Особливості місцевого самоврядування Азербайджану: досвід для України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Особливості місцевого самоврядування Азербайджану: досвід для України

П. Ворона Інститут підготовки кадрів державної служби зайнятості України

Анотація

Розкриваються особливості розвитку місцевого самоврядування Азербайджану в контексті процесів державотворення як демократичної європейської світської держави. Розглядаються особливості діяльності муніципалітетів як основних носіїв місцевої демократії в Азербайджані та проблематика їх розвитку. Акцентується увага на чіткому поділі влад на представницьку і виконавчу на місцевому рівні. Деталізуються нормативно-правове забезпечення місцевого самоврядування, специфіка місцевих виборів та прямих форм демократії. Досліджуються основні проблемні питання розвитку місцевого самоврядування в країні та певна історична спадкоємність процесів державотворення.

Ключові слова: муніципалітет, місцеві вибори, Міллі Меджліс, однорівнева система місцевого самоврядування, конституція Азербайджану.

Abstract

The peculiarities of the development of the local government in Azerbaijan in the context of the processes of state-building as a democratic European secular state and the peculiarities of the activities of municipalities as the main vehicle of local democracy in Azerbaijan and the problems of their development are considered. The focus is on a clear separation of powers on representative and executive levels at the local level. The normative and legal support of the local government, the specifics of local elections and direct forms of democracy are elaborated. The main problems of development of the local government in the country and certain historical continuity of the processes of state-building are investigated.

Key words: municipality, municipality member, local elections, Milli Mejlis, one-level system of the local government, Constitution of Azerbaijan.

муніципалітет демократія азербайджан влада

Серед колишніх республік Закавказзя CPСР Азербайджанська Республіка (АР) виділяється унікальним географічним положенням та багатством природних ресурсів. Для АР також характерна унікальна й особливо багата східна культура, поєднання традицій радянської системи й новітнього світського ісламу.

Верховна Рада АР 18 жовтня 1991 р. прийняла декларацію «Про відновлення державної незалежності Азербайджанської Республіки» та конституційний акт «Про державну незалежність Азербайджанської Республіки». У цих документах нинішня АР оголошена правонаступником АР, що існувала з 28 травня 1918 р. по 28 квітня 1920 р., і проголошено створення азербайджанським народом незалежної, світської, демократичної унітарної держави. Нову конституцію прийнято 12 листопада 1995 р. Вона ще раз узаконила відновлення незалежності Азербайджану [1, с. 26 - 33]. Місцеве самоврядування в АР, на відміну від цілого ряду інших країн, «створено не з ініціативи населення, а з ініціативи органів влади. Якщо врахувати, що в країні були відсутні глибокі традиції місцевого самоврядування, стане зрозумілим, що сформувати інститут муніципалітетів відразу ж після прийняття конституції було неможливо. Насамперед у населення та органів влади необхідно було створити уявлення про місцеву демократію» [2] (тут і далі переклад автора. - П. В.).

Досліджуючи питання генезису місцевого самоврядування та етапи його розвитку в Азербайджані, можна дійти висновку, що на території цієї країни з найдавніших часів існували різні форми і типи самоврядування, і хоча ці інститути мали багато спільного з подібними формуваннями інших країн світу, проте вони мали своєрідну специфіку, яка простежується в їх структурі, складі та напрямах діяльності. Рівень розвитку самоврядування в різні періоди залежав від ставлення державної влади до цих формувань. У більшості випадків різнобічні функції місцевого самоврядування були сфокусовані на виконанні розпоряджень держави.

Проблеми, пов'язані зі становленням інституту місцевого самоврядування Азербайджану, сягають корінням у минуле, без вивчення якого складно їх вирішувати. «Слід підкреслити, що на території АР громадське самоврядування існувало протягом усього середньовіччя, а також у період російського панування і під час існування Азербайджанської Демократичної Республіки в 1918-1920 рр. Сільські громади, які здійснювали свою діяльність на основі самоврядування, починаючи з раннього середньовіччя, шляхом виплати різних податей і податків, виконання різних повинностей потрапляли в залежне становище від держави, а також за допомогою впливу держави - від знаті. Однак така залежність виявлялася у формі колективної залежності, і хоча певним чином впливала на управління всередині громади, не могла розхитувати її підвалини» [4, с. 39].

