Адміністративно-правове регулювання діяльності Управління державної охорони України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

МІЖРЕГІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ УПРАВЛІННЯ ПЕРСОНАЛОМ

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Адміністративно-правове регулювання діяльності Управління державної охорони України

Спеціальність 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

Журавльов Анатолій Володимирович

Київ - 2014

Анотація

Журавльов А.В. Адміністративно-правове регулювання діяльності Управління державної охорони України. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Міжрегіональна Академія управління персоналом, Київ, 2014.

Дисертацію присвячено аналізу адміністративно-правового регулювання діяльності Управління державної охорони України. Визначено поняття та місце Управління державної охорони України в системі правоохоронних органів. Розкрито сутність та особливості адміністративно-правових засад діяльності Управління державної охорони України. Охарактеризовано завдання та повноваження Управління державної охорони України, права, обов'язки та гарантії його військовослужбовців. З'ясовано специфіку взаємодії Управління державної охорони України з органами публічної влади та громадськістю. Встановлено сутність контролю діяльності Управління державної охорони України. Проаналізовано зарубіжний досвід організації та діяльності суб'єктів державної охорони органів державної влади та посадових осіб. Обґрунтовано пропозиції та рекомендації щодо удосконалення організації та діяльності Управління державної охорони України.

Ключові слова: адміністративно-правове регулювання, організація, діяльність, Управління державної охорони України, правоохоронний орган, повноваження, взаємодія, військовослужбовці, контроль.

Аннотация

Диссертация посвящена анализу административно-правового регулирования деятельности Управления государственной охраны Украины. Рассмотрены различные подходы к пониманию института Управления государственной охраны Украины, определено его понятие и место в системе правоохранительных органов. Раскрыта сущность и особенности административно-правовых основ деятельности Управления государственной охраны Украины.

Охарактеризованы задачи и полномочия Управления государственной охраны Украины, права, обязанности и гарантии его военнослужащих. Раскрыта общесоциальная сущность Управления государственной охраны Украины, которое должно осуществлять устранения в целом любых нарушений общественного порядка, преступлений и правонарушений, совершаемых на охраняемых объектах. Выяснена специфика взаимодействия Управления государственной охраны Украины с охраняемыми объектами, органами публичной власти Украины и зарубежных стран, общественностью. Установлена сущность контроля деятельности Управления государственной охраны Украины как механизма проверки уполномоченными субъектами законности и/или эффективности деятельности Управления государственной охраны Украины с целью предупреждения, выявления и устранения нарушений, а также обеспечение надлежащей реализации его задач и полномочий.

Проанализирован зарубежный опыт организации и деятельности субъектов государственной охраны органов государственной власти и должностных лиц. Обоснованы предложения и рекомендации по совершенствованию организации и деятельности Управления государственной охраны Украины, предусматривающие уточнение его статуса, расширение предмета, согласования и детализацию законодательного регулирования, повышение роли межведомственного и международного межведомственного регулирования, большее привлечение к организации его деятельности и контролю за ней парламента и правительства, усиление внутриведомственного контроля и обеспечения открытости деятельности для демократического гражданского контроля, в том числе со стороны общественности.

Ключевые слова: административно-правовое регулирование, организация, деятельность, Управление государственной охраны Украины, правоохранительный орган, полномочия, взаимодействие, военнослужащие, контроль.

Abstract

The thesis is dedicated to the analysis of administrative-legal regulation of activities of the Department of State Guard of Ukraine. The concept and place of the Department of State Guard of Ukraine in the system of law enforcement has been determined. Essence and features of the administrative-legal bases of activities of the Department of State Guard of Ukraine has been reviewed. Objectives and powers of the Department of State Guard of Ukraine, the rights, duties and guarantees of its military personnel have been characterized. The specificity of the interaction of the Department of State Guard of Ukraine with public authorities and the public has been determined. The essence of control the activities of the Department of State Guard of Ukraine has been established. The foreign experience of the organization and activities of subjects of state guard of public authorities and officials has been analyzed. The thesis substantiates proposals and recommendations regarding the improvement of organization and activities of the Department of State Guard of Ukraine.

Keywords: administrative-legal regulation, organization, activity, Department of State Guard of Ukraine, law enforcement agency, powers, interaction, military personnel, control.

1. Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Управління державної охорони України займає особливе місце у правоохоронній системі України, виступаючи державним правоохоронним органом спеціального призначення, уповноваженим здійснювати державну охорону вищих органів державної влади і посадових осіб. Ефективна реалізація завдань Управління державної охорони України є одним із обов'язкових чинників нормального функціонування та безпеки вищих органів державної влади та посадових осіб, належного виконання ними завдань і функцій держави. Утворення та функціонування уповноваженого суб'єкта державної охорони ґрунтується на світовій практиці та нормах міжнародного права, відповідає інтересам суспільства і держави.

У діяльності Управління державної охорони України ключовим постає узгодження фактично здійснюваних ним заходів з реальними потребами державної охорони, поєднання інтересів державної охорони з принципами відкритості і прозорості, недопущення неправомірного впливу Управління державної охорони України на охоронювані об'єкти та порушення ним прав, свобод і законних інтересів громадян, забезпечення не приватних інтересів охоронюваних осіб, а загальнодержавних і загальносоціальних інтересів.

На сьогодні належне функціонування Управління державної охорони України істотно ускладнюється відсутністю сучасного, узгодженого та послідовного адміністративно-правового регулювання його діяльності, яке би комплексно визначало статус, компетенцію, внутрішню організацію, статус військовослужбовців, особливості контролю за діяльністю Управління державної охорони України, а також засади взаємодії УДОУ з органами публічної влади та громадськістю. Адміністративно-правове врегулювання владно-управлінських і організаційно-розпорядчих відносин у сфері організації та діяльності Управління державної охорони України сприятиме ефективній реалізації його правоохоронних функцій по забезпеченню нормального функціонування та безпеки охоронюваних органів державної влади і посадових осіб.

