Інструменти деліберації в добровільному об’єднанні територіальних громад

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

ОРІДУ НАДУ при Президентові України

Інструменти деліберації в добровільному об'єднанні територіальних громад

Ельзара Мустафаєва

аспірантка кафедри публічного управління і регіоналістики

В статті здійснена спроба застосування концепту деліберативної демократії до процесів добровільного об'єднання територіальних громад. Визначені засади теоретичної моделі деліберації. Проаналізовані інструменти деліберації, що закріплені діючим законодавством України, які можуть бути застосовані в процесі оптимізації територіального устрою. Серед інструментів деліберації розглядаються громадське обговорення, публічні консультації, громадські слухання, громадські експертизи, загальні збори громадян за місцем проживання, участь громадськості у діяльності органів публічної влади тощо. Запропоноване використання позитивного західного досвіду деліберації в процесі добровільного об'єднання територіальних громад, зокрема напрацьованого в межах проекту SOWIT.

Ключові слова: деліберативна демократія, добровільне об'єднання територіальних громад, залучення громадськості, громадська участь

El'zara Mustafaieva територіальний громада деліберативний демократія

PhD student of the Public Administration and Regional Studies Department,

ORIPA NAPA under the President of Ukraine

TOOLS OF DELIBERATION IN THE VOLUNTARY CONSOLIDATION

OF LOCAL COMMUNITIES

The article is devoted to such topical problem of the contemporary public policy of Ukraine as the processes of administrative and territorial transformation. The article attempts to apply the concept of deliberation democracy to the processes of voluntary consolidation of local communities. The principles of the theoretical model of deliberation are determined. The tools of deliberation, which are fixed by the current legislation of Ukraine, that can be applied in the process of optimization of the territorial system are analyzed. Among the instruments of deliberation are public discussion, public consultations, public hearings, public assessments, meetings of citizens at the place of their residence, public participation in the activities of public authorities, etc. The use of a positive western experience of deliberation in the process of voluntary consolidation of local communities, in particular, which is developed within the SOWIT project, is proposed.

The foundations of the theoretical model of deliberation are determined. It is argued that according to the paradigm of the deliberate democracy, a decisive role in democracy is not a «vote» and its result, which is perceived by the majority, but a debilitative process that takes place openly, which should result in a consensus on a particular problem for discussion. It is noted that the deliberate democracy assumes a broad involvement of citizens in solving socially significant problems, has, first of all, some prospects at the level of local communities. It is concluded that the Ukrainian legislation does not use the term «liberal democracy», but the current municipal legal regulation creates a certain normative basis for the introduction and use of relevant social practices.

Key words: deliberate democracy, voluntary consolidation of local communities, involvement of the public, public participation.

Станом на квітень 2018 р. в Україні утворено 755 об'єднаних територіальних громад, у складі яких перебуває вже майже 30% території України та мешкає понад 15% населення (переважно сільського). Ці громади отримали розширені повноваження і додаткові ресурси, що дозволило їм реалізовувати численні проекти розвитку інфраструктури. Водночас існує низка невирішених проблем, що формують ризики для подальшої успішної реалізації реформи. Зокрема, процес створення об'єднаних територіальних громад в деяких регіонах не має підтримки, а подекуди стикається зі прямим спротивом жителів, які побоюються, що їхні інтереси не будуть враховані в процесі територіальних перетворень.

Принципам, механізмам та технологіям проведення адміністративно-територіальної реформи в Україні присвячений великий масив публікацій. Варто виділити роботи методологічного характеру Я. Верменич, Й. Вишотравки, Ю. Ганущака, К. Герасимюка, Р Губаня, М. Дністрянського, О. Єгорченкової, І. Кресіної, © Мустафаєва Е. Т.,О. Кучабського, І. Магновського, В. Малиновського, А. Матвієнка тощо. Процеси добровільного об'єднання територіальних громад викликали ряд публікацій методичного та практико-орієнтованого характеру - праці М. Барана, І. Верещука, В. Дрешпака, П. Жука, Л. Оленковської тощо. Окрім цього в український науці державного управління та суміжних галузях сформувався помітний напрямок щодо дослідження ролі громадськості у процесах розвитку місцевого самоврядування - праці О. Батанова, О. Глинської, А. Крупника, Р Максакової, Л. Муркович, О. Орловського, І. Попової, О. Прієшкіної тощо.

