Адміністративно-територіальні одиниці з особливим статусом: специфіка функціонування

Keywords: administrative-territorial system, administrative-territorial units with a special status, local self-government, system of state administration, territorial organization.

Усі процеси суспільного функціонування на певній території в сукупності формують територіальну організацію суспільства, яка є одночасно об'єктом управління та фактором впливу на суспільні процеси.

Метою підготовки даної статті є дослідження адміністративно-територіальної одиниці з особливим статусом та специфіка її функціонування в світі та в Україні.

Питання функціонування адміністративно-територіальних одиниць в державному управлінні досліджувалися у роботах: В. Авер'янова, В. Бакуменка, Р. Безсмертного, Ю. Битяка, Р. Войтовича, В. Воротін, І. Горленка, Б. Данилишина, М. Долішного, Ф. Заставного, Р. Калюжного, В. Князєва, Н. Лікарчук, В. Малиновського, Н. Нижник, В. Олуйко, М. Паламарчука, М. Пістуна, В. Поповкіна, М. Пухтинського, С. Саханенка, С. Серьогіна, А. Чемериса, В. Цвєткова, О. Шаблія, В. Шаповала, Ю. Шемшученка, В. Яцуби.

В останні десятиліття в світі збільшилася кількість підстав для введення на окремих територіях особливих правових положень і режимів. Серед них - посилення тероризму в різних його формах, природні й техногенні катастрофи, економічна і соціальна нестабільність тощо.

Однією з найбільш нагальних проблем сучасного державотворення в Україні є формування оптимального адміністративно-територіального устрою суб'єктів нашої держави як найважливішої складової територіальної організації суспільства, на основі якої, в тому числі, будується система органів державної влади, органів місцевого самоврядування, а також система громадських об'єднань. На необхідність вдосконалення територіальної організації держави останнім часом вказують не тільки вчені, але і вище політичне керівництво країни.

Поняття «адміністративно-територіальний устрій» використовується у державному управлінні та практиці адміністрування для характеристики територіальної організації унітарної держави. У найзагальнішому вигляді, адміністративно-територіальний устрій суб'єкта - це поділ території суб'єкта на частини (адміністративно-територіальні одиниці), що є основою для організації та функціонування структур публічної влади, покликаних забезпечувати надійне управління усіма різноманітними соціальними процесами на території відповідного суб'єкта .

З теоретичної точки зору, основою територіальної організації визнається територіальна одиниця, що є частиною території держави, яка об'єднана межами поширення влади й функціонуванням у ній органів держави або органів місцевого самоврядування. Одночасно в межах адміністративно-територіальних утворень (одиниць) функціонують виборні органи влади або, частіше всього, органи, утворені вищими органами державної влади. У компетенції останніх, зазвичай, знаходяться питання освіти, медицини, культури та безпеки життєдіяльності цих територіальних одиниць.

Адміністративно-територіальний устрій суб'єктів держави повинен враховувати, щонайменше, такі обставини:

- розмір території, її природно-географічну специфіку та особливості історичного розвитку;

- кількість населення, характер його розселення, етнічний склад і обумовлені цим побутові, культурні, конфесійні та інші суттєві особливості;

- рівень економічного розвитку суб'єкта в цілому і його окремих частин;

- необхідність організації ефективного державного управління і місцевого самоврядування та створення сприятливих соціально-економічних і фінансових умов для гідного життя населення.

Теоретично, у структурі суб'єктів тієї чи іншої держави виділяються території, які мають особливе правове регулювання й відрізняють їх від звичайних адміністративно- територіальних одиниць:

1) адміністративно-територіальні одиниці з особливим статусом;

2) території з особливим статусом, які не є адміністративно-територіальними одиницями [2, с. 101].

Адміністративно-територіальні одиниці з особливим статусом можуть бути утворені:

по-перше, внаслідок утворення нових суб'єктів на основі об'єднання автономних округів, областей, штатів, земель, до складу яких ці території входили;

по-друге, у зв'язку з припиненням існування зазначених автономних округів областей, штатів, земель [5, с.172].

Зазначений процес, в свою чергу, зумовив конституційно-правову природу адміністративно-територіальних одиниць з особливим статусом як відокремлених адміністративно-територіальних утворень у складі новостворених суб'єктів тієї чи іншої держави. Особливість об'єднавчого процесу пов'язана з відмінностями між новоствореними у складі тієї чи іншої держави територіальними суб'єктами. Одні з цих суб'єктів характеризуються тим, що на відміну від суб'єктів, які припинили своє існування, набули новий зміст (найменування та конституційно-правову форму), інші - змінили лише конституційно-правову форму, зберігши першопочаткове найменування суб'єкта, що припинив існування.