Окремі питання адміністративно-правового регулювання діяльності Управління державної охорони України у тих чи інших аспектах досліджували М.І. Ануфрієв, О.М. Бандурка, В.І. Григор'єв, С.Ф. Денисюк, В.М. Дубінчак, В.О. Заросило, І.В. Зозуля, О.М. Клюєв, І.Ф. Корж, М.В. Корнієнко, А.М. Куліш, А.М. Кучук, М.І. Мельник, О.М. Музичук, А.М. Подоляка, Т.О. Пікуля, А.М. Синиця, О.Л. Соколенко, О.І. Сушинський, О.М. Ярмак та інші. Ці та інші вчені зробили вагомий внесок у пізнання засад і особливостей адміністративно-правових засад діяльності Управління державної охорони України. Разом із тим, аналіз результатів наукових досліджень з даної проблематики виявляє відсутність єдиного узгодженого розуміння сутності та місця Управління державної охорони України в системі правоохоронних органів, організації його діяльності та перспектив розвитку. Існуючі наукові роботи присвячені переважно лише окремим аспектам державної охорони органів державної влади і посадових осіб як напрямку правоохоронної діяльності та організації системи правоохоронних органів України в цілому, при цьому безпосередньо не розглядаючи саме адміністративно-правове регулювання діяльності Управління державної охорони України, пізнання та вирішення проблем якого залишається епізодичним і неповним.

Таким чином, недостатня розробленість теоретичних засад інституту уповноваженого суб'єкта державної охорони й обумовлюють необхідність вдосконалення організації та діяльності Управління державної охорони України, актуальність глибокого і всебічного дослідження адміністративно-правового врегулювання діяльності Управління державної охорони України.

Зв'язок з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконано відповідно до Пріоритетних напрямів розвитку правової науки на 2011-2015 pp., затверджених постановою загальних зборів Національної академії правових наук України від 24.09.2010 р. № 14-10, Пріоритетних тематичних напрямів наукових досліджень і науково-технічних розробок на період до 2015 р., затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 07.09.2011 р. № 942, і Пріоритетних напрямів наукових досліджень Міжрегіональної академії управління персоналом та затверджена Вченою радою Міжрегіональної академії управління персоналом. (протокол від 26 лютого 2013 р. № 2).

Мета і задачі дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає у тому, щоб на основі аналізу відповідних теоретичних розробок, законодавчих і підзаконних актів та практики їх реалізації визначити сутність адміністративно-правового регулювання діяльності Управління державної охорони України, а також пропозиції та рекомендації щодо його удосконалення.

Для досягнення поставленої мети в дисертації необхідно вирішити такі основні задачі:

- визначити поняття та місце Управління державної охорони України в системі правоохоронних органів;

- розкрити сутність та особливості адміністративно-правових засад діяльності Управління державної охорони України;

- охарактеризувати завдання та повноваження Управління державної охорони України;

- з'ясувати специфіку взаємодії Управління державної охорони України з органами публічної влади та громадськістю;

- охарактеризувати права, обов'язки та гарантії військовослужбовців Управління державної охорони України;

- розкрити сутність контролю за діяльністю Управління державної охорони України;

- вивчити зарубіжний досвід організації та діяльності суб'єктів державної охорони органів державної влади та посадових осіб і визначити можливості його використання в Україні;

- розробити пропозиції та рекомендації щодо удосконалення організації та діяльності Управління державної охорони України.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що складаються у сфері організації та діяльності Управління державної охорони України.

Предмет дослідження становить адміністративно-правове регулювання діяльності Управління державної охорони України.

Методи дослідження. Методологічну основу дисертації складає сукупність загальнонаукових і спеціальних методів наукового пізнання. В основу дослідження покладений філософський метод діалектики, що передбачає дослідження єдності та взаємодії суспільних явищ. Для вирішення поставлених задач використано наступні методи пізнання: історико-правовий, логіко-семантичний, порівняльно-правовий, системно-структурний, формально-юридичний, інші методи пізнання процесів і явищ.

З використанням логіко-семантичного методу поглиблено понятійний апарат, зокрема вдосконалено розуміння таких категорій як «Управління державної охорони України», «взаємодія», «контроль» та інші (підрозділи 1.1, 2.2, 2.4). Із застосуванням системно-структурного методу було визначено місце Управління державної охорони України в системі правоохоронних органів (підрозділ 1.1), охарактеризовано завдання та повноваження Управління державної охорони України (підрозділ 2.1), розкрито специфіку системи контролю його діяльності (підрозділ 2.4).

Формально-юридичний метод застосовано для встановлення сутності та особливостей адміністративно-правових засад діяльності Управління державної охорони України (підрозділ 1.2), аналізу компетенції Управління державної охорони України та засад його взаємодії з органами публічної влади і громадськістю (підрозділи 2.1, 2.2). Це в комплексі з методом логічного аналізу сприяло визначенню напрямків удосконалення організації та діяльності Управління державної охорони України (підрозділ 3.2). Порівняльно-правовий та історико-правовий методи використано для встановлення сутності та змісту прав, обов'язків і гарантій військовослужбовців Управління державної охорони України (підрозділ 2.3), визначення особливостей зарубіжного досвіду організації та діяльності суб'єктів державної охорони органів державної влади та посадових осіб (підрозділ 3.1).