Незважаючи на численну літературу як з питань упорядкування адміністративно-територіального устрою, так і з питань безпосередньої участі територіальних громад у вирішенні питань місцевого значення, проблема залучення громадян до процесів добровільного об'єднання територіальних громад поки що залишається на периферії відповідних досліджень, зокрема не застосовувався методологічний наробок деліберативної демократії.

Метою статті є дослідження концептуальних засад деліберативної демократії та визначення можливостей застосування її інструментарію до процесів добровільного об'єднання територіальних

Латинське поняття «deliberate» перейшло у науковий тезаурус з римського права і означає «обговорювати», «міркувати», «радитися», «зважувати "за" і "проти"», «здійснювати консультування» [1]. Ще давньоримському поетові Публію Сіру традиція приписує правовий «деліберативний» принцип «Deliberandum est diu quod statuendum est semel», тобто «відносно того, що передбачається створити на дуже довгий строк належить радитися так само дуже довго» [2]. За змістом до цього висловлювання підходить відоме прислів'я «Поки розумний думає, то дурень вже робить», тобто перед тим, як вчинити будь-яку дію, треба обміркувати сам процес і його можливі наслідки.

У сучасному англо-американському вжитку під деліберацією (deliberation) розуміється обговорення чи дискусія. Деліберація - це «повільність, неквапливість», «акт роздумів, зважування та вивчення причин "за" і "проти" вибору», це «ретельні обговорення і експертиза», обачність і обережність у процесі вибору найбільш прийнятного та ефективного рішення [3].

На основі визначеного в політичній науці виник особливий концепт демократичної теорії - «делібера- тивна демократія». Попередником нормативної моделі деліберативної демократії можна вважати Джона Дьюї, який пропонував трактувати демократію не лише як домінування позиції більшості, але звертав увагу на механізми досягнення влади більшістю. Він підкреслював значення громадських дискусій та дебатів, у процесі яких «домовляються» поміж собою різні соціальні спільноти. На відміну від домінуючої демократичної практики, де голосування є центральним елементом демократичного процесу (так звана електоральна де мократія), прибічники деліберативної демократії стверджують, що справжня легітимність публічних рішень може виникнути лише через їх попереднє всебічне обговорення, відкритість, терпимість до іншої думки, готовність скорегувати свою первісну позицію у разі виникнення в процесі обговорення «кращого аргументу», аніж той, що був артикульований раніше [4].

Виникненню концепції деліберативної демократії ми багато в чому зобов'язані Ю. Габермасу, який висловив ідею про те, що вирішальну роль в демократії має неголосування та його результат, який сприймається більшістю, а деліберативний або «дорадчий» процес, що відбувається відкрито і передує голосуванню, за підсумком якого повинен формуватися консенсус з приводу тієї чи іншої проблеми, що виноситься на обговорення [5, с. 75]. У ході деліберативних процедур, згідно з габермасівською теорією комунікативної дії, відбувається обмін різними дискурсами. Передбачається, що учасники процесу, під впливом аргументації один одного, можуть коригувати і змінювати свою думку, що призводить до досягнення консенсусу. Концепція деліберативних процедур передбачає, що учасники обговорення обмінюються дискурсами в рамках певних формальних правил та виходять не зі своїх приватних інтересів, а з необхідності досягнення «загального блага» [6, с. 101].

У працях послідовників Ю. Габермаса можна знайти протиставлення деліберативної демократії з одного боку і традиційних форм демократії (безпосередньої та представницької) - з іншого. При цьому, наприклад, Дж. Драйзеком підкреслюється, що саме деліберативні процедури, точніше, право, здатність і можливість громадян (або їх представників) брати участь в них, слугуватиме джерелом легітимності прийнятих рішень [7].

