Державне управління в державах-членах ЄС: ключові виклики в умовах реформ

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

Національна академія державного управління

при Президентові України

Дніпропетровський регіональний інститут державного управління

Державне управління в державах-членах ЄС: ключові виклики в умовах реформ

Олександр Рудік

Розглядаються ключові виклики державного управління в державах-членах ЄС в умовах реформ та в контексті цілеспрямованих зусиль Європейської Комісії з координації політики в межах Європейського семестру. Комісія наголошує на якості державного управління, яку аналізує в контексті горизонтальних аспектів функціонування систем державного управління: досягнення результатів та посилення відповідальності, управління людськими ресурсами, надання адміністративних послуг Робиться висновок про те, що держави-члени ЄС послідовно докладають цілеспрямованих зусиль до підвищення ефективності національних систем державного управління. ЄС підтримує реформи в цій сфері фінансуванням з бюджету ЄС, розробленням технічних стандартів та відповідних інструментів, а також аналізом, обміном інформацією, настановами і технічною допомогою.

Ключові слова: державне управління, державна політика, європеїзація, якість державного управління, реформа державного управління, координація політики.

Oleksandr Rudik. Public administration in the EU member states: key challenges under the reforms

The article deals with the key challenges of public administration in the EU member states under the reforms and in the context of the European Commission efforts on policy coordination within the frameworks of European Semester. The Commission puts emphasis on the quality of public administration, which is analysed in the context of the horizontal aspects of the functioning of public administration: achieving results and improving accountability, policy-making, structures and processes, human resources, and service delivery. It is concluded that EU member states have consistently made conscious efforts to boost the performance of their public administrations systems. The EU supports efforts in this area with EU budget funding, development of technical standards and tools, analysis, peer exchange, guidance and technical assistance.Key words: public administration, public policy, Europeanization, quality of public administration, public administration reform, policy coordination.

державний управління європейський реформа

Державне управління являє собою інституційні засади функціонування країни, оскільки задовольняє потреби суспільства та функціонує на основі організаційних структур, процесів, ролей, відносин, певних політик та програм. Система державного управління зумовлює економічне процвітання, соціальну згуртованість та добробут людини [7; 8], а також впливає на рівень суспільної довіри і формує умови для створення суспільних благ. Реформа державного управління є однією з найважливіших у кожній країні, оскільки складається з горизонтальних напрямів (будівельних блоків), які є критичними для всіх інших секторів, зокрема: визначення стратегічних меж реформи державного управління, розроблення державної політики та її координації, державної служби та управління людськими ресурсами, забезпечення відповідальності та підзвітності уряду, надання адміністративних послуг, підвищення ефективності урядової діяльності, управління державними фінансами. Вона створює межі та формує передумови для проведення реформ у всіх інших сферах (освіта, охорона здоров'я, безпека, зайнятість, сільське господарство тощо) [5; 15, p. 9]. Ефективне та дієве державне управління є ключовими складниками належного демократичного та економічного врядування. Не менш важливе значення реформа державного управління має для держав-членів, країн-кандидатів та потенційних кандидатів, оскільки надає їм можливість розбудувати систему, яка забезпечує надійну основу для імплементації acquis communautaire (правового доробку) ЄС.

Проблематика реформування державного управління в державах-членах ЄС є надзвичайно актуальною, через що постійно перебуває у сфері наукових інтересів учених. Серед наукового доробку зарубіжних, зокрема європейських учених можна виділити праці В. Ван Дорена, Т. Віллемса, Т. Верхейен, Я.-Х. Мейер-Сахлінг, Г. Гаммершмідта, С. Ван де Валле, Р. Ендрюса, Ф. Беза, Б. Ротштайна, А. Дауд, С. Нанді, Б. Галлерода, У. Седелмейєра та інших науковців, у яких досліджуються питання реформ державного управління в Європі, європеїзації, забезпечення якості державного управління, адміністративної спроможності та сталості реформ державної служби в нових державах-членах ЄС, ефективності та результативності урядової діяльності. Важливим джерелом інформації щодо стану та актуальних проблем систем державного управління держав-членів ЄС є документи, повідомлення та аналітичні матеріали Європейської Комісії, зокрема звіти та тематичні добірки, підготовлені в межах Європейського семестру. Заслуговують також на увагу аналітичні огляди, підготовлені експертами Світового Банку, Організації економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР), SIGMA та провідними європейськими мозковими центрами.

Метою статті є з'ясування ключових викликів державного управління в державах-членах ЄС в умовах реформ та в контексті цілеспрямованих зусиль Європейської Комісії з координації політики в межах Європейського семестру.