Наукова новизна одержаних результатів визначається тим, що робота є однією з перших спроб комплексно, з використанням сучасних методів пізнання, урахуванням новітніх досягнень науки адміністративного права дослідити проблеми адміністративно-правового регулювання діяльності Управління державної охорони України та сформулювати авторське бачення шляхів їх вирішення. У результаті проведеного дослідження сформульовано низку нових концептуальних наукових положень та висновків, запропонованих особисто здобувачем. Основні з них такі:

вперше:

- запропоновано визначення Управління державної охорони України як правоохоронного органу спеціального призначення, органу державної влади, спеціально уповноваженого і забезпеченого постійно, на професійній основі та відповідно до чинного законодавства здійснювати державну охорону органів державної влади та посадових осіб шляхом попередження, виявлення та припинення правопорушень з метою забезпечення безпеки і нормального функціонування охоронюваних об'єктів, охорони і захисту прав та інтересів громадян, інтересів суспільства і держави;

- обґрунтовано напрямки вдосконалення організації та діяльності Управління державної охорони України, що передбачають: уточнення статусу як самостійного органу державної влади, що не входить до конституційних гілок державної влади; розширення предмету, узгодження та деталізацію законодавчого регулювання, врегулювання статусу та повноважень керівництва; підвищення ролі міжвідомчого та міжнародного міжвідомчого регулювання; забезпечення пріоритету попереджувальних заходів і політичної нейтральності діяльності Управління державної охорони України; більше залучення до організації його діяльності та контролю за нею парламенту і уряду; комплектування не військовослужбовцями, а особами рядового та начальницького складу; посилення внутрішньовідомчого контролю та забезпечення відкритості діяльності для демократичного цивільного контролю; інтенсифікацію добровільної участі громадськості у здійсненні державної охорони і у зовнішньому контролі за цим та ін.;

удосконалено:

- характеристику особливостей адміністративно-правових засад діяльності Управління державної охорони України, якими є: помірно високий рівень загальної несистемної законодавчої регламентації при законодавчій нечіткості статусу Управління державної охорони України; суперечливе застосовування законодавства, що стосується військових формувань та органів виконавчої влади; практики міжвідомчого (міжнародного міжвідомчого) регулювання питань взаємодії з іншими державними органами та органами влади зарубіжних країн; законодавча неврегульованість статусу і повноважень керівництва Управління державної охорони України; врегулювання статусу його військовослужбовців значною кількістю дублюючих правових актів різної юридичної сили та ін.;

- характеристику різноманітних правоохоронних завдань, повноважень і прав Управління державної охорони України, направлених на попередження, виявлення і припинення протиправних посягань в рамках державної охорони органів державної влади та посадових осіб. Виявляючи загальносоціальну сутність, Управління державної охорони України має здійснювати усунення загалом будь-яких порушень громадського порядку, злочинів і правопорушень, що вчиняються на охоронюваних об'єктах;

- розуміння взаємодії Управління державної охорони України з органами публічної влади та громадськістю як взаємообумовленої узгодженої діяльності з метою спільної реалізації їхніх завдань і повноважень та/або сприяння реалізації таких завдань і повноважень один одного у правоохоронних та інших державних і загальносоціальних інтересах. Така взаємодія змістовно виявляється в обміні (об'єднанні) необхідною інформацією, діяльністю, людськими та іншими ресурсами;

дістали подальшого розвитку:

- характеристика прав і обов'язків його військовослужбовців, які мають бути приведені у відповідність із загальними правами і обов'язками військовослужбовців, не дублюючи їх, а відображаючи специфіку служби в Управлінні державної охорони України. Визначення статусу військовослужбовців Збройних Сил України і службовців Управління державної охорони України, що становить основну гарантію для останніх, які фактично інтегруються у систему державного соціального і пенсійного забезпечення військовослужбовців в Україні;

- розуміння контролю діяльності Управління державної охорони України як механізму перевірки уповноваженими суб'єктами законності та/або ефективності діяльності Управління державної охорони України з метою попередження, виявлення та усунення порушень, а також забезпечення належної реалізації його завдань і повноважень;

- з'ясування особливостей організації державної охорони та її суб'єктів у зарубіжних країнах, що головною мірою зумовлюються усталеною практикою формування правоохоронної системи, передбачуваним ступенем і характером можливих протиправних посягань, а також організаційним, кадровим і фінансовим потенціалом країни для функціонування суб'єктів державної охорони.

Практичне значення одержаних результатів полягає у тому, що вони становлять як науково-теоретичний, так і практичний інтерес:

- у науково-дослідній сфері - основні положення та висновки дисертації можуть бути основою для подальшої розробки проблем адміністративно-правового регулювання діяльності Управління державної охорони України;

- у правотворчості - сформульовані в дисертації висновки, пропозиції та рекомендації можуть бути використані для удосконалення чинних законодавчих і підзаконних актів, що сприятиме вдосконаленню адміністративно-правового регулювання діяльності Управління державної охорони України;

- у правозастосовній діяльності - використання одержаних результатів дозволить підвищити ефективність діяльності Управління державної охорони України (акт впровадження результатів дослідження в роботу Департаменту ДСО при МВС України від 15.11.2014 р.);

- у навчальному процесі - матеріали дисертації знайдуть застосування при підготовці підручників та навчальних посібників з дисциплін «Адміністративне право України», «Адміністративний процес» та інших дисциплін адміністративно-правового характеру (акт впровадження результатів дисертаційного дослідження в навчальний процес Міжрегіональної академії управління персоналом від 10.04.2014 р.).