Потреба в аналізі зазначеного питання, значною мірою, визначається актуальністю процесів оптимізації державного устрою, що відбувається на фоні модернізації всієї політико-правової системи України.

В Україні є нагальна потреба в модернізації її складу, яка обумовлюється:

- здатністю накопичення територіальних суперечок;

- оптимізацією економічного потенціалу суб'єктів;

- розвитком інфраструктури [4, с. 152].

Конституцією України та чинним законодавством передбачено створення спеціальних статусів для деяких адміністративно-територіальних одиниць та окремих територій, а саме: м. Київ (столиця України); м. Севастополь (Автономна Республіка Крим); гірські населені пункти; тридцятикілометрова Чорнобильська зона; прикордонні смуги та прикордонні райони [4, с. 63].

На особливу увагу у даному питанні заслуговує об'єднання суб'єктів - нове явище в області сучасного державного управління, що торкається інтересів не лише тих, хто безпосередньо бере участь в цьому процесі, а й інтересів усієї держави, яка «переживає» зміни щодо усталеного державно-територіального устрою.

У сучасних дослідженнях, з огляду на гостру практичну необхідність вирішення відповідних завдань, викликає інтерес: інноваційний характер правового регулювання особливого статусу округів, як адміністративно-територіальних утворень, заснованих в складі нових суб'єктів України за етнічним принципом; теоретико-правове та методологічне забезпечення подібного роду питань [6, с. 67].

У державному управлінні тільки починають розроблятися підходи до розуміння природи інституціоналізації нових суб'єктів на основі об'єднання суміжних суб'єктів в Україні. В даному аспекті слід відзначити, що важливою характеристикою даного процесу є те, що припинення існування автономних округів не веде до їх скасування як територіальних утворень [7, с. 7]. Мова йде, по суті, про трансформацію (перетворення) політико-державного статусу округів в якості суб'єктів тієї чи іншої держави в особливий адміністративно- територіальний статус.

Можливе також об'єднання економічно слабких суб'єктів з сильними, сільськогосподарських регіонів з промисловими, невеликих за розмірами територій з більшими суб'єктами.

Наші дослідження свідчать, що юридично це перетворення виражається в об'єднанні межуючих між собою територій (областей, земель, штатів) й припиненні існування об'єднаних територій в якості суб'єктів держави. Змістовна основа інституціоналізації нових суб'єктів держави в управлінській літературі не отримала детального висвітлення. Тим часом, без вирішення цього питання навряд чи можна зрозуміти сутність поняття «адміністративно-територіальна одиниця з особливим статусом» в складі нового суб'єкта, що, в свою чергу, є основоположним у визначенні моделі та регулюванні положень таких адміністративно-територіальних одиниць й виявленні елементного складу їх і статусу.

Однією зі складових даної проблеми є необхідність уточнення категорії «особливий статус» адміністративно-територіальної одиниці у складі нового суб'єкта держави і його законодавчого оформлення. Потребує визначення та деталізації правове становище таких адміністративно-територіальних утворень в залежності від конкретних умов об'єднавчого процесу.

В Україні розпочато роботу з розробки статутів і законодавства щодо нових суб'єктів, актуалізувалася необхідність у деталізації управлінського та правового регулювання в цій галузі. Має бути, перш за все, визначена роль договірних умов об'єднання суб'єктів інтеграційного процесу, а також характер зобов'язань, що виникають з попередніх домовленостей, ступінь їх імперативності в регіональному законодавстві. Важливе значення має і визначення форм участі адміністративно-територіальних одиниць з особливим статусом в культурному, управлінському та правовому полі держави.

Доцільно відзначити специфіку нормативного регулювання статусу адміністративно- територіальних одиниць.

По-перше, є можливість прийняти закон щодо утворення об'єднаних суб'єктів, що регламентує основи правового статусу певного виду адміністративно-територіальних утворень. Однак на даний час в Україні такий закон ще не прийнято.

По-друге, оскільки детальна правова регламентація адміністративно-територіального устрою суб'єктів відноситься до їх відання, ряд норм конституційних законів про утворення об'єднаних суб'єктів, що стосуються статусу досліджуваних адміністративно-територіальних одиниць, слід розглядати як тимчасові, що діють до тих пір, поки відповідні відносини не будуть врегульовані законодавством.

