Демократія участі - нова філософія управління

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Демократія участі - нова філософія управління

Елла Мамонтова

професор кафедри регіональної політики та

публічного адміністрування ОРІДУНАДУ

при Президентові України

д. політ. н., професор

Постановка проблеми

Незворотність становлення в Україні правової держави та громадянського суспільства може бути забезпеченою лише за умов сприяння зародженню різноманітних громадських ініціатив і діяльності по налагодженню механізмів їх реалізації через рішення органів публічної влади. З особливою наочністю це підтверджують зміни, що відбуваються в нашій країні у ході реформи децентралізації. Сьогодні ключовим інструментом її впровадження стають практики партисипативної демократії. Під партисипативною демократією (або демократією участі) розуміють такий вид демократії, який передбачає безпосередню участь членів територіальної громади в управлінні громадою (або: громадян - в управлінні державою), тобто у процесах підготовки, ухвалення управлінських рішень та контролю їх реалізації [1, с. 4].

Партисипативна демократія відрізняється від її класичної представницької моделі передусім тим, що вона передбачає безпосередню участь громадянина у процесі управління справами громади, регіону, держави. Сучасна запитуваність у такій особистій прямій участі громадян політико-управлінському процесі зумовлена потребами у розширенні можливостей представницької демократії, яка, базуючись на механізмах виборності влади і делегування їй громадських повноважень, в сучасних умовах вже не справляється з обов'язками, що на неї покладені. Таким чином, підвищення фактору громадської участі у процесах публічного управління та адміністрування зумовлює необхідність вивчення партисипативної демократії як феномену суспільно-політичного життя та публічно-управлінської практики.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Серед відомих науковців, чиї праці присвячено різноманітним аспектам реалізації механізмів партисипативної демократії, згадаємо Б. Барбера, А. де Бенуа, Дж. Дьюї, Р. Ейслер, А. Кауфмана, К. Макферсона, Йонезі Масуду, Ш. Муффа, С. Райта, А. Де Токвіля, Р. Уестбрука, П. Фрейре, Е. Форнера, Аль Хабера, М. Хаубена, Джозефа Ф. Ціммермана та ін. Усі вони, не зважаючи на різні теоретико-методологічні підходи до характеристики демократії участі (соціокультурний, політико-правовий, комунікативний, телеологічний, мережевий тощо), сходяться у переконанні в тому, що вона є не відсторонім ідеалізованим конструктом, не умоглядним ідеалом, що суперечить реаліям повсякденних соціальних практик, а, навпаки, є вкрай актуальним та дієвим інструментом налагодження конструктивних комунікацій між владою і суспільством. Спільним для всіх цих концепцій є глибинне осмислення демократії, відмова від її трактування лише як раціональної політичної процедури, акцентування на аксіологічному вимірі питання, коли демократія визначається, передусім, як основа гідного існування людини.

В той же час у науці державного управління демократія участі розглядається більшістю дослідників переважно у прикладному контексті. Вітчизняні автори приділяють здебільшого увагу політико-правовим (Ю. Барабаш, В. Колісник, С. Максимов, К. Павшук, О. Петришин, В. Речицький, С. Серьогіна та ін.), комунікативним (Е. Афонін, Г. Берченко, Р Войтович, Л. Гонюкова, О. Радченко), процесуальним (В. Бондаренко Ю. Ганущак, М. Гументик, Д. Дзвінчук М. Лациба, В. Прошко, А. Ткачук, Є. Фишко), інституційним (І. Абрам'юк, Т Андрійчук, Т Кравченко, А. Крупник, С. Саханенко, В. Толкованов, О. Чемшит, О. Чуб та ін.) та ін. аспектам функціонування демократії участі та її окремих механізмів.

Виділення невирішених раніше частин загальної проблеми

Однак, на нашу думку, демократія участі сьогодні - це більше ніж арсенал процедур, які забезпечують пряму комунікацію між владою та суспільством. В умовах системних реформ, які переживає Українське суспільство на сучасному етапі, демократія участі набуває рис нової філософії управління, оскільки без активізації громадського сектора та налагодження конструктивної та результативної співпраці держави і громадян будь-яка реформа не досягне задекларованої цілі.

Мета

Метою даної статті є висвітлення управлінського потенціалу демократії участі на основі розкриття її світоглядних підвалин та сутнісних характеристик у порівнянні із іншими демократичними концепціями та практиками.