Апробація результатів дисертації. Підсумки розробки проблеми в цілому, окремі її аспекти, одержані узагальнення і висновки були оприлюднені дисертантом на п'яти міжнародних, всеукраїнських і регіональних науково-практичних конференціях, семінарах, «круглих столах», зокрема: «Становлення та розвиток української державності: актуальні проблеми державного та регіонального управління на сучасному етапі розвитку суспільства» (м. Київ, 14 листопада 2013 р.); «Пріоритетні напрямки розвитку правової системи України» (м. Львів, 31 січня - 1 лютого 2014 р.); «Сучасні наукові дослідження представників юридичної науки - прогрес законодавства України майбутнього» (м. Дніпропетровськ, 7-8 лютого 2014 р.); «Роль права та закону в громадянському суспільстві» (м. Київ, 14-15 лютого 2014 р.); «Вплив юридичної науки на розвиток міжнародного та національного законодавства» (м. Харків, 21-22 березня 2014 р.).

Публікації. Основні положення та результати дисертаційного дослідження відображено у 6 наукових статтях, опублікованих у наукових фахових виданнях та зарубіжних збірниках наукових праць, а також 5 тезах доповідей та наукових повідомлень на науково-практичних конференціях.

2. Зміст роботи

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її зв'язок з науковими планами та програмами, мета і задачі, об'єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, наводяться дані щодо апробації результатів дисертації та публікації.

Розділ 1 «Теоретико-правові засади діяльності Управління державної охорони України» складається з двох підрозділів.

У підрозділі 1.1 «Поняття та місце Управління державної охорони України в системі правоохоронних органів» проаналізовано основні ознаки Управління державної охорони України як правоохоронного органу спеціального призначення, до яких зокрема відноситься статус органу державної влади, державно-владний характер повноважень і можливість застосування примусових заходів, постійність і професійний характер діяльності, її загальна спрямованість на охорону і захист прав та інтересів громадян, інтересів суспільства і держави, утворення і функціонування на підставі чинного законодавства, спеціальне державне ресурсне забезпечення, проходження працівниками мілітаризованої державної служби, фактичний подвійний статус як державного правоохоронного органу і як військового формування.

Встановлено, що місце Управління державної охорони України у системі правоохоронних органів безпосередньо зумовлюється покладеними на нього повноваженнями у сфері охорони суспільних відносин від протиправних посягань, наданими засобами, методами та гарантіями їх реалізації, внутрішньою організацією і ресурсним забезпеченням. Управління державної охорони України і є складовою цілісної, структурованої та функціонально єдиної системи правоохоронних органів, яка виступає інституційною основою правоохоронної системи України.

Доведено, що наділення Управління державної охорони України статусом і ознаками військового формування (зокрема його комплектування військовослужбовцями), практика щодо чого розходиться з міжнародними рекомендаціями та не підтверджується реальними потребами забезпечення безпеки і нормального функціонування охоронюваних об'єктів.

У підрозділі 1.2 «Сутність та особливості адміністративно-правових засад діяльності Управління державної охорони України» визначено, що ефективна реалізація правоохоронних завдань з державної охорони органів державної влади та посадових осіб у загальносоціальних і державних інтересах з дотриманням прав і законних інтересів громадян і юридичних осіб залежить від належного, своєчасного і достатнього врегулювання адміністративно-правових відносин у сфері організації та діяльності Управління державної охорони України.

Адміністративно-правове регулювання діяльності Управління державної охорони України характеризується такими загальними ознаками як: здійснення державою; превалювання імперативного методу з окремими елементами диспозитивного методу, поєднання методів субординації, координації та реординації; поєднання юридичних норм і індивідуальних приписів, єдність правотворчості, правореалізації та правозастосування; цілеспрямованість і системність; стосується внутрішньої організації та практичної діяльності Управління державної охорони України; спрямованість на забезпечення ефективної державної охорони органів державної влади та посадових осіб.

Підкреслено, що адміністративно-правове регулювання діяльності Управління державної охорони України представлене значною кількістю законодавчих, підзаконних і відомчих нормативно-правових актів, які здебільшого виявляють недостатній рівень своєї комплексності та узгодженості, відповідності сучасним потребам правоохоронної діяльності та світовій практиці її організації, іншим реаліям сьогодення, що може негативно позначатись на реалізації завдань та повноважень Управління державної охорони України.

Розділ 2 «Організація діяльності Управління державної охорони України» складається з чотирьох підрозділів.

У підрозділі 2.1 «Завдання та повноваження Управління державної охорони України» розглянуто різноманітні правоохоронні завдання, повноваження і права Управління державної охорони України. Основними завданнями Управління державної охорони України є попередження, виявлення і припинення протиправних посягань на охоронювані об'єкти та інших правопорушень. Правоохоронна діяльність Управління державної охорони України направлена на охорону та захист прав, свобод і законних інтересів не тільки охоронюваних посадових осіб і членів їхніх сімей, але й інших громадян, наскільки це можливо в рамках здійснення заходів державної охорони.

Адміністративне законодавство закріплює недостатньо розгорнутий і узгоджений перелік повноважень Управління державної охорони України, не відмежовуючи від них його допоміжні права, що через фрагментарність правового регулювання компетенції Управління державної охорони України може призводити до неналежної реалізації ним своїх завдань. Суперечливою є практика самостійного затвердження Управлінням державної охорони України загальнообов'язкових правил здійснення ним окремих своїх завдань і повноважень, що не може достатньою мірою гарантувати законність діяльності Управління державної охорони України та дотримання в ній прав громадян.

Запропоновано переглянути законодавче забезпечення упорядкуванням завдання та повноваження, а також права Управління державної охорони України із заміною застарілих і неактуальних нормативних актів на більш сучасні та адекватні потребам забезпечення безпеки і нормального функціонування органів державної влади та посадових осіб.