Розвиток місцевого самоврядування, муніципалітетів АР для вітчизняної науки державного управління має великий інтерес як вивчення досвіду пострадянських демократичних трансформацій, які теж відбуваються в Україні. Цій тематиці дослідження присвячені праці науковців, політологів та практиків-управлінців. Серед них: Г. Алієв, Р. Алієв, М. Гулалієв, X. Дж. Ісмаїлов, Ф. Дж. Мамедова, М. Мелікова, В. Прорвич та ін.

Метою статті є висвітлення проблем та аналіз стану розвитку місцевого самоврядування в Азербайджані на відповідність європейським засадам розвитку місцевої демократії та історичним особливостям, що сформувалися на пострадянському просторі.

Сьогодні місцеве самоврядування Азербайджану сконцентроване на рівні територіальних громад у вигляді муніципалітетів. На цьому зупинимося більш детально. Адміністративно-територіальний устрій АР має таку структуру: 66 адміністративних районів, 12 міст (у тому числі столиця м. Баку), 1 автономна республіка, невизначений спірний статус Нагірного Карабаху. Район - це адміністративно-територіальна одиниця, що історично створена з метою централізації управління спільною територією країни, підвищення ефективності реалізації державних функцій, а також максимального наближення органів державної влади до населення; організована на територіях, що мають стабільні і стійкі економічні, культурні та соціальні зв'язки; об'єднує кілька сільських адміністративно-територіальних округів. Територія країни поділена на 66 сільських районів. Відповідно до азербайджанського законодавства місто - це адміністративно-територіальна одиниця з населенням понад 15 тис. мешканців, більшість якого зайнято в промисловості, економічній, соціальній та невиробничій сферах (на державній або муніципальній службі, комунальному господарстві, громадському харчуванні, культурних або історичних об'єктах тощо). Місто є адміністративним, економічним або культурним центром для адміністративно-територіальних одиниць, які його оточують. В окремих випадках до категорії міст можуть бути віднесені великі адміністративні, економічні та культурні центри з населенням менше ніж 15 000, але більше ніж 12 000 мешканців, з розвиненою виробничою та соціальною інфраструктурою, на території яких є підприємства загальнодержавного значення або особливо важливі історичні чи культурні пам'ятки, а також які мають у майбутньому перспективи розвитку і приросту населення.

Кожне місто управляється представником глави виконавчої влади району, а всі питання місцевого значення вирішує міський муніципалітет. Селище - територіальна одиниця, більшість населення якої не зайняте в сільському господарстві (працює в економічній, промисловій, соціальній сферах, у комунальному господарстві, громадському харчуванні, на історичних, культурних, курортних об'єктах, в органах державної влади та ін.). Кожне селище адмініструється представником виконавчої влади, що призначається районною виконавчою владою, а питання місцевого значення вирішує селищний муніципалітет. Село - територіальна одиниця, велика частина населення якої зайнята сільським господарством.

З метою централізації управління, забезпечення соціально-культурних, побутових потреб населення, законності кілька сіл, відносно близько розташованих одне до одного, можуть бути об'єднані в сільський адміністративно- територіальний округ. Центром округу вважається село, де розташовані місцеві органи державної влади округу. Округу надається назва села, у якому розташований їхній центр. Керує округом представник глави виконавчої влади району.

Створення єдиного муніципалітету в одному адміністративно-територіальному окрузі - досить частий випадок. Однак з урахуванням інфраструктури та географічних особливостей має місце об'єднання муніципалітетом декількох маленьких сіл. Особливості місцевого самоврядування чітко зафіксовані в нормативно-правовій базі країни. У конституції АР місцевому самоврядуванню присвячено цілий розділ (IV). Місцеве самоврядування країни базується на муніципалітетах. У ст. 142 чинної конституції країни задекларовано, що «місцеве самоврядування здійснюється муніципалітетами. Муніципалітети формуються на основі виборів. Основи статусу муніципалітетів встановлюються... конституцією, а порядок виборів у муніципалітети - окремим законом» [5]. У ст. 143 конституції роз'яснено організацію роботи муніципалітетів: муніципалітети здійснюють свою діяльність шляхом засідань постійних та інших комісій; засідання муніципалітетів скликаються головою муніципалітету. А у ст. 144 виписано повноваження муніципалітетів: на засіданнях муніципалітетів вирішуються такі питання:

1) визнання повноважень членів муніципалітету; втрата ними повноважень і припинення їх повноважень у випадках, встановлених законом;

2) затвердження регламенту ради;

3) обрання голови ради та його заступників, постійних та інших комісій;

4) встановлення місцевих податків і зборів;

5) затвердження місцевого бюджету і звітів про його виконання;

6) володіння, користування і розпорядження муніципальною власністю;

7) прийняття і виконання місцевих програм соціального захисту та соціального розвитку;

8) прийняття і виконання місцевих програм економічного розвитку;

9) прийняття і виконання місцевих екологічних програм.

