2.2 Оценка бюджетной политики России в области расходов

Формирование объема и структуры расходов федерального бюджета на 2015 - 2017 годы осуществлялось исходя из следующих основных подходов:

1) определение «базовых» объемов бюджетных ассигнований:

- на 2015 - 2016 годы на основании бюджетных ассигнований, утвержденных Федеральным законом № 349-ФЗ (без условно утверждаемых расходов);

- на 2017 год по государственным программам Российской Федерации на основе одобренных поручением Правительства Российской Федерации
от 13 марта 2014 г. № ДМ-П13-1681 предельных расходов федерального бюджета на реализацию государственных программ Российской Федерации на период до 2020 года;

- на 2017 год на осуществление направлений деятельности, не входящих в государственные программы Российской Федерации - исходя из параметров, утвержденных Федеральным законом № 349-ФЗ на 2016 год, скорректированных с учетом сокращения на 10% отдельных видов расходов федерального бюджета (за исключением нормативно обусловленных и приравненных к ним расходов) в соответствии с согласованными подходами в рамках проекта долгосрочной бюджетной стратегии;

2) уточнение «базовых» объемов бюджетных ассигнований
на 2015-2017 годы с учетом:

- мероприятий «длящегося» характера, решения о выделении бюджетных ассигнований на реализацию индексации с 1 октября 2015 года на 5,5% оплаты труда работников федеральных государственных учреждений, денежного содержания (заработной платы) судей, прокурорских работников и сотрудников Следственного комитета Российской Федерации, федеральных государственных гражданских служащих и других категорий работников федеральных государственных органов (за исключением лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, а также работников федеральных государственных органов, в отношении повышения оплаты труда которых приняты отдельные решения Президента Российской Федерации в 2012 - 2014 годах), денежного довольствия военнослужащих и приравненных к ним лиц;

- повышения оплаты труда отдельных категорий работников федеральных учреждений образования, науки, здравоохранения, культуры и социального обслуживания в соответствии с Указами от 7 мая 2012 года, исходя из изменения подходов к расчету бюджетных ассигнований на указанные цели, достигнутого результата повышения оплаты труда в 2013-2014 годах по итогам официального статистического наблюдения, прогноза социально-экономического развития на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов;

- увеличения в 2017 году размера пенсий лицам, уволенным с военной и приравненной к ней службы, путем увеличения на 2% размера денежного довольствия;

- индексации с 1 сентября 2017 года на 4,0% стипендиального фонда для студентов федеральных образовательных учреждений профессионального образования, аспирантов, докторантов, интернов и ординаторов и корректировки в 2015 и 2016 годах бюджетных ассигнований на указанные цели исходя из прогнозируемого на 2015 год уровня инфляции 5,5% (в предыдущем бюджетном цикле была предусмотрена индексация с 1 сентября 2015 года 4,5%) с сохранением индексации с 1 сентября 2016 года на уровне 4,5%;

- индексации в 2017 году на 4,0% публичных нормативных и приравненных к ним обязательств и корректировки в 2015 году бюджетных ассигнований на указанные цели исходя из прогнозируемого на этот год уровня инфляции 5,5% (в предыдущем бюджетном цикле предусмотрена индексация в 2015-2016 годах - на 4,5% ежегодно);

- уточнения прогнозируемого среднегодового курса доллара США по отношению к рублю в 2015 году 37,7 рублей за доллар США, в 2016 году -
38,7 рублей за доллар США и в 2017 году - 39,5 рублей за доллар США
(в предыдущем бюджетном цикле прогнозная величина данного показателя составляла в 2015 году - 34,3 рубля за доллар США, в 2016 году - 34,9 рубля за доллар США);

- уточнения объема принятых обязательств с учетом прекращающихся расходных обязательств ограниченного срока действия и изменения контингента получателей;

3) оптимизации расходов на оплату труда на 10% в 2017 году в связи с подготовкой предложений по исполнению поручения Председателя Правительства Российской Федерации Д.А. Медведева от 7 мая 2014 года № ДМ-П13-3272 о сокращении численности федеральных государственных гражданских служащих и работников федеральных государственных органов, замещающих должности, не являющиеся должностями федеральной государственной гражданской службы (за исключением работников органов судебной системы и работников зарубежного аппарата федеральных государственных органов);

4) сокращении «базовых» объемов бюджетных ассигнований с учетом вышеназванной корректировки в 2016 году на 2% и соответствующего сокращения бюджетных ассигнований в 2017 году, а также перераспределения бюджетных ассигнований по годам в рамках трехлетнего периода 2015-2017 годов и сокращения расходов по отдельным мероприятиям в целях обеспечения сбалансированности федерального бюджета на 2015-2017 годы.[7]

Динамика расходов федерального бюджета по разделам классификации расходов бюджетов, сформированных с учетом вышеперечисленных подходов, характеризуется данными, представленными в приложении 4.

В целом структура расходов федерального бюджета в 2015 - 2017 годах не претерпела существенных изменений.

По-прежнему наибольший удельный вес в расходах федерального бюджета занимают расходы на социальную сферу (35,2 - 33,7%), а также расходы на национальную оборону, национальную безопасность и правоохранительную деятельность (33,9 - 32,7%).

Вместе с тем следует отметить постепенное снижение доли расходов федерального бюджета на поддержку национальной экономики с 15,9% в 2014 году до 12,1% в 2017 году.

Доля расходов федерального бюджета по отношению к объему ВВП снизится с 19,5% в 2014 году до 18,7% в 2017 году, что будет соответствовать значению, аналогичному уровню 2014 года (18,3%).

