Компетенція адміністративних судів щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень

Размещено на http://www.allbest.ru/

МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ

НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ «ОДЕСЬКА ЮРИДИЧНА АКАДЕМІЯ»

УДК 342.9(477)

Спеціальність 12.00.07 - адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

КОМПЕТЕНЦІЯ АДМІНІСТРАТИВНИХ СУДІВ ЩОДО ОСКАРЖЕННЯ РІШЕНЬ, ДІЙ ЧИ БЕЗДІЯЛЬНОСТІ СУБ'ЄКТІВ ВЛАДНИХ ПОВНОВАЖЕНЬ

Джабурія Олександр Валентинович

Одеса - 2014

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Національному університеті «Одеська юридична академія» Міністерства освіти і науки України.

Науковий керівник

доктор юридичних наук, професор, академік НАПрН України

Ківалов Сергій Васильович,

Національний університет

«Одеська юридична академія»,

Президент

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор РЯБЧЕНКО Олена Петрівна,

Національний університет державної податкової служби,

начальник кафедри управління, адміністративного права і процесу та адміністративної діяльності;

кандидат юридичних наук, доцент КОРОПАТОВ Олег Миколайович,

Одеський державний університет внутрішніх справ, начальник кафедри адміністративного права та адміністративного процесу

Захист відбудеться 22 березня 2014 р. о 10 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 41.086.01 Національного університету «Одеська юридична академія» за адресою: 65009, м. Одеса, Фонтанська дорога, 23.

З дисертацією можна ознайомитись у науковій бібліотеці Національного університету «Одеська юридична академія» за адресою: м. Одеса, вул. Піонерська, 2.

Автореферат розісланий 19 лютого 2014 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради Л.Р. Біла-Тіунова

1. ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Конституція України визначала основні засади розбудови правової державності, існування якої є неможливим без вирішення комплексу правових, політичних та соціально-культурних проблем, що пов'язані зі створенням сприятливих умов для всебічного захисту прав і свобод людини та громадянина, забезпеченням законності у будь-яких правовідносинах, що виникають у державі. Поширення судової форми захисту прав і свобод громадян на всі правовідносини у державі, у тому числі забезпечення права громадян на судове оскарження дій або бездіяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, зумовлює необхідність доктринального опрацювання функціонування адміністративної юстиції. При цьому, соціальні, політичні і правові перетворення, що відбуваються в Україні, мають безпосередній вплив на розвиток нових поглядів на проблематику процесуальних способів захисту прав та свобод людини і громадянина відповідно до стандартів, відпрацьованих світовим співтовариством. Запровадження адміністративної юстиції та удосконалення засобів захисту прав і свобод громадян України стало невід'ємною складовою загального процесу формування правової держави, важливим чинником закріплення та реалізації правового статусу людини і громадянина, а також фактором формування компетентної, відповідальної виконавчої влади та місцевого самоврядування.

Реалізація принципів здійснення адміністративного судочинства, приведення у відповідність до міжнародних стандартів нормативного регулювання відносин, які виникають у зв'язку із захистом прав і свобод громадян від протиправних дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, визначаються комплексом доктринальних засад функціонування адміністративної юстиції в Україні і є актуальною проблемою як теоретичного, так і практичного характеру. Адміністративні суди, реалізуючи надану законодавцем компетенцію у сфері розгляду та вирішення спорів громадян із суб'єктами владних повноважень, не лише забезпечують врегулювання ситуативного конфлікту - їхня діяльність є умовою підвищення рівня правової культури населення, а також поступової зміни правової свідомості, юридичного мислення працівників правовстановлюючих і правозастосовуючих органів в Україні, формування у них позицій пріоритетності забезпечення прав та свобод людини і громадянина.

Публічно-правові спори щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень є найбільш поширеною категорією справ, що розглядаються і вирішуються адміністративними судами. Саме у цих справах найбільш повно реалізуються завдання адміністративного судочинства. Тому чітке визначення компетенції адміністративних судів щодо цих справ забезпечує ефективність діяльності адміністративного суду. Але, на теперішній час немає єдиної точки зору щодо сутності і змісту компетенції адміністративного суду з урахуванням правозахисної природи його діяльності, в наявності суттєві прогалини у правовому регулюванні повноважень адміністративного суду.

Проблематика адміністративного судочинства останніми роками набуває все більшої теоретико-правової оформленості. Вагомим внеском у становлення концептуальних засад адміністративного судочинства є дослідження таких вчених-правознавців як В.Б. Авер'янов, О.М. Бандурка, М.В. Бевзенко, Ю.П. Битяк, І.П. Голосніченко, С.В. Ківалов, А.Т. Комзюк, О.П. Рябченко, О.Д. Святоцький, В.О. Селіванов, В.В. Стефанюк, М.М. Тищенко. Загальнотеоретичні питання діяльності адміністративних судів на монографічному рівні було опрацьовано О.Є. Міщенко, О.В. Музою, Ю.С. Педьком. Окремі аспекти компетенції адміністративних судів щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень розглядались С.В. Білугою, Р.В. Ватаманюком, П.В. Вовком, О.С. Духневичем, І.С. Козій, А.О. Неугодніковим, М.І. Смоковичем. Водночас, компетенція адміністративних судів щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень на теперішній час не була предметом самостійного комплексного вивчення, що зумовлює актуальність теми дисертаційного дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана на кафедрі адміністративного і фінансового права Національного університету «Одеська юридична академія» відповідно до плану наукових досліджень «Системи адміністративного, адміністративно-процесуального та фінансового права у контексті адміністративної реформи», яка є частиною роботи університету в рамках загальної тематики «Традиції та новації у сучасній українській державності і правовому житті» (державний реєстраційний номер 0106U004970).

