Поняття "Чиновник": історико-еволюційне бачення

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Кожна країна пройшла власний нелегкий шлях побудови ефективної системи управління. Тільки та держава може називатися успішною і розраховувати на створення сильної економіки, яка змогла сформувати раціональну та дієву систему державної служби. Великий вплив на розвиток внутрішньої політики Наддніпрянщини у складі Російської імперії мав розгалужений чиновницько-бюрократичний апарат.

Інститут державної служби успішно пережив не лише імперію, а й Радянський Союз, пристосувавшись до вимог командно-адміністративної системи. Зазнавши небагато змін, він і зараз, на жаль, успішно функціонує з тими вадами, які були притаманні йому двісті-триста років тому. Чинна управлінська структура в Україні формувалася на бюрократичному фундаменті й комунікаціях, закладених ще у ХІХ ст. і закріплених у радянський час. В управлінських апаратах і донині, передусім, цінують лояльність, стабільність, контрольованість, чекаючи «команди з верху». Сьогодні є актуальним прислів'я, яке було популярним у чиновників ХІХ ст.: «Головне завдання службовця - це відсидітися, відмовчатися і відписатися» [1, с. 7].

У цьому контексті доцільно прослідкувати еволюцію самого поняття «чиновник». Це обумовлює актуальність даної роботи в теоретичному і практичному плані. Вирішення окресленої проблеми має допомогти сучасним політикам реформувати законодавчу базу відповідно до європейських стандартів, враховуючи регіональну специфіку.

Основою для написання статті були дореволюційні та сучасні видання, у яких дане питання висвітлено неоднозначно, що утруднює розуміння поняття та посилює його значущість.

У радянській історіографії перші роботи з даної проблеми були опубліковані у 60-70-х рр. ХХ ст., у яких чиновники постають як своєрідна каста, яка вирішувала питання державного значення. Зокрема, Н. Єрошкін звертається до питань побудови державного апарату та державного устрою. П. Зайончковський аналізує джерела формування чиновництва, дає оцінку їх діяльності [6; 7]. У сучасних розвідках подається ретроспективний аналіз вітчизняного історичного досвіду формування і розвитку державної служби як професійної діяльності та як правового і соціального інституту, а також виявлення можливостей творчого врахування цього досвіду стає правомірним і своєчасним [1, с. 9]. Зокрема, праці В. Дятлова, І. Шатохіна та С. Шатохіна звертаються до даної проблематики [5; 13]. Фундаментальним дослідженням являється робота М. Бармака [1], у якій науковець звертає увагу на законодавче регулювання діяльності корпусу чиновництва, їхнє матеріальне забезпечення, походження та соціальний статус.

Мета даного дослідження - прослідкувати еволюцію поняття «чиновник» протягом другої половини ХІХ ст. і до сьогодення.

Автор ставить перед собою завдання на основі джерел та наукової літератури визначити різні підходи щодо самого поняття «чиновник»; з'ясувати нормативно-правові акти, які безпосередньо впливали на зміну його трактування.

Періодом, коли чиновник почав офіційно вважатися державним службовцем, ми вважаємо часи правління Петра І. Бажання вивести країну на європейський рівень призвело до видання низки законодавчих актів, у яких закріплювалася обов'язкова військова служба для дворян; також до служби залучалися міщани. Притік нових бюрократичних сил викликав створення бюрократичної ієрархії служилих чинів, юридично закріплених «Табелем про ранги» від 24 січня 1722 року. Нормативно-правовий акт, який проіснує у зміненому вигляді до початку ХХ ст., розроблявся декілька років. З цією метою були зібрані та досліджені аналогічні акти Англії, Данії, Пруссії, Швеції, Франції, Польського королівства та Венеціанської республіки. За основу було прийнято законодавство Данії (1699, 1717 рр.) та Пруссії (1705-1713 рр.). Відмінність полягала лише в тому, що в Англії та Данії чин отримували не лише посадові особи, але і володарі родових титулів (графи, барони). В Росії запроваджувалася інша практика - дворяни, щоб отримати певний чин, повинні були вступати на службу [9, с. 220].

«Табель про ранги» замінив старий порядок обіймання постів в армії та державному апараті - за особистими заслугами, здібностями, досвідом замінивши стару систему - за ступенем знатності [6, с. 77]. Табель встановлював 14 класів, які відповідали певним посадам. Для чинів, які стояли на найнижчому ступені чиновницької служби, виконували «технічну» роль, - канцеляристів, підканцеляристів - створювався певний інститут канцелярських службовців. Він являв собою початкову сходинку чиновницької служби [7, с. 24].