Наибольшее снижение доли расходов по отношению к объему ВВП отмечается в 2017 году в сравнении с 2014 годом по расходам на государственную поддержку национальной экономики (на 0,8%) и расходам на национальную безопасность и правоохранительную деятельность (на 0,7%). Одновременно происходит увеличение доли расходов по отношению к объему ВВП с 3,5% в 2014 году до 3,9% в 2017 году по расходам на национальную оборону.[5]

По разделу «Национальная оборона» рост расходов учитывает необходимость обеспечения:

- готовности Вооруженных Сил Российской Федерации, как основы обороноспособности государства к отражению агрессии, направленной против Российской Федерации, вооруженной защиты целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации;

- устойчивого и непрерывного функционирования системы военного и государственного управления;

- готовности предприятий промышленности к удовлетворению потребностей Вооруженных Сил Российской Федерации, государства и населения в военное время;

- модернизации Вооруженных Сил Российской Федерации;

- функционирования системы материально-технического обеспечения войск.

В целях финансового обеспечения указанных задач основной прирост расходов предусматривается по подразделу «Вооруженные Силы Российской Федерации», доля расходов которого в разделе «Национальная оборона» превышает 75%.

Расходы на обслуживание государственного внутреннего долга Российской Федерации увеличились в 2015 году на 5,9% по сравнению с 2014 годом и составят 354,4 млрд. рублей, в 2016 году - на 15,7% по сравнению с 2015 годом и составят 410,2 млрд. рублей, в 2017 году - на 12,5% по сравнению с 2016 годом и составят 461,3 млрд. рублей.[7]

Объем бюджетных ассигнований на обслуживание государственного внешнего долга Российской Федерации в 2015 году составит 105,3 млрд. рублей (2,8 млрд. долларов США), в 2016 году - 119,0 млрд. рублей (3,1 млрд. долларов США), в 2017 году - 133,0 млрд. рублей (3,4 млрд. долларов США).

Более 98% указанных расходов составят процентные платежи по государственным ценным бумагам, номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте, что в абсолютном выражении эквивалентно 103,7 млрд. рублей (2,8 млрд. долларов США) в 2015 году, 116,8 млрд. рублей (3,1 млрд. долларов США) - в 2016 году и 130,9 млрд. рублей (3,4 млрд. долларов США) - в 2017 году.

Структура расходов федерального бюджета представлена на рисунке 1.

В структуре общего объема расходов федерального бюджета, также как и по отношению к ВВП, по-прежнему наибольший удельный вес занимают расходы на социальную политику и национальную оборону.

Их общий удельный вес в расходах федерального бюджета и в объеме ВВП в 2015 году составит 47 % и 9,4 %, в 2016 году - 48,3 % и 9,2 %, в 2017 году - 48,6 % и 8,8 % соответственно.

Рисунок 1 - Структура расходов федерального бюджета за период 2014 -2017 годы

Значительное снижение доли в общем объеме расходов федерального бюджета в 2015 - 2017 годах по сравнению с 2014 годом предусмотрено по разделу «Жилищно - коммунальное хозяйство ? с 0,9 % в 2014 году до 0,3 % в 2017 году, по разделу «Здравоохранение» ? с 3,4 % в 2014 году до 2,6 % в 2017 году. [7]

В соответствии с поправками в закон о федеральном бюджете на 2015-2017 годы, дефицит федерального бюджета составит 2,76 трлн. руб. (3,8% ВВП), тем не менее, необходимый объём ресурсов Резервного фонда для финансирования бюджетного дефицита составляет 3,07 трлн. руб. Такой результат обусловлен пересмотром источников финансирования бюджетного дефицита на 2015 год. Существенно сокращены поступления от размещения ОФЗ, доходы от приватизации не предусмотрены вовсе, увеличено кредитование регионов, но главное, в поправках не заложены внешние заимствования. В результате погашение внешней задолженности предусматривает расходы объёмом в 350 млрд. руб. Согласно внесенным поправкам в закон о федеральном бюджете на 2015 год дефицит может составить 3,7% ВВП.

Анализ структуры источников финансирования дефицита федерального бюджета показывает, что основным источником являются государственные заимствования, среди которых основную долю составляют государственные ценные бумаги, а также поступления средств от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности Российской Федерации (за исключением 2017 года). Несмотря на то, что дополнительные нефтегазовые доходы в 2015 - 2017 годах изначально направляются на замещение источников финансирования дефицита бюджета, законопроектом в источниках финансирования дефицита федерального бюджета предусматривается сохранение существенных внутренних заимствований: в 2015 году - в объеме 1 000,8 млрд. рублей, в 2016 году - 799,2 млрд. рублей, в 2017 году - 929,2 млрд. рублей. Кроме того, предусматриваются ежегодные заимствования на внешнем финансовом рынке в объеме 7 млрд. долларов США (275,4 млрд. рублей, 288,7 млрд. рублей и 296,5 млрд. рублей соответственно). Объем государственных заимствований (разница между объемом привлечения заемных средств и объемом средств, 52 направляемых на погашение долговых обязательств) будет превышать размер дефицита федерального бюджета в 1,1 раза в 2016 году и в 1,3 раза - в 2017 году. В 2015 году объем государственных заимствований составит 0,9 дефицита федерального бюджета. Предусматривается также привлечение средств от приватизации: в 2015 году - 158,5 млрд. рублей, в 2016 году - 99,9 млрд. рублей и в 2017 году - в объеме 3,0 млрд. рублей. В условиях ухудшения внешнеэкономической конъюнктуры в 2015 - 2017 годах существуют риски непривлечения средств в необходимых объемах и на приемлемых условиях за счет размещения на финансовых рынках государственных ценных бумаг для финансирования дефицита федерального бюджета, а также недополучения средств от приватизации.