Мета і задачі дослідження. Мета дослідження полягає у встановленні правозахисної природи компетенції адміністративних судів та її змісту, а також виявленні прогалин і колізій законодавчого забезпечення юрисдикційних повноважень адміністративного суду щодо розгляду спорів фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень у справах з оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Визначена мета обумовила необхідність вирішення таких задач:

охарактеризувати становлення і розвиток правозахисної природи адміністративного судочинства у контексті формування компетенції адміністративних судів;

встановити особливості функціонального призначення адміністративного судочинства через співвідношення його основних та проміжних цілей;

з'ясувати зміст компетенції адміністративних судів у контексті завдань адміністративного судочинства, визначити її складові елементи;

визначити поняття та ознаки суб'єктивних публічних прав, які: а) реалізуються у сфері виконавчої влади та місцевого самоврядування; б) є предметом розгляду адміністративних судів;

охарактеризувати правові форми діяльності суб'єктів владних повноважень, що оскаржуються в адміністративному судочинстві;

систематизувати повноваження адміністративних судів щодо розгляду спорів фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень з оскарження його рішень, дій чи бездіяльності;

визначити та охарактеризувати повноваження адміністративних судів щодо вирішення спорів фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень з оскарження його рішень, дій чи бездіяльності;

встановити особливості процесуальної форми розгляду спорів фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності;

розробити пропозиції щодо удосконалення правового регулювання процесуальної форми реалізації компетенції адміністративних судів щодо розгляду спорів фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень з оскарження його рішень, дій чи бездіяльності.

Об'єктом дослідження є адміністративне судочинство як форма судового захисту прав, свобод та законних інтересів фізичних осіб.

Предметом дослідження є компетенція адміністративних судів щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень.

Методи дослідження. Методологічну основу дослідження становлять сучасні прийоми і методи наукового пізнання, застосування яких здійснюється у рамках системного підходу. Дослідження взаємозв'язку елементів компетенції адміністративних судів щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, а також місця адміністративного судочинства в системі засобів захисту прав і свобод людини обумовлено використанням системного підходу. Діалектична основа наукового пошуку надала можливість визначити етапи формування правової доктрини щодо сутності та змісту компетенції адміністративних судів.

Сукупність методів і прийомів наукового пізнання, використаних у ході дисертаційного дослідження, становлять: логіко-системний метод, який сприяв поглибленню понятійного апарату [р.р. 1, 2]; системно-структурний метод, за допомогою якого досліджено компетенцію адміністративних судів як сукупність взаємопов'язаних та взаємообумовлюючих елементів [р. 2] та визначено структурні елементи адміністративно-юрисдикційної діяльності адміністративних судів [п.п. 2.2, 2.3]; історико-правовий метод, який застосовано при розгляді еволюції нормативно-правового закріплення правозахисної природи адміністративного судочинства, у тому числі в Україні [п.п. 1.1; 1.2]; порівняльно-правовий метод, який забезпечив можливість визначення рівня розвитку процесуально-правового регулювання адміністративного судочинства щодо розгляду і вирішення спорів з оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень; метод контент-аналізу, який було застосовано для дослідження матеріалів судової практики та виокремлення особливостей процесуальної форми реалізації компетенції адміністративних судів у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень [п.п. 2.2, 2.3, р. 3]; методи аналізу і синтезу, використані для дослідження завдань адміністративного суду, його функціональних та предметних повноважень, які реалізуються у ході розгляду та вирішення справ щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень.

Теоретичну базу дослідження становлять наукові праці таких вчених, як: В.Б. Авер'янов, О.Ф. Андрійко, А.М. Бандурка, В.М. Бевзенко, В.І. Борденюк, В.С. Битяк, О.В. Бринцев, В.М. Гаращук, І.П. Голосніченко, С.В. Ківалов, М.І. Козюбра, А.Т. Комзюк, О.М. Коропатов, Т.А. Кравченко, І.Б. Коліушко, Р.О. Куйбіда, О.Е. Кутафін, Д.М. Лук'янець, В.К. Матвійчук, А.Ю. Осадчий, Ю.С. Педько, В.В. Перепелюк, Н.Б. Писаренко, О.П. Рябченко, М.І. Смокович, В.М. Стефанюк, В.А. Сьоміна, Ю.А. Тихомиров, О.І. Харитонова, В.І. Шишкіна, М.І. Цуркан, Д.М. Чечот, В.І. Шишкін та ін.

Нормативно-правову базу дослідження становлять Конституція України, Кодекс адміністративного судочинства України, рішення Європейського суду з прав людини, Конституційного Суду України.

