Нагляд як засіб публічного адміністрування у сфері безпечності та якості харчової продукції

Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» визначено, що заходи державного нагляду (контролю) - це планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом. Водночас даним актом визначено правові й організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб, права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю). Дія даного Закону поширюється і на операторів ринку.

Зауважимо, що до 31 грудня 2018 р. на законодавчому рівні встановлено мораторій на проведення органами державного нагляду (контролю) планових заходів із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

Так, у ст. 3 Закону України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» [3] регламентовано, що до 31 грудня 2018 р. позапланові заходи державного нагляду (контролю) здійснюються органами державного нагляду (контролю):

1) на підставі, передбаченій ч. 2 цієї статті (за погодженням центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності (далі - Державна регуляторна служба);

2) за письмовою заявою суб'єкта господарювання до відповідного органу державного нагляду (контролю) про здійснення заходу державного нагляду (контролю) за його бажанням;

3) за рішенням суду;

4) у разі настання аварії, смерті потерпілого внаслідок нещасного випадку, що було пов'язано з діяльністю суб'єкта господарювання;

5) у разі настання події, що має значний негативний вплив відповідно до критеріїв, затверджених Кабінетом Міністрів України, на права, законні інтереси, життя та здоров'я людини, захист навколишнього природного середовища та безпеку держави;

6) для перевірки виконання суб'єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення попереднього заходу органом державного нагляду (контролю).

Зокрема, Законом визначено, що позаплановий захід державного нагляду (контролю) на підставі обґрунтованого звернення фізичної особи про порушення суб'єктом господарювання її законних прав проводиться органом державного нагляду (контролю) за погодженням Державної регуляторної служби.

Для погодження орган державного нагляду (контролю) подає Державній регуляторній службі копію відповідного звернення фізичної особи й обґрунтування необхідності проведення перевірки. Державна регуляторна служба розглядає подані документи та надає погодження або вмотивовану відмову в наданні погодження протягом п'яти робочих днів із дня надходження відповідних документів.

У ст. 6 згаданого Закону передбачено обмеження щодо заборони на здійснення нагляду (контролю), зокрема, дія цього Закону не поширюється на відносини, що виникають під час проведення заходів нагляду (контролю) органами, перелік яких встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Постанова Кабінету Міністрів України № 1104 «Про затвердження переліку органів державного нагляду (контролю), на які не поширюється дія Закону України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»» ухвалена 18 грудня 2017 р. її положення визначають, що до органів державного нагляду (контролю), на які не поширюється дія Закону України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», належать: Національний банк; Національна Рада з питань телебачення і радіомовлення; НКРЕКП та її територіальні органи; НКЦПФР та її територіальні органи; Антимонопольний комітет та його територіальні відділення; Державіаслужба; Держархбудінспекція та її територіальні органи; Держатомрегулювання та її територіальні органи; Держаудитслужба та її територіальні органи; Держекоінспекція та її територіальні органи (у частині здійснення в межах повноважень, передбачених законом, державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства щодо екологічної та радіаційної безпеки); Держекспортконтроль; Держлікслужба та її територіальні органи; адміністрація Держспецзв'язку та її територіальні органи; Мінприроди; Держгеонадра; Держгеокадастр і його територіальні органи; Державна служба України з питань праці та її територіальні органи; Держпродспоживслужба та її територіальні органи (у частині заходів із здійснення державного ветеринарно-санітарного контролю, державного нагляду (контролю) за дотриманням санітарного законодавства, безпечністю й окремими показниками якості харчових продуктів, дотриманням законодавства про захист прав споживачів, державного нагляду у сферах карантину та захисту рослин); ДСНС та її територіальні органи (у частині здійснення державного нагляду (контролю) стосовно закладів оздоровлення та відпочинку дітей, інтернатних закладів, закладів дошкільної освіти, загальної середньої освіти, професійної (професійно-технічної) освіти, спеціалізованої освіти, а також суб'єктів господарювання з високим ступенем ризику (зокрема, об'єктів паливно-енергетичного, військово-промислового комплексів, об'єктів підвищеної небезпеки, хімічно-небезпечних об'єктів та об'єктів висотного будівництва)); Державна фіскальна служба України та її територіальні органи; структурні підрозділи з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій; виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад; виконавчі органи міських рад міст обласного значення та сільських, селищних, міських рад об'єднаних територіальних громад (у частині заходів щодо державного контролю за додержанням законодавства про працю); органи державного ринкового нагляду в межах сфер своєї відповідальності [4].

Отже, наявність серед органів, які мають право здійснювати нагляд (контроль) у сфері безпечності й якості харчових продуктів, є вагомим аргументом, який: а) визначає пріоритетність якості та безпечності харчових продуктів як чинника здорової нації; б) дає можливість здійснювати нагляд не лише за власним бажанням власника харчових продуктів, але й за ініціативою уповноваженого суб'єкта публічної адміністрації; в) дозволяє здійснювати планово чи позапланово, періодично чи постійно перевірки чи спостереження за дотриманням законності в досліджуваній сфері суб'єктами господарювання; г) дозволяє забезпечувати відповідність харчових продуктів вимогам якості та безпечності.

Зазначимо, що згадані вище суб'єкти, які уповноважені здійснювати держаний нагляд у сфері безпечності й якості харчових продуктів, під час виконання власної наглядової функції повинні враховувати низку критеріїв, згідно з якими оцінюється ступінь ризику від провадження операторами ринку господарської діяльності, яка пов'язана з виробництвом, реалізацією та/ або обігом харчових продуктів та/або інших об'єктів санітарних заходів (крім матеріалів, що контактують із харчовими продуктами), а також, незважаючи на важливість здійснення такого нагляду, перевірки проводяться у визначений період, тобто законодавець регламентує періодичність здійснення нагляду.

Постановою Кабінету Міністрів України від 17 червня 2015 р. № 402 «Про затвердження критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності, яка підлягає державному ветеринарно-санітарному контролю та нагляду, і визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю) Державною ветеринарною та фітосанітарною службою» визначено критерії, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності, яка підлягає державному ветеринарно-санітарному контролю та нагляду, як-от: 1) можливість виникнення біологічних, хімічних, фізичних ризиків, пов'язаних із вирощуванням (виробництвом) продукції, а також розведенням, утриманням, обігом, торгівлею, зберіганням, утилізацією об'єктів санітарних заходів; 2) наявність фактів порушення суб'єктами господарювання законодавства, якщо це створює загрозу поширення інфекційних хвороб, масових неінфекційних захворювань (отруєнь) та радіаційних уражень тварин [5].

Відповідність оператора ринку тим чи іншим критеріям дає можливість віднести кожного оператора ринку харчових продуктів до одного із трьох ступенів ризику - високого, середнього та незначного.

Отже, нагляд за безпечністю й якістю харчових продуктів - це діяльність уповноважених суб'єктів публічної адміністрації, що здійснюється на підставі законодавчо визначених норм, предметом якої є перевірка дотримання вимог законодавства операторами ринку та їхніх потужностей, на яких здійснюється первинне виробництво, виробництво, реалізація та/або обіг харчових продуктів та/або інших об'єктів санітарних заходів, з метою дотримання вимог безпечності й якості щодо харчових продуктів.