Критики даної концепції зазвичай вказують на те, що умови, які закладені в теоретичній моделі, в реальному житті є нездійсненими. Однак теорія деліберативної демократії, яка спочатку була нормативною, а не описовою, аж ніяк не має на меті винайти новий універсальний рецепт для вирішення всіх проблем політичного розвитку сучасного суспільства. Цінність даної теорії полягає в тому, що вона дозволяє по-новому поглянути на традиційні демократичні інститути і виявити «відправні точки» їхнього подальшого розвитку. У всякому разі, важко сперечатися з прихильниками деліберативної теорії демократії відносно того, що:

прийняті представницькими і виконавчими органами публічної влади рішення, які підтримуються широкими верствами населення, є більш життєздатними і, як правило, реалізуються більш ефективно, аніж непопулярні заходи;

звернення органів публічної влади до громадської думки дозволяє поринути у суть питання, що вирішується, проаналізувати різні точки зору і прийняти найбільш зважене рішення, яке задовольнятиме інтереси найбільшого числа громадян і в той же час враховує інтереси меншин;

будучи залученими до широкої дискусії, люди можуть змінювати і коригувати свої думки, що сприяє більш продуманому (раціональному), а не імпульсивному прийняттю ними рішень на стадії голосування (як у форматі безпосереднього голосування, так і при голосуванні у представницькому органі);

* залучення населення до відкритої та вільної дискусії, результати якої враховуються при прийнятті владних рішень, сприяє формуванню соціальної бази громадянського суспільства, зміцнює довіру громадян і владних інститутів один до одного, робить суспільні відносини більш стабільними і передбачуваними.

Нами деліберативна демократія розглядається як публічний діалог (дискурс) органів публічної влади і громадян, а також інститутів громадянського суспільства в процесі вироблення найбільш прийнятних і оптимальних шляхів розвитку громади або суспільства у цілому. Деліберативна демократія поєднує в собі елементи представницької демократії, прямої демократії і демократії участі. Вона не протиставляється традиційним демократичним інститутам, у тому числі не замінює собою ані представницькі установи, ані безпосереднє волевиявлення громадян. Навпаки, інструменти деліберативної демократії можуть органічно вписуватися у діючі інституціональні структури, доповнюючи їх і створюючи додаткову гарантію легі- тимності прийнятих рішень. Підтвердженням цього є спроби інтегрувати інструменти дорадчої демократії до існуючих інститутів і соціальних практик, що зустрічається у багатьох країнах.

На наш погляд, деліберативна демократія, що припускає широке залучення громадян до вирішення суспільно значущих проблем, має насамперед перспективи там, де демократичні інститути знаходяться найближче до громадян, тобто на рівні місцевих громад. Попри те, що українське законодавство не використовує термін «деліберативна демократія», чинне муніципально-правове регулювання створює певну нормативну основу для введення і використання відповідних соціальних практик.

Інструменти деліберативної демократії мають особливе значення у процесі реалізації політики децентралізації, основним елементом якої є добровільне об'єднання територіальних громад. За численними повідомленнями ЗМІ, несприйняття існуючих пропозицій щодо об'єднання є переважно наслідком закритого та непрозорого характеру обговорення пропозицій щодо об'єднання. Насамперед це стосується тих територій, що характеризуються існуванням територіальних громад, які істотно відрізняються за своїми соціальними характеристиками від суміжних громад.

На необхідність застосування процедур деліберації в процесі реформування територіального устрою наголошується в низці документів міжнародного характеру. Зокрема у статті 6 Європейській хартії місцевого самоврядування 1985 р. [8] закріплений один із головних принципів проведення територіальних реформ на місцевому та регіональному рівні, а саме - зміни території, де здійснюється самоврядування, не можуть відбуватися без попереднього з'ясування думки відповідних місцевих громад.

Суттєве значення для втілення зазначеного стандарту мала Рекомендація (2004 р.) 12 Комітету Міністрів Ради Європи щодо процесів реформування території та/або структури місцевих та регіональних влад [9]. Відповідно до неї, інтереси місцевого співтовариства повинні виявлятися на всіх етапах реформування - вироблення проекту, прийняття рішення, впровадження та оцінки.

