Нормативно-правові та організаційно-структурні засади функціонування національних органів охорони правопорядку періоду української революції 1917-1921 рр.

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Актуальною проблемою сучасної історико-правової науки є дослідження процесів національного відродження, визвольної боротьби та державотворення. Революція гідності 2014 року стала однією з найбільш значущих точок відліку у становленні української нації, коли після двадцяти трьох років невизначеності український народ, нарешті, остаточно зробив свій зовнішньополітичний вибір -- курс на європейську та євроатлантичну інтеграцію.

У той же час процес розбудови незалежної держави потребує узагальнення всього накопиченого досвіду. Це зумовлено тим, що колізії сучасного вітчизняного державотворення багато в чому є аналогічними проблемам, які постали перед творцями української державності в період Української революції 1917-1921 рр. одного із найважливіших і найскладніших періодів в історії нашого народу у ХХ столітті. Ці роки стали вершиною національно-визвольної боротьби, відродження української нації.

В означеному контексті однією із затребуваних проблем є дослідження розбудови українською державою системи національних правоохоронних органів, аналіз нормативно-правових й організаційно-правових засад їхньої діяльності з охорони правопорядку і боротьби зі злочинністю за суспільно-політичної ситуації в Україні в 1917-1921 рр. Означена проблема є актуальною з точки зору необхідності врахування історичного досвіду розбудови національних правоохоронних органів для вирішення сучасних завдань реформування системи МВС України, створення Національної поліції.

Аналізуючи глибинність вивчення даної проблеми в сучасній історико-правовій науці, необхідно зазначити, що в узагальнюючих, новаторських працях вітчизняні науковці намагалися об'єктивно й неупереджено розкрити зазначену проблематику. Дослідженням історико-правових проблем організації охорони правопорядку та розбудови органів внутрішніх справ України в період 1917-1921 рр. займалися Р.Ю. Васковський, О.А. Гавриленко, П.І. Гарчев, В.А. Довбня, Є.С. Дурнов, І.А. Логвиненко, І.П. Мазепа, О.М. Мироненко, П.П. Михайленко, В.С. Сідак, А.П. Тимченко, П.О. Христюк, В.М. Чисніков, Я.І. Шинкарук та інші науковці.

Втім, зважаючи на те, що розвиток української державності та процесу реформування правоохоронної системи в сучасний період може бути більш ефективним з урахуванням власної практики державотворення, розвитку та становлення правоохоронних органів, на наш погляд, існує потреба в подальшому комплексному науковому аналізі нормативно-правових та організаційно-структурних засад функціонування органів правопорядку української держави в зазначений історичний період.

Таким чином, метою цієї роботи є ретроспективний аналіз досвіду нормативно-правового й організаційно-структурного забезпечення розбудови національних органів охорони правопорядку на різних етапах Української революції 1917-1921 рр., визначення можливостей його використання у реформуванні сучасної системи органів Національної поліції України.

Безперечно, розгляд даного питання необхідно почати з характеристики періоду Української революції, коли точилася боротьба за втілення в життя ідеї української державності та створення національних державних інституцій, у тому числі й системи правоохоронних органів.

Як відомо, у період 1917-1921 рр. Україна пережила різні форми національної державності (Українська Народна Республіка періоду Центральної Ради, Українська Держава гетьмана П. Скоропадського, Українська Народна Республіка доби Директорії, національно-визвольні змагання на західних землях (ЗУНР)). Вперше необхідність формування національної системи органів внутрішніх справ на теренах української держави було задекларовано після ухвалення 3 липня 1917 року ІІ Універсалу Української Центральної Ради, у якому вона проголосила створення окремого відповідального перед нею органу -- Генерального секретаріату. Українська Центральна Рада визначила його «яко носителя найвищої краєвої влади Временного Правительства на Україні» [1].

