Про юридичну базу реалізації превенції: чи можна вважати конституцію законом про профілактику

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 343.85

ПРО ЮРИДИЧНУ БАЗУ РЕАЛІЗАЦІЇ ПРЕВЕНЦІЇ: ЧИ МОЖНА ВВАЖАТИ КОНСТИТУЦІЮ ЗАКОНОМ ПРО ПРОФІЛАКТИКУ

Юрій Батан

Постановка проблеми. Ідея ухвалення спеціалізованого правового акта стосовно профілактики злочинів (правопорушень) мала вияв у проекті Основ законодавства СРСР і союзних республік із профілактики злочинів ще 45 років тому [1, с. 71].

У квітні 1995 року Кабінетом Міністрів України подано проект Закону України «Про профілактику злочинності», який 31 січня 1996 року ухвалено в першому читанні (єдиний у вітчизняній історії зі схожих законопроектів про профілактику).

У лютому 1997 року його назву змінено на таку: «Про соціальну профілактику злочинів», натомість народний депутат України С.В. Ківалов разом із поправками подав загальну позицію: «оскільки законопроект за своєю суттю суперечить Конституції України і міжнародним стандартам прав людини, його прийняття призведе до численних зловживань - цей проект відхилити як неприйнятний».

12 травня 1998 року законопроект «Про профілактику злочинності» подано у новій редакції та визначено Президентом України як невідкладний. У листопаді 1999 року назву проекту змінено на таку: «Про соціальну профілактику правопорушень в Україні» [2].

Перед другим читанням «від юридичного управління Секретаріату Верховної Ради України надійшов негативний відгук, яким проект визнано таким, що суперечить

Конституції..., Загальній декларації прав людини та Конвенції про захист прав і основних свобод людини» [3, с. 146-147], а 20 березня 2000 року народним депутатом Р. Зваричем подано проект постанови (н/п 326) «Про неприйнятність проекту Закону України «Про профілактику злочинів» [4].

23 березня 2000 року поставлено на голосування вказану постанову, а одразу після цього - сам законопроект у цілому. За підсумками голосування проект було знято з обговорення [5].

Згодом Міністерство внутрішніх справ України розробляло схожі законопроекти, однак процедуру першого читання вони не пройшли.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Незважаючи на неодноразові спроби ухвалити закон про профілактику правопорушень (злочинів), які виявилися невдалими через, зокрема, і суперечність засадам прав людини, дослідники юридичної превенції й надалі вимагають ухвалення такого закону, вважаючи це гострою потребою. Так, О.Бандурка стверджує, що «на першому місці у порядку денному має стати ухвалення більш узагальнюючого Закону України «Про профілактику злочинності» (або «Про профілактику правопорушень»)» [6, с. 123]. С. Миловидова зазначає, що «доцільно викласти систему адміністративно-запобіжних заходів та суб'єктів їх застосування в перспективному Законі України «Про профілактику правопорушень» [7, с. 99]. Нарешті, Н. Потомська вважає, що розробка й ухвалення Закону України «Про профілактику правопорушень в Україні» вирішить питання стимулювання та зобов'язання контрольних та правоохоронних органів здійснювати профілактику злочинів [3, с. 149].

Натомість, М. Щедрін майже 20 років тому доводив, що ухвалення закону «Про профілактику правопорушень» має більше мінусів, аніж плюсів через важкість регламентації діяльності чималої кількості суб'єктів запобігання злочинам, і пропонував «посилити запобіжні засади у галузевому законодавстві й у законах, що регулюють компетенцію суб'єктів профілактики» [8, с. 34-35].

Методологічним орієнтиром цієї статті на відміну від споріднених досліджень є те, що профілактика, по-перше, є, як і превенція, не напрямом діяльності, а призначенням напрямів діяльності; по-друге, являє собою виявлення та подолання умов і причин порушень прав людини [9, с. 629, 632]

Метою статті є виявлення доцільності регулювання питань профілактики правопорушень (злочинів) окремим актом законодавства з урахуванням зарубіжного досвіду.