У підрозділі 2.2 «Взаємодія Управління державної охорони України з органами публічної влади та громадськістю» охарактеризовано взаємодію, яка у найбільш широкому її значенні покладається в основу реалізації усіх повноважень і прав Управління державної охорони України та є іманентною складовою його практичної діяльності. Сутність взаємодії Управління державної охорони України з органами публічної влади та громадськістю виявляється у взаємообумовленій та узгодженій співпраці щодо спільної реалізації їхніх завдань і повноважень та сприяння діяльності один одного. Реалізація завдань і повноважень Управління державної охорони України передбачає різні форми взаємодії, втілюючись в залежності від її суб'єктів, предмета та конкретних цілей у координації або у горизонтальних відносинах.

Обґрунтовано, що ефективна взаємодія Управління державної охорони України з іншими правоохоронними органами вимагає розмежування їх повноважень та вироблення правового механізму спільної погодженої діяльності, інформаційного обміну, залучення до проведення охоронних заходів співробітників, технічних та інших засобів один одного. Специфіка системи державної охорони у зарубіжних країнах зумовлює необхідність затвердження Управлінням державної охорони України з ними відповідних міжнародних міжвідомчих угод.

Продуктивне залучення громадськості до діяльності Управління державної охорони України має ґрунтуватись не на формальних обов'язках громадян, а на усвідомленні ними важливості завдань Управління державної охорони України та реальному прагненні сприяти їх успішній реалізації. Реальної гарантованості потребує свобода діяльності засобів масової інформації за умови неперешкоджання ними здійсненню державної охорони та нерозкриття її організації, методів і форм.

У підрозділі 2.3 «Права, обов'язки та гарантії військовослужбовців Управління державної охорони України» встановлено, що специфіка правоохоронної діяльності з державної охорони органів державної влади та посадових осіб зумовлює підвищені вимоги до військовослужбовців та інших працівників Управління державної охорони України, яким має надаватись комплекс прав, обов'язків і гарантій, необхідний для повного і своєчасного попередження, виявлення та припинення протиправних посягань на охоронювані об'єкти. Права і обов'язки військовослужбовців Управління державної охорони України мають безпосередньо витікати з його завдань. На військовослужбовців Управління державної охорони України поширюються загальні соціально-правові гарантії, передбачені законодавством України для військовослужбовців Збройних Сил України.

Підкреслено, що законодавче визначення меж реалізації прав військовослужбовців Управління державної охорони України є необхідною гарантією максимального дотримання прав громадян, недопущення нинішньої практики їх обмеження з підстав і у порядку, що визначені самим керівництвом Управління державної охорони України. Обов'язки військовослужбовців Управління державної охорони України повинні бути більш конкретними та чіткими, а їх порушення прямо пов'язуватись з притягненням військовослужбовців до юридичної відповідальності. Вдосконалення статусу військовослужбовців Управління державної охорони України вимагає законодавчої деталізації змісту гарантій і рамок їх використання, що унеможливлювали би зловживання ними, а також розширення та оновлення переліку гарантій, їх збалансування, узгодження та приведення у відповідність із сучасними реаліями і можливостями.

У підрозділі 2.4 «Контроль за діяльністю Управління державної охорони України» доведено, що розвинена система прозорого контролю за організацією і діяльністю Управління державної охорони України виступає невід'ємним фактором належного здійснення державної охорони, а також дотримання прав і законних інтересів громадян та самих охоронюваних осіб. Підконтрольність має бути закріплена як принцип діяльності Управління державної охорони України та втілюватись у конкретних формах одержання суб'єктами об'єктивних відомостей про його функціонування та застосування прямого чи опосередкованого впливу на нього. Ефективне попередження, виявлення та припинення порушень у діяльності Управління державної охорони України має забезпечуватись в рамках внутрішньовідомчого і демократичного цивільного контролю, залучення до якого широкого кола суб'єктів є передумовою його об'єктивності, неупередженості та безсторонності.

Доведено, що законодавче регулювання контролю за діяльністю Управління державної охорони України повинно бути комплексним, визначаючи його суб'єктів, об'єкти, підстави, форми, строки і порядок здійснення. Зроблено висновок про доцільність запровадження інституту Уповноваженого Президента України з питань контролю за діяльністю Управління державної охорони України, активізація контрольної роботи Верховної Ради України та її органів, утворення дієвого механізму урядового контролю у сфері державної охорони. З метою активізації громадського контролю за діяльністю Управління державної охорони України при ньому на постійній основі запропоновано утворити спеціальну громадську раду. Важливий інструмент громадського контролю становить діяльність незалежних засобів масової інформації, які забезпечують широке висвітлення та інформування громадськості з питань діяльності Управління державної охорони України, тому запропоновано активізувати взаємодію з працівниками засобів масової інформації.

Розділ 3 «Напрями вдосконалення діяльності Управління державної охорони України» складається з двох підрозділів.

У підрозділі 3.1 «Зарубіжний досвід організації та діяльності суб'єктів державної охорони органів державної влади та посадових осіб» визначено, що державна охорона вищих органів державної влади та посадових осіб є невід'ємним напрямком правоохоронної діяльності не лише в Україні, але й у всіх інших сучасних країнах світу. Зарубіжний досвід організації та діяльності уповноважених суб'єктів державної охорони органів державної влади та посадових осіб виявляє деякі відмінності у їх статусі, обсязі повноважень і прав, засадах взаємодії, організації та статусі керівництва і співробітників, що насамперед зумовлюються об'єктивними можливостями і потребами держав по протидії протиправним посяганням на об'єкти державної охорони.

