Органы государственной власти на переходном этапе в 80-е - нач. 90-х гг. XX в.

Размещено на http://allbest.ru

1

Санкт-Петербургский государственный университет

УДК 93

Органы государственной власти на переходном этапе в 80-е - нач. 90-х гг. XX в.

Дмитрий Васильевич Кандоба

На формирование современного Российского государства оказали влияние предшествующие периоды нашей истории. Это касается и специфики власти.

Потому так важно обозначить черты организации советской власти через выявление места исполнительной власти в системе государственных органов СССР и проследить за ее изменением на переходном этапе в 80-е - нач. 90-х гг. XX в. к современной России.

Сменив Российскую Империю, Советский Союз наравне с новациями вобрал много традиционного в рамках управления государством, пронеся эти черты сквозь весь XX век.

И прежде чем изучать современный государственный механизм или отдельные ветви власти мы должны понять, что происходило с государством на предыдущем этапе. Немаловажным в этой связи видится понимание советской организации управления и как следствие понимание роли органов государственной власти в принятии важных решений.

Рассматривая Российскую Империю в контексте властных отношений, для нас интересна мысль С. А. Степанова о понятии «самодержавие», которое ученый не отождествляет с другим понятием - «самодержец» (автор говорит о кон. XIX - нач. XX вв.).

Под первым следует понимать не только, а иногда и не столько царя, сколько госаппарат в лице 4-5 тысяч представителей высшей аристократии, чиновников и генералитета, обладавших огромными материальными возможностями и политическим влиянием [1, с. 120]. Данное утверждение показывает, что монархия в России - это не один государь, как может показаться на первый взгляд, а совокупность государственных чиновников, имевших влияние на принятие решений в государстве.

Напомним, государственный аппарат (механизм государства) - это система специальных органов, посредством которых осуществляется государственное управление.

Одним из признаков механизма государства является чиновничий аппарат - как специфическая часть общества. Он состоит из особой группы людей, которая выделилась из общества, не совпадает с ним и для которой управление - основное занятие.

Следует отметить, что постоянно занимаясь одним и тем же делом, человек или орган может быть склонен выходить за рамки своей компетенции. В управлении государством такое положение вещей также имеет место быть. Позже мы проследим как органы государственной власти в СССР осуществляли функции, которые конституция им не предоставляла.

С.Г. Кара-Мурза пишет в этой связи, что «Понять советский строй - это выиграть целую кампанию войны. Именно потому, что, поняв советский строй, люди очень быстро нащупают контуры нового проекта - и пробьют к нему туннель» [18, с. 6].

Политическая система советского общества, созданная в СССР, более семи десятилетий служила инструментом управления, не приемля буржуазного парламентаризма и отвергая принцип разделения властей. Ленин придерживался модели пролетарского государства-коммуны, совмещающего в одном органе функции законодательной, исполнительной и судебной властей. Он остановил свой выбор на республике Советов. Советы давали возможность раз и навсегда избавиться от профессионального управленца - чиновника [21, с. 7].

Но в силу ряда обстоятельств (а главным образом, общей культурной отсталости народных масс) Советы не смогли справиться с громадным объемом властных и управленческих функций. Тогда Ленин разработал новую концепцию, поставив в центр политической системы коммунистическую партию.

Ее руководящая роль впервые была законодательно закреплена в Конституции СССР 1936 г. и конституциях союзных республик 1937 г. Не является секретом, что в стране сформировалась административно-командная система управления (АКСУ) вынуждавшая всех ее участников поступать определенным образом, дабы не «выпадать» из системы. Представляется возможным выделить ряд черт АКСУ.

Во-первых, это умаление роли Советов и усиление исполнительных органов, большинство структурных частей которого не избиралось, а назначалось. Уже в 1919 г. Ленин писал, что Советы - органы управления «через трудящихся, на самом деле являются органами управления для трудящихся через передовой слой пролетариата, но не через трудящиеся массы» [23, с. 170]. Губком партии в 1925 г. мог отменить выборы в Совет полностью или частично. При этом исполнительный аппарат встал над Советами. В 40-80-е годы Советы стали властью для трудящихся через партийно-государственных функционеров [21, с. 18-19].