Виклад основного матеріалу. Розглянувши історію вітчизняного «профілактичного» законотворення, слід коротко охарактеризувати зарубіжний досвід, розділивши розвідку на декілька важливих складових: спершу загалом охарактеризувати зарубіжний досвід загальних законодавчих актів, які регулюють профілактику правопорушень [далі - ЗПП), а після з'ясувати доцільність закріплення схожих положень у вітчизняному ЗПП та запропонувати альтернативні форми.

1. Зарубіжний досвід: загальна характеристика. Із дев'яти членів СНД лише у п'яти державах [10-14] є ЗПП: з 2005 року у Киргизії, з 2008 - Білорусі (2014 року ухвалено новий закон), 2010 - Казахстані, 2013 року - Узбекистані.

Ухвалений останнім із-поміж них Російською Федерацією 2016 року закон місцеві науковці й журналісти встигли розкритикувати за значне втручання у царину прав людини та їх порушення. Також вказували, що «головним недоліком . є те, що багато норм у ньому закріплено в загальному вигляді, не конкретизовано, не зовсім зрозумілий механізм їх реалізації» [15, с. 50], незважаючи на те, що за обсягом російський ЗПП випереджає казахський і киргизький, які у півтора рази менші.

Через три роки після ухвалення казахського ЗПП тамтешній дослідник вказував, що «фактично усю профілактику зведено до розкриття злочинів і покарання винних» [16, с. 79].

Слід наголосити на тому, що ЗПП є лише на теренах СНД. Аналоги таким законам серед членів Європейського Союзу підібрати важко. Там теж є конституції як акти загальнопревентивного значення (про це йдеться нижче) та вузькоспеціалізовані закони про запобігання певним негативним явищам, наприклад, у Словенії наявні: Закон про запобігання сімейному насильству [Zakon o preprecevanju nasilja v druzini), Закон про доброчесність та запобігання корупції [Zakon o integriteti in preprecevanju korupcije), Закон про запобігання обмеженню конкуренції [Zakon o preprecevanju omejevanja konkurence), Закон про запобігання відмиванню коштів та фінансуванню тероризму [Zakon o preprecevanju pranja denarja in financiranja terorizma), Закон про запобігання незаконній роботі та зайнятості [Zakon o preprecevanju dela in zaposlovanja na crno), Закон про запобігання затримкам платежів [Zakon o preprecevanju zamud pri placilih).

Схожа тенденція існує й у вітчизняному законотворенні: наразі діє принаймні вісім таких законів про запобігання окремим негативним явищам.

Від чого ж «відмовляється», якщо вірити авторам пропозицій ухвалення окремого закону, український законодавець? Для того, щоб визнати недоцільним або підтвердити доцільність існування ЗПП, варто з'ясувати можливість існування акта з такою назвою взагалі, а також можливість закріплення окремих його потенційних положень у вже чинних нормативних актах. Це пропонується зробити згідно зі структурою зарубіжних ЗПП.

2. Чи можлива юридична база реалізації превенції? Дивно, що порівняно об'ємніші ЗПП Білорусі та Росії містять у своїй назві слова «засади» [«основы»), на відміну від інших трьох менших за обсягом ЗПП, які мають назву «Про профілактику правопорушень», начебто можуть врегулювати її цілком.

Пояснювальна записка до згодом ухваленого проекту ЗПП Росії стверджувала: «Призначенням законопроекту є врегулювання в рамковому форматі правових засад, що регламентують питання формування та функціонування системи профілактики правопорушень у Російській Федерації» [17]. Як бачимо, не лише «правових засад», але й «у рамковому форматі».

Чимало кримінологів і адміністративістів, які є апологетами ідеї окремого ЗПП, також наголошують на тому, що такий закон повинен мати рамковий, узагальнений характер, із можливим статусом основ законодавства.

