Теоретико-правові проблеми реалізації норми Закону України "Про місцеві вибори" щодо тендерної квоти

Размещено на http://www.allbest.ru/

Теоретико-правові проблеми реалізації норми Закону України «Про місцеві вибори» щодо тендерної квоти

Ірина Грицай, к. ю. н.

Дніпропетровський державний університет внутрішніх справ, Україна

The article deals with theoretical and legal problems of implementing the rule of the Law of Ukraine on Local Elections concerning the gender quota (Part 3, Article 4). There was conducted the analysis of judicial practice, the appearance of which was caused by the refusal of some territorial election commissions to register candidates lists due to non-compliance with the gender quota, or the cancellation of their registration during the local elections in Ukraine in 2015. The attention was specifically drawn to two court decisions regarding the legality of the points 3 and 4 Clarification of the CEC, according to which the territorial election commissions were obliged to register the electoral lists without complying with the quota. It was stated that when establishing the norm of the gender quota, the legislator was aware that it would not be obliged to observe, but only at the wish of political parties and because of their socially responsible behaviour in relation to the female component of society. Research and generalization of judicial practice, analysis of doctrinal, informational and analytical sources have allowed offering amendments to the Law on Local Elections.

Keywords: gender equality, judicial practice, local elections, gender quota, representative bodies of local self-government.

Постановка проблеми. Перехідний етап функціонування Української держави підвищує роль дослідження сучасних механізмів становлення системи місцевого самоврядування на основі принципу тендерної рівності. Якісний розвиток окремих адміністративно-територіальних одиниць, формування представницьких органів місцевої влади з дотриманням принципу тендерної рівності, створення відповідних умов для реалізації цього на практиці, ефективність роботи місцевої влади та дієвість кожної територіальної громади, що практично нереально без загальної підтримки держави, має прямий вплив на рівень розвитку України у цілому та, відповідно, на її міжнародний імідж.

Потреба у врегулюванні суспільних відносин, регламентації певних домінуючих у суспільстві переконань щодо того чи іншого явища, належної поведінки суб'єктів права, інформування громадськості відносно цих правил і виховання у їх дусі, збереження цілісності суспільства, запобігання появи суспільних конфліктів потребує належного нормативно-правового забезпечення. влада тендерний квота

У цьому контексті важливу роль у забезпеченні принципу тендерної рівності під час формування органів місцевого самоврядування відіграв Закон України «Про місцеві вибори». Прийняття цього нормативно-правового акту, безперечно, було покликано гарантувати адекватне, точне вираження моделей майбутніх суспільних відносин. Однак практика правозастосування деяких норм Закону України «Про місцеві вибори» виявилася неефективною, зокрема щодо гендерного збалансування. Чітке, доступне та таке, що виключає двозначність розуміння положення закону є першоосновою його якісної реалізації. Тож необхідність вироблення пропозицій щодо вдосконалення норм Закону України «Про місцеві вибори» потребує звернення до практики правозастосування у цій сфері.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Проблема дотримання принципу тендерної рівності у системі місцевого самоврядування є предметом гострих суспільних дискусій, проте все ж не отримала достатнього висвітлення у юридичній науці. Розгляд проблематики тендерного збалансування у різних сферах місцевого самоврядування здійснили О. Айвазовська, Л. Амджадін, А. Бондар, С. Горочан, І. Дорожкіна, Т. Іваніна, Н. Карбовська, В. Ковальчук, О. Клюжев, Т. Литвинова, Ю. Лісовський, Л. Магдюк, Т. Марценюк, Л. Наливайко, О. Неберикут, А. Некряч, О. Петришин, С. Пономарьов, О. Уварова, І. Федорович, Т. Фулей та ін. Суттєве розходження між регламентованим та дійсним становищем жінок у суспільстві за показниками їх участі у прийнятті важливих рішень місцевого та регіонального значення, впливовості на суспільні відносини з погляду влади, представленості у місцевих, обласних радах та на вищих посадах в органах місцевого самоврядування викликає потребу у дослідженні та наданні пропозицій щодо розв'язання вказаних проблем. Серед особливо актуальних питань слід виокремити неефективну реалізацію положення Закону України «Про місцеві вибори» щодо тендерної квоти. Тендерне квотування в органах публічної влади багатьох країн світу відіграє роль перехідного засобу для підготовки громадськості до усвідомлення необхідності ширшого представництва жінок у владі різного рівня. У низці європейських держав саме тендерне квотування забезпечує постійне збільшення кількості жінок у владі.