Во-вторых, главным методом руководства при АКСУ была «чрезвычайщина». Чрезвычайное законотворчество продолжалось вплоть до конца 80-х годов.

В-третьих, осуществлялся рост управленческого аппарата и бюрократизация. Причины заключались в излишнем огосударствлении в централизации управления. Рост продолжался и в 40-80-е годы. Интересно, что наряду с централизацией существовал феномен ведомственности. Возникавшие в начале 30-х годов после упразднения ВСНХ отраслевые наркоматы быстро превращались в замкнутые центры административно-хозяйственных систем.

В-четвертых, система в СССР породила такое явление, как сращивание партийного и советского аппаратов. Партия встала над обществом, ее руководство встало над партией и оказалось вне контроля. Сложилась практика обращения в партийные органы по любым, даже хозяйственным, вопросам.

Правда, как отмечает Р. Пихоя, в конце 30-х гг. и до 1956 г.,- важнейшие решения принимались не на заседаниях Политбюро, а в так называемом «опросном порядке», т. е. оформлялись задним числом. В это время едва ли не важнее были решения Совмина СССР [25, с. 4]. К тому же восхождению на политический Олимп часто предшествовало занятие высокой государственной должности: председатель Совнаркома (Совмина), нарком (министр) обороны, председатель КГБ становились, как правило, членами Политбюро ЦК партии [30, с. 393]. В-пятых, АКСУ держалась в значительной мере на номенклатурном принципе управления всем обществом.

Как мы знаем, кандидатуры предварительно рассматривались, рекомендовались, утверждались и отзывались партийным комитетом - от райкома до ЦК партии. Вместе с тем, по замечанию Пихои, власти на местах в значительной степени зависели именно от Центра и в меньшей степени - от собственного окружения в республиках и областях [25, с. 8].

Автор так же выводит то, что принцип номенклатуры, ставивший, казалось, всех государственных чиновников в зависимость от партийного аппарата, не был универсальным законом организации власти в стране. Если кандидатура на должность не была согласована с соответствующим ведомством - Советом Министров, министерством, Комитетом государственной безопасности (последнее было совершенно обязательно), то невозможно было и назначение на любую важную должность в государственном или партийном аппарате. По существу, требовалась взаимная заинтересованность чиновников [Там же].

Если говорить о законодательной деятельности, созыву каждого съезда или сессии ЦИК (дальше ВС СССР), как правило, предшествовали либо Пленум ЦК партии, либо заседание Политбюро, либо съезд партии.

«Огосударствление» партийной системы и фактическое ее «врастание» в государственные структуры позволили В. М. Корельскому ввести в научный оборот категорию «партийно-правовых норм» [13, с. 420]. В русле такого рода тенденций следует рассматривать и предложения при подготовке Конституции 1977 г., о передаче государственно-правовых функций непосредственно партийным органам [Там же].

Можно сказать, что отношение к праву в СССР исторически не выпадало из отечественных традиций. Например, А. В. Луначарский связывал революцию с заменой писаного права «интуитивным правом трудящихся».

А к 1930-м гг. сложилось нормативистское понимание советского права без учета правоотношений, возникающих в ходе их реализации. Это привело, по мнению специалистов, к недооценке практики реализации норм [Там же, с. 432].

Со второй половины 1930-х гг. на фоне активизации ведомственного нормотворчества замирает законодательная работа. За сорокалетие (1938-1977 гг.) их было принято в 3 раза меньше, чем за предыдущие 20 лет [Там же, с. 435-436]. По мнению специалистов, данный пример следует рассматривать в контексте тенденции подмены законов подзаконными актами, а значит и исполнительной властью - власти законодательной.

Обрисовав систему управления в СССР, скажем о политической элите, ее отношении к теме исследования. Сегодня свободны от ценностных характеристик большинство определения элит.