У Декларації Генерального секретаріату від 27 червня 1917 року було наголошено, що він, як виконавчий орган Центральної Ради, «котрому вона передає в сій сфері свою повну власть», «має обхоплювати всі потреби українського народу» [2]. Виходячи з цих потреб, між членами Генерального секретаріату було розподілено обов'язки за напрямами роботи, зокрема й у сфері внутрішніх справ. Керівництво нею було покладено на Генерального секретаря внутрішніх справ, якому підпорядковувалося Генеральне секретарство внутрішніх справ.

Однак необхідно зауважити той факт, що ні в Універсалах, ні в Декларації ще нічого не зазначено про ставлення Української Центральної Ради та Генерального секретаріату до проблеми забезпечення охорони правопорядку й боротьби зі злочинністю.

Підходи української держави до розв'язання цих завдань набули більш конкретних обрисів у Декларації Генерального секретаріату від 29 вересня 1917 р. Констатувавши, що війна й складна економічна ситуація «несуть за собою темне, несвідоме невдоволення широких народних мас», поширюється «епідемія грабежів, самосудів, анархістичних виступів безвідповідальних груп», Генеральний секретаріат окреслив перед Генеральним секретарством внутрішніх справ завдання щодо боротьби з цим лихом шляхом активної, організованої самодіяльності й самооборони людності, схваливши організацію «Вільного козацтва» [3]. Отже, керівництво держави, усвідомлюючи, що поспіхом створена з ініціативи Тимчасового уряду слабко організована, малочисельна, непрофесійна міліція не спроможна гарантувати порядок і лад в Україні, обрало позицію підтримки створюваних із народної ініціативи добровільних воєнізованих місцевих формувань із числа населення як допоміжної сили міліції.

У найзагальнішому вигляді підходи держави до проблеми забезпечення правопорядку в Україні були окреслені в III Універсалі Української Центральної Ради, виданому 7 листопада, вже після подій 25 жовтня 1917 р. у Петрограді. Цим актом проголошувалося утворення Української Народної Республіки (що означало фактичне відокремлення України від радянської Росії), стверджувалося право Української Центральної Ради та її уряду -- Генерального секретаріату України -- видавати закони і здійснювати державне управління в Україні, яку все ще розглядали як автономію у складі Російської держави [4].

Надалі, у IV Універсалі Української Центральної Ради, ухваленому 9 січня 1918 р., який остаточно визначив статус України як суверенної демократичної держави, щодо питань охорони правопорядку й боротьби зі злочинністю та розбудови національних органів, які мали виконувати це завдання, передбачалося після завершення мирних переговорів «розпустити армію зовсім, а потім замість постійної армії завести народну міліцію, щоб військо наше служило охороні робочого народу» [5].

Безперечно, практичним кроком на шляху до реалізації цієї мети стало ухвалення Малою Радою 3 січня 1918 р. Закону про утворення Українського Народного Війська (народної міліції), яке на той час, в умовах збройної боротьби проти більшовицького війська, мало за мету оборону УНР від загроз як зовнішніх («для оборони рідного краю від зовнішнього нападу»), так і внутрішніх [6]. Передбачалося, що після завершення військових дій і переходу до мирних умов державного будівництва народна міліція виконуватиме функцію охорони правопорядку в державі.

Наступним значущим етапом на історичному шляху становлення та розвитку національних правоохоронних органів є період Української Держави гетьмана П. Скоропадського та Української Народної Республіки за доби Директорії. Доба Української Центральної Ради завершилася 29 квітня 1918 р., коли внаслідок державного перевороту до влади прийшов гетьман П. Скоропадський. Нова влада не вважала за доцільне залишати у спадок правоохоронні органи УНР, зокрема міліцію, яку невдовзі було переформовано у Державну варту, підпорядковану Департаменту Державної варти Міністерства внутрішніх справ Української Держави гетьмана П. Скоропадського [7, с. 5].