У результаті реформ Петра І в галузі управління імперії склалася система бюрократичних державних установ: Сенат, Синод, Кабінет та колегії в центрі, губернатори, провінційні воєводи, комісари та інші органи на місцях. Хоча основні кадри чиновників у цьому апараті займали поміщики-дворяни, це була «чиновницько-дворянська монархія» [6, с. 78]. З часом станові рамки, щоб займати певні посади, розширялися. Пов'язано це було з дозволом вступати до лав університету за уставом 1804 та 1835 років [7, с. 25].

На початок ХІХ ст. чиновник, який мав освіту, було явищем доволі рідкісним. А. Градовський з цього приводу зазначав: «Наше законодавство не знає освітнього цензу, необхідно створити умови не для пільг, а для освіти, необхідної для кожного, хто бажає вступити на цивільну службу» [2, с. 133]. Шукати рішення даного питання влада почала на початку ХІХ ст. В указі від 24 січня 1803 р. «Про устрій училищ» йшлося: «Ні в якій губернії з плином 5 років ніхто не буде призначений на цивільну службу, яка вимагає юридичних та інших знань, не закінчивши навчання в державному чи приватному училищі» [7, с. 30]. Наказ від 6 серпня 1809 р. «Про правила допуску в чини за державною службою та про випробування у науках для допуску в колезькі асесори та штатні радники» постановляв, що ніхто не буде допущений до чину, якщо він окрім необхідної вислуги за роками та гарних відгуків керівництва не пред'явить свідоцтва про навчання в університеті. Тут же наводилася програма іспитів, які мали здавати чиновники [7, с. 30]. Дане розпорядження викликало буквально жах у чиновництва та ненависть до його автора - М. Сперанського [7 с. 31]. Указ постановляв: «Ніхто не буде переведений у чин колезького асесора, хоч би і вислужив визначену кількість років у титулярних радниках, якщо понад відмінні схвалення свого начальства, не пред'явить свідоцтво від одного з існуючих в Імперії університетів, що він навчався в ньому з успіхом наукам, цивільній службі властивим, або що представши на випробування, заслужив на ньому схвалення в своєму знанні» [1, с. 98]

Остаточно даний указ був відмінений у 1834 р., коли було видано «Положення про порядок допуску в чини за державною службою» [7, с. 33]. Вказаний нормативно-правовий акт ділив всіх чиновників на три розряди - осіб із вищою, середньою і домашньою початковою освітою [1, с. 105]. Документ встановлював два види надання чинів: загальний і за відзнаку. Для останнього передбачалося скорочення термінів вислуги. У першій половині ХІХ ст. приблизно 90 % держслужбовців чини надавалися за вислугою і 10 % - за відзнаку по службі. Станове походження враховувалося тільки під час отримання чину колезького асесора (8 кл.), що давав право на спадкове дворянство. Для тих, хто не був дворянами, строк вислуги для його отримання збільшувався незалежно від наявності освіти. Для отримання чину статського радника (5 кл.) вислуги і освітнього цензу було замало. Для цього також вимагалось, по-перше, щоб чиновник, перебуваючи на посаді понад 10 років, сумлінно виконував свої обов'язки, по-друге, щоб серед різних посад він дійсно заміщував радника, прокурора або начальника якоїсь експедиції хоча б два роки. Крім того, вимагався відгук начальства, у якому зазначалися переваги, які мав кандидат. Надавати чини вище за статського радника міг тільки імператор, а не за вислугою років [9, с. 222].

До другої чверті ХІХ ст. у Російській імперії виникла необхідність узагальнення та видання всіх законодавчих актів, які стосувалися роботи органів влади. У 1832 р. у світ вийшло перше видання «Зводу законів Російської імперії» в 15 томах. Структура «Зводу Російської імперії» була розроблена М. Сперанським. Законодавство про державну службу було виділено в самостійний третій том - «Звід статутів про службу цивільну» [1, с. 63-65]. Як бачимо, з кожним роком статус чиновника у державі та суспільстві змінювався. Посада чиновника ставала більш престижною, держслужбовець стає офіційним представником держави на місцях проходження служби.

Отже, до Петра І чиновниками завдяки своєму знатному походженню були фактично дворяни. У результаті реформ посада чиновника стає юридично закріпленою як особи, що стає завдяки своїм здібностям на державну службу.

У дореволюційній літературі знаходимо декілька розумінь поняття «чиновник»: архієрейські, світські, військові, державні, чинопочитання, «чинопроізводство», «державне чинопроізводство». Чиновники архієрейські світські перебували у візантійській церкві при митрополитах або патріархах. Це були економ, сакелларій, сакеллій та інші, число яких досягало 45 і обиралися вони виключно з духовенства [14, с. 843-845].

«Чиновники військові» займалися державною службою, мали певний чин та відрізнялися своїми зовнішніми ознаками, такими як найменування чину, формою одягу [14, с. 845-846]. «Чиновники державні» були на державній службі, мали чин та отримували заробітну плату [14, с. 635]. Цікавим для нас є поняття «чинопочитання», яке означало обов' язок підкорюватися, поважати начальника, визнавати його авторитет [14, с. 846].