Так, О. В. ГаманГолутвина считает, что элита «Это - социальная общность, объединенная близостью установок, стереотипов и норм поведения, обладающая единством - порой относительным - разделяемых ценностей...» Политическую элиту можно связать с принятием стратегических решений и обладанием для этого ресурсным потенциалом [11, с. 9].

Поскольку ныне установлено, что принимаемые Верховным Советом СССР решения предварительно «обкатывались» в ЦК партии и правительстве, то к высшей партийно-государственной элите можно было бы отнести лиц, входивших в руководящие органы ЦК партии, а также Совнарком (Совет Министров страны).

Партийная элита, заняв высокие государственные посты, превратилась в «партийно-государственную», однако каждый ее представитель продолжал оставаться, прежде всего, членом партии и подчиняться ее законам» [30, с. 393]. Исследователи О. И. Шкаратан и Ю. Ю. Фигатнер, анализируя советскую элиту 1960-1980 гг., придерживаются такой же позиции, рассматривая членов ЦК правящей партии, выделяя два уровня верховной власти: 1-й высший - 35-45 членов Политбюро и Секретарей ЦК; и 2-й высший около 50 членов Совета Министров СССР. Ученые формулируют последовательность передвижения по номенклатурной иерархии: членом ЦК чиновник становится, как правило, пройдя через депутатство в Верховном Совете СССР [Там же, с. 398]. Верховный Совет представлялся в качестве «высшей школы номенклатурного образования».

Р. Пихоя, в свою очередь, замечает, что Хрущев, апеллируя к участникам пленума 1957 года, заявлял членам ЦК, что «мы, члены Президиума ЦК, мы слуги пленума, а пленум - хозяин» [26, с. 573]. До этого времени, хотя бы рудиментарно, глава именно государственной власти председательствуя на Политбюро (Президиуме) ЦК, руководил и государством, и партией.

Сейчас аппарат - партийный генералитет - секретари ЦК, заведующие отделами ЦК, первые секретари крайкомов и обкомов творили суд, определяли политику, исходя из своих корпоративных интересов. Довольно любопытно категоричное заключение Р. Г. Пихои: «Время действующих лиц прошло, пришло время действующего аппарата, коллективного героя советской истории 60-70-х гг.» [12, с. 192].

В условиях «развитого социализма», как и в сталинские времена, полновластием обладали не представительные органы - советы, а партийный и государственный аппарат управления.

Затрагивая вопрос политической элиты, выделим понятие «корпоратизма», в современном понимании обозначающее основанную на социальном компромиссе структуру взаимоотношений между государством (правительством), предпринимателями (крупнейшими монополиями) и наемным трудом (профсоюзами) при активной роли политических партий [15, с. 12]. Корпоратизм предстает как средство распределения полномочий в любом истеблишменте. «Контролируя государство и общество в целом, КПСС, тем не менее, была не способна чисто физически отслеживать огромный объем внутрисистемных связей и передоверяла хозяйственникам (менеджерам) конкретное руководство экономикой, особенно на местных уровнях, а Советам - решение городских и сельских, инфраструктурных и бытовых проблем».

Отметим, что профсоюзы фактически были подконтрольны партии в СССР. В качестве мини-корпораций выступали ведомства, соединяя центральный аппарат с местной номенклатурой и хозяйственниками (еще с 1930-х гг.). Получалось так, что номенклатурная среда постепенно обособлялась, обрастая все большим количеством льгот, что в конечном итоге привело к клановости, непотии (кровно-родственные связи во власти).

Вопрос о том, сколько и какие именно группы интересов наличествовали в советском обществе - предмет особого анализа со своими специфическими классификационными требованиями. Например, профессор университета Торонто Г. Скиллинг обнаружил в Советском Союзе 1970-х гг. семь таких групп, объединявших партийный аппарат, КГБ, военных, хозяйственных руководителей, экономистов, писателей и юристов [Там же].

Кратко заключая, скажем, что механизм управления сильно изменился во второй половине XX в., отойдя на значительное расстояние от ленинской теории.

