Система інформаційно-аналітичного забезпечення як складник системи управління цивільного захисту в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

Інститут державного управління у сфері цивільного захисту

Система інформаціино-аналітичного забезпечення як складник системи управління цивільного захисту в Україні

Оксана Барило

Обґрунтовуються заходи щодо вдосконалення системи управління цивільного захисту, що забезпечують її цілісність, пропонується визначення поняття «цивільний захист». Виявляються недоліки в законодавстві щодо послідовності призначення керівника робіт з ліквідації наслідків надзвичайної ситуації та основного органу управління - штабу, а також щодо здійснення оповіщення та інформування органів управління і населення про загрозу і виникнення надзвичайних ситуацій. Розробляється авторська структура системи інформаційно-аналітичного забезпечення цивільного захисту, що складається з певних блоків, пов'язаних між собою та з режимами функціонування.

Ключові слова: надзвичайна ситуація, цивільний захист, система інформаційно-аналітичного забезпечення, система управління, режими функціонування. управління цивільний захист

Oksana Barylo. Information and analysis system as a component of the civil protection administration system in Ukraine

Measures to ensure the integrity and improvement of the civil protection administration system are considered in the paper; definition of the concept «civil protection» is proposed. Inconsistent aspects in the appointment procedure of the head of emergency response and headquarter arrangement as a main management body are showed. Author's structure of the civil protection information and analysis system consisting of certain elements (units) interacting with each other and through operating modes is introduced.

Key words: emergency, civil protection, information and analysis system, administration system, operating modes.

Зміни, що відбуваються в Україні у зв'язку з децентралізацією влади, передачею окремих повноважень щодо організації та забезпечення пожежогасіння та реагування на надзвичайні ситуації від державних органів до органів місцевого самоврядування, зумовлюють необхідність проведення реформування системи державної служби з надзвичайних ситуацій (ДСНС).

На нашу думку, у законодавчих актах, які регламентують сферу цивільного захисту, не в повному обсязі розкрито структуру, функції та завдання системи управління цивільного захисту, а також не виокремлено в її складі систему інформаційно-аналітичного забезпечення. Тому наразі виникла нагальна потреба в науковому обґрунтуванні структури системи інформаційно-аналітичного забезпечення цивільного захисту.

Теоретико-методологічний аналіз становлення стратегічного підходу до управління персоналом здійснив А. Рачинський, який окреслив основні принципи та рівні розвитку персоналу в межах організаційної структури, розкрив методологічні засади стратегічної ролі персоналу в організації управлінської діяльності в системі органів державної влади [14, с. 98 - 100]. Крім того, А. Рачинський обґрунтував доцільність запровадження синергетичної технології стратегічного управління персоналом в органах державної влади. При цьому визначним, вважаємо, є погляд автора на сутність синергетичної технології стратегічного управління персоналом, яку він розуміє як сукупність методів, способів і засобів організації управлінської діяльності персоналу щодо забезпечення процесу прийняття управлінських рішень [13, с. 43 - 46].

Науково обґрунтувала сутність глобалізаційних викликів суспільного розвитку, ефективні механізми їх попередження та подолання Р. Войтович, яка запропонувала оптимальну формулу взаємодії та розвитку національних держав в умовах глобалізації для подолання глобалізаційних викликів, довела доцільність створення спеціальних організаційно-управлінських структур у системі управління суспільним розвитком [3, с. 90 - 98].

Взаємозв'язок процесів публічного адміністрування та прийняття управлінських рішень виявив В. Бакуменко, який обґрунтував управління як визначальну функцію публічного адміністрування, виокремив управлінське рішення як наукову категорію, виявив пріоритетність визначення цінностей та цілей як основної ланки прийняття рішень, підкреслив роль конкуренції в процесі прийняття рішень, висвітлив послідовність етапів прийняття рішень та динаміку їх виконання [1, с. 8 - 26].

Сутність державного управління у сфері національної безпеки як вид суспільної діяльності та ггідгалузі науки державного управління проаналізував Г. Ситник, який окреслив наукові основи розробки управлінських рішень з питань забезпечення національної безпеки. Автор обґрунтував важливість системного підходу під час аналізу управлінських аспектів соціальних систем, що передбачає дослідження управління як процесу цілеспрямованого впливу суб'єктауправліннянаоб'єктуправління [15, с. 266 - 286].

Є. Коломієць удосконалив механізм інформаційно-аналітичного забезпечення державного управління шляхом визначення послідовності, методів та інструментів реалізації реінжинірингу адміністративних процесів, що дозволяє підвищити ефективність реалізації державного управління [6, с. 68 - 72].