Виклад основного матеріалу

Тисячолітній досвід політичного розвитку суспільства, який неодноразово звертався до демократичних практик управління, доводить, що їх головна проблема полягає в тому, що ключова ідея демократії - повновладдя народу - не може бути реалізованою на практиці у повному обсязі. Дана суперечність є невичерпним джерелом інтелектуального пошуку в напрямі концептуалізації демократії у категоріях соціальної філософії, історії, політології, теорії державного управління.

Ще за часів античності демократія по різному трактувалася Сократом, Демокритом, Периклом, Платоном Аристотелем, Полібієм. Як форму полісного ладу, за якою до влади приходять ті, хто не володіють знаннями (аматори) та прагнуть збагачення будь-якою ціною (користолюбці), розглядав демократію Сократ Аналогічне негативне ставлення до демократії як тиранії більшості («всевладдя демосу») було у Платона. Філософ вважав, що демократія займає передостаннє місце у траєкторії деградації моделей соціально-політичного устрою, і як форма правління передує лише тиранії. Тільки Аристотель, спираючись на власну раціональну методологію, зміг поєднати протиріччя «влади більшості» у Афінській політії, акцентуючи увагу та тому, що вона ґрунтується на балансі закону та авторитету, багатства та свободи, прагнення до реалізації всезагального блага та збереження права на індивідуальний інтерес.

Перемістившись на периферію політико-філософського дискурсу Середньовіччя з відомих причин, ідея демократії надовго зникає зі сторінок теологічних трактатів. Адже у ситуації встановлення церквою духовної та політичної монополії на істину моноцентрична християнська картина світу не передбачала можливості обговорення альтернативних плюралістичних моделей соціального буття. Хоча опосередковано, через призму станових та релігійних інтересів, тема демократії звучить у єретичних ученнях, працях тираноборців, перших соціальних утопіях. І тільки з переходом традиційного європейського суспільства до епохи буржуазних революцій починається активна та плідна розробка демократичної ідеї.

Історично першою концепцією демократії була класична ліберальна доктрина (Дж. Бентам, Б. Констан, Дж. Локк, Дж. С. Мілль, Ш.-Л. Монтескье та ін.). Під її впливом наприкінці ХVNІ-ХІХ ст. в Європі виникли нові форми правління, від яких ведуть свій початок усі сучасні демократичні режими. Політичним ідеалом ліберальної доктрини, яка ґрунтується на положенні про те, що саме індивідуальні свободи людини є правовим базисом суспільства та економічного ладу, є правова держава та парламентаризм. Отже, класична ліберальна теорія демократії віддає перевагу представницькій (репрезентативній) демократії, хоча й не заперечує безпосереднього волевиявлення народу. Основними принципами представницької демократії виступають конституційність та обмеження політичного панування, через що воля народу проявляється не повною мірою і безпосередньо, а через механізм виборів делегується представникам, котрі в процесі прийняття політичних рішень виражають цю волю самостійно і під власну відповідальність. У даній моделі перевага надається виключно інституціоналізованим агентам представництва - політичним партіям, які діють у формалізованому полі парламентаризму. На нашу думку, раціоналізація демократичної ідеї, що є наслідком механістичного світогляду Просвітництва, доби, коли зароджувалися підвалини сучасної представницької моделі народовладдя, призвела до того, що в умовах відсутності стійкої правової традиції та громадянської культури суспільства, делегування повноважень із сутнісної характеристики репрезентативної демократії трансформується на формальну процедуру. В такій ситуації політичні партії втрачають статус легітимних інститутів представництва суспільних інтересів і з дієвих агентів впливу на політико-управлінські рішення, що системно формулюють вимоги громадян, перетворюються на ерзац-структури, які діють у полі публічної політики, забезпечуючи, передусім, інтереси неформальних груп.