Емпіричну базу дослідження становлять рішення адміністративних судів України різних рівнів, узагальнення судової практики.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у тому, що дисертація є одним із перших у вітчизняній адміністративно-правовій науці монографічних досліджень, присвячених теоретичним та практичним проблемам удосконалення компетенції адміністративних судів, яке відображає авторську позицію щодо формування теоретико-правової концепції взаємозв'язку правозахисної, юрисдикційної природи адміністративного судочинства з компетенцією адміністративних судів в Україні. За результатами здійсненого дослідження сформульовано ряд нових наукових положень і висновків, до яких належать:

уперше:

доведено, що реалізація права на судовий захист в адміністративному судочинстві зумовлена трансформацією конституційного права особи у суб'єктивне публічне процесуальне право і визначається наявністю конфлікту інтересів у сфері публічного управління;

запропоновано визначення елементів компетенції адміністративного суду: 1) нормативно закріплені завдання функціонування, які обумовлюють безпосередню мету діяльності адміністративних судів у конкретних адміністративно-процесуальних правовідносинах, що виникають із приводу розгляду та вирішення справ адміністративної юрисдикції; 2) предметні повноваження, якими визначаються юрисдикція та підсудність справ адміністративним судам; 3) функціональні повноваження, які забезпечують нормативно визначену можливість прийняття на кожній стадії адміністративного судочинства загальнообов'язкових юрисдикційних актів, правозастосовчих рішень по адміністративних справах, виконання яких забезпечується відповідними засобами примусового впливу;

з'ясовано особливості адміністративних процесуальних правовідносин, що виникають із приводу розгляду та вирішення справ щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень: 1) виникнення виключно на підставі спеціальних засобів ініціювання - звернення позову до адміністративного суду; 2) ігнорування волевиявлення однієї із сторін спору щодо вступу у правовідносини; 3) наявність специфічної будови, яка передбачає відсутність безпосереднього зв'язку між сторонами та встановлення взаємних прав і обов'язків виключно між стороною у справі та адміністративним судом;

удосконалено:

систему ознак юрисдикційної діяльності адміністративних судів, серед яких: 1) забезпечення захисту прав і свобод людини у публічно-правовій сфері, що виходить за межі адміністративно-правового регулювання; 2) правозахисний характер, яким унеможливлюється накладення стягнень на невладних суб'єктів публічно-правових відносин; 3) обмежена можливість застосування заходів примусу; 4) опосередкований вплив на забезпечення правопорядку і законності в органах виконавчої влади та органах місцевого самоврядування; 5) формалізація у відповідних актах, набуття юридично-значимого характеру;

визначення прав та свобод громадян, які є предметом захисту в адміністративному судочинстві, як міри можливої поведінки громадян у публічно-правових відносинах з відповідними суб'єктами владних повноважень, що реалізуються переважно з метою отримання певних результатів, які потребують здійснення указаними суб'єктами владних управлінських функцій; задоволення публічних інтересів; встановлення за допомогою норм різних галузей права.;

набули подальшого розвитку:

положення про те, що розгляд та вирішення спорів фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності складається з послідовних дій, яких урегульовано процесуальними нормами, що здійснюються, з одного боку, як діяльність адміністративних судів, а з іншого - вимагають певної поведінки і від суб'єктів, які є сторонами зазначених спорів;

обґрунтування доцільності надання суддям адміністративних судів права самостійно ініціювати розгляд справ про відповідальність посадових осіб державної виконавчої служби за невиконання правовідновлювальних рішень адміністративних судів;

теза щодо розширення повноважень адміністративного суду у прийнятті рішень у справах щодо оскарження нормативно-правових актів із наданням права остаточного відновлення порушених прав позивача у разі визнання незаконним будь-якого нормативно-правового акта;

сформульовано ряд пропозицій щодо удосконалення правового регулювання компетенції адміністративних судів України.

Практичне значення одержаних результатів полягає у тому, що сформульовані в дисертації наукові положення, висновки та пропозиції можуть бути використані у:

науково-дослідній сфері - для подальших наукових досліджень, спрямованих на поглиблення теоретичного розуміння причин виникнення спорів між владними та невладними суб'єктами публічно-правових відносин як сфери реалізації компетенції адміністративних судів;

правотворчості - для подальшого удосконалення адміністративного та адміністративного процесуального законодавства щодо визначення компетенції адміністративних судів;

судовій практиці - при розгляді спорів, що виникають із публічно-правових відносин, а також при підготовці роз'яснень та рекомендацій Верховного Суду України та Вищого адміністративного суду України з питань застосування норм чинного законодавства щодо розгляду відповідних спорів;

навчальному процесі - у ході викладання дисциплін «Адміністративне право», «Адміністративний процес», «Адміністративна юстиція», «Адміністративне судочинство в окремих категоріях справ» у вищих навчальних закладах, які готують юристів.

Апробація результатів дослідження. Основні результати дослідження було оприлюднено на: Міжнародній науковій конференції молодих вчених, аспірантів і студентів «Актуальні проблеми теорії та історії прав людини, права і держави» (26-27 листопада 2010 р., м. Одеса), V науково-практичній конференції професорсько-викладацького складу «Правовий розвиток України у сучасному світі» (13-14 травня 2010 р., м. Одеса), ІІ міжнародному науковому симпозіумі «Дні порівняльного правознавства» (22-25 квітня 2010 р., м. Івано-Франківськ - Яремче), Міжнародній науковій конференції професорсько-викладацького складу «Правове життя сучасної України» (20-21 квітня 2012 р., м. Одеса).

Публікації. Основні теоретичні положення і висновки дисертації містяться у 9 статтях, 6 із яких опубліковано у наукових фахових виданнях, що входять до затвердженого переліку.

Структура дисертації визначена метою та завданнями дослідження і складається із вступу, трьох розділів, які включають вісім підрозділів, висновків до кожного розділу та загальних висновків до роботи, списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації становить 204 сторінки, із них основного тексту - 184 сторінки, список використаних джерел налічує 217 найменувань і міститься на 20 сторінках.

2. ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження, визначено її зв'язок з науковими планами та програмами, мета і завдання, об'єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, особистий внесок здобувача у їх одержанні, наведено відомості щодо апробації та публікації результатів дослідження.

Розділ 1 «Теоретичні засади компетенції адміністративних судів щодо розгляду спорів фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень з оскарження його рішень, дій чи бездіяльності» містить три підрозділи і присвячений дослідженню теоретичних засад формування компетенції адміністративних судів щодо розгляду і вирішення спорів з оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень.

У підрозділі 1.1. «Ґенеза правозахисної природи адміністративного судочинства як основи формування компетенції адміністративних судів в Україні» проаналізовано взаємозв'язок науково-теоретичного обґрунтування правозахисної природи адміністративного судочинства та основних етапів його розвитку на території України, зокрема, у: 1) періоді перебування під владою Російської та Австро-угорської імперій; 2) періоді самостійної України за часів Тимчасового уряду, УЦР, Гетьманату; 3) радянському періоді; 4) сучасному періоді незалежності України. Охарактеризовано історико-правове підґрунтя різної міри використання Україною досвіду формування компетенції органів адміністративної юстиції в зарубіжних країнах.

Установлено, що період перебування земель України під владою Російської та Австро-угорської імперій став початковим етапом обґрунтування доцільності запровадження судового оскарження окремих рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень. Другий етап, незважаючи на невелику тривалість, характеризується оформленням підходу щодо доцільності виокремлення спеціалізованих адміністративних судів та забезпеченням їх незалежності. Акцент у формуванні зазначеної концепції було зроблено на специфіку сфери публічного управління, яка є предметом діяльності цих судів, з урахуванням відмінностей від кримінально-правових і цивільно-правових галузей. Доведено, що поширення нігілістичного ставлення учених та практиків радянського періоду до адміністративного судочинства призупинило цей процес, проте не стало фактором повної руйнації наукових пошуків у сфері адміністративної юстиції. На науковому рівні концепція правозахисної природи адміністративного судочинства продовжила своє існування, хоча не була поширеною.

Зроблено висновок про те, що сучасні підходи до визначення компетенції адміністративних судів щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень набули розвитку, переважно у контексті пошуку оптимальних шляхів забезпечення дотримання основоположних принципів правової держави, зокрема - принципу верховенства права, який і обумовлює правозахисну природу адміністративного судочинства.

У підрозділі 1.2. «Теоретична характеристика функціонального змісту адміністративного судочинства як правозахисного механізму у сфері публічного управління» здійснено обґрунтування теоретичних положень, які відображають роль функціонального змісту адміністративного судочинства у формуванні компетенції адміністративного суду. Проаналізовано правоохоронну та гарантуючу функції адміністративного судочинства як основні напрями діяльності адміністративних судів під час розгляду та вирішення справ щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень. Установлено, що функції адміністративного судочинства є одним з елементів механізму забезпечення реалізації та захисту правового статусу людини і громадянина і є похідними від завдань, яких має намір досягти законодавець за допомогою об'єктивації необхідності судового механізму захисту прав, свобод та законних інтересів громадян у нормах Конституції України та профільному законодавстві, зокрема у КАС України.

Аргументовано реалізацію адміністративними судами функції охорони законності, прав та свобод кожного суб'єкта адміністративного права з пріоритетом прав і свобод людини і громадянина, тобто функції охорони найважливіших принципів взаємодії суспільства та держави, що, у свою чергу, обумовлює захист прав, свобод та законних інтересів відповідних невладних суб'єктів публічно-правових відносин. Ця функція деталізується у застосуванні заходів, спрямованих на примусове здійснення прав і свобод зацікавлених суб'єктів публічно-правових відносин конкретним суб'єктом владних повноважень або відновлення, за умови їх порушення, а також на ліквідацію спірності відносин.

Гарантуюча функція адміністративного судочинства має вираження у забезпеченні виконання законодавчих та підзаконних актів, які містять у собі правила поведінки, що визначають цілі, функції та повноваження суб'єктів владних повноважень, а також положень, які закріплюють права і свободи людини і громадянина, законності здійснення державного управління та місцевого самоврядування в цілому. Акцентовано увагу на тому, що адміністративне судочинство є організаційно-процесуальною гарантією реалізації конституційного права громадян на оскарження рішень, дій чи бездіяльності різних суб'єктів владних повноважень, оскільки адміністративна юстиція безпосередньо пов'язана з гарантіями публічних прав громадян.

Доведено, що сфера контрольного впливу адміністративного судочинства обмежується питаннями встановлення єдиного режиму реалізації як норм адміністративного та інших публічних галузей права, так і правового статусу громадян, які знаходяться у владному підпорядкуванні щодо органів державної влади чи органів місцевого самоврядування під час реалізації останніми своїх публічно-владних повноважень. При цьому, контролювання, яке є невід'ємною частиною юрисдикційної діяльності, в адміністративному судочинстві набуває певних особливостей, що дозволяють говорити про його правоохоронне спрямування та обмеження вимогами позивача.

У підрозділі 1.3. «Понятійно-категоріальний аспект компетенції адміністративних судів у контексті завдань адміністративного судочинства» надано характеристику основних термінів, що використовуються при визначенні компетенції адміністративних судів, здійснено розмежування суміжних понять.

