Типологія реалізації виконавчої влади за адміністративним правом України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ НАУК УКРАЇНИ

ІНСТИТУТ ДЕРЖАВИ І ПРАВА ім. В.М. КОРЕЦЬКОГО

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Типологія реалізації виконавчої влади за адміністративним правом України

12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

Кунцевич Марія Павлівна

Київ - 2014

Анотація

У дисертації здійснене комплексне дослідження видів діяльності, що здійснюється усіма суб'єктами, наділеними виконавчою владою та їх систематизація за допомогою типологічного методу.

Стверджується, що з позицій адміністративно-правової науки виконавчу владу найбільш вдало визначати як складову державної влади, яка полягає у здатності і можливості держави в особі спеціально уповноважених суб'єктів організовувати практичну реалізацію волі народу, формалізованої державою у законах та судових рішеннях. Встановлено, що таке розуміння виконавчої влади передбачає, що реалізація цієї здатності та можливості повинна мати різні зовнішні прояви, кожен із яких повинен позначатись певним терміном, який відображає його зміст.

В результаті аналізу підходів до поняття державного управління як основного виду діяльності органів виконавчої влади, які склалися в науці адміністративного права, теорії управління, законодавстві, запропоновано абстрактне визначення державного управління, як реалізації виконавчої влади, що являє собою прямий впорядковуючий вплив держави на поведінку підвладних суб'єктів, за допомогою якого досягається відповідність такої поведінки вимогам закону та забезпечується публічний інтерес. Обґрунтовано, що державне управління має типологічну природу. Порівняльне дослідження державного управління та інших видів діяльності суб'єктів, наділених виконавчою владою, що випливають із змісту їх законодавчо встановлених повноважень, дозволило виявити вісім видів державної діяльності, відмінних від державного управління і різних за змістом (досудове розслідування, застосування заходів адміністративного примусу, виконання судових рішень і кримінальних покарань, незалежний державний контроль, державне регулювання, надання адміністративних послуг, розгляд скарг громадян, ресурсне забезпечення) та обґрунтувати їх типологічну природу.

Встановлено критерії розмежування суміжних типів реалізації виконавчої влади. Проаналізовано нормативні та теоретичні моделі типів реалізації виконавчої влади, сформулювати ряд пропозицій щодо вдосконалення чинного законодавства.

Обґрунтовано процедурний характер типів реалізації виконавчої влади, а також доцільність врахування при створенні нормативної конструкції адміністративної процедури європейських принципів та стандартів.

Ключові слова: виконавча влада, тип реалізації виконавчої влади, державне управління, державне регулювання, заходи адміністративного примусу, адміністративні послуги, державний контроль, ресурсне забезпечення, адміністративна процедура

Аннотация

В диссертации осуществлено комплексное исследование видов деятельности, осуществляемых всеми субъектами, наделенными исполнительной властью и их систематизация с помощью типологического метода.

Утверждается, что с позиции административно-правовой науки исполнительную власть наиболее удачно определять как составляющую государственной власти, сущность которой состоит в способности и возможности государства в лице специально уполномоченных субъектов организовывать практическую реализацию воли народа, формализованной государством в законах и судебных решениях. Установлено, что такое понимание исполнительной власти предусматривает, что реализация этой способности и возможности должна иметь внешние проявления, каждое из которых должно обозначаться определенным термином, отражающим его содержание.

В результате анализа подходов к понятию государственного управления, как основного вида деятельности органов исполнительной власти, сложившихся в науке административного права, теории управления, законодательстве, предложено абстрактное определение государственного управления, как реализации исполнительной власти, представляющей собой прямое упорядочивающие влияние государства на поведение подвластных субъектов, за счет которого достигается соответствие такого поведения требованиям закона и обеспечивается публичный интерес. Обосновано, что государственное управление имеет типологическую природу. Сравнительное исследование государственного управления и других видов деятельности субъектов, наделенных исполнительной властью, следующих из содержания их законодательно установленных полномочий, позволило выявить восемь видов государственной деятельности, отличных от государственного управления и различных по содержанию (досудебное расследование, применение мер административного принуждения, исполнение судебных решений и уголовных наказаний, независимый государственный контроль, государственное регулирование, предоставление административных услуг, рассмотрение жалоб граждан, ресурсное обеспечение) и обосновать их типологическую природу.

Установлены критерии разграничения смежных типов реализации исполнительной власти. Проанализированы нормативные и теоретические модели типов реализации исполнительной власти, сформулированы предложения по усовершенствованию действующего законодательства.

Обоснован процедурный характер типов реализации исполнительной власти. Доказано, что структуру юридической конструкции административной процедуры должны составлять типовые схемы реализации права и обязанностей ее участников, а также обоснована целесообразность построения нормативной конструкции административной процедуры на основании европейских принципов и стандартов.

Ключевые слова: исполнительная власть, тип реализации исполнительной власти, государственное управление, государственное регулирование, административные услуги, государственный контроль, меры административного принуждения, ресурсное обеспечение, административная процедура.

влада адміністративний управління

Abstract

The dissertation is an integrated study of kinds of activity, carried out by all kind of executive bodies and their classification with using of typology method.

It is claimed that from the point of view of administrative law theory executive power could be defined as a part of state power, the essence of which is ability and possibility of state, represented by authorized institutions and persons, to organize practical exercising of people's will, formalized by state in laws and court decisions. Established that such notion of executive power means that it exercising of this ability and possibility must have different forms of expression, those have different names and essences.