Виклад основних положень. Не дивлячись на складну політичну ситуацію у нашій державі, 14 липня 2015 р. було прийнято Закон України «Про місцеві вибори». Новаційним положенням у Законі стало те, що згідно ч. 3 ст. 4 представництво осіб однієї статі у виборчих списках кандидатів у депутати місцевих рад у багатомандатних виборчих округах має становити не менше 30% загальної кількості кандидатів у виборчому списку . Також були внесені відповідні зміни до Закону України «Про політичні партії в Україні» - введено вимогу щодо статутів політичних партій у частині інформації про тендерні квоти (п. 10 ст. 8) . Це мало б гарантувати жінкам прохід до всіх рівнів представницьких органів влади місцевого самоврядування хоча б на рівні 30%. Проте, на практиці склалася дещо інша ситуація.

Не усвідомлення вагомості тендерної рівності більшою частиною суспільства, відсутність узгодженого законодавчого положення щодо тендерної квоти та механізму її реалізації, неоднозначна позиція законодавця та недостатня підготовленість членів територіальних виборчих комісій (далі - ТВК) під час місцевих виборів 2015 р. сприяло розбіжному застосуванню ними ч. 3 ст. 4 Закону України «Про місцеві вибори» та, в результаті, в низці випадків порушенню принципу рівного виборчого права. Важливим є визнання того факту, що прийняття Закону «Про місцеві вибори» за три місяці до виборів суттєво ускладнило процедуру їх проведення, що й спровокувало значну кількість звернень до суду з метою відновлення порушених прав суб'єктів виборчого процесу.

Серед причин появи судових позовів стало й те, що деякі обласні, міські та районні ТВК відмовляли у реєстрації списків кандидатів через недотримання квоти, або скасовували їх реєстрацію. Зафіксовано масові випадки таких проблем у різних областях України. Наприклад, в одній із ТВК відмовлено партії у реєстрації списку через те, що у ньому було менше 30% чоловіків та порушено вимогу п. 10 ст. 8 Закону України «Про політичні партії в Україні» . Проте відмова ТВК у реєстрації виборчого списку кандидатів у депутати у багатомандатному виборчому окрузі у зв'язку зі вказаними причинами була визнана судом протиправною .

Слід зазначити про наявність низки подібних судових позовів, рішення з яких були прийняті на користь позивачів . З урахуванням вказаного вище, необхідним є розгляд та теоретико-правовий аналіз ухвалених судових рішень.

Так, судами вказувалося, що вичерпний перелік дій, які мають бути вчинені в межах висування кандидатів у депутати, чітко регламентовано ст.ст. 35-37 Закону «Про місцеві вибори», і такі вимоги не передбачають врахування тендерних квот, як не передбачать цього й інші спеціальні норми Закону, що визначають обов'язкові умови висування кандидатів місцевими організаціями партій. Також рішення суддів ґрунтувалися на відсутності підстави щодо тендерної квоти у 30% у ч. 1 ст. 46 Закону «Про місцеві вибори», що містить перелік умов для відмови ТВК у реєстрації кандидатів в депутати.

На думку суду, перелік підстав для відмови в реєстрації кандидатів у депутати на місцевих виборах, передбачений ч. 1 ст. 46 Закону України «Про місцеві вибори», є вичерпним і розширеному тлумаченню не підлягає. До того ж, у рішеннях суду вказувалося, що ТВК зобов'язані були керуватись у своїй роботі Роз'ясненням, затвердженим Постановою Центральної виборчої комісії (далі - ЦВК) № 362 від 23 вересня 2015 р.

У зв'язку із відсутністю у правовій доктрині уніфікованих критеріїв поділу норм права на імперативні та диспозитивні на практиці перманентно виникають питання: як застосувати те чи інше положення Закону? З метою забезпечення однакового застосування окремих норм Закону України «Про місцеві вибори» ЦВК 23 вересня 2015 р. затверджено Роз'яснення, в якому уточнено, що відмова в реєстрації кандидатів у депутати ... з підстав недотримання положення Закону щодо представництва осіб однієї статі у виборчих списках кандидатів у депутати місцевих рад у багатомандатних виборчих округах на підставі Закону не допускається . Зазначений пункт документу викликав низку зауважень з боку громадськості, і, як наслідок, появу судових позовів щодо законності окремих пунктів вказаного Роз'яснення Центральної виборчої комісії.

З позицій складності правозастосування цікавими й водночас показовими є два судові рішення щодо законності п.п. 3, 4 Роз'яснення ЦВК, які були прийняті 30 вересня 2015 р. у Київському апеляційному адміністративному суді у складі різних судових колегій і мають протилежне відносно одне до одного значення.