Как уже отмечалось, законодательное оформление советской государственной власти несколько разнилось с реальностью. Собственно для государственного механизма СССР существовало два термина: для Советов всех звеньев - органы государственной власти, для их исполнительно-распорядительных органов - органы государственного управления.

Отметим также, сообразно структуре общесоюзных органов государственной власти СССР, на протяжении советского периода, строилась и система органов РСФСР, закрепленная Конституциями РСФСР. Рассмотрим основные этапы развития исполнительной власти в рамках советской управленческой системы через нормативные акты СССР. В январе 1918 г. было принято постановление «О федеральных учреждениях Российской республики». В Главе первой декларировалось: «Россия объявляется Республикой Советов …. Вся власть в центре и на местах принадлежит этим Советам» [28]. Подобного рода сентенция пройдет через все конституции СССР.

В период между съездами Советов высшая власть в стране принадлежала ВЦИК, который был законодательным, исполнительным и распорядительным органом. Декларировалось, что ВЦИК «образует Совет Народных Комиссаров для общего управления делами…» [Там же]. СНК координировал деятельность центральных ведомств и местных органов власти и всецело был ответствен перед Всероссийским съездом Советов и ВЦИК.

На местном уровне «В границах своего ведения съезд Советов…есть высшая в пределах данной территории власть; в период же между съездами такой властью является Исполнительный комитет» [Там же]. Исполкомы и их президиумы сосредоточили в своих руках руководство всеми отраслями общественной жизни.

Официальная советская историография в числе событий, имевших этапное значение в развитии советского общества, называет новую Конституцию СССР 1936 г. Действительно, она зафиксировала существенные изменения в советском обществе. Положив демократические принципы в основу деятельности органов государственной власти и управления.

Но, как известно, между юридически должным и реально существующим порой, может быть огромная дистанция. Представительные органы оставались высшими органами государства. Верховный Совет СССР был задуман И. Сталиным как особый «советский парламент», при котором «съездов не будет ... Президиум - толкователь законов. Законодатель - сессия (парламент). Как высший орган государственной власти Верховный Совет СССР осуществлял все права, отнесенные к ведению Союза СССР, но с одной существенной оговоркой - если эти права не входили в компетенцию подотчетных ему органов: Президиума Верховного Совета СССР, СНК СССР или наркоматов. В то же время Президиум ВС СССР в отличие от Президиума ЦИК СССР не имел права заниматься законодательной деятельностью. На практике же ПВС СССР стал принимать указы, вносящие изменения в действующие законы, то есть осуществлять законотворческую деятельность.

Высшим исполнительным и распорядительным органом являлся СНК СССР (в 1946 г. был принят закон, переименовавший Совнарком в Совет Министров). СНК был «ответственен перед Верховным Советом СССР и ему подотчетен…» [20]. СНК СССР лишался права принимать общесоюзные законы (напомним, в начальный период советской власти российское правительство было самым активным законотворцем).

На местах, в соответствии с новой Конституцией СССР 1936 г., компетенция местных советов оказалась суженой по сравнению с компетенцией съездов советов. В частности, местные советы утратили право объединять деятельность всех органов государства на соответствующей территории. Избирались исполнительные комитеты. При этом уделом местных советом становилось неукоснительное выполнение директив партии.

Система советов как высших органов государственной власти СССР, союзных и автономных республик, сложившаяся в соответствии с Конституцией СССР 1936 г., действовала без каких-либо изменений в период развитого социализма и была полностью воспринята Конституцией СССР 1977 г., которая закрепила принцип: «Верховный Совет СССР правомочен решать все вопросы, отнесенные настоящей Конституцией к ведению Союза ССР» [2], то есть расширила полномочия озаглавленного органа. Однако реальной властью по-прежнему обладал Президиум Верховного Совета СССР. Статья 122 Конституции СССР предоставляла право Президиуму Верховного Совета СССР в период между сессиями Верховного Совета СССР вносить изменения в действующие законодательные акты СССР.

Как высший исполнительный и распорядительный орган государственной власти СССР Совет Министров сохранял свое неизменное положение. В 1978 г. был принят закон об этом органе, конкретизировавший его деятельность [3].

