Адміністративно-правове забезпечення організації та діяльності органів виконавчої влади в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ

КИЇВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ІМЕНІ ТАРАСА ШЕВЧЕНКА

12.00.07 - адміністративне право і процес, фінансове право,

інформаційне право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

КИЇВ - 2015

Дисертацією є рукопис

Робота виконана на кафедрі адміністративного права Київського національного університету імені Тараса Шевченка.

Науковий керівник -

кандидат юридичних наук, доцент, Герасименко Євген Станіславович, Київський національний університет імені Тараса Шевченка, доцент кафедри адміністративного права;

доктор юридичних наук, професор Ярмакі Христофор Петрович, Одеський державний університет внутрішніх справ, професор кафедри адміністративного права та адміністративної діяльності ОВС

кандидат юридичних наук, Усенко Роман Анатолійович, директор департаменту реєстрації бізнесу Державної реєстраційної служби України

Захист відбудеться «09» лютого 2015 року о «12» годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.001.04 Київського національного університету імені Тараса Шевченка за адресою: 01033, м. Київ, вул. Володимирська, 60.

З дисертацією можна ознайомитися у науковій бібліотеці ім. М. Максимовича Київського національного університету імені Тараса Шевченка за адресою: 01033, м. Київ, вул. Володимирська, 58, кім. 12.

Автореферат розісланий 8 січня 2015 року.

Учений секретар

спеціалізованої вченої ради М.В. Левчук

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

виконавча влада державний управління

Актуальність теми. Вагома роль виконавчої влади визначається тим, що саме її належне функціонування забезпечує реалізацію прав та свобод людини і громадянина, що є головним пріоритетом держави. Виконавча влада забезпечує втілення в життя законів та інших нормативно-правових актів. Результативність її роботи залежить від ефективної структурно-функціональної побудови системи її органів, нормативно-правової регламентації її діяльності та кадрового забезпечення.

Україна успадкувала систему державного управління, головною метою якої був організуючий і регулюючий вплив держави на всі суспільні процеси через чіткий організаційно-правовий механізм. Така система, побудована за принципом «людина - гвинтик системи», не відповідає пріоритетам сьогодення та поступовим демократичним перетворенням, у зв'язку з чим, перш за все, є необхідною її трансформація у систему, засновану на принципі «система для людини».

Внесення у 2014 році змін до Конституції України призвело до системно-структурної перебудови всієї виконавчої влади в Україні та структури публічної влади загалом. Повернення до парламентсько-президентської форми правління має своїм наслідком переформатування відносин у владному трикутнику «Президент України - Верховна Рада України - Кабінет Міністрів України». За новою формою правління значна частина повноважень Президента України переходить до Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України, посилюючи, таким чином, всю вертикаль виконавчої влади і змінюючи структурно-системні зв'язки між цими органами. Разом із цим, має бути переосмислений розподіл повноважень між центральними та місцевими органами влади. У випадку необхідності та належного наукового обґрунтування, очевидно, має відбутись відповідна децентралізація виконавчої влади, а на місцевому рівні мають бути реформовані відносини між місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування.

Відповідно до внесених до Основного Закону змін від 21.02.2014 року було прийнято новий Закон України «Про Кабінет Міністрів України», внесено суттєві зміни до Законів України «Про центральні органи виконавчої влади» та «Про місцеві державні адміністрації». Було змінено роль Уряду України в системі державної влади, порядок його формування та принципи функціонування, центральні органи виконавчої влади змінюють свою конфігурацію, а на місцевому рівні виконавчої влади розпочато підготовку до масштабних реформ. Можна з упевненістю сказати, що зазначені зміни засвідчують початок нового, найскладнішого етапу адміністративної реформи в України за всі роки її проведення.

Окремі аспекти цієї проблематики були предметом дослідження, зокрема, таких вчених як В.Б. Авер'янов, О.Ф. Андрійко, Ю.П. Битяк, В.М. Гаращук, І.П. Голосніченко, Н.Т. Гончарук, В.П. Єрмолін, О.П. Западинчук, П.В. Кикоть, В.К. Колпаков, А.Т. Комзюк, О.Д. Крупчан, К.О. Линьов, В.В. Марченко, Н.Р. Нижник, Д.М. Павлов, В.Ф. Погорілко, О.В. Совгиря, Н.П. Тиндик, В.В. Цвєтков, О.Ю. Янчук, Х.П. Ярмакі, а також деяких зарубіжних дослідників, таких як І.Л. Бачило, Ю.М. Старилов, Ю.О. Тихомиров, В.Є.Чиркін та інші.

