Гармонізація законодавства України з правом Європейського Союзу як один з етапів його адаптації до Європейських правових стандартів

Размещено на http://www.allbest.ru/

Донецький юридичний інститут МВС України, м. Кривий Ріг

Гармонізація законодавства України з правом Європейського Союзу як один з етапів його адаптації до Європейських правових стандартів

кандидат юридичних наук, доцент

Ямковий Владислав Іванович

Анотація

Ключові слова: адаптація законодавства, гармонізація, інтеграція, Європейський Союз, аcquis communautaire, Угода про партнерство і співробітництво між Україною та ЄС, Угода про асоціацію.

Аннотация

Статья посвящена современным проблемам гармонизации национального законодательства Украины и законодательства стран-членов Европейского Союза с целью приведения его в соответствие с европейскими правовыми нормами и стандартами.

Ключевые слова: адаптация законодательства, гармонизация, интеграция, Европейский Союз, acquis communautaire, Соглашение о партнерстве и сотрудничестве между Украиной и ЕС, Соглашение об ассоциации.

Annotation

The article is concerned with the adaptation problems of Ukrainian legislation to the European Union member states' legislation and to the modern problems on the way of harmonization the national legislation in order to lead it to correspondence with European legal norms and standards.

Key words: adaptation of legislation, integration, harmonization, European Union, the member states of the European Union, acquis communautaire, international legal norms and standards, Partnership and cooperation agreement, Association Agreement.

Постановка проблеми. Проблема зближення національної правової системи з правовою системою Європейського Союзу (далі -- ЄС) та вимогами міжнародно-правових норм і стандартів є не лише проблемою України, адже вона постала майже перед усіма державами-членами колишнього СРСР, системи законодавства яких потребували глибинного реформування.

Разом із здобуттям незалежності Україна обрала стратегічним орієнтиром створення національної державної правової системи європейські правові стандарти та впевнено стала на шлях розширення зв'язків з ЄС. Першим важливим кроком на шляху до залучення нашої держави до європейського правового поля стало підписання Угоди про партнерство і співробітництво між Україною та Європейськими Співтовариствами та їхніми державами-членами від 14 червня 1994 р. (далі -- УПС), ратифікованої Законом України № 237/94-ВР від 10.11.1994 р. [11. Однак правова адаптація законодавства України до законодавства ЄС, як передумова їхньої гармонізації, є тривалим та складним процесом, а тому процес зближення національного права із сучасною європейською системою права та законодавством країн-членів ЄС та законодавством міжнародних організацій потребує більш ретельного дослідження.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Окремі теоретичні і практичні аспекти питання гармонізації національного права та права ЄС були предметом наукового інтересу та досліджень багатьох вітчизняних учених, серед яких, зокрема, Н. Гнидюк, І. Грицяк, Г. Друзенко, В. Забігайло, О. Зеркаль, Ю. Капіца, В. Муравйов, Р. Петров, Н. Пархоменко, С. Шевчук та інші. Проте процес адаптації законодавства України до права ЄС є динамічним та охоплює дуже велике коло питань, комплексний аналіз яких зумовлює постійну актуальність присвячених цьому досліджень та їхнє подальше здійснення.

Метою статті є аналіз ретроспективи процесів адаптації та обґрунтування потреби та визначення напрямів подальшої гармонізації законодавства України і законодавства ЄС, а також виявлення проблемних питань щодо цього.

Виклад основного матеріалу. Фундамент внутрішнього забезпечення процесу адаптації ще в 90-ті роки заклали Укази Президента України «Про забезпечення виконання Угоди про партнерство та співробітництво між Україною та Європейським Співтовариством» від 24 лютого 1998 р. № 148 [2]; «Про затвердження Стратегії інтеграції України до ЄС» від 11 червня 1998 р. № 615 [3]; «Про заходи щодо вдосконалення нормотворчої діяльності органів виконавчої влади» від 9 лютого 1999 р. № 145 [4].

Одним з основних напрямків інтеграційного процесу, що був проголошений Стратегією інтеграції України до Європейського Союзу (далі -- Стратегія), було визначено адаптацію законодавства України до законодавства ЄС, яка полягає у зближенні із сучасною європейською системою права з метою забезпечення розвитку політичної, підприємницької, соціальної, культурної активності громадян України, економічного розвитку держави у межах ЄС, сприяючи поступовому зростанню добробуту громадян, приведенню його до рівня, що склався у державах-членах ЄС.

Відповідно до Стратегії, етапами правової адаптації мала стати імплементація Угоди про партнерство та співробітництво, укладання галузевих угод, приведення чинного законодавства України у відповідність із стандартами ЄС, створення механізму приведення проектів актів законодавства України у відповідність із нормами ЄС.