Основними особливостями організації та діяльності суб'єктів державної охорони у зарубіжних країнах є: законодавче визначення як правоохоронного органу (Молдова); належність до системи забезпечення національної безпеки (США, РФ, Білорусь, Казахстан, Вірменія); підпорядкування главі держави (США, РФ, Білорусь, Казахстан, Молдова, Вірменія); державна охорона як основна функція (РФ, Білорусь, Казахстан, Молдова, Вірменія) або як одна з основних функцій (США); недостатня однорідність та узгодженість завдань і повноважень (РФ, Білорусь, Казахстан, Вірменія); комплектування військовослужбовцями (РФ, Білорусь, Вірменія) або особами рядового та начальницького складу (Казахстан, Молдова); призначення та звільнення керівника главою держави за поданням прем'єр-міністра (Молдова); визначення порядку взаємодії на підставі законодавства, угод і спільних рішень (РФ, Білорусь, Казахстан); координація правоохоронних органів у питаннях державної охорони (США, РФ, Білорусь, Казахстан, Молдова, Вірменія); обов'язковість (РФ, Білорусь) або добровільність (Казахстан) сприяння громадськості здійсненню державної охорони; утворення колегії як консультативного органу (Молдова).

У підрозділі 3.2 «Удосконалення організації та діяльності Управління державної охорони України» узагальнено, що ефективність державної охорони органів державної влади та посадових осіб багато у чому залежить від планомірного і своєчасного розвитку уповноваженого суб'єкта державної охорони, підвищення рівня його професійності та матеріально-фінансового забезпечення, а також оновлення методів, способів і засобів здійснення державної охорони відповідно до сучасних потреб і загроз безпеці охоронюваних об'єктів. Адміністративно-правове регулювання діяльності Управління державної охорони України має ґрунтуватись на цілісному і науково обґрунтованому розумінні сутності даного інституту, бути прозорим, стабільним, чітким і системним, комплексно упорядковуючи організаційно-управлінські відносини у цій сфері. Реальність такого адміністративно-правового регулювання вимагає його спрямованості як на юридичне закріплення певних правил поведінки, так і на їх практичну реалізацію та застосування.

Підкреслено, що вдосконалення організації та діяльності Управління державної охорони України повинно мати цілісний, планомірний та узгоджений характер, а також забезпечувати єдність і взаємопов'язаність його формально-правового статусу, компетенції, структурної організації, чисельності та матеріально-фінансового забезпечення. Важливим аспектом оптимізації організації діяльності Управління державної охорони України є забезпечення відповідності один одному його міжнародно-правових, законодавчих, підзаконних і відомчих засад. Основне місце в адміністративно-правовому регулюванні має відводитись саме профільному законодавству, його деталізація та конкретизація становить необхідну умову законності діяльності Управління державної охорони України та максимального дотримання в ній прав громадян.

Висновки

В дисертації наведено теоретичне узагальнення та нове вирішення наукового завдання - характеристика адміністративно-правового регулювання діяльності Управління державної охорони України та шляхів його удосконалення. В результаті проведеного дослідження сформульовано ряд висновків, пропозицій і рекомендацій, спрямованих на досягнення поставленої мети.

1. Управління державної охорони України як правоохоронний орган спеціального призначення - це орган державної влади, спеціально уповноважений постійно, на професійній основі та відповідно до чинного законодавства здійснювати державну охорону органів державної влади та посадових осіб шляхом попередження, виявлення та припинення правопорушень з метою забезпечення безпеки і нормального функціонування охоронюваних об'єктів, охорони і захисту прав та інтересів громадян, інтересів суспільства і держави. Місце Управління державної охорони України у системі правоохоронних органів насамперед визначається тим, що воно забезпечує державну охорону органів державної влади та посадових осіб у взаємодії з іншими правоохоронними органами та сприяє їх правоохоронній діяльності у законодавчо встановлених межах і порядку.

Управління державної охорони України не повинно наділятись статусом і ознаками військового формування (зокрема комплектуватись військовослужбовцями), що не відповідає його меті і потребам ефективного здійснення державної охорони, не узгоджується з міжнародними принципами, призводячи до законодавчої неточності статусу та організації діяльності Управління державної охорони України.

2. Адміністративно-правове регулювання діяльності Управління державної охорони України - це цілеспрямоване здійснення уповноваженими державними органами і посадовими особами з метою забезпечення ефективної державної охорони за допомогою юридичних норм і індивідуальних приписів упорядкування, закріплення, охорони та розвитку організаційно-управлінських відносин у сфері організації та діяльності Управління державної охорони України.

Особливостями адміністративно-правових засад діяльності Управління державної охорони України є: поєднання конституційного, міжнародного, законодавчого і підзаконного (у тому числі внутрішньовідомчого і міжвідомчого) регулювання; помірно високий рівень загальної несистемної законодавчої регламентації за законодавчої нечіткості статусу Управління державної охорони України; суперечливе застосовування до Управління державної охорони України законодавства, що стосується військових формувань та органів виконавчої влади; незначна практика міжвідомчого (міжнародного міжвідомчого) регулювання питань взаємодії з іншими державними органами та органами влади зарубіжних країн; законодавча неврегульованість статусу і повноважень керівництва Управління державної охорони України, організації та повноважень структурних підрозділів; врегулювання статусу військовослужбовців Управління державної охорони України значною кількістю дублюючих правових актів різної юридичної сили; недостатня визначеність статусу його цивільних працівників; наявність правових колізій і прогалин.