Установлено, що для адміністративного процесуального законодавства України не є характерним використання поняття «компетенція», елементи якої можна розглянути лише при послідовному виокремленні головних критеріїв, що характеризують основи діяльності судів та порядок її здійснення. Водночас, на рівні науково-теоретичної конструкції адміністративного судочинства саме цей термін надає максимально повні можливості охарактеризувати його сутність.

Акцентовано увагу на тому, що терміни «юрисдикція» і «предмет відання» співпадають за обсягом у разі, якщо мова йде про встановлення компетенції органів публічного управління, наділених юрисдикційними повноваженнями. Водночас, повне перенесення значення цих термінів та характеру їх співвідношення на компетенцію адміністративних судів є неможливим, зважаючи на особливості будови системи адміністративних судів та особливе значення розподілу справ за предметною підсудністю. Доведено, що в адміністративному судочинстві термін «предмет відання» охоплює рівні визначення юрисдикції адміністративних судів та визначення предметної підсудності конкретного адміністративного суду. Територіальний аспект розуміння терміна «юрисдикція», що визначає межі здійснення повноважень адміністративними судами, характеризуються територіальною підсудністю справ.

Визначено, що правовий статус адміністративного суду являє собою систему взаємопов'язаних та взаємообумовлених елементів, що характеризують його з точки зору призначення, предметних і функціональних повноважень та особливостей здійснення правосуддя у сфері публічно-владних відносин. Порівняльний аналіз термінів «компетенція» та «правовий статус» дозволив зробити висновок про умовність їх співвідношення як загальне і складова частина, у разі якщо компетенція розглядається як «збірне» поняття, яке об'єднує в собі завдання, поставлені перед адміністративним судом, юрисдикцію адміністративного суду та повноваження, якими наділено адміністративний суд щодо розгляду та вирішення адміністративних справ.

Розділ 2 «Зміст компетенції адміністративних судів щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень» складається з трьох підрозділів і присвячений дослідженню особливостей таких складових елементів компетенції адміністративних судів, як коло спорів, на які спрямовано її реалізацію (предметні повноваження), дві групи функціональних повноважень адміністративних судів: щодо розгляду і щодо вирішення справ про оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень.

У підрозділі 2.1. «Особливості спорів фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності як предмета реалізації компетенції адміністративного суду» з'ясовано сутність і особливості спорів що виникають між приватними особами і суб'єктами владних повноважень з приводу оскарження їх рішень, дій чи бездіяльності, аналізується зв'язок сутності цих спорів і змісту повноважень адміністративного суду.

Доведено, що визначення предмета публічно-правового спору, який розглядається та вирішується за допомогою адміністративного судочинства, тісно пов'язане з категорією «суб'єктивні публічні права». Сутність суб'єктивних публічних прав полягає в тому, що вони є результатом трансформації нормативно визнаних прав і свобод, які створюють основу адміністративно-правового статусу певного суб'єкта в результаті вступу до конкретних публічних правовідносин, пов'язаних з: а) реалізацією, охороною та захистом прав і свобод громадян, порушених у результаті діяльності суб'єктів владних повноважень; б) підтримкою реалізації інтересів територіальних, етнічних та інших соціальних спільностей; в) реалізацією відповідними суб'єктами публічно-владних повноважень щодо підвладних суб'єктів та забезпечення правомірності такої діяльності.

Установлено, що юридико-фактичним об'єктом публічно-правового спору є захист суб'єктивних публічних прав невладних суб'єктів від порушень або невизнання рішеннями, діями чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень, а також порядку реалізації останнім покладених на нього обов'язків у сфері публічного управління. Отже, самі суб'єктивні публічні права, а також обов'язки у сферах виконавчої влади та місцевого самоврядування, яких стосуються рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, оспорені в адміністративному суді, слід розглядати як предмет публічно-правового спору.

Запропоновано визначення прав і свобод громадянина, які є предметом захисту в адміністративному судочинстві через міру можливої поведінки громадян у публічно-правових відносинах з відповідними суб'єктами владних повноважень, яка реалізуються з метою отримання певних результатів, що потребують здійснення указаними суб'єктами владних управлінських функцій, задоволення публічних інтересів та закріплюються за допомогою норм різних галузей права.

У підрозділі 2.2. «Функціональні повноваження адміністративних судів щодо розгляду спорів фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень з оскарження його рішень, дій чи бездіяльності» сформульовано особливості функціональних повноважень адміністративних судів, які сформувалися з урахуванням установлених предметних повноважень щодо розгляду і вирішення спорів з оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень.

З'ясовано, що функціональні повноваження адміністративного суду характеризуються безпосереднім та ініціативним дослідженням справи (квазіслідчий характер), тобто розгляд та вирішення спорів фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності залежить від ініціативи адміністративного судді щодо відшукування доказів, використання в необхідних випадках контрольних повноважень тощо.

Акцентовано увагу на тому, що комплекс функціональних повноважень, які можуть бути реалізованими адміністративним судом у ході розгляду справи щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, визначається видом провадження у межах однієї правової форми діяльності адміністративного суду: 1) провадження щодо оскарження нормативно-правових актів; 2) провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради юстиції, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України; 2) провадження щодо оскарження індивідуальних (адміністративних) актів; 3) провадження у справах із приводу рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень щодо притягнення до адміністративної відповідальності; 4) провадження у справах із приводу рішень, дій чи бездіяльності державної виконавчої служби.