Не можна погодитися з необхідністю ухвалення окремого нормативного акта стосовно профілактики правопорушень, оскільки кожен закон або інший нормативно-правовий акт повинен враховувати запобігання порушенням прав людини як мету будь-якого положення такого правового акта. А основний акт стосовно профілактики правопорушень і так відомий - іменується Конституцією України.

Звучить дивно? Але насправді ледь не єдиним «недоліком» цього акта у досліджуваному контексті є відсутність повторення слів «профілактика [запобігання, протидія) правопорушень [-ням)» у майже кожній нормі й у назві. І ще одним недоліком є нерозуміння науковцями та громадянами профілактичної ролі норм Конституції.

Аналіз кожної норми Конституції України на предмет наявності превентивної [профілактичної) мети надавати не видається за потрібне через обмежений обсяг статті, однак спробуємо навести декілька прикладів.

Одне з останніх рішень Конституційного Суду України від 23 листопада 2017 року окреслює превентивну мету статті 29: «метою статті 29 Конституції України є недопущення свавільного обмеження [позбавлення) свободи чи особистої недоторканності особи». Також у цьому рішенні вказано про мету «статті 5 Конвенції, що полягає у запобіганні свавільному чи невиправданому позбавленню свободи [пункт 30 рішення Європейського суду з прав людини ... у справі «МакКей проти Сполученого Королівства»)» [18, п. 2].

Превентивна мета норми Конституції про поділ державної влади на законодавчу, виконавчу і судову виявляється у запобіганні узурпації влади приватними особами чи організаціями та її надмірній концентрації у структурних частинах держави.

Превентивну мету можна відслідкувати не лише стосовно загальних положень Конституції. Наприклад, норма про недоторканність народних депутатів має на меті профілактику залежності від інших органів влади та диктатури стосовно опозиційних депутатів.

Отже, варто підкреслити тезу про те, що Конституція України і є тим самим «рамковим», «засадничим» законом, що створює фундамент для профілактики правопорушень. І це один із аргументів на користь недоцільності ухвалення ЗПП.

Водночас, можливою до виконання є пропозиція кримінологів про те, що «програма, в якій втілена довгострокова кримінологічна політика, повинна бути... Законом України про державну програму запобігання злочинності без указання строків її дії» [19, с. 157]. Такий акт би водночас і мав рамковий характер, і не робив «профілактику правопорушень» предметом регулювання.

3. Профілактика правопорушень: сутність. Слід почати характеристику власне ЗПП з відповідності назви закону його змісту Насправді майже всі ЗПП намагаються врегулювати засади лише профілактики злочинів і адміністративних правопорушень, оскільки навіть не ставлять завдання запобігання конституційним, фінансовим, цивільним, господарським, трудовим (дисциплінарним) правопорушенням тощо, які не визнані адміністративними та кримінальними правопорушеннями. Про це прямо йдеться у визначеннях правопорушень, наданих у трьох ЗПП [11, ст. 3; 13, ст. 1; 14, п. 1 ч. 1 ст. 2].

Стосовно ж поняття «профілактика», слід підкреслити, що будь-яке закріплення та застосування заходів контролю, нагляду й аудиту, експертизи, інших елементів системи стримувань і противаг, позитивної та негативної юридичної відповідальності має на меті профілактику подальших правопорушень.

Вже принаймні через це неможливо уявити закон, який би не містив положень, спрямованих на профілактику правопорушень. Як слушно стверджує О. Уварова, «роль нормативного акта є переважно інформативно-регулятивною, превентивною» [20, с. 86].

Наприклад, навіть у нещодавній статті, опублікованій у «Наукових записках Інституту законодавства Верховної Ради України» та присвяченій нібито віддаленій проблематиці екологічної складової при здійсненні благоустрою населених пунктів, вказано: «У числі заходів охорони земель, передбачених Земельним кодексом України, названі передовсім профілактичні заходи, проведення яких дозволить запобігти в подальшому завданню шкоди земельним ділянкам (а також землям). ... Такі заходи мають першорядне значення» [21, с. 70]. Іншими словами, ці заходи є профілактичними стосовно порушень екологічних прав людини та права власності.