3. Управління державної охорони України наділене широким колом різноманітних правоохоронних завдань, повноважень і прав, направлених на попередження, виявлення і припинення протиправних посягань в рамках державної охорони органів державної влади та посадових осіб як складного комплексного інтегративного напрямку правоохоронної діяльності. Виявляючи загальносоціальну сутність, Управління державної охорони України має здійснювати усунення загалом будь-яких порушень громадського порядку, злочинів і правопорушень, що вчиняються на охоронюваних об'єктах.

Специфіка повноважень Управління державної охорони України проявляється у введенні та підтриманні ним відповідного режиму у місцях перебування (розташування) охоронюваних об'єктів з метою забезпечення їх безпеки і нормального функціонування. Це багато у чому пов'язано з певними обмеженнями для громадян, межі і порядок встановлення яких залишаються належним чином неврегульованими, що не виключає необґрунтованого й неправомірного обмеження прав, свобод і законних інтересів громадян в рамках державної охорони органів державної влади та посадових осіб.

Компетенція Управління державної охорони України характеризується недостатньою структурованістю та узгодженістю його завдань, повноважень і прав, суперечливістю окремих з них. Завдання та повноваження Управління державної охорони України фрагментарно регламентуються різними законодавчими актами, безпосередній зміст і порядок реалізації яких, у тому числі щодо критеріїв допуску громадян на охоронювані об'єкти або відмови в ньому, нерідко досить неоднозначно визначаються самим Управлінням державної охорони України на підзаконному відомчому рівні.

4. Взаємодія, координація та спільна погоджена діяльність Управління державної охорони України з охоронюваними об'єктами, органами публічної влади України та зарубіжних країн і громадськістю виступають одними з основних засад ефективної реалізації завдань у сфері державної охорони. Взаємодія Управління державної охорони України з органами публічної влади та громадськістю - це взаємообумовлена узгоджена діяльність з метою спільної реалізації їхніх завдань і повноважень та/або сприяння реалізації таких завдань і повноважень один одного у правоохоронних та інших державних і загальносоціальних інтересах. Така взаємодія змістовно виявляється в обміні (об'єднанні) необхідною інформацією, діяльністю, людськими та іншими ресурсами.

Адміністративно-правове регулювання засад, підстав і порядку взаємодії Управління державної охорони України наразі все ще залишається доволі фрагментарним і неповним, в значній мірі уповільнюючи та ускладнюючи практику такої взаємодії. Забезпечення державної охорони має здійснюватись централізовано під керівництвом спеціально уповноваженого і відповідального державного органу - Управління державної охорони України, координуючого діяльність інших правоохоронних органів з питань державної охорони. Участь громадян та їх об'єднань у правоохоронній діяльності Управління державної охорони України повинна мати добровільний характер, а здійснення державної охорони не має створювати перешкоди роботі засобам масової інформації.

5. Права і обов'язки військовослужбовців Управління державної охорони України мають бути похідними від його компетенції. Сьогодні значна частина прав і обов'язків військовослужбовців Управління державної охорони України сформульована надто абстрактно і неточно та врегульована у досить загальних рисах. Законодавство повинно містити гарантії адекватного і сумірного використання військовослужбовцями Управління державної охорони України своїх прав з метою недопущення зловживання ними та порушення прав, свобод і законних інтересів громадян. Права і обов'язки військовослужбовців Управління державної охорони України мають приводитись у відповідність із загальними правами і обов'язками військовослужбовців, не дублюючи їх, а відображаючи специфіку служби в Управлінні державної охорони України. Доцільним і своєчасним буде затвердження Етичного кодексу його співробітників, який визначатиме правила їх поведінки та професійної етики.

Зрівняння статусу військовослужбовців Збройних Сил України і військовослужбовців Управління державної охорони України виступає основною гарантією для останніх, які фактично інтегруються у систему державного соціального і пенсійного забезпечення військовослужбовців в Україні. Реальність гарантій військовослужбовців Управління державної охорони України може бути забезпечена через поглиблену законодавчу фіксацію їх змісту, також повинні встановлюватись підвищені умови грошового, матеріального і соціального забезпечення військовослужбовців Управління державної охорони України порівняно з базовим статусом військовослужбовців в Україні.

6. Контроль за діяльністю Управління державної охорони України - це механізм перевірки уповноваженими суб'єктами законності та/або ефективності діяльності Управління державної охорони України з метою попередження, виявлення та усунення порушень, а також забезпечення належної реалізації його завдань і повноважень. Необхідність контролю діяльності Управління державної охорони України зумовлюється важливістю і відповідальністю його широких державно-владних повноважень у правоохоронній сфері, обов'язковим характером рішень, мілітаризованістю і можливістю застосування примусу.

На сьогодні засади і порядок контролю за діяльністю Управління державної охорони України законодавчо врегульовані лише у загальному вигляді, недостатньо розвинений внутрішньовідомчий контроль, здебільшого закритий характер функціонування Управління державної охорони України значною мірою ускладнює можливості всебічного і прозорого демократичного цивільного контролю його діяльності. Адміністративним законодавством має забезпечуватись широке залучення до контролю різних суб'єктів (насамперед глави держави, парламенту, уряду, прокуратури, громадськості), надаючи їм реальну можливість як оперативно одержувати повні і достовірні дані про організацію та діяльність Управління державної охорони України, так і реально впливати на неї.