As a result of analysis of the different approaches to the essence of state governance, established in administrative law science, management theory, legislation, an abstract notion of state governance was given (exercising of executive power, that is an ordered influence of state on behavior of state-dependent subjects for the purpose of ensuring the compliance with required behavior and prevention of undesirable behavior for satisfying of public interests). The typological nature of state governance was proved. Comparative survey of state governance and other kinds of executive bodies' activities ensuing from stipulated by legislation authorities had shown the existence of eight different kinds of state activity differ from state governance: 1) pre-trial investigation; 2) application of a measures of administrative coercion; 3) execution of court decisions and execution of punishments; 4) independent state control and oversight; 5) state regulation; 6) administrative service; 7) processing of complaint; 8) resource provision. It is claimed that all named kinds of state activity have typological nature.

The criteria of differentiation of types of executive power exercising are determined.

Legal and theoretical constructions of types of executive power exercising are analyzed; propositions on the improvement of their legal regulation were given.

Procedural nature of legal constructions of types of executive power exercising was proved. It is claimed that structure of the legal construction of administrative procedures should consist of typical schemes of rights and duties of its parties. The administrative procedure should base on principles of European public administration and administrative procedure.

Key words: executive power, type of executive power exercising, state governance, state regulation, administrative service, state control, measures of administrative coercion, resource provision, administrative procedure.

1. Загальна характеристика роботи

Актуальність теми обумовлена тенденціями до постійного розширення повноважень та реформування системи органів виконавчої влади, що продовжуються від моменту набуття Україною незалежності. Будь-яка система є стійкою тільки тоді, коли зберігає здатність до розвитку та змін з урахуванням змін зовнішніх умов, тому вдосконалення діяльності органів виконавчої влади та її правового регулювання можливе лише завдяки переосмисленню поняття виконавчої влади та функцій суб'єктів, що її здійснюють. Набуття Україною незалежності та прийняття в 1996 році Конституції України стали відправними точками трансформаційних процесів у всіх без винятку сферах суспільного життя нашої держави. Закріплення у статті 3 Основного закону положення про те, що людина, її життя і здоров'я, честь та гідність, недоторканість і безпека в Україні є найвищою соціальної цінністю, а утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави, є свідченням зміни цілей Української держави, появи нової ідеології “служіння держави” людині.

Закріплення у Конституції України принципу поділу влади, як основного принципу реалізації державної влади, обумовило пошук оптимальних шляхів реалізації кожного із видів влади. У вітчизняній правовій доктрині склався підхід, відповідно до якого реалізація виконавчої влади здійснюється лише через державне управління. Однак, на сучасному етапі, при реалізації багатьох повноважень органів виконавчої влади ознаки управління, як владно-організуючого впливу на суспільні відносини з метою їх впорядкування, координації і спрямування відсутній, що є свідченням існування неуправлінських за своєю природою видів діяльності органів виконавчої влади. В зв'язку з цим постає проблема глибинного переосмислення поняття державного управління, пошуку нових теоретичних підходів до його розуміння, співвідношення з такими категоріями, як “державне регулювання”, “адміністративні послуги” та ін.

Іншою особливістю сучасної виконавчої влади є те, що її реалізація за законодавством України покладена не лише на державні органи, а й на органи місцевого самоврядування, а іноді навіть на приватних суб'єктів, що зумовлює потребу пошуку оптимального розподілу між ними повноважень та механізмів взаємодії для забезпечення становлення і розвитку громадянського суспільства в Україні. Інтеграція України в європейське співтовариство та зобов'язання, покладені на Україну як на дійсного члена Ради Європи, зумовлюють потребу врахування європейських стандартів діяльності органів публічної адміністрації та принципів адміністративного права при подальшому реформуванні системи органів виконавчої влади в Україні та оновленні правового забезпечення їх діяльності.

Дослідженню природи виконавчої влади присвячені праці теоретиків права: С.С. Алексєєва, В.М. Копєйчикова, В.О. Котюка, М.Н. Марченка. Серед вчених-конституціоналістів проблемі виконавчої влади присвячували свої праці М.В. Баглай, О.В. Батанов, В.Ф. Погорілко, В.М. Шаповал.

Питання правового регулювання окремих типів реалізації виконавчої влади є досить дослідженими у адміністративно-правовій науці. Проблема організації і здійснення державного управління досліджувалася у працях вітчизняних вчених (В.Б. Авер'янова, О.Ф. Андрійко, Ю.П. Битяка, О.А. Вознесенської, В.А. Дерець, С.В. Ківалова, І.Б. Коліушка, В.К. Колпакова, Д.М. Лук'янця, О.П. Світличного, В.М. Шаповала, Ю.С. Шемшученка, А.М. Школика та ін.) та зарубіжних вчених (А.П. Алехіна, Г.В. Атаманчука, Д.М. Бахраха, Б.М. Габричидзе, І.С. Зав'ялової, Ю.М. Козлова, М.А. Лапіної, Ю.М. Старилова, Ю.А. Тихомирова та ін.). Найбільш ґрунтовно проблема правової природи адміністративних послуг досліджена у працях В.Б. Авер'янова, О.Ф. Андрійко, І.О. Бондаренко, В.С. Долечека, І.Б. Коліушка, В.К. Колпакова, В.В. Марченка, Г.М. Писаренко, О.В. Поляка, В.П. Тимощука. Правове регулювання застосування заходів адміністративного примусу, державного контролю, виконавчого провадження досліджене у працях В.Б. Авер'янова, О.Ф. Андрійко, Ю.П. Битяка, Є.С. Герасименка, І.Я. Голосніченка, Р.А. Калюжного, В.К. Колпакова, Д.М. Лук'янця, М.П. Орзіха, С.В. Щербак та ін. Проблемі правового забезпечення адміністративної процедури присвячені праці В.Б. Авер'янова, Ю.П. Битяка, І.Б. Коліушка, Ю.М. Козлова, Б.М. Лазарева, О.В. Морозової, А.А. Пухтецької, Ю.М. Старилова, В.П. Тимощука, Ю.А. Тихомирова, В.Н. Южакова та ін.