2.3 Мониторинг межбюджетных отношений с субъектами РФ

Бюджетная политика в сфере межбюджетных отношений в 2015 - 2017 годах сосредоточена на решении следующих задач:

- усиление выравнивающей составляющей межбюджетных трансфертов;

- обеспечение сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов;

- продолжение консолидации отдельных видов межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета в рамках государственных программ, а также их распределение приложениями к федеральному бюджету.

Динамика межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации приведена в таблице 3.

Таблица 3 - Динамика межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации

Наименование	2014 год	2015 год	2016 год	2017 год
	Оценка млрд. рублей	Закон млрд. рублей	Темпы роста, %	Закон млрд. рублей	Темпы роста, %	Закон млрд. рублей	Темпы роста, %
Межбюджетные трансферты, всего	1 416,2	1 428,9	100,9	1 349,3	94,4	1 400,4	103,8
в том числе:
Дотации	679,6	668,9	98,4	675,5	101,0	705,7	104,5
Субсидии	365,0	327,8	89,8	270,8	82,6	311,3	115,0
Субвенции	306,0	393,5	128,6	366,3	93,1	340,1	92,8
Иные межбюджетные трансферты	65,6	55,5	38,7	54,8	36,7	43,3	118,0

Динамика межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации представлена на рисунке 2.

Наибольший удельный вес в структуре межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации занимают дотации в 2014 году их сумма составила 679,6 млрд. рублей, то к 2017 году прогнозируется в сумме 705,7 млрд. рублей. Рост объёма финансовой помощи в виде дотаций составит 3, 3% к уровню 2014 года. На втором месте находится финансовая помощь виде субвенций, на третьем в виде субсидий. [7]

Финансовое обеспечение первоочередных расходов бюджетов субъектов Российской Федерации осуществляется путем предоставления дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, которые направляются на сглаживание диспропорций в уровне бюджетных возможностей бюджетов субъектов Российской Федерации.

С целью более эффективного выравнивания бюджетной обеспеченности, снижения рисков несбалансированности региональных и местных бюджетов в 2015 году предусмотрена индексация на уровень инфляции данного вида финансовой помощи. Также предполагается увеличить общий объем дотаций исходя из необходимости интеграции в бюджетную систему Российской Федерации Республики Крым и г. Севастополь.

Вопрос о дополнительной индексации общего объема дотаций в плановом периоде 2016 и 2017 годов рассмотрен в следующем бюджетном цикле за счет условно утвержденных расходов.

Распределение дотаций на 2015 год осуществляется в сумме 93,0 млрд. рублей дополнительно к утвержденным объемам дотаций в Федеральном законе N 349-ФЗ. В 2016 и 2017 годах распределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации осуществлено с учетом формирования резерва в объеме 15 и 20% соответственно.

В условиях сокращения в 2015 - 2017 годах общего объема межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации, за исключением трансфертов на осуществление переданных полномочий Российской Федерации, следует осуществить приоритизацию трансфертов, сократив в первую очередь те из них, которые не связаны с реализацией положений указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года, носят «грантовый» характер. Также целесообразно отменить принятые ранее решения о подготовке и проведении празднования на федеральном уровне памятных дат субъектов Российской Федерации, с введением моратория на их принятие в дальнейшем.

С целью совершенствования правил дифференциации степени бюджетной самостоятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и установления зависимости исключительно от доли дотаций в доходах бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований разработан проект федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в связи с совершенствованием межбюджетных отношений и порядке изменения отдельных положений статей 104, 104, 104.1, 130 и 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации до 2016 года». [2]

Изменениями предусматривается установление ограничений в зависимости от доли дотаций в собственных доходах консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, а не от применяемой в настоящее время в расчетах доли всех межбюджетных трансфертов субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям (за исключением субвенций и отдельных видов финансовой поддержки) в доходах соответствующих бюджетов.

Для субъектов Российской Федерации, являющихся получателями дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, устанавливаются ограничения по осуществлению внешних заимствований на международных рынках капитала и кассовому обслуживанию исполнения региональных бюджетов исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В рамках предлагаемого подхода планировалось изменение границ групп субъектов Российской Федерации, влияющих на условия предоставления межбюджетных трансфертов: с 20% и 60% доли межбюджетных трансфертов в доходах консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации до 10% и 40% соответственно доли дотаций в доходах консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации. [7]

В рамках дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации будут ежегодно предусматриваются средства на частичную компенсацию дополнительных расходов на повышение оплаты труда работникам бюджетной сферы, необходимых на реализацию Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики», в 2015 году в размере 130,0 млрд. рублей, а в 2016 и 2017 годах - 147,0 и 176,5 млрд. рублей соответственно.

С целью создания на законодательном уровне условий для решения данной задачи были внесены в Бюджетный кодекс дополнения, согласно которому распределение субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации между субъектами Российской Федерации утверждается федеральным законом о федеральном бюджете.

В 2015 году в отношении субсидий, нераспределенных федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, предполагается сохранить требование об утверждении распределения субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации Правительством Российской Федерации до 1 апреля текущего года.