Відповідно до конституції АР «муніципалітетам можуть бути передані додаткові повноваження законодавчої та виконавчої влади. Для здійснення цих повноважень їм повинні бути виділені відповідні кошти. Здійснення таких повноважень контролюється відповідно законодавчою і виконавчою владою» [5].

З питань, що розглядаються на засіданнях муніципалітету, рішення приймаються простою більшістю голосів членів муніципалітету. А рішення, пов'язані з місцевими податками та зборами, приймаються більшістю у дві третини голосів членів муніципалітету. У ст. 146 конституції країни гарантується діяльність органів місцевого самоврядування: муніципалітети незалежні під час здійснення своїх повноважень, що не виключає їх відповідальності перед громадянами, які проживають на їх території. Порядок обрання членів муніципалітету, зупинення або припинення їх повноважень, дострокового розпуску муніципалітетів встановлюються законодавством. Здійснення муніципалітетами своїх повноважень не може шкодити суверенітету АР, тому держава контролює діяльність муніципалітетів. У випадках і порядку, встановлених законом, муніципалітети надають Міллі Меджлісу АР (парламент країни) звіт про свою діяльність. Гарантується судовий захист муніципалітетів, відшкодування додаткових витрат, що виникли внаслідок рішень державних органів [5].

До нормативно-правової бази АР, що унормовують діяльність муніципалітетів, належить цілий комплекс законів, що регулюють усі сфери їх діяльності: «Про статус муніципалітетів»; «Про затвердження зразка статуту муніципалітету»; «Про муніципальну службу»; «Про основи фінансів муніципалітетів»; «Про правила виборів до муніципалітетів»; «Про передачу майна у муніципальну власність»; «Про муніципальні території іземлі» [14]; «Про адміністративний нагляд за діяльністю муніципалітетів» таін.

Муніципалітет (бялядіййя) - форма місцевого самоврядування в межах встановлених законом територіальних кордонів, що має свою власність і місцевий бюджет та самостійно вирішує питання місцевого значення, віднесені до його повноважень конституцією АР та іншими законодавчими актами. Вони створюються і функціонують на основі рівноправності. Колегіальний представницький орган муніципалітету складається з народних обранців - членів муніципалітету, які мають такі права:

- обирати і бути обраним у постійні та інші комісії муніципалітету;

- пропонувати питання для обговорення на засіданнях муніципалітету і його органів, виступати з обговорюваних питань, вносити пропозиції і поправки, робити примітки, задавати запитання тим, що хто виступає, або висунутим на посади кандидатам, призначення яких - отримувати згоду, давати довідку, брати участь у голосуванні;

- готувати проекти рішень для обговорення на засіданнях муніципалітету;

- брати участь в обговореннях питань, винесених на засідання постійних та інших комісій муніципалітету, та вносити пропозиції;

- отримувати необхідну інформацію у зв'язку з діяльністю муніципалітету та направляти запити;

- користуватися відповідно до законодавства місцевим радіо і телебаченням, друкованими виданнями.

На основі методичних рекомендацій та законодавчо затверджених їх зразків новостворений муніципалітет приймає свій статут, що встановлює відповідно правила функціонування муніципалітету. Статут муніципалітету приймається на засіданнях муніципалітету або зборах його мешканців і містить таке: 1) межі та склад встановленої законом муніципальної території; 2) назви, структуру, повноваження і порядок формування муніципальних органів; 3) термін повноважень виборних посадових осіб муніципальних органів; 4) порядок прийняття і набуття чинності муніципальних актів; 5) основи та види відповідальності муніципалітетів, муніципальних органів та їх посадових осіб; 6) статус і соціальні гарантії членів муніципалітету, виборних посадових осіб муніципальних органів, основи і порядок припинення їх повноважень; 7) гарантії прав посадових осіб муніципальних органів; 8) умови та порядок організації муніципальної служби; 9) економічні і фінансові засади здійснення місцевого самоврядування, загальний порядок володіння, користування і розпорядження муніципальною власністю; 10) інші положення щодо організації місцевого самоврядування, повноважень та порядку діяльності муніципалітетів і посадових осіб муніципальних органів відповідно до законів АР [7].