По-третє, статути об'єднаних суб'єктів по-різному підходять до обсягу регламентації статусу розглянутого виду адміністративно-територіальних одиниць. В певних випадках статути регулюють відповідний статус вкрай детально, в інших - фрагментарно, лише зупиняючись на окремих нормах.

Причинами утворення територіальних одиниць з особливим статусом є:

- реалізація міських містобудівних програм комплексної реконструкції і розвитку, пов'язаних зі значною зміною функціонального, будівельного і (або) ландшафтного призначення територій;

- реалізація міських програм розвитку галузі або галузей виробництва (інших видів діяльності);

- реалізація міських програм розвитку об'єктів господарства;

- збереження та розвиток територій природного комплексу;

- збереження історико-культурних та архітектурних пам'яток та історичних територій нерухомих пам'яток;

- ефективне управління територіями та (або) об'єктами міського господарства, іншими об'єктами життєзабезпечення міста, що знаходяться частково або повністю у власності або користуванні міста [1, с.213].

Безумовно, території з особливим статусом, також розглядаються у формально- юридичному та функціональному аспектах. Обставинами для введення особливого статусу території є:

- забезпечення безпеки особистості, суспільства та держави;

- захист інтересів держави: безпека в мирний час й під час надзвичайної чи військової ситуації;

- захист економічних інтересів;

- захист інтересів у науково-виробничій сфері;

- соціально-політичних інтересів.

Виокремлення ознак різних видів територіальної автономії носить умовний характер, оскільки в кожній країні автономним утворенням притаманні своя специфіка та характерні риси. У той же час межі самостійності автономії різняться в залежності від країни. Територіальні автономії ділять на два види: політичні та адміністративні. Різниця між ними полягає, як правило, в тому, що в політичній автономії існують ознаки державності: право на свою систему законодавства; право на місцевий парламент, як свій орган виконавчої влади, що утворюється без участі центрального уряду; певні права участі у вирішенні питань, що стосуються деяких загальнодержавних справ, свої символи, іноді навіть громадянство.

В адміністративній автономії ці ознаки відсутні, хоча є й свої представницькі органи та свої нормативні акти, які не завжди мають назву закону й окремі особливі права: місцеві вимоги до судочинства; освіта на місцевій мові; облік місцевих звичаїв у судочинстві; участь представників корінних національностей у формуванні державного апарату [1, с. 59].

Зміни в системі публічної влади на територіях з особливим статусом можуть бути виражені не менш ніж у двох формах:

- додаткових повноваженнях традиційних органів державної влади та місцевого самоврядування;

- створенні спеціальних органів (посадових осіб) для здійснення повноважень, визначених цілями і завданнями особливого статусу території.

З позиції державного управління, існує два способи створення спеціальних органів: перший спосіб - органами публічної влади відповідного рівня; другий спосіб (обумовлений тимчасовим фактором, викликаним причиною введення особливого статусу на певній території; специфікою виконуваних функцій, професійними навичками) - створення спеціальних органів зверху, органом, в чиї повноваження входить створення і введення особливого статусу території.

На основі вказаного виокремлено характеристику спеціальних органів, створених за системою «зверху»: формування виключає участь населення в цьому процесі; відсутні консультації з органами влади території, на якій вводиться особливий статус; порядок формування спеціального органу не відповідає територіальним основам публічної влади.

Особливістю організації публічної влади на територіях з особливим статусом є специфіка здійснення народовладдя. В даному випадку вона розглядається з точки зору форм безпосереднього народовладдя, законодавчо закріпленого в умовах особливого статусу території.

Висновки

За результатами проведеного аналізу встановлено, що формування адміністративно-територіальних одиниць з особливим правовим статусом - як нового виду національно-територіальних утворень - є своєрідною тенденцією сучасного розвитку, спрямованого на подолання властивої асиметрії при одночасному збереженні першопочаткового підґрунтя.

Значна частина зарубіжних науковців пропонує розглядати адміністративно- територіальні одиниці з особливим статусом як адміністративну форму національно- територіальної автономії. Адміністративно-територіальні одиниці з особливим правовим статусом організовуються в межах колишніх автономних округів і є невід'ємною частиною території відповідного суб'єкта.

Норми конституційного права, що закріплюють особливий порядок створення, життєдіяльності, припинення особливого статусу території отримують подальшу конкретизацію в нормах міжнародного, адміністративного, фінансового, екологічного та деяких інших галузей права та у науці державного управління.

Список використаних джерел