1. У першому випадку про визнання нечинним та скасування п. 4 Роз'яснення судом наголошено, що у ч. 3 ст. 4 Закону України «Про місцеві вибори» вимога щодо тендерної квоти у виборчих списках осіб однієї статі не менше 30% поширюються на усі правовідносини при проведенні місцевих виборів усіх рівнів, та без виключень. Колегією суддів констатовано про фактичне перебирання ЦВК на себе функції законодавчого органу, оскільки у п. 4 оскаржуваного Роз'яснення встановлено виключення із правила, та зазначено про те, що відмова у реєстрації кандидата ... на підставі п. 1 ч. 1 ст. 46 Закону «Про місцеві вибори» не допускається, оскільки даною нормою не передбачена відмова в реєстрації при недотриманні вимог ч. 3 ст. 4 вказаного Закону. Недопустимим, з позицій суду, стало й те, що суб'єкт виборчого права на власний розсуд приймає рішення щодо необхідності дотримання встановленої Законом норми, яка визначає обов'язкову для всіх кандидатів у депутати місцевих рад у багатомандатних виборчих округах вимогу . З огляду на це, п. 4 Роз'яснення визначено судом таким, що суперечить вимогам Закону «Про місцеві вибори».

Також судом акцентовано, що невиконання місцевою організацією партії вимоги гендерного представництва є обґрунтованою підставою у відмові в реєстрації кандидата на підставі п. 1 ч. 1 ст. 46 Закону. Відтак, порушення встановленого порядку, а саме - порядку складання виборчого списку кандидатів без дотриманням вимог тендерної рівності, встановлених ч. 3 ст. 4 Закону України «Про місцеві вибори» вже є самостійною та достатньою підставою для відмови в реєстрації. З урахуванням наведеного вище, судом визнано нечинним та скасовано п. 4 Роз'яснення ЦВК.

2. По другій, сутнісно аналогічній справі судовою колегією Київського апеляційного адміністративного суду було відмовлено у задоволенні адміністративного позову про визнання протиправними та скасування п.п. 3 та 4 Роз'яснення ЦВК .

Суд, відмовляючи у задоволенні позову, з рішенням якого надалі погодився Вищий адміністративний суд України , виходив з того, що за положеннями ст. 17 Закону України «Про Центральну виборчу комісію» - Комісія, зокрема, забезпечує дотримання передбачених Конституцією та законами України принципів і засад виборчого процесу та процесу референдуму; приймає обов'язкові для використання в роботі виборчих комісій роз'яснення і рекомендації з питань застосування законодавства України про вибори. Рішення Комісії, прийняте в межах її повноважень, є обов'язковим для виконання всіма суб'єктами відповідного виборчого процесу чи процесу референдуму, в тому числі відповідними виборчими комісіями і комісіями з референдумів нижчого рівня, а також органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами, організаціями усіх форм власності та громадянами України (ч. 1 ст. 13 Закону України «Про Центральну виборчу комісію»). Також у постанові Суду зазначено про відповідність законодавству п.п. 3, 4 Роз'яснення ЦВК, які не суперечать вимогам ч. 3 ст. 4 Закону України «Про місцеві вибори». Тому в порядку апеляційного провадження перше судове рішення щодо протиправності п. 4 Роз'яснення, про яке йшлося вище, було скасовано.

Важливо наголосити, що як у судових рішеннях, так і в окремих думках суддів по вищенаведених справах висловлені наступні позиції відносно ч. 3 ст. 4 Закону України «Про місцеві вибори»: 1) імперативна й така, що носить загальнообов'язковий характер, а відтак ЦВК при прийнятті п. 4 Роз'яснення діяла всупереч вимог Закону ; 2) має декларативний характер, оскільки не містить санкцію, яка б застосовувалася до суб'єкта виборчого права в результаті її недодержання (невиконання) . Тому, окремого теоретико-правового розгляду потребує питання щодо імперативності чи диспозитивності ч. 3 ст. 4 Закону України «Про місцеві вибори», враховуючи існуючі наукові розробки вітчизняних та зарубіжних науковців.

Соціальне значення і цінність правових норм визначаються їх регулюючою роллю. Імперативний та диспозитивний методи правового регулювання суспільних відносин мають відносно самостійний характер і реалізуються різними правовими засобами й спричинюють появу таких правових явищ, як імперативні та диспозитивні норми. У юриспруденції проблема імперативності та диспозитивності вивчається у їх взаємозв'язку, ігнорування чого унеможливлює повноцінне, об'єктивне та всебічне дослідження правової природи цих явищ.