Законодавство АР передбачає державну реєстрацію статуту муніципалітету у встановленому ним порядку. Реєстрація муніципальних статутів здійснюється відповідним органом виконавчої влади. Підставою для відмови в державній реєстрації статуту може бути лише його суперечність конституції і законам АР, актам відповідних органів виконавчої влади АР (а в Нахічеванській Автономній Республіці - ще й конституції та законам Нахічеванської Автономної Республіки, з актами відповідних органів її виконавчої влади). Громадяни та муніципалітети можуть оскаржити в суді відмову в державній реєстрації. Статут набирає чинності з дня реєстрації [8].

Муніципалітети - виборні органи місцевого самоврядування, створені на основі конституції АР, закону АР «Про правила виборів до муніципалітетів» і своїх статутів. Цей закон встановлює чисельний склад муніципалітетів (подібна практика вже нині діє в Україні). Вибори в муніципалітети призначає президент АР, про що офіційно публікується указ. Нові вибори призначаються не пізніше ніж за 120 днів до закінчення повноважень муніципалітетів. Члени муніципалітету обираються на 5 років на основі мажоритарної виборчої системи за виборчими територіями, а їхня кількість залежить від чисельності населення муніципалітету (від 5 до 19 представників).

До муніципалітету обирають з 21-року. Також існують інші обмеження: посадові особи, які працюють в органах виконавчої влади, судді, працівники правоохоронних органів, релігійні діячі, військовослужбовці не можуть бути обрані членами муніципалітету. Посадові особи, які працюють в органах виконавчої влади, судді, працівники правоохоронних органів протягом трьох днів після реєстрації їх кандидатами в члени муніципалітету мають бути звільнені від займаної посади і повинні надати відповідний документ про це територіальній виборчій комісії. Якщо недотримано цей порядок, реєстрація зазначених осіб ліквідовується [1].

На основі закону АР «Про спільну діяльність, об'єднання, відокремлення і ліквідацію муніципалітетів», прийнятого ще 14 квітня 2000 р., муніципалітети для поліпшення комфортності проживання мешканців та більш ефективного використання ресурсів мають право на об'єднання та спільну діяльність. Причиною об'єднання та відділення муніципалітетів можуть бути соціально-економічне становище, урахування історичних та інших місцевих особливостей, думки місцевого населення (щодо об'єднання або відокремлення муніципалітетів) [9].

Економічною базою місцевого самоврядування в АР є муніципальна власність, місцеві фінанси, майно, що перебуває у власності держави, але передане в користування муніципалітетам для задоволення потреб населення. Муніципалітет має право власника на майно, тобто вільно користується і розпоряджається ним. Власністю муніципалітету є землі муніципалітету, дороги та інше рухоме і нерухоме майно [10].

У ст. 1 закону АР «Про адміністративний нагляд за діяльністю муніципалітетів» розкривається сутність поняття адміністративного нагляду за діяльністю муніципалітетів: «це діяльність, здійснювана в цілях забезпечення дотримання муніципалітетами, муніципальними органами та їх посадовими особами конституції та законів АР, указів президента АР та постанов кабінету міністрів АР, усунення фактів порушення муніципалітетами законодавства» [6].

Основні проблеми муніципалітетів в Азербайджані можна приблизно згрупувати так:

1. Проблеми конституційно-правового статусу місцевого самоврядування: необхідність забезпечити незалежність муніципальних структур, як це передбачено в Європейській хартії про місцеве самоврядування; нереальність організації структур муніципалітетів та їх ізольованість від державного управління; визначення структур муніципалітетів як недержавних.

2. Проблеми визначення повноважень муніципалітетів: визначення принципів, що дають муніципалітетам окремі державні повноваження; чіткий поділ повноважень між виконавчою владою і муніципалітетами; вироблення правил відшкодування додаткових витрат муніципалітетів; уточнення механізмів контролю за діяльністю муніципалітетів та визначення їх відповідальності; одноступінчатість муніципальних структур, відсутність механізмів спілкування між муніципалітетами, розташованими на територіях міст і районів.

3. Проблеми, пов'язані з невиконанням законів про муніципалітети: відсутність механізмів виконання законів, які, на перший погляд, здаються спроможними забезпечити розвиток місцевого самоврядування, або ж невиконання цих законів; байдужість інших державних органів (особливо органів виконавчої влади і навіть судів) до невиконання законів про муніципалітети.