З точки зору європейських підходів, реформи, що ґрунтуються на добровільній участі місцевих громад, є більш бажаними, аніж реформи всупереч їх бажанням. Підготовка, ухвалення рішень, здійснення та оцінювання будь-яких територіальних змін мають ґрунтуватися на інституційному діалозі між органами публічної влади різних рівнів та громадськості, який повинен відповідати вимогам ефективності, прозорості, підзвітності, представницького характеру та дієвості. Рекомендовано, що з метою забезпечення ефективності інституційного діалогу треба, щоб:

він відбувався у потрібний час;

він реалізувався на основі чітко визначених процедур;

уся відповідна інформація була б доступною для всіх учасників, зокрема відповідні дати, порядок денний та заходи мають бути відомі заздалегідь;

результати діалогу слід розглянути в процесі підсумкового ухвалення рішення.

Як свідчить вітчизняний аналіз, інструменти деліберації з питань добровільного об'єднання територіальних громад можуть набувати різних форм.

По-перше, громадські обговорення. Закон України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» [10] серед принципів добровільного об'єднання територіальних громад містить принцип прозорості та відкритості. Передбачено, що за наслідком внесених пропозицій щодо ініціювання добровільного об'єднання (приєднання) територіальних громад сільський, селищний, міський голова має забезпечити їх громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Підготовлені робочою групою у складі представників кількох громад проекти рішень щодо добровільного об'єднання (приєднання) територіальних громад також мають протягом 60 днів пройти процедуру громадського обговорення. При цьому за законом порядок проведення громадського обговорення визначається сільською, селищною, міською радою.

Слід зазначити, що в діючому законодавстві щодо добровільного об'єднання територіальних громад процедури громадського обговорення носять досить нечіткий характер, що дозволяє маніпулювати громадською думкою в процесі підготовки відповідних рішень. На жаль, лише в окремих випадках [див., напр.: 11] органи місцевого самоврядування здійснюють нормативне регулювання порядку проведення громадських обговорень з питань добровільного об'єднання територіальних громад.

По-друге, публічні консультації. Відповідно до Методики формування спроможних територіальних громад [12] з метою врахування інтересів територіальних громад під час розроблення проекту перспективного плану здійснюються консультації з уповноваженими представниками органів місцевого самоврядування та їх асоціацій, а також суб'єктами господарювання та їх громадськими об'єднаннями. За результатами консультацій оформляється протокол. Консультації проводяться під час:

визначення переліку територіальних громад, що можуть увійти до складу спроможної територіальної громади;

визначення переліку територіальних громад, території яких не охоплюються зонами доступності потенційних адміністративних центрів;

* визначення меж територій спроможних територіальних громад.

За результатами консультацій та на підставі рішень органів місцевого самоврядування визначається потенційний адміністративний центр спроможної територіальної громади.

По-третє, загальні збори громадян за місцем проживання. Відповідно до ст. 8 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» [13], порядок проведення загальних зборів, окрім Статуту територіальної громади, має визначатися законом. На жаль, досі такого закону немає, а компетенція, порядок скликання і проведення загальних зборів та реалізації їхніх рішень регулюється досить застарілою Постановою Верховної Ради України [14]. Збори скликаються за місцем проживання мешканців (села, селища, мікрорайону, житлового комплексу, вулиці, кварталу, будинку та іншого територіального утворення) для обговорення найважливіших питань місцевого життя. До компетенції зборів належить розгляд будь-яких питань, віднесених до відання місцевого самоврядування, внесення пропозицій відповідним органам і організаціям. Рішення зборів підлягають обов'язковому розгляду органами місцевого самоврядування.

По-четверте, громадські слухання. Громадські слухання можна вважати однією з найбільш розповсюджених форм участі громадськості у процесі формування об'єднаних територіальних громад. Разом із тим нормативно-правове забезпечення громадських слухань на сьогодні є чи не найгіршим. Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» визначає громадські слухання як зустрічі представників територіальних громад з депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування, під час яких члени територіальних громад можуть заслуховувати їх, порушувати питання та вносити пропозиції щодо питань місцевого значення.

По-п'яте, громадська експертиза діяльності, проектів актів та чинних актів органів публічної влади з питань реформування територіального устрою. Громадська експертиза передбачає проведення інститутами громадянського суспільства оцінки діяльності органів влади, ефективності прийняття і виконання ними рішень, підготовку пропозицій щодо розв'язання суспільно значущих проблем для їх врахування органами влади у своїй роботі. Основним нормативним актом, який регулює сьогодні здійснення громадської експертизи, є відповідна постанова Кабінету міністрів України [15].