В. Гречанінов запропонував удосконалити систему управління єдиної державної системи цивільного захисту (далі - ЄДСЦЗ) шляхом запровадження механізму здійснення моніторингу і прогнозування надзвичайних ситуацій [4, с. 8 - 10].

В. Кузиляк, Р. Яковчук та інші вчені науково обґрунтували підходи до розроблення та прийняття управлінських рішень в умовах невизначеності та ризику, з якими можуть стикатися під час виконання службових повноважень керівники органів та підрозділів ДСНС. Вони розглянули роль, специфічні ознаки, фактори невизначеності ситуації, технологію, методи, етапи прийняття та реалізації управлінськихрішень [9, с. 218 - 224].

Л. Борисова, О. Закора, Є. Селеєнко та А. Лещенко порушили актуальну проблему щодо створення системи підтримки прийняття рішень в умовах надзвичайних ситуацій на об'єктовому рівні, що здатна вирішувати важкоформалізовані завдання під час управління ліквідацією надзвичайних ситуацій, обумовлених неповнотою і суперечливістю інформації, необхідної для прийняття обґрунтованого рішення [10, с. 82 - 84].

Д. Бірюков обґрунтував необхідність створення ситуаційного центру з питань надзвичайних ситуацій як постійно діючого органу в системі забезпечення національної безпеки з функцією аналітично-інформаційного супроводу підтримки прийняття рішень щодо попередження, реагування та ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій [2]. Теоретичні засади механізму державного управління системою цивільного захисту визначив С. Майстро, який запропонував авторське визначення механізму державного управління системою цивільного захисту та виокремив його складники [7, с. 3 - 10].

Однак недостатньо дослідженими залишаються проблемні питання щодо визначення структури системи інформаційно-аналітичного забезпечення цивільного захисту. Дослідження проведено в межах виконання заходів щодо реалізації Стратегії реформування системи ДСНС, схваленої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 25 січня 2017 р.

Метою дослідження є наукове обґрунтування структури системи інформаційно- аналітичного забезпечення цивільного захисту.

Система інформаційно-аналітичного забезпечення є складовою частиною системи управління цивільного захисту. Аналіз визначення поняття «цивільний захист», наведеного в ст. 4 Кодексу цивільного захисту України, засвідчив відсутність у ньому важливого етапу управлінського процесу - реагування на надзвичайні ситуації тому, що даний етап циклу управління є найбільш динамічним та визначальним з точки зору рятування населення та прийняття рішення відповідно до подальшого розвитку надзвичайної ситуації [5]. При цьому, на наш погляд, основними факторами, які впливають на прийняття управлінського рішення та втілення його в життя, є інформація і час.

Пропонуємо власне визначення терміна «цивільний захист». Це функція держави, спрямована на захист населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій шляхом запобігання таким ситуаціям, реагування на них, ліквідації їх наслідків і надання допомоги постраждалим у мирний час та в особливий період.

Сутність, структуру ЄДСЦЗ, повноваження органів управління цивільного захисту визначено в Постанові Кабінету Міністрів України від 9 січня 2014 р., де затверджено Положення про єдину державну систему цивільного захисту (далі - Положення про ЄДСЦЗ) [11]. У цьому нормативному акті визначено, що ЄДСЦЗ - це сукупність органів управління, сил і засобів центральних та місцевих органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, виконавчих органів рад, підприємств, установ та організацій, що забезпечують реалізацію державної політики у сфері цивільного захисту [11]. Відповідно до ст. 72 Кодексу цивільного захисту України забезпеченням сталого управління суб'єктами забезпечення цивільного захисту та виконання функцій, передбачених на особливий період, займається державна система пунктів управління [5].

Аналіз структури, функцій та завдань ЄДСЦЗ свідчить про те, що на законодавчому рівні недостатньо чітко окреслено межі повноважень і відповідальності всіх суб'єктів цивільного захисту, а також систему управління цивільного захисту (рис. 1). Тому вважаємо за необхідне усунути дублювання функцій та завдань органів управління, суперечності та невідповідності в системі управління, уточнити та деталізувати структуру системи управління, забезпечивши її цілісність та дієвість шляхом внесення відповідних змін до гл. 4 Кодексу цивільного захисту України.