Отже, у дореволюційній літературі чітко розділяється два поняття - «чиновники військові» та «чиновники державні». Це, в свою чергу, означає, що в Російській імперії кінця ХІХ - початку ХХ ст. існувало чітке розмежування між чиновниками, що займали керівні посади у війську та державними чиновниками, які реалізовували державну політику на місцях. Вони відрізнялися між собою, перш за все, званням та формою одягу.

У сучасній літературі подається декілька визначень, пов'язаних із цим поняттям. Так, чиновник - це державний службовець певного рангу в дореволюційній Росії і за кордоном; по - друге, людина, яка обмежується у певній справі формальним виконанням своїх обов'язків. До даного визначення можемо додати ще поняття чиноначальник, що означає старшого за чином, головного начальника.

«Чинолюбний» позначає того, який любить чини, прагне будь-що їх мати, намагається вислужитися до високого рангу; «чиноначальність» - дотримання ієрархії чинів, рангів. Поняття «чиновний» означає особу, яка перебуває в якому-небудь чині на державній службі [11, с. 327].

Як бачимо, схожих понять до визначення «чиновник» доволі багато, але кожен із них відображає певний аспект. У 80-х роках ХХ ст. уже з'являється чітке визначення поняття «чиновник» як особи, що була на державній службі у дореволюційній Росії. Зі словників зникає поділ службовців на військових та державних, натомість з'являється нове й чітке визначення. Чиновник - це державний службовець та людина, яка обмежується у певній справі формальним виконанням своїх обов'язків, тобто бюрократ. Таким чином, протягом тривалого часу йшов процес становлення розгалуженої бюрократичної системи у дореволюційні Росії. Особливістю імперського досвіду на українських землях стала повна ліквідація традицій міського самоуправління. Це загальмувало формування інститутів громадянського суспільства, що неоднозначно вплинуло на сучасні процеси.

1. Бармак М.В. Державна служба в Російській імперії: правові основи формування та функціонування корпусу цивільних службовців (XVIII-перша половина ХІХ ст.) - Монографія. - Тернопіль: Видавництво Астон, 2006. - 288 с.

2. Бугаева С.Я. Устав о службе: к истории формирования профессий в России // Документ. Архив. История. Современность: сб. науч. тр., Екатеринбург, 2001. - 131 - 138 с.

3. Великий тлумачний словник сучасної української мови (з дод. і допов.) / Уклад. і голов. ред. В.Т. Бусел. - К.-Ірпінь: ВТФ «Перун», 2005. - 1728 с.

4. Великий тлумачний словник сучасної української мови / Уклад. і голов. ред. В.Т. Бусел. - К.-Ірпінь: ВТФ «Перун», 2001. - 1440 с.

5. Дятлов В.А. Особенности социального положения чиновничества Российской империи в первой половине ХІХ века (на примере Пензенской и Саратовской губерний) // Известия ПГпУ им. В.Г. Белинского. - 2012. - № 27. - С. 601-604.

6. Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. - М.: Высшая школа, 1968. - 368 с.

7. Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в ХІХ в. М.: «Мысль», 1978. - 288 с.

8. История государственного управления в России // под. общей ред. Р.Г. Пихоя. - М., 2003. - 388 с.

9. Летучий Д. Стилі управління державними службовцями в Україні наприкінці XVIII - на початку ХХ ст. // Державне управління та місцеве самоврядування. - 2013. - вип. 2 (17). С. 219-225.

10. Свод законов Российской империи. - Т. 3.Свод уставов о службе гражданской // Под ред. И.Д. Мордухай-Болтовского, Изд. «Русское Книжное Товарищество «Деятель». - СПб., 1912.

11. Словник української мови / Голов. ред. С .І. Головащук. - К: «Наукова думка», 1980. - Т. 11. - 700 с.

12. Толковый словарь руського языка / Под ред. Д.Н. Ушакова. - М.: Гос. Ин-т «Сов. энцикл.»; ОГИЗ,1940- 1965. -Т. IV.

13. Шатохин И.Т., Шатохина С.Б. Российское дворянство и государственная служба в ХІХ - начале ХХ вв. // Научные ведомости. - 2014. - № 21 (192). - С. 106-110.

14. Энциклопедический словарь / Под ред. И.Е. Андреевского, К.К. Арсеньева, Ф.Ф. Петрушевского; Изд. Ф.А. Брокгауз [Лейпциг], И.А. Ефрон [Санкт-Петербург]. - СПб.: Семеновская Типо-Литография И.А. Ефрона, 1890-1907. -Т. 1-41 А [1-82], доп. 1-2А [1-4].