Згодом постановою Кабінету Міністрів України від 16 серпня 1999 р. № 1496 була затверджена Концепція адаптації законодавства України до законодавства ЄС (надалі -- Концепція) [5], положення якої мали бути покладені в основу щорічних планів роботи центральних органів виконавчої влади з адаптації законодавства України до законодавства ЄС і забезпечити їх урахування під час здійснення заходів, спрямованих на реалізацію Стратегії.

Як відзначає О. А. Дєгтяр, у Концепції визначено три етапи адаптації законодавства. На першому етапі перевага повинна надаватися: розвитку відповідно до вимог, визначених у Декларації, що прийнята Європейською Радою на Копенгагенському саміті у червні 1993 р., з метою створення правової системи в Україні, яка б сприяла досягненню стабільності у суспільстві, гарантувала верховенство права, права людини і забезпечувала функціонування ринкової економіки; розвитку законодавства України за визначеними цією Концепцією або Міжвідомчою координаційною радою пріоритетними сферами у напрямі його поступового зближення із законодавством ЄС. На другому етапі, який триває сьогодні, процес адаптації законодавства зосереджується на таких завданнях: перегляд законодавства України у сферах, визначених ч. 2 ст. 51 УПС, з метою забезпечення його приблизної відповідності законодавству ЄС; правове забезпечення створення зони вільної торгівлі між Україною та ЄС і підготовка до асоційованого членства України в ЄС. Третій етап адаптації законодавства залежатиме від укладення Угоди про асоційоване членство України в ЄС та включатиме період підготовки розширеної програми гармонізації законодавства України із законодавством ЄС з метою забезпечення інтеграції України до спільного ринку ЄС [6, с. 27].

У червні 1998 р. була створена Міжвідомча координаційна рада з адаптації законодавства України до законодавства ЄС, провідну роль у якій мало відігравати Міністерство юстиції України, на яке було покладено завдання координації процесу зближення законодавства на урядовому рівні.

Міністерство юстиції України повинно було здійснити переклад актів acquis communautaire на українську мову, забезпечити функціонування загальнодержавної інформаційної мережі з питань права Європейського Союзу та провести аналіз наслідків впровадження в законодавство України актів acquis communautaire у сферах, правовідносини в яких регулюються правом Європейського Союзу.

18 березня 2004 р. Верховна Рада України прийняла Закон України № 1629-IV, яким затвердила «Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу» (далі -- Загальнодержавна програма) [7], яку проголосила пріоритетним напрямом української зовнішньої політики з метою спрямування адаптації на приведення у відповідність правової системи України до acquis communautaire з урахуванням критеріїв відповідності третьому Копенгагенському й Мадридському критеріям набуття членства в Європейському Союзі (розділ 1 Загальні положення Загальнодержавної програми). гармонізація європейський законодавство правовий

В. М. Божко відзначає, що дослівний переклад терміну «аcquis communautaire» з французької мови означає «надбання Співтовариства» (надалі -- acquis ЄC) та наголошує на особливостях правової системи Європейського Союзу, яка охоплює акти законодавства Європейського Союзу (але не обмежується ними). Така система формувалася та розвивалася упродовж майже 60 років та містить понад 15 тисяч різноманітних видів правових актів і майже 10 тисяч рішень Суду ЄС [8, с. 12].

Аналізуючи поняття «адаптації», Н. М. Пархоменко слушно відзначає, що адаптація (лат. adapto -- пристосовую) -- це процес пристосування до умов, які змінюються; у міжнародному праві адаптація є процесом приведення національного законодавства до норм і стандартів міжнародного права шляхом удосконалення національного законодавства (внесення змін і доповнень, прийняття нових нормативно-правових актів), укладання або приєднання до міжнародних договорів, що здійснюється уповноваженими органами державної влади за шляхом правотворчості, планування, координації та контролю.