У структурі департаменту функціонувало п'ять відділів, два з яких мали «освідомчі» функції. Всього у штаті налічувалося понад 150 осіб. До компетенції департаменту Державної варти було віднесено надзвичайно широкий спектр функцій: охорона громадського порядку і безпеки; організація і контроль за діяльністю місцевих органів; призначення і звільнення службовців варти; прикордонна охорона; контроль за проживанням в Україні іноземців; підготовка процедур набуття та позбавлення українського громадянства; контроль за зберіганням, перевезенням і використанням вибухових речовин тощо.

Однак в умовах наростання масового невдоволення гетьманським режимом на передній план діяльності Державної варти висувалася контррозвідувальна робота: запобігання і припинення злочинів проти державного ладу і безпеки, збір інформації про політичні настрої, страйки, партизансько-повстанський, профспілковий рух, політичні партії та організації. Уся територія Української Держави була охоплена мережею підрозділів варти: губернських, повітових, волосних. Інспектори Державної варти за посадою були помічниками губернських, повітових старост і міських отаманів. Особовий склад варти обраховувався за формулою: один піший вартовий на 2 тис. населення. У підпорядкуванні кожного повітового інспектора була кінна сотня.

Кадровий склад підрозділів Державної варти формувався за рахунок колишніх поліцейських, жандармів, городових, наглядачів, офіцерів та унтер-офіцерів. Складаючи присягу, службовці Державної варти використовували текст присяги військових. Повернувшись на службу, вони принесли досвід охоронних структур царських часів, відновили функціонування старої агентури. Прокурорський нагляд за діяльністю чинів Державної варти був формальним [8].

14 грудня 1918 р. до влади в Україні прийшов уряд Директорії, проголосивши відновлення Української Народної Республіки та продовження політики соціалістичної спрямованості, яку запроваджувала Українська Центральна Рада. Після повалення гетьманату Директорія УНР у січні 1919 року ліквідувала інститут Державної варти, її функції перейшли до відновленої народної міліції, а вартові знову стали міліціонерами.

Відзначимо, що Директорії та її уряду довелося працювати у надзвичайно складних суспільно-політичних умовах. На відміну від мирних умов існування Української Держави гетьмана П. Скоропадського, діяльність Директорії та її уряду в мирних умовах тривала лише один місяць -- до офіційного оголошення війни Радянській Росії 16 січня 1919 р. За таких умов Директорії та Раді Народних Міністрів УНР було не до прийняття кардинальних законів, що визначали б внутрішню політику, зокрема й у сфері охорони правопорядку. Скасувавши окремі закони Української Держави гетьмана П. Скоропадського, Директорія на певний час залишила чинними ті акти гетьманського уряду, якими було регламентовано питання охорони правопорядку й організації та діяльності правоохоронних структур, проте в подальшому обрала шлях створення власного законодавства у цій сфері.

Правовою підставою організації та діяльності МВС став наказ Директорії від 10 грудня 1918 р. за № 411 про заснування при ній Відділу внутрішніх справ, яким завідувача Відділу було наділено правами міністра внутрішніх справ. У документі визначено завдання «дбати про забезпечення порядку і спокою на місцях», тобто охороняти громадський порядок і безпеку. Також у наказі йшлося про необхідність гарантування політичних і громадянських прав у державі. З того часу організаційна структура МВС залишалася майже незмінною аж до завершення правління Директорії УНР [9, с. 479]. Важливим напрямом організаційної роботи МВС у цей період була заміна гетьманської державної варти на народну міліцію за Законом «Про скасування інституту державної варти й сформування народної міліції» від 4 січня 1919 р., на яку покладалося завдання з «охорони законності й ладу в Україні» [10].

Оскільки в основних політичних документах Директорії не були чітко визначені політико-правові підходи держави до забезпечення законності, охорони правопорядку та боротьби зі злочинністю, віднайти їх можна лише в результаті аналізу тодішніх окремих законів та підзаконних нормативно-правових актів. український історичний правоохоронний гетьман

Так, політику держави у сфері забезпечення законності в роботі правоохоронних органів можна визначити за аналізом ухваленого Радою Народних Міністрів Закону «Про відновлення гарантій недоторканності особи на території УНР» від 28 лютого 1919 р., яким було проголошено, що особа «може підлягати переслідуванню і позбавленню волі лише за передбачені належними карними законами злочинства тільки чином, зазначеним в законі» [11]. Нагляд за додержанням приписів цього закону повинні були здійснювати судді та прокурори окружних судів.