Головним завданням залишається продовження всебічного реформування, з урахуванням міжнародно-правових стандартів та заявленого політичного курсу України, всіх трьох ланок системи органів виконавчої влади - Кабінету Міністрів України як вищого органу в системі органів виконавчої влади, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, а також місцевих державних адміністрацій, інших місцевих органів виконавчої влади у безпосередній взаємодії з органами місцевого самоврядування.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційна робота виконана в межах науково-дослідної роботи юридичного факультету Київського національного університету імені Тараса Шевченка №11 БФ 042-01, номер державної реєстрації 0111U008337 на тему «Доктрина права в правовій системі України: теоретичний і практичний аспекти», та відповідає проблематиці наукових досліджень кафедри адміністративного права юридичного факультету Київського національного університету імені Тараса Шевченка.

Мета і задачі дослідження. Метою дисертаційного дослідження є виявлення теоретико-методологічних та практичних завдань адміністративно-правового регулювання реформи органів виконавчої влади, розробка науково обґрунтованих висновків та пропозицій щодо напрямів розвитку адміністративного права в частині правового забезпечення організації та діяльності органів виконавчої влади, узагальнення зарубіжного досвіду реформування системи органів виконавчої влади, аналіз рекомендацій міжнародних організацій та формулювання пропозицій щодо вдосконалення на цій основі законодавства України в зазначеній сфері.

Для досягнення зазначеної мети вбачається за доцільне вирішити задачі, які полягають у:

– з'ясуванні історичної обумовленості місця та ролі виконавчої влади в системі державної влади;

– визначенні правового змісту понять «виконавча влада», «державне управління», «публічна адміністрація», їх співвідношення та похідних від них термінів «органи», «система органів» тощо;

– з'ясуванні особливостей організації системи органів виконавчої влади в Україні та недоліків її функціонування;

– аналізі міжнародних принципів належного урядування, дотримання яких є невід'ємною умовою демократизації правової системи держави, та визначенні можливості їх застосування в умовах сьогодення в Україні;

– розробленні пропозицій щодо внесення змін до законодавства стосовно забезпечення організації та діяльності системи органів виконавчої влади в Україні, необхідних для успішного завершення адміністративної реформи.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають в сфері адміністративно-правового забезпечення організації та діяльності органів виконавчої влади в Україні.

Предметом дослідження є адміністративно-правове забезпечення організації та діяльності органів виконавчої влади в Україні.

Методологічну основу дослідження складають загальнонаукові та спеціальні методи пізнання. Загальнонауковий діалектичний метод пізнання дозволив проаналізувати поняття виконавчої влади як гілки влади, її зміст, ознаки та функції, виходячи із взаємодії з іншими гілками влади. Історико-правовий метод було використано для з'ясування процесу становлення виконавчої влади як однієї з гілок влади та виокремлення її складових елементів (підрозділи 1.1, 1.2, 1.3, 2.1). За допомогою формально-логічного методу досліджено понятійно-категоріальний апарат, зокрема, такі поняття як «виконавча влада», «державне управління», «публічна адміністрація» та їх специфіку. Логічний метод дозволив виявити протиріччя, наявні в наукових позиціях щодо досліджуваного явища, та деякі недоліки законодавства України, що потребують усунення (підрозділ 1.2). Логіко-юридичний метод наукового пізнання сприяв визначенню логічного механізму розвитку законодавства в сфері реформування системи органів виконавчої влади (підрозділи 2.2, 2.3, 2.4). За допомогою методу моделювання та прогнозування було сформульовано власні наукові дефініції та визначено перспективи подальшого реформування системи публічної адміністрації в Україні. Системний метод надав можливість розглянути організацію системи органів виконавчої влади в цілому та виявити, які саме її частини потребують подальшого вдосконалення (підрозділи 3.1, 3.2).

Емпіричну основу дослідження складають закони та інші нормативно-правові акти України, судова практика Конституційного Суду України, наукові праці вітчизняних і зарубіжних вчених.

Наукова новизна одержаних результатів. Дисертаційне дослідження є одним із перших у вітчизняній науці комплексним науковим дослідженням процесу реформування системи органів виконавчої влади з урахуванням змін до Конституції України від 21.02.2014 року, що призвели до переходу до парламентсько-президентської форми правління та наступних масштабних законодавчих змін щодо організації та порядку функціонування всієї системи виконавчої влади в Україні.