Не применшуючи значущості доробку вище згаданих науковців, слід визнати, що до цього часу ані в доктрині адміністративного права, ані в адміністративному законодавстві немає єдиного, науково обґрунтованого підходу до виділення типів та видів реалізації виконавчої влади. Як результат, виникає термінологічна неузгодженість актів законодавства, а також теоретична суперечність в оцінках змісту реалізації виконавчої влади. В доктрині адміністративного права це призводить до неможливості сприйняття діяльності органів виконавчої влади як системного явища, а також неможливості узгодження вже наявних теорій із новими концепціями, що виникають внаслідок впровадження в Україні європейського досвіду діяльності публічної адміністрації. Термінологічна неузгодженість законодавства виявляється зокрема у тому, що у багатьох законах терміни “державне управління” та “державне регулювання” вживаються у різних значеннях. Відсутність термінологічної єдності адміністративного законодавства призводить до зниження його ефективності, в тому числі появи різної правозастосовної практики та правових колізій.

Нормативно-правову основу дослідження склали акти конституційного, адміністративного, фінансового, банківського, господарського, цивільного законодавства.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконано у відділі проблем державного управління та адміністративного права Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України відповідно до його наукових програм, зокрема теми “Адміністративно-правові проблеми оптимізації державного управління в Україні” (номер державної реєстрації 0111U006524).

Мета і задачі дослідження. Метою дисертаційного дослідження є виявлення і систематизація основних типів реалізації виконавчої влади в Україні. Реалізація даної мети зумовила необхідність розв'язання наступних дослідницьких задач:

– охарактеризувати місце виконавчої влади в механізмі поділу державної влади;

– з'ясувати основні сутнісні характеристики виконавчої влади, сформулювати визначення її поняття з позицій адміністративно-правової доктрини;

– запропонувати визначення поняття “тип реалізації виконавчої влади”;

– встановити критерії виділення та розмежування типів реалізації виконавчої влади;

– охарактеризувати виділені типи та види реалізації виконавчої влади;

– охарактеризувати адміністративно-правові моделі типів реалізації виконавчої влади та запропонувати шляхи їх вдосконалення;

– описати модель юридичної конструкції адміністративної процедури.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають в процесі реалізації державної влади.

Предметом дослідження є типи та види реалізації виконавчої влади, їх правове регулювання та практика застосування відповідних норм.

Методи дослідження. Методологічною основою дослідження є комплексне використання принципів і методів філософсько-світоглядного, загальнонаукового та спеціально-наукового підходів. Автором були використані філософські, загальнонаукові, спеціально-наукові та конкретно-наукові методи пізнання.

За допомогою історико-правового методу досліджувалась еволюція явища влади та підходів до її змісту, поняття державної влади, а також основні етапи становлення принципу поділу влади. Із застосуванням системного методу було досліджене державне управління та державне регулювання у взаємозв'язку із іншими типами реалізації виконавчої влади, врахуванням різних методологічних підходів, особливостей правового регулювання, змісту державного управління з точки зору теорії управління та сучасних державно-політичних тенденцій. Метод класифікації застосовано для дослідження суб'єктів, які реалізують виконавчу владу, видів адміністративних процедур та проваджень. Метод типології використано для дослідження системи видів діяльності, що здійснюється суб'єктами, наділеними виконавчою владою. Формально-юридичний метод використовувався для встановлення змісту правових норм, що закріплюють поняття державного управління, державного регулювання, адміністративних послуг та інших типів реалізації виконавчої влади, а також аналізу практики їх здійснення, що дало змогу проаналізувати, наскільки теоретичні підходи до цих явищ, що склалися в науці адміністративного права, відповідають юридичним нормам та практиці їх застосування. За допомогою методу юридичних конструкцій досліджувалися теоретичні і нормативні моделі типів реалізації виконавчої влади, а також встановлювався ступінь їх відповідності. Порівняльно-правовий метод використовувався для дослідження інституційного змісту поняття “публічна адміністрація”, а також ступеня втілення європейських принципів і стандартів діяльності публічної адміністрації у законодавстві України.

Застосування цих та інших методів наукового пізнання гарантувало достовірність та об'єктивність дослідження типів реалізації виконавчої влади, розв'язання поставлених перед дисертантом цілей та задач.

Наукова новизна одержаних результатів. Наукова новизна дисертації полягає у тому, що вона є одним з перших у вітчизняній науці адміністративного права монографічним дослідженням, в якому здійснюється спроба наукової систематизації діяльності щодо реалізації виконавчої влади. У ході дисертаційного дослідження сформульовано низку теоретичних висновків, практичних узагальнень і пропозицій або таких, що містять елементи наукової новизни.

Наукову новизну дисертаційного дослідження становлять, зокрема, такі основні положення:

вперше:

запропоновано визначення поняття “тип реалізації виконавчої влади”, під яким розуміється діяльність, в якій відображається здатність і можливість суб'єкта виконавчої влади щодо організації практичного виконання законів або судових рішень, що характеризується типовим змістом, визначеністю кінцевої мети та завершеністю процесуальної форми;

в результаті проведеної систематизації виділено типологічні рівні реалізації виконавчої влади. На вищому рівні типи реалізації виконавчої влади згруповано у дві однорідні множини: управлінські типи та неуправлінські. До управлінського типу належать ті види діяльності, що мають управлінську природу, тобто державне управління і державне регулювання, до другого - ті види діяльності, що не мають управлінської природи: надання адміністративних послуг, розгляд скарг громадян, застосування заходів адміністративного примусу, досудове розслідування, виконання судових рішень і кримінальних покарань, незалежний державний контроль, ресурсне забезпечення організації і діяльності органів державної влади.