Метою, скажімо, законодавства у сфері адміністративних послуг є профілактика корупції при наданні адміністративних послуг, профілактика порушення права людини бути почутою (вислуханою), права на оскарження, профілактика дискримінації при наданні таких послуг тощо.

Законодавство про судовий збір має на меті профілактику зловживань правом на звернення до суду (тобто профілактику легковажних та безпідставних позовів). Виборче законодавство спрямоване на профілактику викривлення результатів волевиявлення народу або територіальної громади. Процесуальне законодавство націлене на запобігання порушенням права на оскарження. правопорушення акт законодавство стратегічний

Сімейне законодавство спрямоване на профілактику перебування дітей поза сімейним оточенням і профілактику соціального сирітства (навіть діє Національна стратегія профілактики соціального сирітства до 2020 року), а мета ювенального - профілактика правопорушень, вчинених особами, що не досягли 18-річного віку, та проти таких осіб. Н. Крестовська розглядає профілактику та запобігання правопорушенням дітей і проти дітей як форму ювенальної юстиції [22, с. 385], однак є сенс розширити статус такої ювенальної профілактики до мети ювенального законодавства загалом.

Радше, ухвалення ЗПП може бути антипревентивним (або кому ближче термінопоняття «профілактика» - антипрофілактичним), оскільки збільшує ризик наявності положень, які містять суперечності (колізії) з нормами чинних нормативних актів. Іншими словами, ухвалення окремих законодавчих актів про запобігання певним явищам може стати такою причиною негативних явищ, виникненню якої насправді варто запобігати.

Правове регулювання необхідно диференціювати за його предметом (або ж правовим режимом) і суб'єктами здійснення, не збільшуючи штучно кількість нормативних актів і водночас запобігаючи їх колізійності.

Інакше виходить, що крім наявності суб'єктного (Закони України «Про Національну поліцію», «Про прокуратуру», «Про Кабінет Міністрів України» тощо) та предметного (напр., майже всі кодекси) «шарів» законодавства, пропонується ввести окремий ЗПП, певні норми якого неодмінно суперечитимуть чинним нормативним актам, і який створить недоцільне збільшення наявного законодавчого масиву.

Наприклад, чинний Закон України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» міг би за такою логікою іменуватися Законом України «Про запобігання (профілактику) перешкодам розвитку господарської діяльності й економічно недоцільним і неефективним нормативним актам». Про те, що саме запобіжне призначення має державна регуляторна політика як напрям державної політики, вказано у статті 1 цього закону. Натомість поряд із процесуальними кодексами міг би існувати Закон України «Про профілактику (запобігання) суддівського свавілля», особливо беручи до уваги той факт, що передусім для запобігання свавіллю й видаються процедурні та процесуальні нормативні акти. Можна було б іще продовжити цю логіку та розробити Закон України «Про профілактику (запобігання) безкарності», норми якого б конкурували з усім законодавчим масивом, що передбачає різноманітні санкції за правопорушення. Однак це вже було б абсурдом.

Що ж необхідно робити у разі потреби вдосконалення законодавчого регулювання певних правовідносин з метою ефективнішого запобігання певному негативному явищу? Слід, передусім, проаналізувати чинне законодавство та вносити послідовні зміни та доповнення до нього, не «плодячи» законопроектів із превентивними назвами.