4. Проблеми у сфері фінансування: недосконалі юридичні основи фінансового забезпечення органів місцевого самоврядування; слабкість республіканської економіки; слабкість фінансової бази органів місцевого самоврядування; труднощі формування муніципальних бюджетів; проблеми збору та використання місцевих податків; проблеми, пов'язані з визначенням видів податків; проблеми раціонального використання бюджетних коштів; проблеми, пов'язані із забезпеченням міжбюджетних трансфертів; реалізація здорової і продуктивної системи рівноваги тощо.

5. Кадрові проблеми: недосконалість і недемократичність існуючого законодавства; втручання місцевих виконавчих органів і створення умов для фальсифікації виборів; відсутність здорової і сильної опозиції, важливої для демократичного суспільства; байдужість населення і низький рівень участі у виборчих процесах; відсутність серед службовців муніципалітетів потрібної кількості кваліфікованих кадрів у сфері управління, роботи з населенням, міжнародних зв'язків, фінансів; слабкий контроль за виконанням рішень, прийнятих муніципальними радами, та погана організація звітності перед населенням; незацікавленість муніципальних органів у звітності перед населенням; погана організація інформаційного забезпечення муніципальних органів і відповідних територій.

6. Проблема участі населення в місцевому самоврядуванні: відсутність у муніципальних органів навичок роботи з населенням; байдужість до організації таких зв'язків; незацікавленість населення в участі в роботі муніципальних органів; відсутність необхідних умінь, традицій і звичок в організації таких зв'язків.

Ці та інші проблеми доводять, що існуюча в Азербайджані система місцевого самоврядування непрацездатна і збереження її призведе не тільки до збільшення управлінських витрат, але й до зниження довіри азербайджанського народу до демократичних цінностей. Тому існує серйозна потреба в реформуванні місцевої влади, реорганізації органів місцевого самоврядування. І цей процес повинен розпочатися негайно [3].

Місцеве самоврядування в Азербайджані розглядається як самостійний і незалежний інститут державної влади, але на практиці ступінь незалежності муніципалітетів невисокий. Відсутність у муніципалітетів сили є суттєвою перешкодою для прийняття рішень на місцевому рівні, чіткі механізми врегулювання цієї проблеми залишаються неопрацьованими. Багато в чому система місцевого самоврядування в Азербайджані повторює стару адміністративно-територіальну систему управління, яка не була особливо гнучкою й дієвою. Сьогодні існує понад 2 600 муніципалітетів, а їх території охоплюють територію кожної адміністративно-територіальної одиниці, що входить у муніципалітет. Незалежно від адміністративно- територіального поділу, займаної території і чисельності населення, усі муніципалітети мають однаковий, визначений законодавством статус, сформований на основі однорівневої системи (перший рівень самоврядування). Інститут мерії в Азербайджані законодавчо не встановлено. Відсутність повноважень, пов'язаних із наданням базових муніципальних послуг, викликає негативну реакцію у самих членів муніципалітетів.

Список використаних джерел

1. Алиев Г. Стратегия развития и пути оптимизации системы местного самоуправления в Азербайджане. Институт Исследований Всемирного Банка Программа Развития ООН «Инициатива местного самоуправления» и «Инициатива Фискальной децентрализации» / Алиев Г. - Баку : [б. в.], 2003. - 124 с.

2. Алиев P.Б. Формирование и управление муниципальной собственностью в Азербайджанской Республике // Жури. науч. публикаций аспирантов и докторантов.

3. Гулалиев M. Политические реформы в Азербайджане (1989 - 2004 гг.)

4. Исмаилов X.Дж. История государства и права Азербайджана (на азерб. языке): учебник / X.Дж. Исмаилов. - Баку: [б. в.], 2006. - 45 с.

5. Конституція Азербайджанської Республіки // Азербайджан від 2003 р. - 3 серп. - № 176.

6. Про адміністративний нагляд за діяльністю муніципалітетів: закон Азербайджанської Республіки від 13 трав. 2003 р. № 454-ПГ

7. Про затвердження зразка статуту муніципалітету: закон Азербайджанської Республіки від 15 жовт. 1999 р. № 709-I.

8. Про затвердження Положення «Про проведення Державного реєстру муніципалітетів і видання свідоцтв»: закон Азербайджанської Республіки від 12 груд. 2009 р. № 936-IIIQ.

9. Про спільну діяльність, об'єднання, відокремлення і ліквідацію муніципалітетів: закон Азербайджанської Республіки від 14 квіт. 2000 р. № 858-IE

10. Прорвич В.А. Основы экономической оценки городских земель: учеб.-практ. пособие / В.А. Прорвич. - М. : Дело, 1998. - 336 с.

Размещено на Allbest.ru