Осуществление перехода на предоставление консолидированных субсидий в рамках иных государственных программ на период 2015 - 2017 годов остается приоритетной задачей в сфере межбюджетных отношений.

Таким образом, в связи с совершенствованием правил формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации будет обеспечена корректировка порядка предоставления субсидий из федерального бюджета, а именно:

1) отмена в качестве условия для предоставления субсидий обязательного уровня софинансирования;

2) учет при распределении субсидий между субъектами Российской Федерации уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации;

3) увязка показателей результативности предоставления субсидий с соответствующими целевыми показателями и индикаторами государственных программ;

4) возврат средств субсидии из бюджета субъекта Российской Федерации в федеральный бюджет, в случае если субъектом Российской Федерации не выполнены условия предоставления субсидий или не достигнуты значения показателей результативности их использования;

5) перераспределение бюджетных ассигнований на предоставление субсидии, предусмотренных главному распорядителю бюджетных средств, на исполнение иных бюджетных обязательств, в случае отсутствия на 15 сентября текущего финансового года заключенного соглашения о предоставлении субсидии.

2.4 Проблемы и пути их решения в области формирования бюджетной политики России на современном этапе

Исполнение федерального бюджета РФ в начале 2015 года проходил в условиях экономического кризиса. Наблюдалось общее замед-ление динамики экономического развития, сопро-вождающейся существенно более низким уровнем мировых цен на нефть по сравнению с прогнозным по-казателем. При этом следует отметить, что зависимость финансово-хозяйственной деятельности предприятий РФ от общеэкономической ситуации в стране и в мире крайне велика. В таких условиях неизбежно возникает напряженность при исполнении доходной части федерального бюджета РФ, что непосредственно от-ражается на своевременности финансирования рас-ходов бюджета. [13]

Таким образом, в условиях кризиса работа по обе-спечению полного и качественного исполнения федерального бюд-жета должна идти в двух направлениях.

Первое - это обеспечение поступления доходов в запланированных объемах.

Второе - своевременное финансирование утвержденных расходов, в первую очередь социально значимых.

Первая задача может быть решена только за счет устойчивого развития экономики и роста социально- экономических показателей. В связи с этим в России утвержден План первоочередных мероприятий по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности в России. В него во-шел весь комплекс мер, направленных на снижение влияния внешних рисков.

В Плане первоочередных мероприятий по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности в России разработан по 4 направлени-ям - активизация экономического роста; поддерж-ка отраслей экономики; обеспечение социальной стабильности; мониторинг и контроль ситуации, тем самым предусмотрено 95 мероприятий.

Многие мероприятия Плана первоочередных мероприятий по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности в России корреспондируются с мерами, осуществляемыми на федеральном уров-не, но с учетом распределения полномочий между уровнями государственной власти. Поскольку реа-лизация Плана во многом зависит от действий федеральной власти.

Банковский сектор. В результате принятых на федеральном мер удалось остановить негативные процессы, связанные с оттоком вкладов населения. В настоящее время ситуация стабилизи-ровалась.

В целях преодоления кризиса реализуется Фе-деральная программа повышения капитализации кредитных организаций.

Промышленность. В соответствии с Планом активно работает с Минпромторгом России. Взаимодействие осуществляется в рамках:

— реализации федеральных целевых программ;

— поддержки автопрома в части продления про-грамм утилизации и закупки газомоторной техники;

— Фонда развития промышленности.

Планом также предусмотрено сотрудничество с Министерством обороны. Второе направление - взаи-модействие с крупными российскими корпорациями, такими как Роснефть, Газпром, Российские железные дороги, Ростех, Росатом.

Основные проблемы в промышленности сегод-ня - ухудшение условий кредитования и нехватка оборотных средств. В наиболее сложной ситуации оказались предприятия обрабатывающих отраслей, в первую очередь, машиностроения. Сегодня решение этой проблемы проходит в рамках постановления Правительства Российской Федерации № 214 от 12 марта 2015 г. Правительственная комиссия по экономическому развитию определила перечень системообразующих предприятий. [20]

Будет определен круг предпри-ятий, также оказывающих существенное влияние на экономику субъектов РФ. Эта работа будет про-водиться в соответствии с приказами Министерства промышленности и торговли РФ. На втором этапе за счет средств Федерального фонда развития про-мышленности будут субсидироваться кредиты по программам импортозамещения. Таким образом, большинство бюджетообразующих предприятий получат возможность компенсировать высокую процентную ставку.

Для решения задачи поддержки и развития этого сектора экономики раз-работаны следующие предложения:

— в Программе поддержки инвестиционных про-ектов на основе проектного финансирования определены уполномоченные банки. Для до-ступа малого и среднего бизнеса к финанси-рованию необходимо допустить к Программе региональные банки и снизить порог стоимости проектов с 1 млрд. руб. до 300-500 млн. рублей. Практика показывает, что стоимость наиболее быстроокупаемых и эффективных проектов на-ходится на данном уровне;

— рост процентных ставок по кредитам приводит к повышению стоимости лизинга. В этой связи предлагается увеличить квоту по программам ОАО «МСП Банк» для региональных лизинго-вых компаний под процентную ставку, которая действовала в прошлом году, а именно до 12% годовых;

— также предлагается сохранить в текущем году меры господдержки по субсидированию затрат резидентов промышленных парков на уплату арендной платы;

- необходимо предоставить российским регионам право принимать решения о понижении нало-гового бремени для субъектов малого предпри-нимательства, исходя из вида их деятельности и социальной значимости; одновременно к данному вопросу нужно подходить крайне взвешенно, предварительно оценив возможное влияние на доходную часть бюджета, а так же сконцентри-ровав решения на направлениях, по которым может быть получен реальный положительный эффект.