По-шосте, участь громадськості у роботі органів публічної влади. Чинне законодавство містить окремі, фрагментарні норми щодо безпосередньої участі громадськості у роботі органів публічної влади. Зокрема, Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» закріплює, що сесії місцевої ради мають проводитися гласно, що передбачає присутність осіб, які не є депутатами; постійні комісії місцевої ради можуть створювати підготовчі комісії і робочі групи із залученням представників громадськості, вчених і спеціалістів. У Законі України «Про статус депутатів місцевих рад» [16] закріплюється, що виборці можуть давати депутату підтримані більшістю учасників зборів доручення з питань, що випливають з потреб відповідного виборчого округу чи територіальної громади в цілому;

доручення виборців враховуються при розробці планів і програм економічного та соціального розвитку відповідної території, місцевих економічних програм, складанні бюджету, а також при підготовці рішень з інших питань.

По-сьоме, участь громадськості у роботі консуль- тативно-дорадчих органів при органах та посадових особах публічної влади. Представники громадськості можуть брати участь у роботі громадських рад, колегій та інших консультативно-дорадчих органів, які утворюються при органах публічної влади та їх посадових особах з метою вивчення й організації забезпечення потреб місцевих спільнот, сприяння проведенню консультацій з громадськістю, відстеження проектів суспільно значущих рішень, а також для налагодження різних форм взаємодії між органами публічної влади і громадськістю. Відповідно до постанови Кабінету міністрів України [17] передбачені різні форми участі громадських рад у процесах суспільного розвитку. Зокрема, громадські ради мають право готувати та подавати органу влади, при якому вони утворені, пропозиції до плану проведення консультацій з громадськістю та позапланових консультацій з питань соціально-економічного розвитку території; подавати органу влади обов'язкові для розгляду пропозиції щодо підготовки проектів нормативно-правових актів з питань формування та реалізації державної політики; збирати, узагальнювати та подавати органу влади інформацію про пропозиції громадських організацій щодо вирішення питань, які мають важливе суспільне значення. Рішення громадських рад мають рекомендаційний характер і є обов'язковими для розгляду органом влади.

Становленню інструментів деліберації в процесі проведення територіального реформування може сприяти позитивний досвід розвинений демократій Заходу. Зокрема, Національною Лігою міст США пропонується використання так званих структурованих діалогів при вирішенні будь-яких питань місцевого розвитку. У межах даного формату спочатку передбачається обговорення проблеми в рамках невеликої групи зацікавлених осіб. Формат передбачає участь найбільш авторитетних і мудрих (wisdom) представників місцевої громади. До цього додаються різні інструменти, які можуть використовуватися в мережі Інтернет, зокрема, обмін електронними листами з тієї чи іншої проблеми (listservs), он-лайн дискусії на спеціально створених для цього Інтернет-сайтах (threaded online discussions), он-лайн обговорення (online deliberations) і краудсорсінг (crowdsoursing), що дозволяє учасникам пропонувати різні ідеї та голосувати за них. У подальшому до дискусії залучаються якомога більше зацікавлених громадян.

Заслуговуть також на увагу ініціативи проведення деліберативних процедур в межах проекту SOWIT (Social Web for Inclusive and Transparent Democracy). Зазначений проект був представлений на Всесвітньому форумі в підтримку демократії в Страсбурзі в листопаді 2013 року на сесії Cyber Deliberation [18]. Метою проекту, як зазначається на його офіційному сайті, є підвищення ступеня впливу громадської участі на місцеві органи влади. У даній ініціативі теоретичні уявлення про «дискурсивну демократію», вироблені Ю. Габермасом і його послідовниками, зокрема, Дж. Драйзеком, поєднуються з сучасними інструментами громадської участі з використанням мережі Інтернет та впровадженням програмних продуктів, що дозволяють проводити аналіз громадської думки та візуалізу- вати її зміни в режимі реального часу.

Деліберативний процес в рамках проекту SOWIT передбачає три стадії: стадію співробітництва (collaboration stage), стадію обговорення (deliberation stage) і стадію «контакту з простором влади» (links into empowered space).