Наукова новизна відображена через обґрунтування низки положень та пропозицій.

вперше:

здійснено комплексний аналіз системи органів виконавчої влади в Україні на предмет їх ефективності, раціональності побудови системи з урахуванням змін до Конституції Україні від 21.02.2014 року;

запропоновано розглядати черговий етап адміністративної реформи, що був започаткований заміною президентсько-парламентської форми правління на парламентсько-президентську, як складову трьохступеневої реформи: конституційної - адміністративної - адміністративно-територіальної, кожна з яких є складовою попередньої;

обґрунтовано висновок про необхідність впровадження в законодавство України нового комплексного поняття «реформа публічної влади», що має прийти на зміну поняттю «адміністративна реформа», як такого, що є рудиментом минулого і не враховує всіх аспектів необхідних змін;

удосконалено:

визначення виконавчої влади як самостійної форми державної влади, зміст якої становить організація функціонування публічної адміністрації з метою забезпечення прав і свобод людини і громадянина, та інші обов'язки, покладені на неї відповідно до Конституції та інших законів України, що здійснюється через систему спеціально створених органів, побудованих відповідно до принципів підпорядкованості та взаємодії;

визначення особливостей державної влади, яку запропоновано розглядати не як вертикальну структуру, де кожен з суб'єктів займає визначене місце у ієрархії, а у вигляді системи (кола), де кожен наступний суб'єкт зазнає впливу від попереднього, але, разом з цим, має вплив на наступного. При цьому, у колі немає головних чи другорядних елементів, що символізує рівність всіх видів влади між собою;

виокремлення особливостей реординаційних відносин та їх ознак, що дозволяють визнати їх (відносини) як рівноправний вид відносин, поряд з традиційними для органів виконавчої влади субординаційними і координаційними;

класифікацію центральних органів виконавчої влади шляхом вилучення з їх законодавчого переліку центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом і винесення їх за межі виконавчої влади та обмеження центрального рівня виконавчої влади такими видами органів як міністерства, що мають бути визнані головними, а також служби, агентства та інспекції;

набуло подальшого розвитку:

положення щодо необхідності закріплення в законодавстві України такого терміну як «публічна адміністрація» як основного поняття реформи публічної влади та визначення її складових;

обґрунтування необхідності існування чіткої «виконавчої вертикалі», що дозволить зберегти власне управлінську сутність виконавчої влади та призведе до підвищення ефективності функціонування всієї її системи;

твердження щодо необхідності визнання електронної форми актів публічної адміністрації як такої, що за правовими наслідками є тотожною з письмовою та усною формами;

положення щодо вдосконалення адміністративно-правового регулювання електронного урядування шляхом прийняття Закону України «Про електронне урядування», за допомогою якого останнє має бути визнане важливою формою діяльності публічної адміністрації;

положення щодо закріплення демократичних принципів діяльності публічної адміністрації в законодавстві України як одного з інструментів впливу на взаємовідносини між державою та суспільством, що дозволить створити якісно нову систему публічної адміністрації;

аргументація необхідності внесення змін та доповнень до Закону України «Про Кабінет Міністрів України» щодо взаємодії Кабінету Міністрів України з органами місцевого самоврядування та іншими органами, Програми діяльності Уряду та ін.

Практичне значення одержаних результатів. Сформульовані в дисертаційному дослідженні теоретичні положення та пропозиції можуть бути використані: у правотворчій роботі, при розробці нових та удосконаленні чинних нормативно-правових актів, що регулюють організацію та функціонування системи органів виконавчої влади в Україні; у науково-дослідній роботі - для поглиблення знань про організаційно-правові засади реалізації виконавчої влади, теоретичних розробок таких категорій як «публічна адміністрація», «публічно-правові відносини», «реординаційні відносини», «електронне урядування» тощо; у навчальному процесі - при викладанні адміністративно-правових дисциплін, дисциплін з державного управління у вищих навчальних закладах, закладах підвищення кваліфікації державних службовців, при підготовці підручників, навчально-методичних посібників, довідкових видань, монографій.