запропоновано критерії розмежування державного управління та державного регулювання, якими є: 1) набір функцій, з яких вони складаються; 2) суб'єкти здійснення; 3) спосіб впливу на об'єкт (прямий чи опосередкований); 4) вид суспільного інтересу.

удосконалено:

підходи до розуміння виконавчої влади, як складової державної влади, яка полягає у здатності і можливості держави в особі спеціально уповноважених суб'єктів організовувати практичну реалізацію волі народу, формалізованої державою у законах та судових рішеннях;

підходи до визначення поняття “функції органів виконавчої влади”, його співвідношення з поняттями “функції виконавчої влади” і “повноваження органів виконавчої влади”;

понятійно-термінологічний апарат науки адміністративного права, зокрема запропоновано удосконалені доктринальні визначення понять: “державне управління”; “державне регулювання”; “надання адміністративних послуг”;

дістали подальшого розвитку:

теоретичні підходи до розуміння правової природи адміністративних послуг та їх місця серед інших видів діяльності суб'єктів виконавчої влади;

положення про наявність функціональних органів виконавчої влади, під якими розуміються органи публічної влади, що наділені повноваженнями із реалізації виконавчої влади, але не відносяться до жодної із систем органів виконавчої влади, а також критеріїв, за якими той чи інший орган публічної влади може бути віднесений до функціональних органів виконавчої влади;

положення про доцільність та необхідність врахування основних європейських принципів та стандартів адміністративної процедури при вдосконаленні адміністративного законодавства України;

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що дисертація спрямована як на розвиток науки адміністративного права, так і на подальше удосконалення правового регулювання відносин за участю органів публічної адміністрації та приватних осіб. Сформульовані в ній пропозиції та висновки можуть бути використані:

у науково-дослідній сфері - для подальшої розробки теоретичних підходів до виділення типів реалізації виконавчої влади та дослідження кожного з них;

у правотворчій роботі - як теоретичний матеріал для розробки та вдосконалення нормативних юридичних конструкцій типів та видів реалізації виконавчої влади та основа єдиного підходу до термінологічної чистоти адміністративного законодавства;

у правозастосовній діяльності - для підвищення ефективності реалізації функцій та повноважень органів виконавчої влади та забезпечення законності в їх діяльності;

у навчальному процесі - при підготовці відповідних розділів підручників та навчальних посібників з курсів “Адміністративне право України”, “Державне будівництво та місцеве самоврядування в Україні” тощо; викладанні відповідних навчальних дисциплін та спецкурсів.

Особистий внесок здобувача. Дисертаційне дослідження є самостійною науковою роботою. Основні теоретичні положення та висновки, які характеризують наукову новизну дослідження, теоретичне і практичне значення його результатів, одержані дисертантом особисто.

Апробація результатів дисертації. Основні результати дисертаційного дослідження оприлюднені та обговорювались на засіданні відділу проблем державного управління та адміністративного права Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, на міжнародних та всеукраїнських наукових і науково-практичних конференціях, зокрема на: Міжнародній науково-практичній конференції “Проблеми становлення і розвитку правової системи України” (м. Харків, 25-26 листопада 2011 року; тези опубліковано); Третій міжнародній науковій конференції (м. Одеса, 2-3 листопада 2012 року; тези опубліковано); Міжнародній науковій конференції “Одинадцяті осінні юридичні читання” (м. Хмельницький, 23-24 листопада 2012 року; тези опубліковано); Міжнародній науково-практичній конференції “VIII Прибузькі юридичні читання” (м. Миколаїв, 23-24 листопада 2012 року; тези опубліковано); V-їй Міжнародній науково-практичній конференції молодих учених та студентів “Закарпатські правові читання” (м. Ужгород, 25-26 квітня 2013 року; тези опубліковано); VІ Міжнародній науково-практичній конференції “Держава і право: проблеми становлення і стратегія розвитку” (м. Суми, 18-19 травня 2013 року; тези опубліковано); ІХ Міжнародній науково-практичній конференції студентів, аспірантів і молодих вчених “Досвід державного будівництва в Росії та зарубіжних країнах” (до двадцятиріччя Конституції Російської Федерації) (м. Курськ (Російська Федерація), 25-26 жовтня 2013 року); тези опубліковано); а також на круглому столі “Адміністративне право України в контексті європейського досвіду” (м. Київ, 16 травня 2013 р.; тези опубліковано).

Публікації. Результати дослідження знайшли своє відображення в підрозділі колективної монографії, 9 статтях, з яких 7 опубліковані у фахових виданнях з юридичних наук, 2 - у зарубіжних юридичних виданнях, 8 тезах виступів на наукових і науково-практичних конференціях та круглому столі.

2. Основний зміст дисертації

У Вступі обґрунтовується актуальність обраної теми, її зв'язок з науковими програмами, планами і темами, визначаються мета і задачі дослідження, об'єкт, предмет; сформульовано основні практичні результати дослідження, наукову новизну та особистий внесок здобувача у розробку даної проблеми, наведено відомості про апробацію та публікацію основних положень дисертації, її структуру та обсяг.

Розділ 1 “Реалізація виконавчої влади: теоретико-правові основи дослідження” складається з трьох підрозділів і присвячений методології дослідження виконавчої влади, характеристиці змісту поняття “виконавча влада” з позицій адміністративно-правової науки, окресленню суб'єктів, що є її носіями, а також типів та видів державної діяльності, через які вона реалізується.

У підрозділі 1.1 “Основи використання методу типології в правовому дослідженні виконавчої влади” приділено увагу ролі типології у правових дослідженнях, зокрема описані логічні операції використання методу типології. Обґрунтовано, що першою стадією типологічного дослідження реалізації виконавчої влади має бути окреслення множини об'єктів, які підлягають опису і систематизації. У зв'язку з цим значну увагу приділено визначенню змісту поняття “державна влада”, її співвідношенню з поняттям “публічна влада”, характеристиці ролі принципу поділу влади для ефективного функціонування державного механізму.