Перша стадія цілком сконцентрована в онлайн-про- сторі: всі учасники обговорення мають можливість висловлюватися на спеціальному Інтернет-ресурсі щодо визначеної проблеми. Крім того, операторами здійснюється контент-аналіз повідомлень в засобах масової інформації та Інтернет-ресурсах. У результаті формується «потік природних думок» (stream of natural opinions) - сукупність всіх існуючих в публічному просторі точок зору з приводу визначеної проблеми, які потім, за спеціальною методикою, об'єднуються у кілька груп суджень, або дискурсів. Учасникам пропонується оцінити ці судження за певною шкалою (наприклад - від найменш пріоритетного до найкращого). У результаті всі дискурси стають проранжованими в процесі так званої Q-методології.

Стадія обговорення здійснюється вже у форматі відкритого діалогу в режимі face-to-face між, з одного боку, членами місцевої громади, що представляють різні дискурси, з іншого боку - посадовими особами органів місцевого самоврядування. Учасники діалогу можуть обиратися у випадковому порядку з числа учасників попередньої стадії, які висловили згоду бути «спікерами» від відповідного дискурсу. Обговорення відбувається в два етапи: на першому визначаються спільні цінності, з якими пов'язана досліджувана проблема. Другий етап сконцентрований на очікуваннях та перевагах самих учасників. При цьому в ході обговорення учасники висловлюють свою думку також шляхом голосування та вибору не більше трьох суджень, які найбільш близькі їхнім очікуванням. Остаточний вибір багато в чому залежить від ходу і результатів дискусії, при цьому процес зміни «потоку думок» є відкритим і візуалізується за допомогою інструментів комп'ютерної графіки. Так формується набір суджень, які відповідають уподобанням і очікуванням найбільшого числа «спікерів», котрі віддзеркалюють інтереси місцевої громади. Даний набір суджень є деяким «новим знанням» (new knowledge), яке повинно бути використано органами публічної влади при прийнятті рішень. На це націлена третя стадія, що припускає також громадську оцінку того, наскільки виявлені дискурси були враховані органами влади.

Слід зазначити, що проект SOWIT, який виступає соціальною інновацією, в той самий час не є «кабінетною» розробкою. Організація CiviQ, що є адміністратором даного проекту, проводила апробацію цієї методики, зокрема, при прийнятті ряду рішень щодо утворення так званих «унітарних одиниць» (об'єднання функцій графства з функціями округів) у Сполученому королівстві. Крім того, деліберативні процедури з використанням Q-методології використовувалися в Нідерландах, Фінляндії в процесах територіального реформування.

Суттєвим моментом тут є те, що такий механізм обговорення вводить поряд з існуючим представництвом громадян - традиційними інститутами представницької демократії - також представництво дискурсів, або думок (discursive representation), що відображає підхід Дж. Драйзека, згідно з яким демократія передбачає представництво дискурсів поряд з представництвом людей або груп [19].

Позитивним закордонним досвідом слід вважати також і те, що соціальні інновації інституціоналізують- ся і формалізуються не на рівні загальнодержавного законодавства, а шляхом закріплення відповідних правил і процедур на місцевому рівні, що дозволяє більш гнучко підходити до вибору форм, методів та інструментів деліберативной демократії і коригувати їх, адаптуючи до існуючих місцевих особливостей.

Висновки

За таких умов основні рішення приймаються представницькими органами місцевого самоврядування, внаслідок чого ухил щодо оптимізації системи територіального устрою в нашій країні зроблений у бік представницької демократії, що не відповідає ані вимогам часу, ані концептуальним засадам демократичного врядування. Вихід може бути знайдений у механізмах деліберації, що не лише поєднує засади представницької та безпосередньої демократії та забезпечує легітимність прийнятих рішень, але й забезпечує ефективність та технологічність вирішення питань добровільного об'єднання територіальних громад.

Література

Багатомовний юридичний словник-довідник / І. О. Голубовська,. В. М. Шовковий, О. М. Лефтерова та ін. Київ: Видавничо-полігра фічний центр «Київський університет», 2012. 543 с.

Размещено на Allbest.ru