Адаптація є складовою інтеграційних процесів, передумовою гармонізації національного законодавства із законодавством міжнародних організацій, що являє собою планомірний процес, який включає декілька послідовних етапів, на кожному з яких має досягатися певний ступінь відповідності національного законодавства міжнародно-правовим нормам і стандартам. Серед цих етапів Н. М. Пархоменко називає такі:

1) визначення критеріїв гармонізації в різних сферах інтеграційної взаємодії відповідно до укладених договорів та визначення галузей законодавства, що потребують гармонізації, окреслення відповідного кола проблем правового регулювання в цій галузі;

2) співвідношення мети і завдань правового регулювання інтеграційної взаємодії, правова експертиза та порівняльно-правовий аналіз національних законодавчих та інших нормативно-правових актів, визначення їх відповідності укладеним міжнародним договорам та вироблення пропозицій щодо їх гармонізації з урахуванням наслідків гармонізації на національному рівні та впливу на національну правову систему; узгодження понять і термінів національного права та права міжнародних організацій, міжнародних договорів;

3) визначення та затвердження переліку нормативно-правових актів, що потребують гармонізації з урахуванням їхньої юридичної сили, а також переліку міжнародних договорів, які необхідно укласти з метою гармонізації, визначення оптимальних форм та засобів, рівнів та меж гармонізації;

4) синхронна розробка та прийняття нових нормативно-правових актів або внесення змін у діюче законодавство відповідними державними органами, подолання існуючих колізій між національним та міжнародним правом або правом міжнародних організацій чи їхніх об'єднань шляхом застосування відповідних процедур визнання загальновизнаних принципів права, правових стандартів та їх закріплення у національному законодавстві; врахування загальних і специфічних вимог під час входження нормативних приписів актів міжнародних організацій у національну правову систему тощо [9, с. 338-340].

Говорячи про адаптацію законодавства України до законодавства ЄС, О. В. Прилипчук слушно зауважив, що необхідно враховувати структуру європейського законодавства, яка складається з:

- Договору про заснування Європейського співтовариства вугілля і сталі 1951 р., Договору про заснування Європейського економічного співтовариства 1957 р. і Договору про заснування Європейського Співтовариства з атомної енергії 1957 р.;

- положень, директив та інших актів нормативного характеру, які приймаються компетентними органами Європейських Співтовариств;

- міжнародних угод, однією із сторін яких є Європейські Співтовариства;

- рішень Суду Європейських Співтовариств, якими дається офіційне тлумачення відповідних правових норм [10, с. 3, 4].

Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 16 червня 2005 р. № 201-р було затверджено «План заходів щодо виконання у 2005 році Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу» [11].

Починаючи з 2005 р., Кабінет Міністрів України щороку затверджував план заходів щодо її виконання. Ці плани містили не лише перелік нормативно-правових актів (як законопроектів, так і підзаконних актів), які необхідно було розробити та прийняти, строк їх виконання й відповідальних осіб, а також список джерел acquis ЄС, які регулюють правовідносини у різноманітних сферах: охорони праці; про компанії; податків; фінансових послуг; інформаційних відносин; охорони здоров'я та життя людей, тварин і рослин; довкілля; технічні правила і стандарти; енергетики; транспорту; інтелектуальної власності; правила конкуренції тощо.

Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 25 березня 2013 р. № 157-р також було затверджено «План заходів щодо виконання у 2013 році Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу» [12].

Згідно з § 35 регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою уряду від 18 липня 2007 р. № 950, у редакції постанови № 160 від 24 лютого 2016 р. [13], проект постанови Кабінету Міністрів України, а також проект розпорядження Кабінету Міністрів України про схвалення концепції реалізації державної політики у відповідній сфері, концепції державної цільової програми та концепції закону підлягає опрацюванню на відповідність зобов'язанням України у сфері європейської інтеграції, у тому числі міжнародно-правовим, та з урахуванням права Європейського Союзу (acquis ЄС).

Під час опрацювання проекту акта Кабінету Міністрів України розробник повинен визначити: джерела права Європейського Союзу (acquis ЄС), що регулюють правовідносини, аналогічні тим, що планується врегулювати проектом акта; наявність зобов'язань України у сфері європейської інтеграції, у тому числі міжнародно-правових, щодо предмета правового регулювання проекту акта; наявність програмних документів у сфері європейської інтеграції з предмета, що регулюється проектом акта.

Відповідно до ч. 2 ст. 11 Закону України «Про засади внутрішньої і зовнішньої політики» від 1 липня 2010 р. [14], основними засадами зовнішньої політики України проголошено забезпечення інтеграції нашої держави до європейського політичного, економічного, правового простору з метою набуття членства в Європейському Союзі, а також до засад внутрішньої політики у соціальній сфері віднесено прагнення забезпечити гарантовані Конституцією України права і свободи громадян на основі впровадження європейських стандартів соціального захисту й підвищення якості соціальних послуг (ч. 1 ст. 8 вказаного Закону).

На виконання цих засад 21 березня 2014 р. під час позачергового Саміту Україна -- ЄС було підписано політичну частину Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським Співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони, та Заключний акт Саміту [15].

27 червня 2014 р. Президент України та керівництво ЄС і глави держав та урядів 28 держав-членів ЄС підписали економічну частину Угоди, які разом із рештою тексту Угоди становлять єдиний документ.