Установлено, що захист прав і свобод громадян в адміністративному суді передбачає застосування судом усіх можливих засобів для відновлення порушених прав та ліквідацію шкідливих для зацікавленого суб'єкта наслідків. Реалізація функції попереднього захисту в адміністративному судочинстві є спеціальним інструментом, який: 1) попереджає погіршення становища позивача, тобто попереджає підвищення небезпечності порушення прав, свобод та законних інтересів; 2) забезпечує можливість ефективного повноцінного та остаточного захисту указаних елементів правового статусу; 3) попереджає настання такої ситуації, яка унеможливлювала б такий захист.

У підрозділі 2.3. «Повноваження адміністративних судів щодо вирішення спорів фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень з оскарження його рішень, дій чи бездіяльності» охарактеризовано повноваження адміністративних судів, які реалізуються ним за наслідками розгляду спору щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень та відображуються у відповідних кінцевих рішеннях адміністративного суду.

Установлено, що коло повноважень адміністративного суду за наслідками розгляду спорів щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень потребує додаткової нормативної визначеності, передусім, щодо спорів з оскарження рішень суб'єкта владних повноважень нормативного характеру, а також щодо окремих категорій спорів. Так, КАС України не вказує на всі можливі наслідки адміністративного судочинства, але, виходячи із змісту ст. 162, можуть існувати дві загальні санкції, на примусове застосування яких має вказувати резолютивна частина рішення адміністративного суду: 1) скасування адміністративного акта (анулювання юридичної сили, позбавлення чинності) частково або повністю, якщо акт визнано незаконним; 2) наклдення на суб'єкта владних повноважень обов'язку здійснити дію, яка вимагається позивачем, якщо бездіяльність суб'єкта владних повноважень визнана протиправною. Така термінологічна невизначеність КАС України є неприпустимим явищем із точки зору правил законодавчої техніки, породжує плутанину у ході реалізації компетенції адміністративного суду. Аналіз судової практики свідчить, що зміст позовних вимог у справах даної категорії позивачами формулюється по-різному. Зокрема, заявляються вимоги щодо визнання актів протиправними, неправомірними, нечинними, незаконними та щодо скасування оскаржуваних актів.

Доведено, що повноваження адміністративного суду, реалізовані при визначенні правовідновлювальних санкцій, застосування яких відображено в резолютивній частині судового рішення, має абсолютний характер, оскільки у разі скасування рішення суб'єкта владних повноважень як протизаконного чи протиправного відповідна санкція стосується усіх суб'єктів, які мають публічно-владні повноваження, навіть тих, які не були учасниками адміністративного судочинства.

Акцентовано увагу на тому, що КАС України не закріплює обов'язкового відображення в резолютивній частині постанови обов'язку звітування суб'єкта владних повноважень, проти якого ухвалено судове рішення щодо його виконання. У зв'язку із цим, обґрунтовується доцільність доповнити ст. 171 КАС України положенням, що в необхідних випадках, які встановлює адміністративний суд, постанова у справах з оскарження правових актів суб'єктів владних повноважень має містити зобов'язання щодо подання звіту про виконання судового рішення цим суб'єктом у певний термін. правозахисний адміністративний суд влада

Розділ 3 «Форма реалізації компетенції адміністративних судів щодо розгляду спорів фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності» складається з двох підрозділів і присвячений визначенню правової природи процесуальних форм перегляду судових рішень адміністративними судами та напрямків удосконалення їх правового регулювання.

У підрозділі 3.1. «Особливості процесуальної форми розгляду адміністративними судами спорів фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності» виокремлено дві процесуальні форми розгляду адміністративними судами справ щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, які впливають на обсяг функціональних повноважень адміністративного суду: загальне провадження і письмове провадження.

Встановлено, що процесуальна форма розгляду справ щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень являє собою комплекс зовнішньо виражених процесуальних дій адміністративного суду, спрямованих на встановлення фактичних обставин у справі та прийняття рішення у справі. Повноваження судді найбільшою мірою мають прояв при розгляді справи у загальному провадженні. Письмове провадження як форма судового розгляду може бути застосовано до будь-яких справ, при цьому на різних стадіях адміністративного судочинства письмове провадження має різне значення. Воно є альтернативною формою розгляду адміністративної справи в суді І інстанції, яка застосовується у випадках, якщо всі особи, які беруть участь у справі, заявили клопотання про розгляд справи за їх відсутності, але при розгляді адміністративної справи в суді апеляційної або касаційної інстанції - є базовою формою розгляду справи. Письмове провадження у контексті реалізації компетенції адміністративного суду є більш спрощеною формою, про що свідчать такі її характерні риси: 1) суддя не може перейти від письмового до скороченого провадження; 2) справа розглядається за наявними матеріалами; 3) учасники адміністративного судочинства не беруть особистої участі у розгляді і вирішенні справи, що значно спрощує процедуру.