4. Компетенція суб'єктів профілактики: дублювання спеціальних законів? При ознайомленні зі змістом ЗПП може виникнути враження, що вони містять, передусім, переліки повноважень і порядок їх реалізації. Для того, щоб спростувати чи підтвердити цю тезу, було зроблено кількісний контент-аналіз, основні результати якого викладено в таблиці. Вона позначає кількість слів і знаків, присвячених регулюванню відповідних предметних сфер (рядки зверху донизу) у відсотках до загальної кількості слів і знаків у ЗПП кожної з держав (стовпчики справа наліво: БЛР - Білорусь; КАЗ - Казахстан; КРГ - Киргизія; РФ - Росія; УЗБ - Узбекистан). Слова та знаки назв розділів (глав) і статей не бралися до уваги. У білоруському ЗПП не враховано положення про внесення змін до інших законів, оскільки це б спотворило відсоткове співвідношення на користь прикінцевих положень.

Як бачимо, дві третини основного тексту ЗПП Білорусі присвячено порядку проведення заходів, при цьому кожна така послідовність починається із зазначення суб'єкта, що має відповідну компетенцію. Такі нормоположення бажано органічно розмістити у законах, що регулюють компетенцію відповідних суб'єктів (далі - ЗКС), і не збільшувати штучно законодавчий простір, знецінюючи його та водночас створюючи причини для розбіжностей.

На першому місці за обсягом у ЗПП інших чотирьох держав - переліки повноважень кожного суб'єкта, які ще більш органічними були б у відповідних ЗКС.

Координаційні повноваження (особливо враховуючи їх незначний, як видно з таблиці, обсяг на тлі інших положень ЗПП) варто передбачити у ЗКС («Про Кабінет Міністрів», «Про прокуратуру», або «Про Національну поліцію»), який координує або при якому створюється координаційний орган, і Законі «Про місцеве самоврядування».

Враховуючи дуже незначний обсяг тексту з переліком повноважень кількох суб'єктів і права й обов'язки громадян, їх також можна без шкоди для нормотворчості та правозастосування розмістити у ЗКС.

Порядок проведення заходів, який у ЗПП закріплений без вказівки на конкретні органи (тобто передбачається здійснення усіма переліченими у ЗПП суб'єктами) можна розмістити у Законі України «Про Національну поліцію» як у законі, що регулює статус органу, який подається авторами ЗПП як такий, що має найбільше повноважень у цій сфері. В інших же законах можна передбачити бланкетні норми з посиланням на норми Закону України «Про Національну поліцію», що регулюють проведення тих заходів, які проводить той або інший орган. Таке вже практикується у вітчизняному законодавстві (п. 1 ч. 1 ст. 13 Закону України «Про Національну гвардію України»).

Якщо ж включення нормоположень до ЗКС є недоречним, варто включати відповідні норми до кодексів (про адміністративні правопорушення, Митний, Кримінально- виконавчий) і законів про певні види діяльності («Про оперативно-розшукову діяльність», «Про охоронну діяльність», «Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі»).

Також чимало норм, аналогічних зарубіжним ЗПП, вже містяться або ще підлягають включенню до Закону України «Про соціальну адаптацію осіб, які відбувають чи відбули покарання у виді обмеження волі або позбавлення волі на певний строк».

Нарешті, частину загальних і прикінцевих положень можна адаптувати та включити до вищезазначених законів у разі потреби.

Прикметним і яскравим підтвердженням сумнівної доцільності ЗПП є перший абзац фінансово-економічного обґрунтування проекту ЗПП Росії: «Повноваження та права ... органів виконавчої влади ..., закріплювані за ними цим законом, фактично вже реалізуються ними в межах чинного законодавства» [17]. Вочевидь, бажаючи пояснити відсутність потреби пошуку додаткового фінансування, автори проекту слушно надали зайву підставу сумніватися в доцільності окремого ЗПП.

Висновки. На підставі проведеного дослідження можна дійти таких висновків:

1) не вбачається жодної норми ЗПП, яка б не могла бути органічно включеною до нормативного акта, що регулює засади діяльності певного державного чи недержавного інституту й/або засади певної сфери суспільних відносин;

2) незалежно від структури та змісту закону (проекту закону) про профілактику правопорушень чимало суспільних відносин, прямо й опосередковано пов'язаних із профілактичною метою, залишаться поза регулюванням цим законом;

3) стратегічні та програмні положення необхідно викладати у відповідних державних концепціях, стратегіях і програмах, можливо з потребою затвердження на рівні закону, однак саме закону про затвердження державної програми, стратегії, концепції профілактики правопорушень (або запобігання злочинності), а не закону про профілактику правопорушень.