Імперативність - феномен присутності у праві категоричних наказів: заборон та позитивних зобов'язань, укладених в нормах-принципах і нормах, що встановлюють юридичні обов'язки й закріплюють основні юридичні права, як результат впливу імперативного методу правового регулювання на суспільні відносини шляхом встановлення юридичних обмежень . Імперативні положення закріплюють такий варіант поведінки суб'єктів права, якого вони повинні неухильно дотримуватися, диспозитивні положення встановлюють варіанти поведінки, однак дозволяють суб'єктам права самим визначатися з вибором прав та обов'язків у конкретних правовідносинах .

Примусовість виконання соціальних норм нерозривно пов'язана з імперативністю нормативних приписів. Ознака імперативності робить акцент на сприйнятті індивідом якогось варіанта поведінки як правила, обов'язкового до виконання . Реальне забезпечення певної соціальної потреби, переважно, вимагає встановлення цього на законодавчому рівні у формі імперативної норми. Згодом це переростає в обов'язковість у суспільній свідомості.

Критерієм відмежування імперативних норм від диспозитивних є критерій залежності чи незалежності поведінки суб'єктів від їх власного розсуду. Норма, що являє собою категоричний припис і діє незалежно від розсуду суб'єкта права, є імперативною нормою права. Ті ж норми, які залишають простір для вибору форм поведінки є за характером диспозитивними . Не дивлячись на те, що питання поділу права на публічне та приватне має давню історію, єдині критерії розмежування імперативних та диспозитивних норм права все ж відсутні.

Імперативні норми мають однозначне (безумовне, беззастережне) формулювання і виключають будь-які альтернативні варіанти . В імперативних (зобов'язувальних і заборонювальних) положеннях застосовується категорично виражена повинність: «зобов'язаний», «повинен», «заборонено», «не може», а диспозитивні нерідко використовують вирази «має право», «може», «за відсутності іншої угоди», «за відсутності інших умов» тощо . Змістовно імперативна правова норма являє собою тільки необхідний державі варіант поведінки суб'єктів права і не містить будь-яких додаткових вказівок щодо її застосування, властивих диспозитивним правовим нормам.

З урахуванням цього, можна попередньо підсумувати, що ч. 3 ст. 4 Закону України «Про місцеві вибори» відповідно до форми її викладу має імперативний (зобов'язальний) характер, оскільки не передбачає можливості включати чи не включати до свого списку 30% осіб однієї статті, а зобов'язує партії: «у виборчих списках кандидатів у депутати місцевих рад у багатомандатних виборчих округах має становити не менше 30% загальної кількості кандидатів у виборчому списку». В іншому випадку законодавцем застосовувалася б інша термінологія: «бажано», «рекомендовано» та ін.

Категорію імперативності супроводжують ряд ознак, серед яких - забезпечення силою держави шляхом встановлення можливості настання несприятливих для суб'єкта наслідків у разі недотримання моделі поведінки, передбаченої імперативною нормою . Тобто, застосовуються санкції у разі недотримання норми. И саме про це - відсутність санкції у разі недотримання тендерної квоти у Законі України «Про місцеві вибори» - йшлося у більшості судових рішеннях. У зв'язку зі вказаним виникає питання: чому законодавцем не було передбачено санкції за недотримання тендерної квоти?

Вважаємо, що відповідь на це запитання можна знайти у листі № 04-29/15-5092 від 22 вересня 2015 р. Комітету Верховної Ради України з питань правової політики та правосуддя за зверненням ЦВК щодо відсутності у статутах тендерної квоти як підстави для відмови в реєстрації списку кандидатів. Так, на думку членів вказаного Комітету, недотримання місцевими організаціями статуту політичної партії в частині, наприклад, встановлення ними квот представництва осіб однієї статі у виборчих списках не має наслідком юридичну відповідальність, встановлену Законом «Про місцеві вибори» у вигляді відмови в реєстрації кандидата (кандидатів), а може тягнути лише застосування внутрішньопартійних заходів впливу або санкцій . Головою вказаного Комітету наголошено, що наявність в Законі тендерних положень свідчить про задекларований намір у майбутньому дотримуватися цих положень, але не зараз.

Отже, аналізуючи зміст вказаного листа, можна резюмувати, що встановлюючи норму тендерної квоти, законодавець усвідомлював, що вона не буде дотримуватися в обов'язковому порядку, а лише за бажанням політичних партій та їх соціально-відповідальною поведінкою по відношенню до жіночої частини суспільства. За формою свого викладу ч. 3 ст. 4 Закону «Про місцеві вибори» свідчить про намір парламенту України визначити її як імперативну. Однак, відсутність санкцій у законодавстві щодо недотримання 30% тендерної квоти на практиці призвело до фактичного ігнорування цієї норми.