Особистий внесок здобувача. Дисертаційна робота виконана самостійно, із застосуванням новітніх досягнень вітчизняної та зарубіжної адміністративно-правової науки. Викладені положення, висновки та пропозиції ґрунтуються на власних дослідженнях автора. Дисертант є співавтором підручника «Загальне адміністративне право», у якому автором висвітлено поняття та зміст електронного урядування.

У дисертаційній роботі ідеї та розробки, що належать співавторам, не використовувалися.

Апробація результатів дисертації. Висновки і положення дисертації обговорювалися на засіданні кафедри адміністративного права Київського національного університету імені Тараса Шевченка.

Основні положення, висновки та практичні рекомендації, що містяться в роботі, висвітлені в доповідях на 7 науково-практичних конференціях: Міжнародній науково-практичній конференції (м. Одеса, Україна, 12-13 березня 2011 р.); Міжнародній науково-практичній конференції, м. Харків, 23-24 лютого 2011 року; Всеукраїнських науково-практичних читаннях, м. Львів, 1-2 квітня 2011 р.; Міжнародній науково-практичній конференції (м. Одеса, Україна, 13-14 серпня 2011 р.); Міжнародній науково-практичній конференції студентів, аспірантів та молодих учених «Актуальні питання державотворення в Україні» (м. Київ, Україна, 21 квітня 2011 року); Міжнародній науково-практичній конференції «Актуальні питання державотворення в Україні» (м. Київ, Україна, 23 травня 20014 року); Міжнародній науково-практичній конференції «Теорія і практика сучасного права: перспективи та сьогодення», (м. Запоріжжя, Україна, 28-29 квітня 2012 року).

Публікації. Результати дисертації знайшли відображення у сімнадцяти працях, зокрема, у дев'яти статтях, опублікованих у фахових наукових виданнях, в тому числі, в одному міжнародному фаховому науковому виданні з юридичних наук, та у восьми тезах доповідей на науково-практичних конференціях.

Структура дисертаційної роботи побудована відповідно до мети та завдань, складається зі вступу, трьох розділів, дев'яти підрозділів, висновків і списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації становить 210 сторінок, з яких основного тексту - 180 сторінок. Список використаних джерел складається з 284 найменувань, розміщених на 29 сторінках.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі дисертації обґрунтовано актуальність теми, її зв'язок з науковими програмами, планами, встановлено мету та завдання роботи, визначено її об'єкт і предмет, методологічну та емпіричну основу, формулюються основні положення, що виносяться на захист і становлять наукову новизну, розкрито практичне значення одержаних результатів, наведено дані про їх апробацію і впровадження, публікації, визначено структуру та обсяг роботи.

Розділ 1 «Виконавча влада, її призначення, принципи діяльності та місце в системі державної влади» складається з трьох підрозділів і присвячений дослідженню історико-правових аспектів становлення виконавчої влади, визначенню поняття «виконавча влада» та з'ясуванню його співвідношення з пов'язаними категоріями, аналізу принципів організації та діяльності виконавчої влади.

Підрозділ 1.1 «Історико-правові аспекти становлення виконавчої влади» присвячено дослідженню становлення виконавчої влади як окремої гілки влади, у зв'язку з чим звернуто увагу на розбіжності у поглядах вчених на цю інституцію у різні періоди. Проаналізовано погляди таких видатних вчених та мислителів минувшини як Платон, Вольтер, Г.Ф. Гегель, Ш.-Л.Монтеск'є, Ж.-Ж.Руссо, які в своїх працях досліджували етимологію поняття «виконавча влада» та її роль у суспільстві. Наголошено, що з плином часу роль виконавчої влади змінюється від такої, що «управляє» суспільством, до такої, яка «служить» йому, що зумовлено розвитком суспільної свідомості та становленням демократичної правової держави. З'ясовується роль виконавчої влади та її сутність в умовах сучасної держави.

Акцентовано увагу на таких синонімічних поняттях як «поділ влади» та «розподіл влади», у зв'язку з цим з'ясовано сутність теоретичних положень стосовно незалежності функціонування кожної з гілок влади. Досліджено погляди науковців щодо «єдності» та «незалежності» гілок влади в межах всієї державної влади. Еволюція поняття «поділ влади» призвела до сучасного її розуміння, де поділ влади ми вважаємо умовним, проте, необхідним атрибутом демократичної держави. Разом з тим, відносна «незалежність» гілок влади не повинна сприйматись буквально, оскільки означає лише «незалежність прийняття власних рішень», а не цілковиту відособленість від інших.