Список використаних джерел

1. Лекарь А.Г. Профилактика преступлений. М. : Юрид. лит., 1972. 104 c.

2. Картка проекту Закону України «Про профілактику злочинності». URL: goo.gl/LjULxJ

3. Потомська Н.А. Нормативно-правове регулювання профілактики злочинів органами прокуратури та шляхи його вдосконалення. Право і суспільство. 2012. № 4. С. 146-149.

4. Картка проекту Постанови про неприйнятність проекту Закону України «Про профілактику злочинів».

5. Хронологія пленарного засідання Верховної Ради України 23 березня 2000 року. URL: goo.gl/q2pvGy

6. Бандурка О.М. Профілактика злочинності. Вісник Південного регіонального центру Національної академії правових наук України. 2014. № 1. С. 115-124.

7. Мило видова С.В. Правові засади запобігання адміністративним правопорушенням в Україні: сучасний стан і перспективи вдосконалення. Право і суспільство. 2013. № 4. С. 94-100.

8. Щедрин Н.В. Основы общей теории предупреждения преступности : учеб. пособ. Красноярськ : Краснояр. гос. ун-т, 1999. 58 с.

9. Батан Ю.Д. Вплив превентивного механізму права на неправомірну поведінку. Правовий вплив на неправомірну поведінку: актуальні грані: монографія / за ред. О.В. Козаченка, Є. Л. Стрельцова. Миколаїв : Іліон, 2016. С. 625-642.

10. Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации : Федеральный закон № 182-ФЗ. URL: goo.gl/gpwrAq

11. Арзамасцев О.П. Анализ проекта Федерального закона «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации». Вестник Пензенского государственного университета. 2015. № 2. C. 48-52.

12. Асанов Ж.К. Десять мер по снижению «тюремного населения». Право и государство. 2013. № 4 (61). С. 78-81.

13. Карточка законопроекта № 421465-6 «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации». URL: goo.gl/Xp9Q7i

14. Голіна В.В., Лукашевич С.Ю., Колодязний М.Г. Державне програмування і регіональне планування заходів запобігання злочинності в Україні / за заг. ред. В.В. Голіни. Х. : Право, 2012. 304 с.

15. Уварова О.О. Принципи права у правозастосуванні: загальнотеоретична характеристика : монографія. Харків : «Друкарня МАДРИД», 2012. 196 с.

16. Ігнатенко І. До питання про екологічну складову при здійсненні благоустрою населених пунктів. Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України. 2017. № 2. С. 69-74.

17. Крестовская Н.Н. Ювенальное право. Одесская школа права. Введение в украинское право / под общ. ред. С.В. Кивалова ; отв. ред. М.В. Афанасьева ; сост. Ю.Д. Батан ; НУ ОЮА. 3-е изд., перераб. и доп. Одесса : Юридична література, 2016. С. 377-385.

Анотація

Метою статті є виявлення доцільності регулювання питань профілактики правопорушень окремим актом законодавства. Враховано досвід вітчизняного законотворення та законотворення Білорусі, Казахстану, Киргизії, Росії, Словенії й Узбекистану. Зроблено кількісний контент-аналіз законів про профілактику, чинних у державах СНД.

Ключові слова: законодавство, превентивна мета (ціль, призначення), превенція, запобігання, попередження, профілактика правопорушень.

Ключевые слова: законодательство, превентивная цель (назначение), превенция, предотвращение, предупреждение, профилактика правонарушений.

Keywords: legislation; preventive purpose (goal); prevention, preclusion of offenses; avoidance, precaution.