В рассматриваемый период полностью сохранялась система местных советов, сложившаяся на базе Конституции СССР 1936 г. Законодательные акты были приняты прежде всего на уровне общесоюзных органов (это Закон «Об основных полномочиях краевых, областных Советов народных депутатов, Советов народных депутатов автономных областей и автономных округов» (1980 г.), указы ПВС СССР «Об основных правах и обязанностях районных Советов народных депутатов», «Об основных правах и обязанностях городских и районных в городах Советов народных депутатов», «Об основных правах и обязанностях поселковых и сельских Советов народных депутатов»).

Конституция СССР 1977 г. и Конституция РСФСР 1978 г. существенно расширили функции и полномочия местных советов (Конституции выделили пять основных направлений деятельности местных советов, позволяющих им быть полновластными хозяевами соответствующей территории:

1) руководство государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством,

2) утверждение планов экономического и социального развития, местного бюджета и отчетов об их исполнении,

3) осуществление руководства подчиненными им органами, предприятиями, учреждениями и организациями,

4) обеспечение соблюдения законов, охрана государственного и общественного порядка, прав граждан,

5) содействие укреплению обороноспособности страны.

Примечательно, что расширение их прав сопровождалось увеличением круга вопросов, отнесенных к исключительной компетенции местных советов, то есть тех, которые не могут передаваться на рассмотрение исполкомов, хоть как-то ограничивало доминирование последних. Принятые меры, хотя и имели положительное значение, тем не менее, их было явно недостаточно для обеспечения реального полновластия Советов.

Анализ материалов, посвященных обсуждению проекта Конституции СССР 1977 г. показал отсутствие четкого механизма учета предложений и низкую действенность такой формы демократии [14, с. 85]. Исследователь Г. И. Злоказов отмечает: «руководство страны, проигнорировав разумные предложения участников дискуссии, упустили, как нам представляется, еще одну возможность приостановить нарастание кризисных процессов в обществе» [Там же].

Лишь в 1980-е гг. ситуация стала меняться. Всколыхнулась огромная народная масса, подкрепленная новой законодательной основой, которая «внесла» отечественную историю в новый период. Хотя, если всмотреться в действительность и проанализировать ее, окажется, что многие черты старой системы не умерли.

М. С. Горбачев дал определение своей программы. «Перестройка…это революция» [17, с. 269]. Движущей силой перестройки стал необычный союз следующих социокультурных групп: часть партийно-государственной номенклатуры, стремящаяся преодолеть назревающий кризис легитимности с сохранением своего положения, часть интеллигенции, проникнутая либеральной и западнической утопией и криминальные слои, связанные с «теневой» экономикой [Там же, с. 270].

Сейчас, в условиях реальных выборов, поддержку населения получали те, кто отражал интересы местного населения. Номенклатура, участвовавшая в выборах, должна была не повторять «установки центра», а говорить то, что хотели слушать избиратели.

Перед тем, как произошел распад СССР, начался развал партии по национальному принципу. К концу 80-х гг. нарушилась целостность «ядра советского строя» (КПСС по определению Конституции 1977 г.). Горбачев со своей стороны требовал реформы партийного аппарата, сокращения его функций и численности в связи с тем, что часть обязанностей аппарата ЦК КПСС будет передана государственным органам.

Реакция аппарата на новации была вполне адекватной. Генсека начали тихо ненавидеть. Происходило разрушение стабильности правящего класса, управлявшего громадной государственной собственностью. В этой связи отметим горбачевское недоверие к аппарату, к номенклатуре. Являясь выходцем из номенклатуры, оказавшись наверху этой лестницы, он ее разрушил. исполнительный советский государственный власть

Первая попытка изменения политической системы Советского Союза нашла отражение в решениях XIX партконференции в 1988 г.

В резолюции говорилось: «Конференция считает необходимым укрепление законодательных, управленческих и контрольных функций Советов...» [22, с. 50]. Принцип «разделения властей» снова был отвергнут. Декларировалась стремление к альтернативности выборов.