Кроме того, для отдельных категорий налого-плательщиков, осуществляющих деятельность в обрабатывающих производствах, производстве электроэнергии, газа и воды; строительстве; по услугам стоянок (парковок), налоговая ставка установлена в размере 5 процентов. За два года по данной позиции льготы достигли 1 млрд. руб., что явилось одним из факторов увеличения доли малого и среднего бизнеса в валовом региональ-ном продукте оценочно за 2014 год до 25,7%.[13]

В условиях кризиса наиболее серьезно встает во-прос о предоставлении налоговых льгот и их эффек-тивности. Сегодня объем предоставляемых налоговых льгот по доходам, поступающим в консолидированные бюджеты субъектов РФ, значителен.

Реализация вышеназванных мероприятий осо-бенно важна, когда исполнение бюджета проходит в сложных экономических условиях.

Одним из эффективных инструментов увеличе-ния поступлений в бюджет является работа комиссии по легализации налоговой базы по налогу на доходы физических лиц, в результате работы, которой допол-нительно поступило в бюджет НДФЛ в объеме порядка 700 млн. рублей. Еще одним направлением работы является проведение мероприятий по обеспечению своевременного и в полном объеме перечисления в бюджет НДФЛ от налоговых агентов. Результатом данной работы стало поступление более 750 млн. руб. дополнительных объемов по налогу. [24]

В то же время работа по пополнению доходной части бюджета не должна носить излишне агрессив-ного характера по отношению к бизнес-субъектам. Акцентируя внимание на недопущении уклонения от уплаты платежей в бюджет, необходимо не создавать дополнительное мешающее развитию предприни-мательства, экономики в целом административное давление, связанное, в том числе и с контрольно-над-зорными мероприятиями.

Второе направление в работе по обеспечению качественного исполнения бюджета касается рас-ходов бюджета. Здесь в России продолжится осуществление контроля за строгим соблюдением бюджетно-финансовой дисциплины всеми главными распорядителями и получателями средств бюджета, недопущением нецелевого использования бюджетных средств, а также, безусловно, продолжится или даже усилится работа по повышению эффективности их расходования.

Представляется, что уже в обозримой перспективе необходимо стремиться завершить работу по форми-рованию наиболее оптимальной и рациональной сети государственных учреждений всех типов, повышению эффективности их функционирования, направленную на улучшение качества и доступности оказываемых ими услуг, совершенствованию применения механиз-ма финансирования государственных учреждений по нормативному принципу. [22]

В настоящее время в России завершается работа по аудиту эффективности и установлению целевых индикаторов деятельности министерств и подведомственных им государственных учрежде-ний. После проведения балансовых комиссий будут приняты решения об очередном этапе оптимизации функций министерств и подведомственных учреждений бюджетной сферы, а также их штатной численности.

Обеспечение сбалансированности и устойчивости бюджетов бюджетной системы РФ также является одной из важнейших задач бюджетной политики на настоящем этапе. Помимо максимально продуман-ного процесса принятия решений по расходованию средств бюджета по тем или иным направлениям, важным условием при этом будет безусловное соблю-дение принципа отказа от принятия бюджетных обя-зательств, не обеспеченных реальными источниками финансирования. [21]

Дальнейшая оптимизация расходов бюджета долж-на сопровождаться совершенствованием федерального и регионального законодательства.

В сегодняшних условиях необходимо жестко сле-довать таким приоритетам в расходовании средств бюджета, как полное обеспечение выполнения го-сударством своих социальных обязательств перед населением. Причем, по нашему мнению, наступило время максимально конкретизировать обязательства государства. В частности, требуют совершенствова-ния меры социальной защиты на основе применения критериев нуждаемости. Применение данной меры, по предварительным расчетам, может дать порядка 5% экономии в расходах на оказание мер социальной поддержки, не затрагивая интересов малообеспечен-ных слоев населения. [23]

Также требует совершенствования вопрос плате-жей за неработающее население в системе обязатель-ного медицинского страхования. Здесь необходимо дополнительно проанализировать и актуализировать перечень категорий лиц, за которых осуществляются платежи из региональных бюджетов. Следующее предложение -- следуя приорите-там безусловного исполнения указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. в условиях кризиса, начиная с 2016 г. необходимо ставить задачу достижения соотношения средней заработной платы по соответствующей категории работников бюджет-ной сферы к средней заработной плате по экономике региона за предыдущий год. Практика прогнозиро-вания средней заработной платы в условиях обяза-тельности ее фактического достижения приводит в основном к ее превышению и соответствующему выделению бюджетных средств в большем объеме, чем требуется. [14]

Несомненно, что реализация вышеназванных мероприятий окажет положительное влияние на ис-полнение доходной и расходной частей бюджета, но данная работа все же будет ограничена предостав-ленными субъектам Российской Федерации узкими полномочиями по доходам и расходам региональных бюджетов.



Заключение

Бюджетная политика - это многосторонний процесс, включающий действия органов власти всех уровней не только в бюджетной сфере, но в налоговой, ценовой, кредитной и в целом в финансовой.

С точки зрения бюджетной сферы, бюджетная политика представляет собой совокупность действий и мероприятий, проводимых органами власти в сфере управления формированием и исполнением бюджета по выполнению ими функций перед обществом и государством.

