Відкритість як критерій оцінки якості функціонування державної служби

Виклад основного матеріалу. Підкреслимо, що відкритість може виступати як певною якісною ознакою державної служби, так і відповідним принципом її функціонування. Відкритість визначається як стан об'єкта, що характеризується доступністю його для усіх бажаючих.

Часто на міжнародному рівні принцип відкритості ототожнюється із принципом прозорості, що пов'язано з етимологічним походженням двох зазначених категорій, хоча в Україні науковці стараються розрізняти відкритість від прозорості й наводять відповідну аргументацію. Деталізація «відкритості» призводить до того, що такий принцип може поєднуватись не тільки із прозорістю, але й із гласністю чи доступністю органів державної влади. Зокрема, це стосується таких понять, як: «відкритість інформації» (сполучено із прозорістю), «відкритість органу державної влади щодо прийняття управлінських рішень» (сполучено із доступністю), «відкритість адміністративного процесу» (сполучено з гласністю). Проведемо більш детальний аналіз зазначених категорій.

У науковій літературі часто використовують категорію «інформаційна відкритість», яку можна трактувати так само як і прозорість органу державної влади. Так, інформаційна відкритість полягає у створенні відповідних інформаційних каналів від органів державної влади до громадян, через які населення матиме змогу отримувати важливу, правдиву та детальну інформацію [1, с. 92]. Водночас, прозорість органів влади реалізується через: обов'язки розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом; організацію доступу до публічної інформації визначеним розпорядником відповідальним підрозділом чи посадовою особою; максимальне спрощення процедури подання запиту та отримання інформації; здійснення парламентського, громадського (у т. ч. шляхом проведення громадських експертиз) та державного контролю за дотриманням прав на доступ до публічної інформації [2, с. 163]. Можемо констатувати, що в інформаційному контексті відкритість можна трактувати так само як і прозорість, однак даний критерій є значно ширшим від неї.

Розмежовує поняття і Н.В. Гудима, яка відкритість і прозорість розглядає як принципи функціонування органів публічного управління, при цьому відкритість державної влади визначає як обов'язок із забезпечення можливості вільного доступу громадян до здійснення управління державними справами, а прозорість -- у встановленні органами публічного управління умов, що забезпечують залучення громадян та інших об'єктів управління до прийняття управлінських рішень за рахунок створення і гарантування високого рівня їх обізнаності [3, с. 16].

Якщо відкритість дає можливість особі спостерігати або брати участь у діяльності органу державної влади, то прозорість слід відносити до можливості особи зрозуміти, як саме працює механізм публічного управління, як відбувається процес реалізації, наприклад, місцевою державною адміністрацією її завдань. Відкритість носить соціально-комунікативний характер, а прозорість -- виключно функціональний, завдяки чому вона спрямована на оптимізацію регулятивних процесів у системі публічного управління. Таким чином, значення поняття прозорості найчастіше пов'язано з інформаційною відкритістю соціальних, економічних і політичних процесів.

На сьогодні у вітчизняній науковій літературі поширеним став також термін «транспарентність», що з англійської мови перекладається як прозорість. Однак значення транспарентності часто пов'язують із відкритістю, а саме із інформаційним забезпеченням соціальних, економічних та політичних процесів. Транспарентність може відображати вплив інформації, що передбачає двосторонній взаємозв'язок між державою та громадянським суспільством: -- «зверху» -- через забезпечення відкритості державної влади перед громадянами та надання їм відповідної інформації; -- «знизу» -- як зворотній зв'язок, шляхом забезпечення рівних можливостей для участі громадян у політичному житті.

Американський вчений К. Худ стверджує, що термін «транспарентність» у відношенні до публічного управління вперше вжитий відомим філософом і правознавцем Дж. Бентамом у 1790-х рр. у контексті прозорого управління або гласності (transparent-management or publicity) [4, с. 10]. Проте, з того часу проблема транспарентності фактично не піднімалася до 1980-х рр., коли у світі розпочався процес правової регламентації положень щодо забезпечення свободи слова, доступу до ухвалення державних рішень, розповсюдження інформації органами влади, що знайшло відображення у прийнятих нормативно-правових актах низки країн.

За дослідженням Е.А. Афоніна, у транспарентних відносинах відкритість, прозорість та гласність є органічно поєднані, проте самі по собі ці принципи державної служби не тотожні між собою, а тільки доповнюють один одного, оскільки забезпечення ефективного управління можливе, коли за рахунок прозорості громадяни можуть бачити всі проблеми та недоліки на державній службі, а відкритості -- впливати на їх усунення [5, с. 9]. На думку автора, поняття «відкритість», «прозорість» та «гласність» є певними атрибутивними ознаками транспарентності. Такої ж думки дотримується Є.О. Романенко, який під основними рівнями транспарентності публічного управління розуміє поняття гласності, відкритості та публічності, вкладаючи в них законодавчий та доктринальний зміст. При цьому, гласність розглядається як: доступність для громадського ознайомлення; загальновідомість будь-чого, оголошення; відкритість характеризує доступність для всіх бажаючих, щирість, незакритість істини; а публічність -- реалізація будь-якої діяльності у присутності публіки, щось суспільне, а не приватне [6, с. 19].

Значення поняття «транспарентність» визначає поінформованість громадян з приводу прийняття політичних рішень, інформаційну відкритість соціальних, економічних та політичних процесів, транспарентність (прозорість) -- це обізнаність діями влади, а відкритість -- це реальна можливість вплинути на її зміст [8, с. 86]. Про те, що транспарентність у публічному управлінні стосується саме інформаційної відкритості органів державної влади, забезпечення ними комунікацій з громадськістю шляхом інформування та надання роз'яснення стосовно мети, напрямів та завдань, цілей, досягнень і недоліків своєї діяльності зазначає В.М. Пилаєва [9, с. 262]. Такої ж думки дотримується І.Ю. Суровцева, яка вважає, що саме гласність, прозорість та відкритість є основними атрибутивними характеристиками транспарентності діяльності органів державної влади [10, с. 57]. Транспарентність -- складна управлінська категорія, що дозволяє здійснювати комплексний аналіз таких характеристик функціонування органів місцевої влади у демократичній державі, як: прозорість, відкритість, гласність, участь громадськості у прийнятті рішень та контроль за їх виконанням [11, с. 325].

Аналіз сучасних досліджень з теорії публічного управління, присвячених проблемі відкритості/закритості державної служби, засвідчив те, що категорія «відкритість» досліджується із «публічністю», «прозорістю», «доступністю», «транспарентністю», водночас досить часто ототожнюється, або як мінімум порівнюється з ними. Однак, це не зовсім правильний підхід. На нашу думку, відкритість державної служби є більш ширшим критерієм функціонування органів державної влади. Нерідко науковці відкритість державної служби пов'язують тільки з інформуванням громадян щодо діяльності органів державної влади та їх залученням до прийняття управлінських рішень, однак, це є не зовсім коректним у питанні практичного втілення відкритості державної служби як важливого атрибуту та характеристики цієї професійної діяльності.