Спроби подолати ці явища та намагання нівелювати економічну та класову поляризацію суспільства - безпосередні соціальні наслідки практичного втілення класичної ліберальної концепції демократії, заснованої на абсолютизації індивідуальної свободи та зосередженні на правовому (формальному) аспекті рівності, містяться у концепціях плюралістичної демократії (Р. Даль, М. Дюверже, С. Келлер, Г. Ласкі, А. Лейпхарт, Д. Рісмен, О. Штаммер та ін.). Спільним у них є положення про те, що держава тоді є демократичною, коли в здійсненні влади беруть участь безліч організацій чи автономних груп, що представляють різні соціальні інтереси [2, с. 404]. Іншими словами, політичним ідеалом плюралістичної демократії є конкуренція різних політичних акторів через представництво інтересів всіх соціальних груп. Отже, ключовою властивістю такої демократії є відкритість та прозорість процесу прийняття рішень через представницькі органи влади. Політико-управлінські рішення у даному випадку - це, передусім, результат взаємодії і конкуренції різних політичних сил, насамперед політичних партій та багатоманітних груп інтересів. Однак дана модель, аналогічно ліберальній демократії, базується на механізмах посередництва у формуванні інститутів влади та процесі прийняття суспільно значущих рішень, що значно віддаляє громадян та групи інтересів від процесу вироблення політики і зберігає їх позасистемний статус.

Різновидом плюралістичної демократії вважається корпоративна демократія (об'єднання інтересів органів місцевої влади, промислових гігантів, акціонерних товариств, профспілок). Ця концепція (Г. Лембрух, М. Олсон, Ф. Шміттер та ін.) розглядає демократію як погоджувальне, неконкурентне правління керівників корпорацій, найманих робітників і підприємців, а також партій (модель трипартизму). При цьому корпорації мають право представляти всіх робітників тієї чи іншої галузі. Держава, у їх трактуванні, виступає в ролі арбітра. В цілому, концепція корпоративної демократії має багато точок дотику з іншими плюралістичними моделями демократії. Кардинальна різниця полягає в обмеженні представництва на користь найвпливовіших корпорацій, які не конкурують між собою, а співпрацюють під пильним наглядом держави.

Близькою до корпоративного розуміння влади більшості є концепція елітарної демократії (Г. Моска, В. Парето, Р Міхельс, Й. Шумпетер та ін.), яка намагається поєднати теорію демократії та теорію еліт. Її політичним ідеалом виступають демократичні змагання за право доступу до розподілу ресурсів та прийняття рішень. Але суб'єктами цих змагань виступають не інститути (партії, корпорації, профспілки тощо), а персоналії (лідери) і неформальні групи, які вони репрезентують.

Говорячи про концептуалізацію ідеї народовладдя, не можна не згадати впливову доктрину колективістської демократії, яку ще називають ідентитарною (Ж. Ж. Руссо, К. Маркс, В. І. Ленін, К. Шмітт та ін.). Вона виходить із ідеї цілісності суб'єкту (народу, нації, класу), визнання існування у нього єдиної волі поза процесом її публічного виявлення, тотального злиття цієї волі з діями влади. Політичним ідеалом даної концепції є народний суверенітет, а її втілення відбулося у моделі радянської республіки.

Обмеженість концепцій ліберальної, плюралістичної та корпоративної демократії з одного боку, та розбіжність ідеалу із реальністю, що продемонструвала радянська адміністративно-командна система управління, спричинила пошуки інших теоретичних моделей демократії. Однією з них стала концепція партисипативної демократії (Б. Барбер, А. де Бенуа, Р Ейслер, Дж. Дьюї, А. Кауфман, К. Макферсон, Йонезі Масуду, Ш. Муфф, С. Райт, А. де Токвіль, Р Уестбрук, П. Фрейре, Е. Форнер, Аль Хабер, М. Хаубен Джозеф Ф. Ціммермана та ін.). Якщо ліберальна демократія обмежується формально-правовим забезпеченням рівності й свободи, плюралістична, корпоративна та елітарна концепції віддають перевагу обмеженому колу суб'єктів волевиявлення у здійсненні демократичних процедур та прийнятті рішень, - то партисипативна демократія спрямована на досягнення дієвої свободи й рівності, забезпечення реальної участі якомога ширших верств населення у здійсненні влади. А оскільки політична практика довела неможливість переходу до прямої демократії в сучасних умовах, теоретиками партисипативної моделі пропонується змішана форма політичної організації з елементами прямої і представницької демократії.

Таким чином, саме через поєднання репрезентативного та прямого механізмів демократія має стати універсальним принципом організації суспільного життя на всіх рівнях - на рівні самоорганізації співмешканців будинку, профспілки, вченої ради університету, громадської організації, аж до політичної партії та держави в цілому. Це зможе забезпечити максимальне врахування інтересів громадян та соціальних груп при прийнятті суспільно значущих рішень з одного боку, та високий рівень участі населення в політичному житті суспільства з іншого. Така безпосередня участь громадян та громадських організацій у політико-управлінському процесі визначається як громадська участь і є фундаментом партисипативної демократії. Саме безпосередня участь громадянина у процесі управління справами громади, регіону, держави відрізняє партисипативну демократію від її класичної представницької моделі.