Исполнение федерального бюджета РФ в начале 2015 года проходил в условиях экономического кризиса. Наблюдалось общее замед-ление динамики экономического развития, сопро-вождающейся существенно более низким уровнем мировых цен на нефть по сравнению с прогнозным по-казателем. При этом следует отметить, что зависимость финансово-хозяйственной деятельности предприятий РФ от общеэкономической ситуации в стране и в мире крайне велика. В таких условиях неизбежно возникает напряженность при исполнении доходной части федерального бюджета РФ, что непосредственно от-ражается на своевременности финансирования рас-ходов бюджета.

В связи с уже сложившейся в последние годы сложной ситуацией с опережающим ростом расходов, в том числе ввиду необходимости исполнения майских указов, в антикризисные планы были включены разнообразные меры по обеспечению сбалансированности региональных бюджетов. В качестве основных направлений по привлечению дополнительных доходов чаще всего выделяются приватизация и повышение собираемости налогов. Также встречаются повышение эффективности управления акционерными обществами, акции которых находятся в собственности региона (например, Брянская область). Увеличение налогов не предусмотрено ни в одном из планов, однако присутствует инвентаризация налоговых льгот (например, Пермский, Ставропольский края, Тульская область). При этом в ряде регионов встречаются обратные меры, направленные не на повышение доходов, а на поддержку бизнеса, что, скорее всего, приведет к снижению доходов (например, понижение арендных ставок, введение льгот и отсрочек по уплате налога на землю и т. п.).

Оптимизацию бюджетных расходов предполагается осуществлять по следующим ключевым направлениям. По аналогии с федеральным антикризисным планом большинство субъектов РФ предусмотрели при-оритизацию расходов, включая расходы на государственные программы, реализацию адресной инвестиционной программы и т. д. Также часто встречаются меры по сокращению расходов на систему государственного управления за счет оптимизации структуры органов исполнительной власти и сокращения численности госслужащих.

Сокращать расходы планируется и за счет системы государственных закупок, в том числе отказа от закупок товаров и услуг повышенной комфортности, мер по предотвращению завышения начальных цен закупок, расширению практики проведения совместных торгов. В Тульской области, помимо прочего, преду-смотрена также регламентация использования экономии, полученной в результате проведения закупочных процедур. В Москве и Санкт-Петербурге отдельно реализуется политика ценообразования в строительстве объектов городского заказа, включающая оптимизацию проектных и технологических решений, импортозамещение материалов и т. д.

Значительное количество мер предусмотрено в отношении сети государственных учреждений. Помимо реструктуризации, планируются оптимизация штатных структур в учреждениях, запрет на увеличение штатной численности учреждений, стимулирование учреждений к развитию приносящей доход деятельности, внедрение аутсорсинга (Тамбовская область). В целом логика планируемых мер предполагает усиление контроля над деятельностью учреждений. Так, например, в Белгородской области предполагается даже применение порядка доведения до бюджетных учреждений ежемесячных лимитов бюджетных расходов, а также предварительное санкционирование расходов, которые планируется произвести за счет средств от приносящей доход деятельности. Подобные решения ставят под сомнения результаты проводимой в последние годы реформы бюджетной сети, направленные на повышение самостоятельности учреждений.

В то время как в нескольких планах встречается прямое указание на секвестирование бюджета (Амурская, Вологодская области, Республика Дагестан, Пермский край), хочется выделить план Ленинградской области, где предусмотрено увеличение бюджетных ассигнований на реализацию адресной инвестиционной программы для завершения ранее начатого строительства.

Помимо управления собственными ресурсами, большинство планов содержат меры по привлечению федеральных средств. В том числе в планах встречаются: привлечение бюджетных кредитов, участие в государственных программах, ФЦП и конкурсах, проводимых федеральными органами исполнительной власти между субъектами РФ на предоставление субсидий, содействие в получении региональными организациями средств федерального бюджета и институтов развития, включая государственные гарантии и субсидии.

Отдельно в планы включаются мероприятия по взаимодействию с федеральными органами исполнительной власти, внесению предложений по корректировке федерального законодательства, включая Бюджетный кодекс, Налоговый кодекс, нормативные правовые акты, определяющие инструменты поддержки отраслей экономики.



Список использованных источников

1 Конституция Российской Федерации (по состоянию на 2013 год) [Текст]: офиц. текст. -- М.: Эксмо, 2013. -- 31 с.

2 Бюджетный кодекс Российской Федерации [Электронный ресурс] // Справочно-правовая система «Консультант Плюс». -- Режим доступа: http://www.consultant.ru

3 Налоговый кодекс Российской Федерации [Электронный ресурс] // Справочно-правовая система «Консультант Плюс». -- Режим доступа: http://www.consultant.ru

4 Бюджетная стратегия Российской Федерации на период до 2023 г. [Электронный ресурс] // Официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации. -- Режим доступа: http://www.minfin.ru/common/img/uploaded/library/2008/08/strategy2023-0.zip

5 О бюджетной политике в 2015 - 2017 годах: приказ минфина РФ от 10 июля 2014 от 10 июля 2014 г. [Электронный ресурс] // Справочно-правовая система «Консультант Плюс». -- Режим доступа: http://www.consultant.ru

6 План первоочередных мероприятий по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности в 2015 году, утверждён распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 января 2015 г. № 98-р[Электронный ресурс] // Справочно-правовая система «Консультант Плюс». -- Режим доступа: http://www.consultant.ru