16 вересня 2014 р. Верховна Рада України та Європейський Парламент синхронно ратифікували Угоду про асоціацію між Україною та ЄС [16], а вже 1 вересня 2017 р. після тривалого процесу ратифікації Угоди парламентами всіх 28 держав-членів Угода про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським Співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони, набула чинності у повному обсязі.

У преамбулі цієї Угоди зазначено, що Україна взяла на себе зобов'язання забезпечувати поступову адаптацію законодавства України до acquis ЄС відповідно до напрямів, визначених у цій Угоді, та забезпечувати ефективне її виконання.

Окрім того, у підпункті d) пункту 2 статті 1 «Цілі» Європейський Союз погодився підтримувати зусилля України стосовно завершення її переходу до діючої ринкової економіки, у тому числі шляхом поступової адаптації її законодавства до acquis ЄС.

У ст. 114 «Адаптація законодавства» сторони Угоди наголошується на важливості адаптації чинного законодавства України до законодавства Європейського Союзу. Україна погодилася забезпечити, щоб її чинні закони та майбутнє законодавство поступово досягли сумісності з acquis ЄС. Така адаптація має розпочатися з дати підписання даної Угоди і поступово поширитися на всі елементи acquis ЄС, зазначені у Додатку XVII до цієї Угоди.

Відповідно до ст. 93 Регламенту Верховної Ради України, затвердженого Законом України «Про Регламент Верховної Ради України» від 10 лютого 2010 р. № 1861-VI [17] вказано, що кожен законопроект, проект іншого акта після його реєстрації в апараті парламенту направляється на експертизу щодо його відповідності міжнародно-правовим зобов'язанням України у сфері європейської інтеграції для підготовки експертного висновку.

07.07.2015 р. Президент України підписав Указ № 398/2015 «Про визнання такими, що втратили чинність, деяких актів Президента України» [18], яким визнано такими, що втратили чинність, деякі акти Президента в євроінтеграційній сфері минулих років, у зв'язку з тим, що Указом Президента від 12 січня 2015 р. № 5/2015 затверджено Стратегію сталого розвитку «Україна -- 2020» [19] та Указом Президента від 26 травня 2015 р. № 287/2015 затверджено Стратегію національної безпеки України [20], які чітко формулюють євроінтеграційні прагнення України та враховують новий етап відносин між Україною та Євросоюзом, що закладений в Угоді про асоціацію та відповідає реаліям сьогодення.

Таким чином, на сьогодні можна констатувати, що владою створено всі передумови гармонізації законодавства України та ЄС і запроваджено таку систему в механізмі правотворчості в Україні, яка забезпечуватиме розробку та прийняття всіх без виключення нормативно-правових актів у відповідності до стандартів права ЄС.

Разом з тим Україна, на жаль, дотепер знаходиться ще далеко від європейських стандартів правової регламентації в багатьох сферах відносин. Серед основних чинників, які зумовлюють труднощі на шляху узгодження національного законодавства із загальноєвропейським і не завжди мають правове підґрунтя, можна відзначити такі:

- багатогранність європейського правового поля, його комплексний характер;

- значна тривалість формування правового поля держави як соціального процесу, що органічно пов'язаний із змінами у всіх інших сферах життя суспільства;

- протистояння між гілками влади в Україні та гостра політична боротьба, що перешкоджають ефективній законотворчій діяльності парламенту;

- відсутність чітких критеріїв визначення пріоритетних сфер адаптації українського законодавства;

- відсутність дієвого механізму імплементації чинних правових норм.

Висновки

Отже, для вирішення проблем гармонізації на шляху адаптації законодавства України та ЄС, більшої ефективності процесу наближення правового поля держави до стандартів права ЄС необхідно запровадити цілу низку заходів, покликаних створити режим найбільшого сприяння йому, а саме:

- розробити нову Концепцію адаптації українського законодавства до законодавства Європейського Союзу, яка б відповідала сьогоденню;

- виробити чіткі критерії визначення пріоритетних сфер адаптації та перелік правових актів ЄС, у відповідність до яких має бути приведене українське законодавство;

- одночасно з адаптацією вже існуючих законів приймати нові, узгоджені із правовим полем ЄС, законодавчі акти;

- забезпечити злагоджену співпрацю всіх гілок влади в процесі законотворчої діяльності, подолавши протистояння між гілками влади та різними політичними силами в Україні задля єдиної мети;

- розробити чіткі графіки роботи органів державної влади України з гармонізації законодавства для окремих галузей права з розмежуванням компетенції кожного з них;

- створити профільний комітет Верховної Ради України, який би забезпечував координацію та узгодження відповідної законотворчої діяльності;

- залучати до процесів гармонізації українського законодавства іноземних експертів та максимально використовувати технічну допомогу ЄС;

- створити врешті єдину цілісну систему законодавства України, подолавши його розпорошеність, що ускладнює процес адаптації.