Висновки. Підводячи підсумки, важливо констатувати наступне.

1. Для нормального функціонування будь-якого суспільства, у тому числі й на місцевому рівні, необхідний певний порядок і урегульованість суспільних відносин, які досягаються за допомогою норм права, що визначають характер поведінки людей. Важливе значення для розвитку громадянського суспільства має захист нормами права законних інтересів, що відповідають об'єктивним соціально значущим інтересам, до яких сьогодні справедливо можна віднести й гарантування принципу тендерної рівності. В іншому випадку виникає порушення балансу різних інтересів та потреб у суспільстві.

2. Імперативні норми права застосовуються для спрямування поведінки суб'єкта правовідносин у потрібному для держави та суспільства напрямі з метою забезпечити необхідний та соціально важливий результат. Метою встановлення ч. 3 ст. 4 Закону України «Про місцеві вибори» як імперативної норми є: 1) юридичне обмеження, спрямоване на захист суспільних інтересів у встановлених законом межах; 2) захист соціально значущих законних інтересів суспільства та держави у превентивному порядку. Норма є прогресивною за своєю суттю, проте на практиці не має прямого впливу на формування партіями виборчих списків. Прогалиною Закону є неімперативність норми щодо тендерної квоти, оскільки серед підстав для відмови у реєстрації списків кандидатів відсутня така підстава, як недотримання квоти. Серед головних причин неналежного забезпечення реалізації норми щодо тендерної квоти є політичні, соціально-економічні та інші умови, властиві для конкретного етапу розвитку українського суспільства.

3. Дослідження та узагальнення судової практики, аналіз доктринальних та інформаційно- аналітичних джерел зумовили запропонувати викласти п. 5 ч. 1 ст. 38 (Умови реєстрації кандидатів у депутати у багатомандатному виборчому окрузі) Закону України «Про місцеві вибори» у наступній редакції: «5) виборчого списку кандидатів у депутати від місцевої організації партії, який має представляти не менше 30 відсотків загальної кількості кандидатів однієї статі, за формою, затвердженою Центральною виборчою комісією, на паперових носіях, підписаного керівником місцевої організації партії, засвідченого печаткою місцевої організації партії або відповідної організації партії вищого рівня, та в електронному вигляді». Таке формулювання сприятиме уникненню конфліктів між суб'єктами виборчого процесу та забезпечить належне представництво жінок на наступних місцевих виборах в Україні.

References

1. Ukhvala Vyshchoho administratyvnoho sudu Ukrainy 2015 [The decision of the High Administrative Court of Ukraine], <http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/52079370> [in Ukrainian].

2. Okrema dumka suddi Kyivskoho apeliatsiinoho administratyvnoho sudu Starovoi N. E. stosovno postanovy u spravi №875/37/15 2015 [The separate opinion of the judge of Kyiv Administrative Court of Appeal of Ukraine N. Starova concerning the ruling in the case №875/37/15], <http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/51757293> [in Ukrainian].

3. Okrema dumka Suddi Kyivskoho apeliatsiinoho administratyvnoho sudu Chaku Ye. V. stosovno postanovy u spravi 2015 [A separate opinion of the judge of Kyiv Administrative Court of Appeal of Ukraine Ye. Chaku concerning the ruling in the case №875/36/15], <http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/51659841> [in Ukrainian].

4. Grushevskaya, E. V. (2008). Imperativnost v grazhdanskom prave: ponyatie i pravovaya priroda [Imperativeness in civil law: the conceptual and legal nature]. Obschestvo ipravo.[The society and law] №1 (19). [in Russian].

5. Ryndiuk, V. I. (2012). Problemy zakonodavchoi tekhniky v Ukraini: teoriia ta praktyka [Problems of legislative technique in Ukraine: theory and practice: monography]. Kyiv: Yurydychna dumka [Legal thoughts]. [in Ukrainian].

6. Mahrelo, M. V. (2012). Stanovlennia pravovoho imperatyvu yak sotsialnoho rehuliatora [The formation of a legal imperative as a social regulator]. Yurydychna nauka [Legal science] № 6. [in Ukrainian].

7. Abramova E. N., (2010). Grazhdanskoe pravo: uchebnik. [The Civil law: textbook] Moscow: Press, Vol. 1. [in Russian].

8. Grushevskaya, E. V. (2010). Imperativnost v rossiyskom grazhdanskom prave [Imperativeness in Russian civil law]: thesis for PhD in Law. Krasnodar. [in Russian].

Размещено на Allbest.ru