Аналіз законодавства України, що регламентує сферу цивільного захисту, та наведеної схеми органів управління ЄДСЦЗ щодо порядку призначення керівника робіт з ліквідації наслідків надзвичайної ситуації та утворення штабу свідчить про те, що в законодавстві не врахований фактор часу з моменту виникнення надзвичайної ситуації і до початку реагування органів управління та сил цивільного захисту на неї. Так, у Положенні про ЄДСЦЗ визначено, що до утворення спеціальної комісії з ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій або призначення керівника робіт з ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій заходи з ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій організовують відповідні комісії з питань техногенно- екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій. Керівник робіт з ліквідації наслідків надзвичайної ситуації призначається для безпосереднього управління аварійно- рятувальними та іншими невідкладними роботами під час виникнення будь-якої управління цивільний захист

Рис. 1. Система органів управління та підрозділів ЄДСЦЗ

Таким чином, відмічаємо інший суттєвий фактор, що впливає на процес реагування на надзвичайну ситуацію - інформація, що надходить до керівника робіт та штабу. Штаб з ліквідації наслідків надзвичайної ситуації утворюється для безпосередньої організації і координації аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт з ліквідації наслідків надзвичайної ситуації. Це робочий орган керівника робіт з ліквідації наслідків надзвичайної ситуації [11].

Таким чином, зазначаємо, що керівник робіт з ліквідації наслідків надзвичайної ситуації, який утворює штаб - основний орган управління, призначається через певний проміжок часу після того, як виникла надзвичайна ситуація. При цьому в Положенні про ЄДСЦЗ визначено, що до призначення керівника з ліквідації наслідків надзвичайної ситуації його обов'язки виконує керівник підрозділу, що прибув першим на місце події. Але з прибуттям до місця події призначений керівник приймає рішення, що може відрізнятися від попереднього. Такі перепризначення керівника та внесення змін до попереднього рішення, на наш погляд, можуть призвести до безвідповідальності з боку посадових осіб та зволікання часу, людських жертв та значних матеріальних збитків, а також до розвитку надзвичайної ситуації за непередбачуваним сценарієм, що негативно впливає на процес управління.

Важливою ланкою в структурі системи управління цивільного захисту та її складової частини - системи інформаційно-аналітичного забезпечення є система оповіщення органів управління, сил цивільного захисту та населення про загрозу та виникнення надзвичайної ситуації. Наразі порядок оповіщення вказаної категорії осіб регламентується Положенням про організацію оповіщення про загрозу виникнення або виникнення надзвичайних ситуацій та зв'язку у сфері цивільного захисту від 27 вересня 2017 р. (далі - Положення про оповіщення) [12].

Положення про оповіщення визначає порядок організації оповіщення органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, органів управління і сил цивільного захисту та населення про загрозу виникнення або виникнення надзвичайних ситуацій, їх подальшого інформування. Відповідно до п. 10 Положення про оповіщення утримання, реконструкція та забезпечення постійної готовності до дій за призначенням місцевих автоматизованих систем централізованого оповіщення здійснюються місцевими органами виконавчої влади (органами місцевого самоврядування), що, на наш погляд, є проблемним питанням для об'єднаних територіальних громад [12]. Вважаємо, що цей пункт Положення про оповіщення не конкретизує питання організації взаємодії, а саме: яким чином, за якими питаннями і в які терміни здійснюється взаємодія.

Викликає сумнів зміст заходів щодо підтримання готовності систем оповіщення до використання за призначенням на місцевому рівні, що передбачає розроблення місцевими органами виконавчої влади (органами місцевого самоврядування) разом з операторами телекомунікацій та телерадіокомпаніями, які залучаються до оповіщення та перевірок автоматизованих систем централізованого оповіщення, порядку взаємодії оперативно-чергових (чергових) служб під час передачі сигналів оповіщення та інформації з питань цивільного захисту. Зауважимо, що до системи управління ЄДСЦЗ мережа операторів телекомунікацій не включена, тому, на наш погляд, сумнівним питанням вбачається організація взаємодії органів державного управління та приватних телекомунікаційних компаній щодо оповіщення органів управління цивільного захисту та населення про загрозу й виникнення надзвичайних ситуацій.

Незрозумілим у Положенні про оповіщення, на наш погляд, є визначений порядок оповіщення в разі загрози виникнення або виникнення надзвичайної ситуації. Вважаємо, що є суперечності впп. 27, 28 та 30 Положення про оповіщення, де зазначено, що рішення про оповіщення в разі загрози виникнення або виникнення надзвичайної ситуації на загальнодержавному рівні приймає Прем' єр-міністр України за пропозиціями центральних органів виконавчої влади (п. 27). При цьому оповіщення про загрозу виникнення або виникнення надзвичайних ситуацій на загальнодержавному рівні здійснює оперативно- чергова служба на пункті управління ДСНС (п. 28), яка (п. 30) здійснює оповіщення після отримання інформації про загрозу виникнення або виникнення надзвичайної ситуації та інформує про це Голову ДСНС і за його командою здійснює запуск загальнодержавної автоматизованої системи централізованого оповіщення. Із зазначеного, на жаль, не зрозуміло, яка посадова особа приймає рішення про оповіщення на загальнодержавному рівні. Вважаємо, що п. 29 Положення про інформування не дає відповіді на такі питання, а саме:

від кого отримується повідомлення про загрозу та виникнення надзвичайної ситуації, результати аналізу прогнозованих даних, стан небезпеки природнотехногенного характеру в регіоні;

протягом якого часу та за яких обставин надаються пропозиції органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування та керівників об'єктів, на території яких існує загроза виникнення або виникла надзвичайна ситуація.

Зазначені недоліки та невідповідності в нормативно-правових актах щодо інформаційно-аналітичного забезпечення цивільного захисту відмічають й інші науковці, які, крім означеного, вказують на існуючу недосконалу технічну базу системи інформаційно-аналітичного забезпечення. Погоджуємося з висновками та пропозиціями Д. Павлова, який зазначає, що існуюча система централізованого оповіщення неспроможна забезпечити виконання покладених на неї завдань у повному обсязі та потребує розвитку й технічної модернізації з урахуванням сучасних технологій, змін у суспільному житті держави [8, с. 160 - 165].

Однак зауважимо, що лише запропонованими автором заходами проблему вдосконалення системи оповіщення в повному обсязі вирішити неможливо. Вважаємо, що насамперед необхідно вирішити питання нормативно-правового забезпечення зазначеної проблеми, а також створити умови для надання технічної допомоги з боку держави та бізнесу об'єднаним територіальним громадам щодо створення сучасної, ефективної, високотехнологічної системи оповіщення на місцевому рівні.

Таким чином, на основі аналізу законодавства України щодо забезпечення сфери цивільного захисту, попередніх наукових досліджень пропонується авторська структура системи інформаційно-аналітичного забезпечення цивільного захисту, що складається з певних елементів (блоків) (рис. 2).

У запропонованій структурі передбачено, що система інформаційно-аналітичного забезпечення функціонує в режимах повсякденної діяльності, підвищеної готовності, надзвичайної ситуації та надзвичайного стану. Кожний елемент (блок) системи інформаційно-аналітичного забезпечення цивільного захисту має свої особливості як за структурою, так і за змістовим наповнення залежно від режимів функціонування.

Таким чином, під час дослідження виявлено, що в Кодексі цивільного захисту України мають місце неточності та прогалини. Так, у визначенні основоположного поняття «цивільний захист» не окреслено основну функцію держави в цій сфері - реагування на надзвичайні ситуації. Також Кодексом цивільного захисту України не визначено взаємозв'язок та розподіл повноважень між координаційними органами та органами, що здійснюють безпосереднє керівництво силами і засобами цивільного захисту. Пропонується внести зміни до ст. 4, гл. 4 Кодексу цивільного захисту України.

Запропоновано власне визначення поняття «цивільний захист» як функцію держави, спрямовану на захист населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій шляхом запобігання таким ситуаціям, реагування на них, ліквідації їх наслідків і надання допомоги постраждалим у мирний час та в особливий період.

Визначено, що на законодавчому рівні потрібно чітко окреслити межі

повноважень і відповідальності всіх суб'єктів цивільного захисту, при цьому виявити можливі дублювання функцій та завдань, таким чином удосконалити систему управління з необхідним ступенем деталізації її структури, функцій та завдань, усунути суперечності та забезпечити цілісність системи управління.

Система інформаційно-аналітичного забезпечення цивільного захисту в режимі повсякденної діяльності

Пропонується внести зміни до гл. 4 Кодексу цивільного захисту України.

Доведено, що в законодавчих актах, які регламентують сферу цивільного захисту, не в повному обсязі розкрито структуру, функції та завдання системи управління цивільного захисту. Виявлено невідповідність в управлінських процесах у надзвичайній ситуації між швидкоплинністю її виникнення і розвитку та процедурою призначення керівника й основного органу управління в надзвичайній ситуації - штабу, що призводить до зволікання з організацією реагування на надзвичайну ситуацію, людських жертв і матеріальних збитків.

Розроблено структуру системи інформаційно-аналітичного забезпечення цивільного захисту, що складається з певних блоків, пов'язаних між собою та режимами функціонування.

Подальшим кроком у зазначеному напрямі наукового дослідження передбачається обґрунтування напрямів удосконалення інформаційно-аналітичного забезпечення щодо прийняття управлінського рішення.

Размещено на Allbest.ru