Здійснено огляд підходів, які склалися в юридичній науці щодо визначення сутності виконавчої влади. Обґрунтовано, що з позицій адміністративно-правової науки виконавчу владу найбільш вдало визначати як складову державної влади, яка полягає у здатності і можливості держави в особі спеціально уповноважених суб'єктів організовувати практичну реалізацію волі народу, формалізованої державою у законах та судових рішеннях. Встановлено, що реалізація цієї здатності та можливості повинна мати різноманітні зовнішні прояви, кожен із яких повинен позначатись певним терміном, який відображає його зміст. Визначено, що реалізація виконавчої влади, тобто її перетворення на реальний вплив розпочинається з її персоніфікації, тобто наділення нею певних суб'єктів через надання їм владних повноважень і ресурсів, необхідних для реалізації цих повноважень. На основі аналізу співвідношення понять “функції органів виконавчої влади” та “функції виконавчої влади” встановлено, що причиною появи останнього є ототожнення у науці адміністративного права виконавчої влади із суб'єктами, що її здійснюють. Обґрунтовується, що для позначення основних напрямів діяльності органів виконавчої влади термін “функції органів виконавчої влади” є більш вдалим, ніж термін “функції виконавчої влади”.

У підрозділі 1.2 “Типи та види реалізації виконавчої влади” увага приділена виявленню та описанню типів та видів державної діяльності, через які реалізується виконавча влада, що відповідає другій стадії типологічного дослідження. На основі аналізу існуючих в науці та практиці підходів до визначення поняття державного управління, запропоновано його абстрактне визначення, як діяльності щодо реалізації виконавчої влади, що являє собою прямий впорядковуючий вплив держави на поведінку підвладних суб'єктів, за допомогою якого досягається відповідність такої поведінки вимогам закону та забезпечується публічний інтерес. Доведено, що державне управління має типологічну природу, що випливає із його сутнісних властивостей.

На основі порівняльного аналізу державного управління та інших видів діяльності органів виконавчої влади, виявлено вісім видів державної діяльності, відмінних від державного управління і різних за змістом (досудове розслідування, застосування заходів адміністративного примусу, виконання судових рішень і кримінальних покарань, незалежний державний контроль, державне регулювання, надання адміністративних послуг, розгляд скарг громадян, ресурсне забезпечення організації та діяльності органів державної влади) та запропоновано їх абстрактні визначення. Враховуючи те, що здійснення досудового розслідування регулюється нормами кримінально-процесуального права, а виконання кримінальних покарань - кримінально-виконавчого, основна увага була присвячена тим видам діяльності органів виконавчої влади, які регламентуються адміністративним правом України. На наступному етапі типологічного дослідження виконавчої влади виявлені види державної діяльності було згруповано у дві підмножини, що мають таксономічні властивості: управлінський тип (об'єднує державне управління та державне регулювання, що є суміжними видами діяльності) та неуправлінський тип (всі інші види діяльності органів виконавчої влади), що являє собою вищий рівень систематизації реалізації виконавчої влади.

У підрозділі 1.3 “Типологічна обумовленість полісуб'єктності виконавчої влади” проаналізовано існуючі в юридичній науці підходи до визначення системи органів виконавчої влади. В результаті аналізу повноважень державних органів, не віднесених законодавством України до виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та інших суб'єктів, що здійснюють реалізацію виконавчої влади, набуло подальшого розвитку положення про наявність так званих функціональних органів виконавчої влади, тобто органів публічної влади, які законодавством України наділені повноваженнями з реалізації виконавчої влади, але не відносяться до жодної із систем органів виконавчої влади. Визначено критерії віднесення носіїв владних повноважень до функціональних органів виконавчої влади. На підставі порівняльно-правового дослідження відповідних положень права країн Європи, acquis communautaire, наукових праць зарубіжних вчених встановлено інституційний зміст поняття “публічна адміністрація”. Обґрунтовано можливість використання поняття “публічна адміністрація” для позначення всіх органів публічної влади, які здійснюють реалізацію виконавчої влади.

Розділ 2 “Адміністративно-правові моделі реалізації виконавчої влади” складається з чотирьох підрозділів і присвячений: обґрунтуванню типологічної природи видів державної діяльності, в яких реалізується виконавча влада, що являє собою нижчий рівень систематизації реалізації виконавчої влади; визначенню критеріїв розмежування типів реалізації виконавчої влади, аналізу та співставленню їх нормативних та теоретичних моделей.

У підрозділі 2.1 “Державне управління та державне регулювання: критерії розмежування” проаналізовано існуючі в юридичній науці підходи до змісту поняття “державне регулювання” та його співвідношення з поняттям “державне управління”. На основі вивчення і узагальнення відповідних наукових джерел та аналізу стану правового регулювання проведено співставлення державного управління і державного регулювання за наступними критеріями: об'єктом, суб'єктами здійснення, функціями та метою. Встановлено, що причиною складності їх розмежування є тривале сприйняття в науці адміністративного права державного регулювання як однієї із функцій державного управління, що зумовлене їх генетичною схожістю. Доведено, що державне управління і державне регулювання найбільш суттєво відрізняється: 1) за набором функцій, з яких вони складаються (державне управління при реалізації оперативного управління системою передбачає контроль, а державне регулювання - нагляд); 2) суб'єктами здійснення (функція державного регулювання майже не покладається на органи місцевого самоврядування; існують окремі органи виконавчої влади, які здійснюють лише функції державного регулювання і не мають функцій державного управління); 3) способом впливу на об'єкт (прямий чи опосередкований); 4) видом суспільного інтересу (в результаті державного управління реалізується публічний інтерес, а державне регулювання забезпечує досягнення бажаного балансу публічних і приватних інтересів).