Сучасна запитуваність в особистій прямій участі громадян у виробленні публічної політики зумовлена потребами у розширенні можливостей представницької демократії, яка, базуючись на механізмах виборності влади і делегування їй громадських повноважень, в сучасних умовах вже не справляється з обов'язками, що на неї покладені. Таким чином, можна припустити, що ми стаємо свідками процесу, коли на зміну політичній участі як центральному механізму суспільно-владної взаємодії приходить участь громадська. Спробуємо порівняти ці категорії як складові політичної теорії та практики.

Під політичною участю традиційно розуміють вплив громадян на функціонування політичної системи, формування політичних інститутів і вироблення політичних рішень. Суб'єктами політичної участі виступають індивіди, соціальні групи і верстви, культурно-професійні, етнонаціональні, конфесіональні та політично згуртовані спільності; всі дорослі громадяни державно-організованих суспільств; міжнародні спільноти. Вони безпосередньо чи будь-яким іншим чином залучені до вироблення і реалізації політичного курсу держав, політико-управлінських рішень, до рекрутування політико-посадових осіб та впливу на їх діяльність.

Актуальні проблеми державного управління

Політична участь - явище багатостороннє. За силою дії вона може проявлятися як прямий (безпосередній) чи опосередкований, всеохоплюючий чи обмежений вплив. За масштабами вона може здійснюватися на місцевому регіональному, державному чи міжнародному рівнях політики. За арсеналом використаних знарядь та технік вона може бути легітимною та нелегітимною, законною (легальною) і протиправною (нелегальною), мирною та насильницькою, добровільною та примусовою, традиційною й інноваційною тощо. Політична участь може бути автономною (добровільна політична діяльність людей, які переслідують особисті чи групові інтереси); мобілізованою (участь, що має примусовий характер через застосування адмінресурсу); ангажованою (політична поведінка, що професійно цілеспрямована на реалізацію групових інтересів).

У контексті вищезазначеного варто нагадати, що ключовими функціями політичної участі серед іншого виступають: 1) політична соціалізація особистості; 2) артикуляція та агрегація різних групових інтересів та вимог; 3) упередження та розв'язання конфліктів; 4) рекрутування громадських лідерів та публічних політиків та державних службовців; 5) залучення населення до вироблення і реалізації політичних рішень; 6) боротьба з бюрократизмом і скасування відчуження громадян від політики та управління [3, с. 36-37].

Завдяки цим функціям політичну участь населення визнано в числі головних прав людини, які отримали міжнародно-правове визнання. Так, ст. 25 Міжнародного пакту про громадянські й політичні права (Рез. 2200(ХХІ) ГА ООН від 16 грудня 1966 р.) містить наступні положення: «Кожен громадянин повинен мати без якої б то ні було дискримінації право і можливості: а) брати участь у веденні державних справ як безпосередньо, так і через посередництво вільно обраних представників; б) голосувати і бути обраним на дійсно періодичних виборах, які здійснюються на засадах загального і рівного виборчого права при таємному голосуванні та забезпеченні вільного волевиявлення виборців; в) мати доступ у своїй країні на загальних умовах рівності до державної служби».

Втім, в умовах поглиблення процесів становлення моделі демократичного врядування в Україні каналізація політичної участі у конструктивне русло можлива лише за умов налагодження відкритого діалогу між владою і суспільством на рівні участі громадської. Під останньою, обираючи безліч варіантів тлумачення, ми пропонуємо розуміти безперервний процес безпосередньої взаємодії громадськості з органами влади, відповідальними за підготовку, прийняття та виконання рішень. Звідси, до форм партисипативної демократії, що базується саме на громадській участі, можна віднести референдуми, громадські ініціативи щодо рішень органів місцевої влади, збори громадян за місцем проживання, громадські слухання, органи самоорганізації населення, громадську експертизу, громадські ради, консультації з громадськістю тощо.