10 января 1989 г. состоялся Пленум ЦК КПСС, посвященный выборам депутатов в воссоздаваемый Съезд народных депутатов СССР. Однако пленум прошел по старой жесткой схеме: делегатам был предложен список из ста человек, и им надо было проголосовать за всех без обсуждения. Эта сотня кандидатов была заранее отобрана близким к Горбачеву секретарем ЦК Г. П. Разумовским.

С точки зрения партийно-государственного аппарата, центр тяжести ощутимо качнулся в сторону только создаваемого нового органа власти. Уже в январе - феврале 1989 г. начался массовый переход работников аппарата ЦК КПСС в аппарат ВС СССР. Так как А. И. Лукьянову заранее отводилась в будущем органе власти ключевая роль, именно он чаще всего был инициатором перевода больших групп сотрудников аппарата ЦК в формирующийся аппарат будущего Верховного Совета [25, с. 497].

Высшим органом государственной власти СССР стал Съезд народных депутатов СССР. Поправки к Конституции СССР в 1988 г. говорили о том, что «Съезд народных депутатов СССР правомочен принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению Союза ССР» [4]. «Верховный Совет СССР - постоянно действующий законодательный, распорядительный и контрольный орган государственной власти СССР» [Там же]. Президиум ВС обладал организационными полномочиями. Статья 130 говорила о том, что «Совет Министров СССР ответствен перед Съездом народных депутатов СССР и Верховным Советом СССР и им подотчетен» [Там же].

Полного слияния законодательства и управления и на этот раз не произошло, так как органы государственного управления сохранялись.

В связи с введением в марте 1990 г. института Президента изменилась вся структура законодательных и исполнительных органов. Если Съезд народных депутатов и Верховный Совет СССР - это власть законодательная, то Президент - власть исполнительная.

20 марта 1991 г. был принят закон, на основании которого высшим исполнительно-распорядительным органом СССР стал Кабинет Министров СССР [9]. Он был правомочен решать все вопросы государственного управления, отнесенные к ведению Союза ССР, поскольку они не входили в компетенцию Съезда народных депутатов, Верховного Совета и Совета Федерации СССР. Кабинет Министров СССР подчинялся Президенту СССР. 1 декабря 1988 г. принятые законы «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) СССР» вводили институт председателей Советов всех уровней и создавались президиумы в местных Советах. Председатели и президиумы Советов организовывали всю работу Советов, исполкомы и их аппарат эту функцию утратили, что должно было исключить подмену Советов аппаратом. Существенно расширилась система конституционных гарантий подконтрольности Советам всех других государственных органов и должностных лиц.

Следующим шагом по демократизации Советов стало принятие 9 апреля 1990 г. Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР [8]. Закон определял местные Советы народных депутатов как «основное звено в системе местного самоуправления». Новым моментом в регламентации полномочий Советов являлось определение их экономической базы и введение понятия «коммунальная собственность». В законе было закреплено, что экономическую основу местного самоуправления составляют природные ресурсы, коммунальная и иная собственность, служащая источником получения доходов.

Далее были образованы новые союзные органы, такие как Государственный совет, он заменил предусмотренный конституцией Совет Федерации СССР. В Государственный совет вошли руководители союзных республик [10].

Централизация уходила, это вело к распаду. На заседании Политбюро, в свое время, И. Т. Фролов говорил: «Конечно, свои мощнейшие бомбы, я не знаю, какая, термоядерная или еще что-то, заложены в виде российских структур…» [25, с. 518]. Действительно, тенденции к самостоятельности России постепенно разрушали СССР, подменяли его.

Выступая на I Съезде народных депутатов РСФСР, Ельцин заявил: «Проблемы республики нельзя решить, не обладая полнокровным политическим суверенитетом…» [16]. Избрание Ельцина на пост Президента, несомненно, изменило политическую ситуацию в стране. Внешним проявлением начавшихся изменений стало принятие Съездом народных депутатов РСФСР 12 июня 1990 г. Декларации о государственном суверенитете РСФСР, впервые утверждавшей нормативно принцип разделения властей. Вместе с тем Конституции и СССР, и РСФСР до 1993 г. сохранили полновластие Съезда, что привело к конституционному кризису.

