів, наказів, доручень та розпоряджень із службових питань; г) порядок повідомлення державним службовцем про відсутність на службі; д) порядок прийняття та передачі справ і майна державним службовцем; е) інші положення, які не суперечать чинному законодавству з питань державної служби.

8. Визначено, що ділова етика - це принципи, моральні критерії та система взаємних зобов'язань між державою, державними службовцями та фізичними і юридичними особами щодо реалізації своїх прав, обов'язків та законних інтересів. Професійна етика - це: а) кодекс правил, що визначає поведінку спеціаліста у службовій обстановці; б) норми, які відповідають існуючим законам та відомчим нормативним документам, професійним знанням, стосункам у колективі, глибокому усвідомленню моральної відповідальності за виконання професійних обов'язків; в) система конкретизованихморальнихнорм і принципів з урахуванням особливостей тієї чи іншої професійної діяльності людей. Правила професійної етики державних службовців визначаються, насамперед, Законом і Загальними правилами поведінки державного службовця. Ці Правила є узагальненням стандартів етичної поведінки, доброчесності та запобігання конфлікту інтересів у діяльності державних службовців та способів врегулювання конфлікту інтересів. Правила встановлюють основні вимоги до етики працівників органів державної влади, що займають посади, віднесені до відповідних груп посад державних службовців згідно з Законом. У відповідності до Правил, поведінка державних службовців має відповідати очікуванням громадськості й забезпечувати довіру суспільства та громадян до державної служби, сприяти реалізації прав і свобод людини і громадянина, визначених Конституцією та законами України.

9. Запропоновано зміни і доповнення до Закону України «Про державну службу» (2011):

Викласти положення ч. 1 ст. 53 Закону України «Про державну службу» (2011) «Види та порядок застосування дисциплінарних стягнень» у такій редакції:

«1. До державних службовців застосовуються такі види дисциплінарних стягнень:

1) зауваження;

2) догана;

3) сувора догана;

4) попередження про неповну службову відповідність;

5) переведення на нижчу на один рівень державну посаду у тому ж державному органі строком до 6 місяців;

6) штраф (розмір може становити від 25 до 100% місячної заробітної плати);

7) звільнення з посади державної служби».

Доповнити Закон України «Про державну службу» (2011) ст. 53-1 «Суб'єкти дисциплінарного провадження» такого змісту:

«До суб'єктів дисциплінарного провадження належать:

1) суб'єкт, уповноважений застосовувати дисциплінарні стягнення (суб'єкт дисциплінарної влади);

2) суб'єкти дисциплінарного обвинувачення;

3) суб'єкти, щодо яких здійснюється провадження;

4) суб'єкти дисциплінарного захисту;

5) суб'єкти, що сприяють проведенню дисциплінарного провадження (потерпілий, свідок, експерт, спеціаліст, перекладач)».

Доповнити Закон України «Про державну службу» (2011) ст.55-1 «Обставини, що пом'якшують та обтяжують відповідальність завчинення дисциплінарного проступку» такого змісту:

«1. Обставинами, що пом'якшують відповідальність за дисциплінарний проступок, визначаються як:

1) щире розкаяння винного;

2) відвернення винним шкідливих наслідків проступку;

3) добровільне відшкодування збитків або усунення завданої шкоди;

4) вчинення дисциплінарного проступку під впливом сильного душевного хвилювання або при збігу тяжких особистих чи сімейних обставин.

Законами України може бути передбачено й інші обставини, що пом'якшують відповідальність за дисциплінарний проступок. Суб'єкт, уповноважений застосовувати дисциплінарні стягнення, може визнати пом'якшуючими обставинами й обставини, що не визначені в законі.

2. Обставинами, що обтяжують відповідальність за дисциплінарний проступок, визначаються:

...