Обґрунтовується, що державне регулювання має типологічну природу, що випливає із його властивостей: 1) здійснюється у тих сферах, які потребують часткового втручання держави, суб'єктами державного регулювання завжди є носії владних повноважень; 2) об'єктом державного регулювання є суспільні відносини, види діяльності та соціальні ролі, найбільшою мірою в економічній сфері життя суспільства; 3) змістом державного регулювання є впорядковуючий вплив не стільки на об'єкти, скільки на оточуюче середовище, що передбачає високий ступінь альтернативності поведінки учасників суспільних відносин (опосередкований вплив), який конкретизується у певному наборі функцій, відмінному для кожного з об'єктів регулювання і не може бути однаковим хоча б у двох сферах; 4) метою регулюючого впливу є досягнення відповідності поведінки учасників суспільних відносин вимогам закону шляхом визначення певних рамок, меж їх діяльності, встановлення стандартів, нормативів, лімітів, вимог тощо; 5) кінцевим етапом державного регулювання є здійснення контролю лише за законністю діяльності учасників суспільних відносин (дотриманням цих стандартів, нормативів, лімітів, вимог тощо), тобто нагляду.

У підрозділі 2.2 “Сучасні концепції адміністративних послуг” проаналізовано підходи до правової природи адміністративних послуг, що склалися у вітчизняній та зарубіжній науці адміністративного права та випливають із практики їх правового регулювання. Встановлено, що кожен із аналізованих підходів не передбачає чіткого відмежування діяльності із надання адміністративних послуг від державного управління та державного регулювання.

На основі аналізу положень чинного Закону України “Про адміністративні послуги” встановлено, що об'єм поняття “надання адміністративних послуг” перетинається з об'ємами понять “державне управління” та “державне рулювання”. Доведено, що надання адміністративних послуг можливе поза межами державного управління та державного регулювання, за умови, що метою надання адміністративної послуги є забезпечення реалізації приватними особами належних їм прав, свобод і законних інтересів шляхом виконання відповідного обов'язку конкретного органу публічної влади і не пов'язане із організаційно-розпорядчим, регулюючим або примусовим впливом на підвладних суб'єктів; адміністративна послуга надається лише за безпосередньою ініціативою (заявою) фізичної або юридичної особи; орган публічної адміністрації не перевіряє доцільність надання адміністративної послуги саме цій приватній особі і не може відмовити їй у наданні адміністративної послуги за умови що вона належним чином підтвердила наявність у неї відповідного права, свободи або законного інтересу; адміністративна послуга є результатом виконання обов'язків органом публічної влади, яким приватні особи мають право розпоряджатися на власний розсуд (окрім вчинення ними неправомірних дій); приватна особа повинна мати можливість у будь-який момент відмовитися від отримання адміністративної послуги без застосування до неї примусових заходів.

Доведено, що найбільш прийнятним на даному етапі розвитку науки і практики адміністративного права є підхід до адміністративних послуг, який дозволить чітко відмежувати діяльність із їх надання від державного управління та державного регулювання, для чого запропоновано внести відповідні зміни до частини 1 статті 1 Закону України “Про адміністративні послуги”, визначивши адміністративні послуги як результат здійснення владних повноважень суб'єктом надання адміністративних послуг за заявою фізичної або юридичної особи, спрямований на набуття, зміну чи припинення прав або реалізацію інтересів такої особи відповідно до закону. Обґрунтовується, що за такого підходу діяльність із надання адміністративних послуг теж може вважатися неуправлінським типом реалізації виконавчої влади, спрямованим на задоволення приватного (індивідуального) інтересу.

Підрозділ 2.3 “Юридичні моделі контрольних, деліктних та виконавчих проваджень” присвячений виявленню та аналізу типологічних рис державного контролю, виконавчого провадження, провадження із виконання кримінальних покарань та застосування заходів адміністративного примусу. Обґрунтовано, що слід розрізняти державний контроль, що здійснюється у межах державного управління і є його завершальною стадією; особливу форму контролю - нагляд, що здійснюється у межах державного регулювання і є його стадією; державний контроль (нагляд), що здійснюється поза межами державного управління і державного регулювання і є окремим видом діяльності органів виконавчої влади. Запропоновано визначення незалежного державного контролю, як діяльності щодо реалізації виконавчої влади, що полягає у встановленні і оцінці результатів діяльності певних суб'єктів, допущених відхилень від прийнятих вимог, принципів та усунення цих відхилень, що здійснюється органом виконавчої влади поза межами державного управління та державного регулювання.

Доведено типологічну природу виконавчого провадження та застосування заходів адміністративного примусу. Встановлено, що типологічними рисами застосування заходів адміністративного примусу є: підстава (вчинення правопорушення, наявність протиправної поведінки, небезпеки для життя та здоров'я людей, загрози економічній стабільності, громадському порядку, екологічній безпеці тощо), мета (припинення чи попередження правопорушень або протиправної поведінки приватних осіб, усунення відповідної загрози); зміст (покладення на особу обов'язку зазнати певних обмежень особистого, організаційного чи майнового характеру); відносна оперативність застосування; направленість на забезпечення реалізації публічних інтересів.

Розділ 3 “Процесуальні засади реалізації виконавчої влади” складається з двох підрозділів і присвячений аналізу процедурного характеру типів реалізації виконавчої влади, структури юридичної конструкції адміністративної процедури, а також містить пропозиції щодо вдосконалення правового регулювання адміністративних процедур.