7 План мероприятий на 2015 - 2017 годы по реализации важнейших положений Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 - 2017 годы, утверждён распоряжением Правительства Российской Федерации от 5 февраля 2015 г. № 167-р[Электронный ресурс] // Справочно-правовая система «Консультант Плюс». -- Режим доступа: http://www.consultant.ru

8 Об утверждении государственной программы Российской Федерации Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации, , утверждёно Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 310. [Электронный ресурс] // Справочно-правовая система «Консультант Плюс». -- Режим доступа: http://www.consultant.ru

9 О новой структуре кодов бюджетной классификации и новом порядке применения классификации операций сектора государственного управления при составлении и исполнении бюджетов бюджетной системы РФ, начиная с бюджетов на 2016 год (на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов), утверждено письмо Минфина России от 08.04.2015 № 02-05-10/20210

10 О порядке применения отдельных положений порядка санкционирования расходов юридических лиц, источником финансового обеспечения которых являются средства, предоставленные из федерального бюджета на основании статьи 5 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов», утвержденного Минфином России, в том числе к обособленным подразделениям (филиалам) юридического лица, не являющегося участником бюджетного процесса, утверждено Письмом Минфина России и Казначейства России от 06.02.2015 г. № 02-03-09/2615/ /07-04-05/05-89

11 Богачева, О.В., Лавров, А.М., Ястребова, О.К. Международный опыт бюджетирования. // Финансы, 2014. -№12. - с.4-5

12 Грязнова, А.Г. Финансы: учебник / А.Г. Грязнова, Е.В. Маркина, M.JI. Седова и др.; под ред. А. Г. Грязновой, Е. В. Маркиной. - Инфра-М, 2013. - 576

13 Гайзатуллин Р.Р. Бюджет через призму кризиса. // Финансы. - М., 2015. - №4. - С. 16-20.

14 Завьялов, Д.Ю. Оценка эффективности бюджетных расходов: сравнительный анализ // Финансы. - М., 2014. - №10. - С. 6-10.

15 Изабакаров, И.Г., Ниналалова, Ф.И. Бюджетная система Российской Федерации. - М.: Инфра-М, 2013. - 272 с.

16 Поляк, Г.Б. Бюджетная система России/Г.Б. Поляк. Учебник для студентов вузов, обучающихся по экономическим специальностям.- 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Юнити, 2010. - 703 с

17 Пичугина Д. МВФ советует России жестко соблюдать бюджетное правило / С. Куликов // Независимая газета. -- 2015. -- 21 февраля.

18 Романовский, М.В. Врублевская, М.В. Бюджетная система Российской Федерации Учебник / ред. О. В. Врублевская, М. В. Романовский. - 4-е изд. - СПб. : Питер, 2011. - 576 с.

19 Серпилин, А.В. Опыт Великобритании в области регионального управления и бюджетирования, ориентированного на результат // http://www.unicon-ms.ru

20 Орешкин М.С. Мы привыкаем жить в новых экономических условиях// Финансы. - М., 2015. - №4. - С. 11-15.

21 Обзор антикризисных планов регионов [Электронный ресурс]: НИУ ВШЭ. -- Режим доступа: http://www.hse.ru/data

22 Соколов И.А. Направления развития программно-целевого управления бюджетными средствами в России// Финансы. - М., 2015. - №4. - С. 15-20.

23 Сухарев О.С. Бюджет и бюджетная эффективность: теоретическое обоснование и метод планирования структуры // Региональная экономика и управление: электронный научный журнал, 2015. -- № 2 (22). -- № рег. статьи 0072. -- Режим доступа к журналу: http://region.mcnip.ru.

24 Экспертный доклад «Об основных направлениях бюджетной политики РФ на 2015-2017 годы» [Электронный ресурс]: НИУ ВШЭ. -- Режим доступа: http://www.hse.ru/data/2014/07/28/1258200197/onbp2015-2017.pdf



Приложение 1

Систематизация взглядов ведущих экономистов-теоретиков XVIII-XIX вв. на сущность бюджета

Ученые	Основной научный тезис	Критические замечания
Смит А.	В своих трудах детально раскрывает понятия доходов и расходов государя. Он утверждал, что фонды или источники доходов, которые могут принадлежать государю, или государству, должны состоять или в капиталах или в земле. Государь подобно всякому другому владельцу капитала, может получать от него доход, или пользуясь им самим, или сужая его. Его доход в первом случае прибыль, во втором проценты.	Вместе с тем, А. Смит в своих исследованиях не сформулировал основные положения, касающиеся сущности бюджета, его экономического, социального и правового значения в государстве.
Риккардо Д.	В основном занимался проблемами налоговых поступлений государства. Его больше интересовали источники финансовых средств, необходимых для функционирования государства.	При этом он мало внимания уделял непосредственно казне государства, как особого специфического образования общественного хозяйства.
Милль Д.	В основном продолжает разработку проблем, начатую А. Смитом и Д. Риккардо. Поэтому в его работах налогообложение занимает существенное место, а вопросы функционирования казны находятся на втором месте.	Однако он, также как и его предшественники, мало внимания уделяет сути доходов и расходов государства, как специфической категории финансовой науки.
Сей Ж.Б.	Впервые определяет бюджет как равновесие между государственными потребностями и средствами, которые может привлечь государство для выполнения своих функций, цели существования и реализации текущих задач.	Также как и его предшественники, не углубляется в сущность понятия бюджета. Он рассматривает его всего лишь как средство удовлетворения потребностей государства.



Приложение 2

Систематизация взглядов ведущих ученых на бюджет конца XX начала XXI вв.