7. У кожній країні існують свої власні особливості організації державної охорони та її суб'єктів, що головною мірою зумовлюються усталеною практикою формування правоохоронної системи, передбачуваним ступенем і характером можливих протиправних посягань, а також організаційним, кадровим і фінансовим потенціалом країни для функціонування суб'єктів державної охорони. Загальними рисами організації уповноважених суб'єктів державної охорони виступає їх інтегрованість у систему забезпечення національної безпеки, взаємодія та координація з іншими державними (правоохоронними) органами і громадськістю, професійність і мілітаризованість, єдиноначальність і підпорядкованість главі держави. Для законодавчого регулювання організації діяльності уповноважених суб'єктів державної охорони у зарубіжних країнах характерна переважна неврегульованість статусу, складу та повноважень його керівництва.

Враховуючи розбіжності у статусі уповноваженого суб'єкта державної охорони у країнах з різним державним ладом, найбільш прийнятним є надання даній інституції статусу відносно відокремленого органу державної влади, функціонуючого поза межами конституційних гілок державної влади та підконтрольного одночасно главі держави, парламенту і уряду. Єдино прийнятним може бути здійснення міжнародного співробітництва з питань державної охорони виключно на підставі дво- і багатосторонніх міжнародних міжвідомчих договорів між уповноваженими суб'єктами державної охорони різних країн.

8. Напрямами вдосконалення організації та діяльності Управління державної охорони України має бути: 1) уточнення статусу як самостійного органу державної влади, що не входить до конституційних гілок державної влади; 2) розширення предмету та деталізація законодавчого регулювання, врегулювання статусу та повноважень керівництва, запровадження його реальної персональної відповідальності; 3) підвищення ролі міжвідомчого та міжнародного міжвідомчого регулювання; 4) узгодження та законодавче врегулювання вичерпного переліку завдань, повноважень і прав, конкретних підстав і порядку правомірного обмеження прав громадян; 5) забезпечення пріоритету попереджувальних заходів; 6) забезпечення політичної нейтральності діяльності Управління державної охорони України, її спрямування на забезпечення виключно загальнодержавних і загальносоціальних інтересів; 7) обмеження та конкретизація владних повноважень глави держави відносно Управління державної охорони України, більше залучення до організації його діяльності та контролю за нею парламенту і уряду; 8) скорочення чисельності співробітників залежно від кількості охоронюваних об'єктів, часткова демілітаризація, комплектування не військовослужбовцями, а особами рядового та начальницького складу; 9) прийняття Дисциплінарного та інших статутів, Етичного кодексу співробітників Управління державної охорони України, нових законів про статус кадрів і систему його комплектування, порядок і умови проходження служби особами рядового і начальницького складу, їх права, обов'язки та гарантії соціального і правового захисту; 10) посилення внутрішньовідомчого контролю та забезпечення більшої відкритості діяльності для демократичного цивільного контролю, розширення можливостей суб'єктів контролю своєчасно реагувати на виявлені порушення; 11) запровадження інституту Уповноваженого Президента України з питань контролю за діяльністю Управління державної охорони України; 12) інтенсифікація добровільної участі громадськості у здійсненні державної охорони і у зовнішньому контролі за цим, утворення громадської ради при Управлінні державної охорони України.

управління охорона влада військовослужбовець

Список опублікованих праць за темою дисертації

1. Журавльов А.В. Особливості поняття та сутності Управління державної охорони України як правоохоронного органу / А.В. Журавльов // Наше право. - 2013. - № 10. - С. 55-61.

2. Журавльов А.В. Особливості повноважень і прав Управління державної охорони України / А.В. Журавльов // Форум права. - 2013. - № 4. - С. 108-116.

3. Журавлев А.В. Особенности административно-правовых основ деятельности Управления государственной охраны Украины / А.В. Журавлев // Всероссийский журнал научных публикаций. - Москва. - 2014. - № 1 (21). - С. 30-34.

4. Журавльов А.В. Адміністративно-правові засади взаємодії Управління державної охорони України з органами публічної влади / А.В. Журавльов // Наше право. - 2014. - № 3. - С. 80-85.

5. Журавльов А.В. Контроль діяльності Управління державної охорони України / А.В. Журавльов // Європейські перспективи. - 2014. - № 3. - С. 106-112.

6. Журавльов А.В. Права та обов'язки військовослужбовців Управління державної охорони України / А.В. Журавльов // Європейські перспективи. - 2014. - № 4. - С. 74-80.

7. Журавльов А.В. Державна охорона органів державної влади та посадових осіб як напрямок правоохоронної діяльності / А.В. Журавльов // Становлення та розвиток української державності: актуальні проблеми державного та регіонального управління на сучасному етапі розвитку суспільства : матеріали ІХ Всеукраїнської науково-практичної конференції (м. Київ, 14 листопада 2013 р.). - К., 2013. - С. 269-272.

8. Журавльов А.В. Щодо поняття адміністративно-правового регулювання діяльності Управління державної охорони України / А.В. Журавльов // Пріоритетні напрямки розвитку правової системи України : матеріали Міжнародної науково-практичної конференції (м. Львів, 31 січня - 1 лютого 2014 р.). - Львів : Західноукраїнська організація «Центр правничих ініціатив», 2014. - Ч. II. - С. 33-37.

9. Журавльов А.В. Щодо місця Управління державної охорони України в системі правоохоронних органів / А.В. Журавльов // Сучасні наукові дослідження представників юридичної науки - прогрес законодавства України майбутнього : матеріали Міжнародної науково-практичної конференції (м. Дніпропетровськ, 7-8 лютого 2014 р.). - Дніпропетровськ : ГО «Правовий світ», 2014. - С. 91-93.

10. Журавльов А.В. Щодо завдань Управління державної охорони України / А.В. Журавльов // Роль права та закону в громадянському суспільстві : матеріали Міжнародної науково-практичної конференції (м. Київ, 14-15 лютого 2014 р.). - К. : Центр правових наукових досліджень, 2014. - Ч. II. - С. 19-23.