У підрозділі 3.1 “Процесуальний характер реалізації виконавчої влади” проаналізовано підходи до поняття адміністративної процедури, її співвідношення з поняттями “адміністративний процес” та “адміністративне провадження”. Обґрунтовано, що юридична конструкція адміністративної процедури на сучасному етапі розвитку адміністративного законодавства України може існувати лише на теоретичному рівні, оскільки законодавче визначення адміністративної процедури відсутнє так само, як і єдиний нормативно-правовий акт, який би передбачав типову адміністративну процедуру. На основі аналізу існуючих у науці адміністративного права підходів до класифікації адміністративних процедур встановлено, що юридичні конструкції таких типів реалізації виконавчої влади, як надання адміністративних послуг, видача довідок, що підтверджують статус особи чи певний факт щодо неї, що має юридичне значення, розгляд скарг, виконавче провадження, а також інші процедури за заявою приватної особи, в результаті яких орган публічної адміністрації приймає адміністративний акт, яким впливає на її права, свободи, обов'язки або інтереси, повинні будуватися на основі юридичної конструкції адміністративної процедури, що починається за ініціативою приватної особи; юридичні моделі державного контролю, нагляду, застосування заходів адміністративного примусу повинні будуватися на основі юридичної конструкції адміністративної процедури, що починається за ініціативою органу публічної адміністрації.

Підрозділ 3.2 “Структура юридичної конструкції адміністративної процедури” присвячений характеристиці адміністративних процедур, через які відбувається реалізація виконавчої влади. Запропоновано визначення адміністративної процедури як окремої процесуальної дії або сукупності дій, об'єднаних спільною процесуальною метою, урегульованих нормами адміністративного права. Доведено, що структуру юридичної конструкції адміністративної процедури повинні складати типові схеми реалізації прав та обов'язків її учасників, а також обґрунтовано доцільність врахування при створенні нормативної конструкції адміністративної процедури європейських принципів та стандартів.

У Висновках сформульовано найбільш суттєві результати і положення дисертаційного дослідження, наведено теоретичні узагальнення щодо систематизації реалізації виконавчої влади та характеристики адміністративно-правових моделей типів реалізації виконавчої влади та шляхів їх вдосконалення. Зокрема, найбільш вагомими результатами, які характеризують стан досягнення мети і вирішення задач дисертаційного дослідження, можна вважати такі:

1. Державна влада - це здатність і можливість держави в особі уповноважених органів та осіб виявляти волю народу та організовувати її практичну реалізацію. Державна влада, без порушення принципу єдності будується на функціональній спеціалізації (поділі) на законодавчу, виконавчу і судову. Кожна складова державної влади є невід'ємним елементом єдиного механізму: законодавча і судова влада є вираженням цієї волі, а виконавча влада - її реалізацією. З позицій функціонального підходу, виконавча влада - це складова державної влади, яка полягає у здатності і можливості держави в особі спеціально уповноважених суб'єктів організовувати практичну реалізацію волі народу, формалізованої державою у законах та судових рішеннях. Відповідно, кожен тип реалізації виконавчої влади має позначатись певним терміном, який відображає його зміст. Під типом реалізації виконавчої влади слід розуміти таку відокремлену діяльність, в якій відображається здатність і можливість суб'єкта виконавчої влади щодо організації практичного виконання законів або судових рішень, що характеризується типовим змістом, визначеністю кінцевої мети та завершеністю процесуальної форми.

2. В результаті систематизації можна виділити два типологічних рівні реалізації виконавчої влади. Вищий рівень передбачає виділення двох типів, що мають таксономічні властивості: управлінського і неуправлінського. До управлінського типу належать ті види діяльності, що мають управлінську природу, тобто державне управління і державне регулювання, до другого - ті види діяльності, що не мають управлінської природи: надання адміністративних послуг, розгляд скарг громадян, застосування заходів адміністративного примусу, досудове розслідування, виконання судових рішень і кримінальних покарань, незалежний державний контроль, ресурсне забезпечення організації і діяльності органів державної влади. Окреслені вище дев'ять видів діяльності органів виконавчої влади теж мають типологічну природу і утворюють нижчий рівень систематизації.

3. Множинність типів реалізації виконавчої влади обумовлює її полісуб'єктність. Виконавча влада реалізується органами виконавчої влади, окремими державними і комунальними підприємствами та установами, а також окремими приватними особами в порядку делегування повноважень. Органи виконавчої влади поділяються на інституційні (органи державної влади, віднесені законодавством України до системи органів виконавчої влади) та функціональні (органи публічної влади, які законодавством України наділені повноваженнями з реалізації виконавчої влади, але не відносяться до жодної із систем органів виконавчої влади). Поняттям, обсяг якого охоплює всі органи публічної влади, які здійснюють реалізацію виконавчої влади, є “публічна адміністрація”.

4. Державне управління - це управлінський тип реалізації виконавчої влади, що являє собою прямий впорядковуючий вплив держави на поведінку підвладних суб'єктів, за допомогою якого досягається відповідність такої поведінки вимогам закону та забезпечується публічний інтерес. Типологічними рисами державного управління є наступні: 1) державне управління здійснюється у тих сферах, які потребують активного прямого втручання держави, суб'єктами державного управління завжди є носії владних повноважень; 2) об'єктом державного управління є суспільні відносини, види діяльності та соціальні ролі; 3) змістом державного управління є впорядковуючий вплив на підвладних суб'єктів, який конкретизується у певному наборі функцій, відмінному для кожного з об'єктів управління; 4) метою управлінського впливу є досягнення повної відповідності поведінки підвладних суб'єктів бажаній для держави і уникнення небажаної (нормативні моделі бажаної поведінки передбачені у законодавстві); 5) кінцевим етапом державного управління є здійснення контролю як за законністю діяльності учасників суспільних відносин, так і за доцільністю такої діяльності.