В условиях глубочайшего экономического кризиса было принято решение Президента лично возглавить правительство. В октябре 1991 г. начала формироваться новая управленческая структура России, оформленная позже Указом Президента России от 6 ноября 1991 г. [6].

Отмечая изменения в системе управления, необходимо сказать, что Россия в ноябре 1991 г. прекратила финансирование большинства союзных ведомств. В соответствии с Указом Президента России от 28 ноября 1991 г. [7] большинство союзных министерств и ведомств было упразднено, а их функции, штат и имущество переданы однопрофильным российским ведомствам. Порой полномочия некоторых органов не соответствовали своему статусу. В Указе «Об организации работы Правительства в условиях экономической реформы» [6], изданном в ноябре 1991 г., второму лицу в государстве, вице-президенту, посвящено всего несколько жалких строк. Права первого заместителя Председателя Правительства, госсекретаря РСФСР Бурбулиса были несопоставимы.

Еще один центр политических интересов складывался в Верховном Совете, который дружно поддерживал все радикальные предложения, наделяя президента дополнительными полномочиями для проведения экономических реформ. Трудно было вообразить, что Верховный Совет может стать оппонентом президентской власти.

За каких-то три месяца были созданы основы российской системы управления. Россия постепенно лишала союзные органы объектов управления, собственности, а, следовательно, и смысла их существования [7].

Таким образом, можно утверждать, что советская модель государственного управления не смогла трансформироваться в правовое государство с разделением властей и с системой сдержек и противовесов внутри них.

Вместо этого при создании СССР в центр советской политической системы большевики поставили коммунистическую партию. А установившаяся административно-командная система управления вынуждала действовать сообразно схеме. Это положение распространялось как на государственные органы и учреждения, так и на общественные организации.

Законодательство отдавало всю власть советам, но советы в реальности не имели возможности принимать самостоятельные решения. При этом Конституции СССР не предусматривали разделения властей, сосредоточив все ветви власти внутри Советов. Но по определенным признакам органы внутри советского государственного механизма все-таки делились.

По Конституциям СССР СНК (с 1946 г. Совет Министров) координировал деятельность центральных ведомств и местных органов власти, являлся высшим исполнительно - распорядительным органом и был ответственен перед Всероссийским съездом Советов и ВЦИК (с 1936 г. Верховным Советом). В рамках истории СССР Совет Министров практически не изменился. Можно выделить лишь то, что при Сталине СовМин юридически лишался права принимать общесоюзные законы, занимаясь этим в начальный период советской власти.

Что касается законодательной власти, то на практике в 30-е-80-е гг. Президиум ВС СССР вносил изменения в действующие законы, то есть осуществлял законотворческую деятельность вместо Верховного Совета СССР. На местном уровне происходили похожие тенденции. Избирались исполнительные комитеты. Исполкомы по сути замещали деятельность Советов.

В целом мы видим всевозможные подмены органов в пользу исполнительных аппаратов. Деятельность ВС СССР подменялась деятельностью Президиума ВС СССР, а зачастую Советом Министров, министерствами и ведомствами. Советы на всех уровнях подменялись исполкомами.

На практике малочисленный исполнительный аппарат Советов заместил представительные органы под постоянным контролем партийно-государственного аппарата. «Головой» системы являлся ЦК КПСС при достаточно весомом участии Совнаркома (Совета Министров СССР). В данных органах, по мнению многих авторов, сосредоточилась политическая элита страны. Интересно, что даже после 1988 г. с созданием Съезда и нового Верховного Совета мало что поменялось. Начался массовый переход работников аппарата ЦК КПСС в аппарат ВС СССР. Горбачевский аппарат управления никуда не исчезал, а лишь перетекал в новый орган. При этом, заметим, впервые за долгие годы советской власти предполагалось передать реальную власть от партийных органов государственным.