У підрозділі 1.2 «Поняття «виконавча влада» та співвідношення з пов'язаними категоріями» на основі аналізу нормативних актів та наукових праць вітчизняних та зарубіжних вчених виконавчу владу розглянуто як посередника у відносинах між громадянами і державою. Проаналізовано різні наукові точки зору на завдання та функції виконавчої влади.

Наголошено, що від організації та діяльності органів виконавчої влади залежить рівень забезпечення прав та свобод людини і громадянина. Окрім цього, з метою впорядкування термінологічних основ дисертації, досліджено ознаки поняття «виконавча влада».

На підставі аналізу наукових та нормативних джерела радянського періоду зроблено висновок про те, що в них, в своїй більшості, було здійснено підміну демократичного поняття «виконавча влада» поняттям «державне управління», що було зорієнтоване на реалізацію виконавчо-розпорядчої функції держави.

Зазначено, що з проголошенням незалежності України спостерігається зворотний процес, що полягає в поверненні до використання поняття «виконавча влада» з усіма притаманними йому демократичними ознаками та з урахуванням європейського напряму розвитку держави.

Порівнюючи зміст понять «виконавча влада» з суміжними поняттями «державне управління» та «публічна адміністрація», зроблено висновок про змістові відмінності, які розкривають природу кожного з них, при цьому, доведено, що державне управління фактично є засобом досягнення мети функціонування виконавчої влади. В підрозділі також запропоновані ознаки державного управління, які виокремлюють його серед інших видів управління та відрізняють від виконавчої влади. Охарактеризовано два підходи до розуміння державного управління - широкий та вузький. Поняття «публічна адміністрація», що широко використовується в законодавстві Європейського Союзу, виступає симбіозом змісту термінів «державне управління» та «місцеве самоврядування», та є сукупністю органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, що підпорядковані публічній владі, діяльність яких спрямована на виконання закону та реалізацію інших публічно-управлінських функцій, які можуть делегуватися підприємствам, установам та організаціям та будь-яких інших суб'єктів, що здійснюють функції публічного управління та своєю діяльністю забезпечують права і свободи людини і громадянина.

Підрозділ завершується авторським визначенням виконавчої влади як самостійної форми державної влади, зміст якої становить організація функціонування державного управління з метою забезпечення прав і свобод людини і громадянина та інші обов'язки, покладені на неї відповідно до Конституції та інших законів України, що здійснюється через систему спеціально створених органів, побудованих відповідно до принципів підпорядкованості та взаємодії.

Підрозділ 1.3 «Принципи організації та діяльності виконавчої влади» присвячено дослідженню змісту принципів організації та діяльності органів виконавчої влади, закріплених в Конституції України, інших законах України, а також в доктрині адміністративного права.

На основі аналізу принципів, закріплених в законодавстві України, щодо виконання органами виконавчої влади своїх функцій, обґрунтовано висновок, що оновлення принципів організації та діяльності виконавчої влади є важливим чинником щодо утвердження демократичних перетворень в державі.

Аналізуючи законодавство та практику діяльності органів державної влади, звернено увагу на походження принципів виконавчої влади. Зазначено, як саме принципи, закріплені в законодавстві Радянського Союзу, вплинули на формування «управлінського» вектора у становленні виконавчої влади зазначеного періоду. Водночас, акцентовано увагу на європейських принципах публічної адміністрації, які мають стати основою правової демократичної держави.

До принципів побудови організації виконавчої влади віднесено: демократизм; верховенство права; гласність; політична неупередженість; поєднання централізації та децентралізації; можливість оскарження незаконних рішень, дій та бездіяльності органів виконавчої влади .

Підрозділ завершується думкою про те, що, як свого часу за допомогою принципів радянського державного управління було змінено сутність виконавчої влади з «сервісної» на «управлінську», так само зараз існує можливість, шляхом закріплення в Конституції України та законах України європейських принципів публічної адміністрації започаткувати зворотний процес.

Розділ 2 «Органи виконавчої влади в Україні: поняття та система» складається з чотирьох підрозділів, які присвячені аналізу поняття, елементів та принципів побудови системи органів виконавчої влади в цілому, а також дослідженню особливостей правового статусу, завдань, функцій та напрямів реформування складових цієї системи: вищого органу в системі виконавчої влади - Кабінету Міністрів України, центральних та місцевих органів виконавчої влади.