5. Державне регулювання - це управлінський тип реалізації виконавчої влади, який полягає у непрямому впорядковуючому впливі на діяльність учасників суспільних відносин з метою забезпечення її відповідності вимогам закону та досягнення необхідного балансу публічних і приватних інтересів. Державне регулювання має наступні властивості: 1) здійснюється у тих сферах, які потребують часткового втручання держави, суб'єктами державного регулювання завжди є носії владних повноважень; 2) об'єктом державного регулювання є суспільні відносини, види діяльності та соціальні ролі, найбільшою мірою в економічній сфері життя суспільства; 3) змістом державного регулювання є впорядковуючий вплив не стільки на об'єкти, скільки на оточуюче середовище, що передбачає високий ступінь альтернативності поведінки учасників суспільних відносин (опосередкований вплив), який конкретизується у певному наборі функцій, відмінному для кожного з об'єктів регулювання і не може бути однаковим хоча б у двох сферах; 4) метою регулюючого впливу є досягнення відповідності поведінки учасників суспільних відносин вимогам закону шляхом визначення певних рамок, меж їх діяльності, встановлення стандартів, нормативів, лімітів, вимог тощо; 5) кінцевим етапом державного регулювання є здійснення контролю лише за законністю діяльності учасників суспільних відносин (дотриманням цих стандартів, нормативів, лімітів, вимог тощо), тобто нагляду.

6. Державне управління і державне регулювання є суміжними типами реалізації виконавчої влади, критеріями їх розмежування виступають: 1) набір функцій, з яких вони складаються; 2) суб'єкти здійснення; 3) спосіб впливу на об'єкт (прямий чи опосередкований); 4) вид суспільного інтересу.

7. Державний контроль є видом діяльності органів виконавчої влади, який може здійснюватися в межах державного управління та державного регулювання і бути їх невід'ємною стадією або поза ними (незалежний державний контроль). Незалежний державний контроль - це неуправлінський тип реалізації виконавчої влади, що полягає у встановленні і оцінці результатів діяльності певних суб'єктів, допущених відхилень від прийнятих вимог, принципів та усунення цих відхилень, що здійснюється органом виконавчої влади поза межами державного управління та державного регулювання. Типологічними властивостями державного контролю є наступні: 1) в процесі контролю (нагляду) завжди здійснюється співставлення фактичних показників певної діяльності із наміченими цілями (запланованими показникам, передбаченими законодавством вимогам тощо) з метою перевірки законності та/або доцільності такої діяльності; 2) результатом здійснення контролю є владне рішення (адміністративний акт), який може зобов'язати осіб, діяльність яких підлягала перевірці усунути порушення (відхилення від бажаних показників) та/або припинити діяльність; 3) державний контроль (нагляд) забезпечує реалізацію публічних інтересів.

8. Застосування заходів адміністративного примусу є неуправлінським типом реалізації виконавчої влади, що може здійснюватися в межах державного управління, державного регулювання або поза ними. Типологічними рисами застосування заходів адміністративного примусу є: підстава (вчинення правопорушення, протиправна поведінка, небезпека для життя та здоров'я людей, загроза економічній стабільності, громадському порядку, екологічній безпеці тощо), мета (припинення чи попередження правопорушень або протиправної поведінки приватних осіб, усунення відповідної загрози); зміст (покладення на особу обов'язку зазнати певних обмежень особистого, організаційного чи майнового характеру); відносна оперативність застосування; направленість на забезпечення реалізації публічних інтересів.

9. Виконання судових рішень і кримінальних покарань - це неуправлінський тип реалізації виконавчої влади, зміст якого полягає у забезпеченні і організації примусового виконання правозастосовних актів судової влади з метою забезпечення реалізації публічних і приватних інтересів. Типологічними властивостями досудового розслідування, виконання судових рішень і кримінальних покарань є: підстава і мета здійснення, особливий суб'єктний склад, зміст, типові стадії та їх результати, неуправлінський характер та направленість на забезпечення реалізації публічних і приватних інтересів.

10. Найбільш прийнятним на даному етапі розвитку науки і практики адміністративного права є підхід до адміністративних послуг, який дозволить чітко відмежувати діяльність із їх надання від державного управління та державного регулювання. За такого підходу адміністративні послуги повинні розумітися як неуправлінський тип реалізації виконавчої влади, якому притаманні наступні властивості: 1) підставою для надання адміністративної послуги завжди є звернення приватної особи, за умови відсутності у особи законодавчо встановленого обов'язку такого звернення, у разі невиконання якого до особи будуть застосовані будь-які заходи впливу; 2) реалізація прав чи інтересів приватної особи, що є предметом адміністративної послуги, здійснювана приватною особою без звернення за її одержанням, не тягне за собою застосування до приватної особи будь-яких заходів впливу, в тому числі примусу (наприклад, заходи адміністративної або кримінальної відповідальності); 3) адміністративна послуга є результатом здійснення владних повноважень (реалізацією компетенції відповідного суб'єкта); 4) результатом розгляду звернення приватної особи є адміністративний акт, що має індивідуальний характер; 5) адміністративна послуга надається на підставі (наявність у особи суб'єктивного права на звернення із вимогою до органу публічної адміністрації має бути передбачена законом) та відповідно до закону; 6) орган публічної адміністрації не перевіряє доцільність надання адміністративної послуги саме цій приватній особі і не може відмовити їй у наданні адміністративної послуги, за умови що вона належним чином підтвердила наявність у неї відповідного права, свободи або законного інтересу. На підставі зазначеного є доцільним внести зміни до частини 1 статті 1 Закону України “Про адміністративні послуги”, визначивши адміністративні послуги як результат здійснення владних повноважень суб'єктом надання адміністративних послуг за заявою фізичної або юридичної особи, спрямований на набуття, зміну чи припинення прав або реалізацію інтересів такої особи відповідно до закону.