В конце 80-х гг., уже без партии, центр политической активности переместился в Россию. Но принятая в 1990 г. Декларация о государственном суверенитете РСФСР и ее принцип разделения властей, остались только на бумаге.

Аппарат управления переместился в новое государство, работая в рамках прежних принципов. Самое главное внешнее достижение заключалось в запрете однопартийности, а основы российской системы управления быстро пришли на смену и отраслевым отделам ЦК КПСС, и союзным ведомствам.

Список литературы

1. Боров А. Х., Дзамихов К. Ф., Битова Е. Г., Суслов А. Б. Политическая история: Россия - СССР - Российская Федерация: в 2 т. // Отечественная история. 1999. № 1. С. 117-129.

2. ВВС СССР. 1977. № 41. Ст. 617.

3. Указ. соч. 1978. № 28. Ст. 436.

4. Указ. соч. 1988. № 49. Ст. 727, 729.

5. Векслер А. Ф. Связь с общественностью исполнительной власти современной России: особенности, механизмы и проблемы функционирования: автореф. … канд. политич. наук. М., 2000. 26 с.

6. ВСНД и ВС РСФСР. 1991. № 45. Ст. 1538.

7. Указ. соч. 1991. № 48. Ст. 1696.

8. ВСНД и ВС СССР. 1990. № 16. Ст. 267.

9. Указ. соч. 1991. № 10. Ст. 225, № 11. Ст. 298.

10. Указ. соч. 1991. № 37. Ст. 1082.

11. Гаман-Голутвина О. В. Политические элиты России: вехи исторической эволюции. М., 2006. 416 с.

12. Гусев К. В., Пихоя Р. Г. Советский союз: история власти. 1945-1991 // Отечественная история. 2000. № 1. С. 190-194.

13. Журавлев С. В. Советское нормотворчество: особенности источниковедческого изучения // Российская государственность: история и современность. М., 2007. С. 415-438.

14. Злоказов В. И. Конституция СССР 1977 г.: «несвоевременные» мысли современников // Вопросы истории КПСС. 1990. № 10. С. 72-85.

15. Игрицкий Ю. И. Меняющаяся Россия как предмет концептуального анализа // Отечественная история. 1998. № 1. С. 3-23.

16. Известия. 1990. 25 мая

17. Кара-Мурза С. Г. Советская цивилизация. От Великой победы до наших дней. М., 2001. 688 с.

18. Кара-Мурза С. Г. Советская цивилизация. От начала до Великой Победы. М., 2001. 512 с.

19. Козлов В. Неизвестный СССР. Противостояние народа и власти 1953-1985. М., 2006. 448 с.

20. Конституции и конституционные акты Союза ССР, 1922-1936. М., 1940. С. 179-192.

21. Коржихина Т. П. Советское государство и его учреждения: ноябрь 1917 г. - декабрь 1991 г. М., 1994. 418 с.

22. Лазарев Б. «Разделение властей» и опыт Советского государства // Коммунист. 1988. № 16. С. 42-54.

23. Ленин В. И. Полн. собр. соч. М., 1963. Т. 38. 602 с.

24. Михеев В. А. Власть и общественные организации: тенденции и проблемы взаимодействия // Российская государственность: история и современность. М., 2007. С. 601-611.

25. Пихоя Р. Г. Советский союз: история власти. 1945-1991. Новосибирск, 2000. 684 с.

26. Пихоя Р. Г. Эволюция номенклатуры. Как власть обменяли на собственность // Российская государственность: история и современность. М., 2007. С. 570-583.

27. Сидоров А. В. Власть в СССР: от Сталина до Горбачева. М., 2008. 100 с.

28. СУ РСФСР. 1918. № 51. Ст. 582.

29. Сырых В. М. История государства и права России. Советский и современный периоды. М., 1999. 464 с.

30. Чернев А. Д. Высшая партийно-государственная элита СССР: понятие, сущность, численность // Российская государственность: история и современность. М., 2007. С. 385-411.

Размещено на Allbest.ru