Список використаних джерел

1. Угода про партнерство та співробітництво між Україною і Європейськими Співтовариствами та їх державами-членами: ратифікована Законом України від 10.11.1994 № 237/94-ВР. Відомості Верховної Ради України. 1994. № 46. Ст. 214.

2. Про забезпечення виконання Угоди про партнерство та співробітництво між Україною та Європейськими Співтовариствами (Європейським Союзом) і вдосконалення механізму співробітництва з Європейськими Співтовариствами (Європейським Союзом): Указ Президента України від 24 лютого 1998 р. № 148. Урядовий кур'єр. 1998. 21 березня.

3. Про затвердження Стратегії інтеграції України до Європейського Союзу: Указ Президента України від 11 черв. 1998 р. № 615/98. Урядовий кур'єр. 1998. 18 червня.

4. Про заходи щодо вдосконалення нормотворчої діяльності органів виконавчої влади: Указ Президента України від 9 лютого 1999 р. № 145. Офіційний вісник України від 26.02.1999. 1999. № 6. Стор. 18. Ст. 189

5. Про Концепцію адаптації законодавства України до законодавства ЄС : Постанова Кабінету Міністрів України № 1496 від 16 серпня 1999 р. Офіційний вісник України. 1999. № 33.

6. Дєгтяр О. А. Загальнотеоретичні проблеми адаптації правової системи України до законодавства Європейського Союзу. Адаптація правової системи України до права Європейського Союзу : теоретичні та практичні аспекти : матеріали II Всеукраїнської науково-практичної конференції (м. Полтава, 23 листопада 2017 р.) : у 2 ч. Полтава : Россава, 2017. Ч. 1.

7. Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу: Закон України від 18 березня 2004 р. № 1629-IV. Відомості Верховної Ради України. 2004. № 29. Ст. 367.

8. Божко В. М. Правове підґрунтя для адаптації права України до права Європейського Союзу. Адаптація правової системи України до права Європейського Союзу : теоретичні та практичні аспекти : матеріали II Всеукраїнської науково-практичної конференції (м. Полтава, 23 листопада 2017 р.) : у 2 ч. Полтава : Россава, 2017. Ч. 1.

9. Пархоменко Н. М. Гармонізація законодавства України з європейським та міжнародним правом: методи, етапи, види. Часопис Київського університету права. 2012. № 1.

10. Прилипчук О. В. Проблеми адаптації законодавства України до законодавства ЄС. Державне будівництво. 2015. № 1.

11. Про затвердження плану заходів щодо виконання у 2005 році Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу: Розпорядження Кабінету Міністрів України від 16 червня 2005 р. № 201-р URL: http://zakon3.rada.gov.uaЛaws/card/201-2005-р.

12. Про затвердження плану заходів щодо виконання у 2013 році Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу: Розпорядження Кабінету Міністрів України від 25 березня 2013 р. № 157-р URL: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/157-2013-р.

13. Про затвердження Регламенту Кабінету Міністрів України: Постановою уряду від 18 липня 2007 р. № 950, в редакції постанови № 160 від 24 лютого 2016 р. URL: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/950-2007-п.

14. Про засади внутрішньої і зовнішньої політики України : Закон України: прийнятий 01.07.2010 р. № 2411-17 URL: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/2411-17.

15. Association Agreement between the European Union and the European Atomic Energy Community and their member states, of the one part, and Ukraine, of the other part. URL: http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2016/november/tradoc_155103.pdf.

16. Про ратифікацію Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони:Закон України від 16 вересня 2014 р. № 1678-VII. URL: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/1678-18.

17. Про Регламент Верховної Ради України: Закон України від 10 лютого 2010 р. № 1861-VI. Відомості Верховної Ради України. 2010. № 14-15, № 16-17. Ст. 133.

18. Про визнання такими, що втратили чинність, деяких актів Президента України: Указ Президента України від 07 липня 2015 р. № 398/2015. URL: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/398/2015.

19. Про Стратегію сталого розвитку «Україна -- 2020»: Указ Президента України від 12 січня 2015 р. № 5/2015 URL: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/5/2015.

20. Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 6 травня 2015 р. «Про Стратегію національної безпеки України»: Указ Президента України від 26 травня 2015 р. № 287/2015 URL: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/287/2015.

Размещено на Allbest.ru