У 2010 р. з метою реформи європейського врядування, зокрема економічного, Європейська Рада прийняла рішення запровадити цикл координації економічної та фіскальної політики, який через зосередженість на 6-місячному періоді з початку кожного року дістав назву «Європейський семестр». Перший цикл Європейського семестру відбувся в 2011 р. У листопаді 2017 р. у межах чергового циклу Європейського семестру Європейська Комісія підготувала тематичну добірку фактів «Якість державного управління», яку присвятила розгляду горизонтальних аспектів функціонування систем державного управління в державах-членах ЄС, зокрема таких: досягнення результатів та посилення відповідальності, управління людськими ресурсами, надання адміністративних послуг.

Проблема якості державного управління розглядається Європейською Комісією насамперед у контексті сучасних викликів, які постали перед системами державного управління в державах-членах ЄС на сучасному етапі реформ. Такими викликами, на думку комісії, є:

Досягнення та обмеження нещодавніх адміністративних реформ. Останні два десятиліття реформ у державах-членах дещо поліпшили ефективність та дієвість державного управління. У цілому державні установи стали більш відкритими та прозорими, а доступ до адміністративних послуг та їх якість зросли. Проте знизилася довіра громадян до влади, суспільна згуртованість та зменшилася привабливість державного сектору як роботодавця. Недостатньо поліпшилися робота в партнерстві та в мережах.

Багато реформаторських ініціатив у всій Європі були зосереджені на реорганізації інституційних структур та перегляді формальних процедур. Досить часто ці ініціативи мали надмірно директивний характер, відображаючи політичну або бюджетну логіку, що часом призводило до ігнорування питань розвитку людського потенціалу, переосмислення діяльності уряду або зміни управлінської культури. Керівники в державному секторі часто стикалися з низьким рівнем управлінської автономії. Державні установи рідко заохочувалися до розвитку внутрішньої аналітичної спроможності, винесення уроків з власних помилок або запровадження нововведень. У багатьох країнах довготривала, безперервна та часто формальна реструктуризація призвела до появи в суспільстві втомленості від реформ. Держави-члени, які вступили в ЄС після 2004 р., у межах реалізації національних передвступних стратегій провели масштабні адміністративні реформи, спрямовані на модернізацію процесу розроблення політики, підвищення ефективності координації та створення заснованої на врахуванні заслуг державної служби, здатної залучати та утримувати висококваліфікований персонал. Проте через декілька років після вступу в ЄС багато нових держав-членів втратили цей реформаторський імпульс [10]. Чимало аспектів досягнутих адміністративних змін залишаються вразливими та фрагментарними. Досить часто на заваді сталому характеру змін ставали відсутність політичного консенсусу щодо змісту та напряму подальших реформ, неспроможність протидіяти їх надмірній політизації, а також слабкість і нестабільність ключових урядових інститутів. Відсутність професійного, позапартійного топ-менеджменту, який би керував процесом модернізації, призвела до відповідності між прийнятими численними змінами до законодавства та їх імплементацією на практиці [18].

Виконавча спроможність. Індикатори сталого врядуванняДержавне управління та місцеве самоврядування, 2018, вип. 1(36) 46 [4] дозволяють проаналізувати спроможність урядів щодо розроблення та імплементації обґрунтованої, раціональної політики, а також компетентність соціальних суб'єктів у сферах демократичного контролю та участі. Вони надають можливість виявити наявність суттєвих відмінностей у державах-членах ЄС у частині виконавчої спроможності та підзвітності. Значна частина держав-членів майже не використовує наявні в них офіційні механізми та процедури для кращого розроблення державної політики. Стратегічне планування та координація найкраще інтегровані в цикл процесу державної політики в Данії, Фінляндії та Великій Британії, а найгірше - у Греції, на Кіпрі та в Угорщині. У значній кількості держав-членів залишається обмеженим використання науково обґрунтованих фактів під час розроблення державної політики, а якість оцінювання регуляторного впливу має бути значно поліпшена. Більш активне залучення інститутів громадянського суспільства та представників академічних кіл до розроблення й оцінювання державної політики може значно підвищити її якість у Греції, Угорщині та Румунії. Загалом 13 держав- членів ЄС демонструють тенденцію до зниження загального індексу врядування (Естонія, Латвія, Литва, Люксембург, Нідерланди, Польща, Португалія, Словенія, Словаччина, Угорщина, Фінляндія, Хорватія, Швеція). Протягом останніх чотирьох років з початку використання показників лише три держави-члени (Італія, Кіпр, Мальта) продемонстрували суттєве поліпшення власної виконавчої спроможності (понад 0,5 процентного пункту) [12, р. 3].