Аргументовано, що скорочене провадження не є самостійною процесуальною формою, а являє собою особливий різновид провадження в адміністративному суді, який застосовується до визначених законом категорій справ. Особливостями скороченого провадження є: 1) передбачено для виключного переліку адміністративних справ; 2) є базовим способом розгляду адміністративної справи, якого може бути змінено у передбачених КАС України випадках; 3) законодавством передбачено вичерпний перелік випадків, коли справа, віднесена до скороченого провадження, має розглядатися в загальному порядку; 4) строк розгляду справи є скороченим стосовно загальних строків; 5) підсумкове судове рішення має суттєві конструктивні відмінності, зокрема, відсутність мотивувальної частини. Повноваження судді при розгляді справи у скороченому провадженні характеризуються тим, що у таких справах є відсутньою можливість проведення попереднього судового засідання. Натомість, суддю наділено повноваженням у встановлених законом випадках зміняти вид провадження і розглядати справу в загальному порядку.

У підрозділі 3.2. «Напрямки удосконалення процесуальної форми реалізації компетенції адміністративних судів щодо розгляду спорів фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень з оскарження його рішень, дій чи бездіяльності» систематизовано пропозиції щодо удосконалення адміністративного і адміністративного процесуального законодавства.

Встановлено, що для підвищення ефективності розгляду спорів фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності в Україні необхідно комплексно вирішити низку питань правового характеру: 1) необхідним є створення матеріально-правового масиву норм, які законодавчо закріплювали б відповідні права громадян на судовий захист та оскарження дій чи бездіяльності органів публічної влади (про такий масив можно говорити лише умовно, тому що права громадянина, які захищаються засобами адміністративного судочинства, є комплексними - матеріально-процесуальними); 2) необхідним є налагодження правореалізаційних процедур у межах функціонування суб'єктів владних повноважень; 3) необхідним є підвищення рівня законодавчого регулювання процесуально-правових засад адміністративно-юстиційного захисту, що потребує наукового вирішення ряду проблем понятійного та доктринального характеру.

Акцентовано увагу на тому, що предметом розгляду адміністративного суду щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень можуть стати питання, які не мають суто правового характеру і пов'язані з оцінюванням певних характеристик діяльності органів публічної влади (ст. 3 КАС України). Водночас, цих характеристик не закріплено в законодавстві України як базисних для функціонування указаних суб'єктів публічно-правових відносин, що має негативний вплив на ефективність реалізації компетенції адміністративних судів та позбавляє їх чітких орієнтирів у юрисдикційній діяльності.

ВИСНОВКИ

У дослідженні наведено теоретичне узагальнення та запропоновано нове вирішення наукового завдання щодо визначення компетенції адміністративних судів стосовно оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, виявлення недоліків у її правовому регулюванні та обґрунтування пропозицій, рекомендацій щодо удосконалення адміністративного процесуального законодавства, у результаті чого отримано такі найважливіші результати:

1. Тривалий процес формування наукової конструкції компетенції адміністративних судів характеризується вираженим зв'язком з основними етапами розвитку теоретико-правових засад адміністративної юстиції та пошуком оптимальних шляхів забезпечення дотримання основоположних принципів правової держави, зокрема - принципу верховенства права, який передусім обумовлює правозахисну природу адміністративного судочинства. Саме правозахисна спрямованість адміністративного судочинства зумовила обмеження адміністративних судів щодо розгляду і вирішення спорів за зверненням суб'єкта владних повноважень та справ про застосування примусових заходів.

2. Функції адміністративних судів становлять систему напрямків їх діяльності, серед яких першорядними слід визнати правоохоронну та гарантуючу. Зміст правоохоронного впливу адміністративного судочинства полягає у цілеспрямованому підтриманні режиму законності та прав, свобод і законних інтересів суб'єктів публічно-правових відносин у загальнодержавних та муніципальних масштабах, що обумовлює наявність сукупності передбачених нормами конституційного, адміністративного та деяких інших галузей права взаємопов'язаних заходів щодо попередження можливих порушень режиму законності і прав та свобод громадян, а також заходів, що сприяють нормальному процесу реалізації громадянами своїх суб'єктивних прав і ліквідації порушень, що можуть призводити до дестабілізації указаного процесу. Гарантуюча функція має вираження у комплексі повноважень адміністративних судів, спрямованих на забезпечення виконання законодавчих та підзаконних актів, які закріплюють права і свободи людини і громадянина, законності здійснення державного управління та місцевого самоврядування в цілому.

3. Компетенція адміністративних судів є більш широким поняттям, яке охоплює юрисдикцію адміністративних судів як цілісної системи, підсудність конкретного адміністративного суду з урахуванням предметного, територіального та інстанційного критерію, повноваження адміністративного суду, які реалізуються ним на кожній стадії адміністративного судочинства. Елементами компетенції адміністративних судів є: 1) коло спорів, на які спрямовано її реалізацію (предметні повноваження); 2) функціональні повноваження адміністративних судів щодо розгляду справ про оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень; 3) функціональні повноваження адміністративних судів щодо вирішення справ про оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень

4. Предметом адміністративно-юрисдикційної діяльності адміністративних судів правозахисного характеру є спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень, сутність яких полягає у наявності юридичного конфлікту між указаними суб'єктами публічно-правових відносин, що виникли на підставі оскарження рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, що призвели до порушення прав, свобод чи інтересів невладних суб'єктів.

5. Суб'єктивні публічні права, які є предметом захисту під час розгляду спорів фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності, є результатом трансформації нормативно визнаних прав і свобод, які створюють основу адміністративно-правового статусу певного суб'єкта в результаті вступу до конкретних публічних правовідносин, пов'язаних з: а) реалізацією, охороною та захистом прав і свобод громадян, порушених у результаті діяльності суб'єктів владних повноважень; б) підтримкою реалізації інтересів територіальних, етнічних та інших соціальних спільностей; в) реалізацією відповідними суб'єктами публічно-владних повноважень щодо підвладних суб'єктів та забезпечення правомірності такої діяльності.