Виходячи з цього переліку, основними принципами організації громадської участі є наявність конкретної мети; створення умов для зворотного зв'язку; альтернативність; створення умов для активної участі громадськості на стадії підготовки управлінського рішення; залучення максимальної кількості учасників до обговорення та прийняття відповідного управлінського рішення; надання адекватної відкритої та повної інформації й навчання щодо громадської взаємодії; відкритість та контрольованість процесу громадської участі, здатність формулювати лише реалістичні цілі; використання якісної методичної бази для організації процесу та контролю за його результатами [4, с. 19-20].

Громадська участь спрямована на конструктивну співпрацю суспільства з органами публічної влади. Вона сприяє локалізації громадських конфліктів, забезпечує вирішення злободенних проблем, активізує громадськість, перетворює її на реального актора політичного процесу. Результативність громадської участі проявляється у консолідації громади навколо артикуляції та вирішення актуальних для суспільства питань через вплив на суб'єктів прийняття управлінських рішень.

Втім, варто ще раз наголосити, що громадська участь є складовою ширшого поняття та явища - участі політичної. Якщо громадська участь - це участь громадян (членів територіальної громади) у справах громади, де об'єктом впливу виступають органи публічної влади, то участь політична - це активність, за допомогою якої громадяни впливають на політичну систему в цілому та дії публічної влади зокрема. Безумовно, механізми впливу громадян на владу є, передусім, механізмами представницької демократії, в т.ч. і на місцевому рівні. Втім практика демократизації показує, що вони не є достатніми і потребують доповнення та розширення за рахунок прямих форм демократії участі з метою кращого врахування інтересів окремих громадян та територіальної громади. Однак, незважаючи на актуалізацію практик партисипативної демократії, що спостерігається сьогодні в Україні, вони не повинні витісняти механізми демократії представницької. Запорука успіху - у їх гармонічному поєднанні та ефективному використанні на благо розвитку суспільства.

Різне теоретичне розв'язання суперечності між ідеалом демократії та її реальністю знаходить свій вияв в існуванні багатоманітних концепцій демократії: ліберальної, колективістської, плюралістичної, корпоративної, елітарної та партисипативної або демократії участі. В прикладному аспекті демократія участі є різновидом демократії, який передбачає безпосередню пряму участь громадян у процесах вироблення публічної політики.

Складовими партисипативної демократії є політична та громадська участь, а також механізми прямої демократії. Громадська участь - це участь громадян у справах громади. Громадська участь є різновидом політичної участі. Під останньою розуміють дії, за допомогою яких рядові члени політичної системи впливають або намагаються впливати на результати її діяльності. Участь громадян у політичному процесі - важливий критерій та показник функціональної якості демократії. Втім традиційні форми політичної участі були напрацьовані та реалізуються у представницькій моделі демократії, коли громадяни через інструмент виборів делегують повноваження управляти їхніми справами від їх імені іншому суб'єкту.

Поширення теорії та практики демократії участі, в основі якої покладено безперервний процес прямої взаємодії інститутів громадянського суспільства з органами публічної влади, відповідальними за підготовку, прийняття та виконання рішень, - реакція на недосконалість механізмів представницької демократії. Втім демократія участі не може цілком замінити останню. Тільки в їх поєднанні - запорука розвитку демократії.

Делегування повноважень повинно відбуватися не шляхом спонтанного алогічного вибору абстрактних суб'єктів, далеких від реалій повсякдення, а через раціональне визнання авторитету конкретного політика, його політичної волі, управлінської компетенції та високоморальних особистісних якостей. В поєднанні цієї відповідальності громадянина за свій вибір із активним та комплексним використанням всього інструментарію громадської участі й полягає сутність партисипативної демократії як сучасної політико-управлінської практики та нової філософії управління.

Література

демократія участь партисипативний

1. Абрам'юк І. Демократія участі: механізми громадської участі на місцевому, регіональному та національному рівнях. К., 2014. 50 с.

2. Демиденко Г. Г Історія вчень про право і державу. Харків: Консум, 2005. 431 с.

3. Мамонтова Е.В. Діалог держави і суспільства як конструктивна форма політичної участі. Забезпечення конструктивного діалогу між владою та суспільством: матеріали наук.-практ. конф. (28 квітня 2016 р, Одеса). Одеса: ОРІДУ НАДУ 2016. С. 35-39.

4. Афонін Е.А., Гонюкова Л.В., Войтович Р.В. Громадська участь у творенні та здійсненні державної політики. Київ: Центр сприяння інституційному розвитку державної служби, 2006. 160 с.

Размещено на Allbest.ru