Ученые	Основной научный тезис	Критические замечания
Родионова В.М.	В своих работах она рассматривает бюджет, как сложную систему, включающую ряд составных частей: а) как экономическую категорию; б) как план финансирования государственных потребностей; в) как правовой акт, реализованный в виде государственного закона.	Раскрывая суть бюджета, Родионова В.М. особое внимание уделяет субъективной стороне проблемы, т.е. законодательным основам бюджета, что несколько снижает объективную составляющую природы бюджета.
Романовский М.В.	Внёс весомый вклад в развитие теории бюджета. Он обращает внимания на то, что он должен служить основным инструментом реализации экономической политики правительства.	Рассматривая бюджет, автор больше всего внимания уделяет межбюджетным отношениям как важнейшему условию эффективности бюджетной системы государства.
Поляк Г.Б.	По мнению Поляка Г.Б., бюджет государства является совокупностью законодательно регламентированных отношений между государством и юридическими и физическими лицами в распределении и перераспределении ВВП, а в определенных условиях - и национального богатства.	Рассматривая государственные финансы, он значительную роль уделяет бюджету и, в частности, государственному бюджету, формированию его доходов и расходов, влиянию бюджета на стимулирование инвестиционной деятельности и реализации социальных программ.



Приложение 3

Изменение доходной базы федерального бюджета в связи с изменением законодательства Российской Федерации

№	Наименование	2015 год	2016 год	2017 год
1	Изменение законодательства всего	138,4	65,3	116,7
	%% ВВП	0,2	0,1	0,1
1.1	индексация специфических ставок акцизов:	-7,9	-22,5	74,0
1.2	на табачную продукцию(увеличение ставки с 1 января 2015 г. с 1 250 рублей до 1 300 рублей за 1 тыс. штук; с 1 января 2016 г. с 1 600 рублей до 1 650 рублей и установление с 1 января 2017 г. ставки в размере 1 900 рублей за 1 тыс. штук)	16,0	15,7	94,4
1.3	на алкогольную продукцию с объемной долей этилового спирта свыше 9% (снижение ставки за 1 литр безводного этилового спирта с 1 января 2015 г. с 600 рублей до 500 рублей, с 1 января 2016 г. с 660 до 500 рублей и установление с 1 января 2017 г. ставки в размере 523 рублей)	-16,2	-26,7	- 23,0
1.4	на нефтепродукты (установление ставок с 1 января 2017 г. на автомобильный бензин 5 класса в размере 9 928 рублей за 1 тонну, на дизельное топливо 5 класса - 6 239 рублей за 1 тонну, на масла для дизельных и (или) карбюраторных (инжекторных) двигателей - 10 000,0 рублей за 1 тонну, на прямогонный бензин - 15 325 рублей за 1 тонну)
2	дополнительные доходы федерального бюджета в виде дивидендов от ОАО «Роснефтегаз» в результате продажи акций ОАО «НК «Роснефть»	100%

Приложение 4

Структура и динамика расходов федерального бюджета по разделам классификации расходов за 2014-2017 годы

Показатели	2014 год	2015 год	2016 год	2017 год
	Закон 201-ФЗ (млрд. рублей)	%% к общему объему	проект (млрд. рублей)	%% к предыдущему году	%% к общему объему	проект (млрд. рублей)	%% к предыдущему году	%% к общему объему	проект (млрд. рублей)	%% к предыдущему году	%% к общему объему
Всего	13 960,1	100,0	15 252,3	109,3	100,0	15 975,5	104,7	100,0	16 827,4	105,3	100,0
в том числе:
Общегосударственные вопросы	1 013,9	7,3	1 105,5	109,0	7,2	1 134,3	102,6	7,1	1 250,5	110,2	7,4
Национальная оборона	2 470,6	17,7	3 031,3	122,7	19,9	3 339,8	110,2	20,9	3 521,0	105,4	20,
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность	2 065,7	14,8	2 140,9	103,6	14,0	2 122,4	99,1	13,3	1 980,3	93,3	11,8
Национальная экономика	2 219,0	15,9	2 205,5	99,4	14,5	1 996,9	90,5	12,5	2 038,9	102,1	12,1
Жилищно-коммунальное хозяйство	123,3	0,9	122,6	99,5	0,8	79,3	64,6	0,5	73,9	93,2	0,4
Охрана окружающей среды	54,5	0,4	49,0	89,8	0,3	51,6	105,3	0,3	48,6	94,3	0,3
Образование	640,2	4,6	610,5	95,4	4,0	623,1	102,1	3,9	652,0	104,6	3,9
Культура, кинематография	97,9	0,7	95,9	98,0	0,6	96,7	100,8	0,6	88,4	91,4	0,5
Здравоохранение	480,8	3,4	391,0	81,3	2,6	396,5	101,4	2,5	386,3	97,4	2,3
Социальная политика	3 506,4	25,1	4 168,3	118,9	27,3	4 344,7	104,2	27,2	4 456,8	102,6	26,5
Физическая культура и спорт	77,3	0,6	102,9	133,2	0,7	97,4	94,6	0,6	95,6	98,1	0,6
Средства массовой информации	72,7	0,5	54,0	74,3	0,4	48,6	90,0	0,3	61,3	126,3	0,4
Обслуживание государственного и муниципального долга	432,4	3,1	459,7	106,3	3,0	529,2	115,1	3,3	594,3	112,3	3,5
Межбюджетные трансферты общего характера бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований	705,4	5,1	715,2	101,4	4,7	715,4	100,0	4,5	738,1	103,2	4,4

Размещено на Allbest.ru

...