6. Функціональні повноваження адміністративного суду характеризуються безпосереднім та ініціативним дослідженням справи (квазіслідчий характер), тобто розгляд та вирішення спорів фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності залежить від ініціативи адміністративного судді щодо відшукування доказів, використання в необхідних випадках контрольних повноважень тощо. Комплекс нормативно визначених функціональних повноважень адміністративного суду характеризується стадією адміністративного судочинства, на якій вони реалізовуються.

7. Процесуально-правові засоби в адміністративному судочинстві мають специфіку застосування, свої характерні особливості, спеціальні ознаки і властивості, серед яких: 1) ці процесуально-правові засоби гарантовано у відповідному процесуальному законодавстві або цим законодавством передбачено їх використання; 2) для їх використання потрібне дотримання певних умов, наприклад тих, що передбачені для подання адміністративного позову, клопотань тощо, у судовому адміністративному процесі; 3) вони придатні для використання у кожному конкретному випадку розгляду та вирішення спорів фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

8. Повноваження адміністративного суду за наслідками розгляду і вирішення справ щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень мають вираження у підсумкових рішеннях суду, але не являють собою вичерпного переліку. Повноваження адміністративного суду у справах щодо оскарження дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень об'єктивно не можуть бути представлені у вигляді вичерпного переліку, тоді як щодо справ з оскарження нормативних та індивідуальних актів суб'єкта владних повноважень такий перелік має бути передбачений з метою формування єдиної практики та однозначності трактування судових рішень.

9. Обсяг функціональних повноважень адміністративного суду перебуває у безпосередній залежності від форми провадження, в якому розглядається і вирішується справа щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень. Доведено існування двох форм адміністративного судочинства: загальне і письмове провадження з урахуванням принципово іншої правової природи скороченого провадження, яке являє собою самостійний різновид провадження в адміністративному суді. Письмове провадження як форма судового розгляду і вирішення справи характеризується такими особливостями: 1) суддя не може перейти від письмового до загального провадження; 2) справа розглядається за наявними матеріалами; 3) учасники адміністративного судочинства не беруть особистої участі у розгляді і вирішенні справи, що значно спрощує процедуру.

10. Проведення реформ адміністративного законодавства України щодо удосконалення правових засад розгляду та вирішення спорів фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності потребує належного законодавчого оформлення і включення до національної правової системи цілого ряду законодавчих актів, більшість з яких має комплексний матеріально-процедурний характер [наприклад, адміністративний процедурний кодекс, кодекс про адміністративні проступки (адміністративну відповідальність), законів про окремі форми та методи діяльності органів виконавчої влади тощо].

11. Запропоновано зміни та доповнення до Кодексу адміністративного судочинства України:

викласти в такій редакції:

частину 2 ст. 18:

«2. Окружним адміністративним судам підсудні адміністративні справи, в яких однією із сторін є орган державної влади, інший державний орган, орган влади Автономної Республіки Крим, орган чи посадова особа місцевого самоврядування, посадова чи службова особа органу місцевого самоврядування, крім випадків, передбачених цим Кодексом, та крім справ із приводу їхніх рішень, дій чи бездіяльності у справах про адміністративні проступки та справ, які підсудні місцевим загальним судам як адміністративним судам.»;

частину 3 ст. 117:

«3. Подання адміністративного позову, а також відкриття провадження в адміністративній справі не зупиняють дію оскаржуваного рішення суб'єкта владних повноважень, окрім рішень органів місцевого самоврядування, які зупиняються у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду, але суд у порядку забезпечення адміністративного позову може відповідною ухвалою зупинити дію рішення суб'єкта владних повноважень чи його окремих положень, що оскаржуються. Ухвала негайно надсилається до суб'єкта владних повноважень, що прийняв рішення, та є обов'язковою для виконання»;

підпункт 7 п. 4. ч. 1 ст. 163:

встановленого судом строку для подання суб'єктом владних повноважень - відповідачем до суду звіту про виконання постанови, якщо вона вимагає вчинення певних дій (перебіг цього строку починається з дня набрання постановою законної сили або після одержання її копії, якщо постанова виконується негайно) або мотивованої відповіді щодо продовження цього строку;

доповнити:

ст. 122 частиною 5 такого змісту:

«У разі недостатності повідомлених особами обставин або якщо за результатами розгляду поданого відповідачем заперечення суд дійде висновку про неможливість ухвалення законного судового рішення без проведення судового засідання та виклику осіб, які беруть участь у справі, суд розглядає справу за загальними правилами цього Кодексу, про що постановляє ухвалу, яка не підлягає оскарженню.»

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Джабурія О.В. Окремі питання визначення предметної сфери функціонування адміністративної юстиції: порівняльно-правовий аспект / О.В. Джабурія // Порівняльне правознавство: сучасний стан і перспективи розвитку : зб. наук. праць / за ред. Ю.С. Шемшученка, І.С. Гриценка, М.Б. Бучка ; упор. О.В. Кресін. - К. : Логос, 2010. - 520 с. - С. 283-285.

2. Джабурія О.В. Щодо питання функціонального призначення адміністративного судочинства / О.В. Джабурія // Актуальні проблеми держави і права : зб. наук. праць. - 2010. - Вип. 55. - С. 441-444.