На забезпечення захисту політичних і громадянських прав представників будь-якої з народностей УНР був орієнтований Закон «Про карну відповідальність за образу національної честі та достоїнства» від 24 січня 1919 р. [12]. Низкою підзаконних нормативних актів було визначено завдання щодо боротьби зі злочинами проти держави, а саме -- діяльність, «яка загрожує республіканському ладу, спокою і внутрішньому порядку Української Народної Республіки» та «агітація проти нової влади на Україні» [13, с. 24].

Нагальним для Директорії було й питання захисту народного добра від протиправних посягань. Так, у постанові Директорії «Про заборону всякої агітації і підбурювання проти влади Української Народної Республіки та її державної незалежності» від 26 листопада 1918 р. майновими злочинами, за агітацію до вчинення яких винні підлягали відданню до військового суду, названо знищення «народного добра, панські економії і цукроварні» [14].

Декларація новопризначеного уряду Б. Мартоса від 12 квітня 1919 р. містить перелік кримінальних злочинів, із якими він передусім вестиме непримиренну боротьбу, а саме «зі всяким порушенням спокою і ладу і винних у цьому розбійників, хуліганів, погромщиків і інших злочинців безпощадно каратиме судом народної совісти» [15]. Згаданою вище постановою Директорії про заборону агітації проти УНР до загально-кримінальних майнових злочинів віднесено грабежі та розбої, а також піддано законодавчому регулюванню питання особистої відповідальності працівників правоохоронних органів.

Аналіз зазначених вище законодавчих та інших нормативно-правових актів свідчить, що в них містилися як матеріальні, так і процесуальні норми, що впорядковували питання, пов'язані із забезпеченням охорони правопорядку й боротьби зі злочинністю. Ними був визначений порядок притягнення до відповідальності осіб, винних у порушеннях правопорядку та вчиненні злочинів (процесуальні норми), міри відповідальності за них (матеріальні норми), а також регламент застосування заходів боротьби з правопорушеннями.

Слід зазначити, що політико-правові підходи Директорії у сфері охорони правопорядку й боротьби зі злочинністю базувалися на тих самих засадах, що й політика Центральної Ради, яка оголосила чинними на території України постанови і розпорядження Тимчасового уряду.

До речі, законодавство Російської імперії отримало застосування і в Українській Державі гетьмана Скоропадського. Відтак, на Україну поширювалася дія законів колишньої Російської імперії, зокрема тих норм, що забезпечували кримінально-правову охорону суспільних відносин у державі від злочинних посягань. Зрештою, ні Центральна Рада, ні Гетьманат, ні Директорія не спромоглися кодифікувати власне законодавство, що регулювало б питання охорони правопорядку і боротьби зі злочинністю, а отже, користувалися законодавством неіснуючої держави [16, с. 43].

Керівники відновленої УНР добре усвідомлювали важливість чіткого функціонування органів державної виконавчої влади, зокрема органів внутрішніх справ.

Зауважимо, що Директорія, на відміну від Української Центральної Ради, за якої міліція не була підпорядкована Генеральному секретарству (міністерству) внутрішніх справ, обрала принципову позицію, згідно з якою відновлена народна міліція відразу ж відійшла у підпорядкування Міністерству внутрішніх справ УНР.

Зважаючи на загрозливу криміногенну ситуацію, яка склалася в тогочасній УНР, дотримуючись політики посилення охорони правопорядку в державі, забезпечення законності, громадського порядку і спокою на місцях, захисту прав особи та її життя, народного добра і майна громадян від злочинних посягань, Директорія та її Уряд визнали за необхідне створення нового правоохоронного органу -- Коша охорони республіканського ладу, ухваливши 28 лютого 1919 р. відповідний Закон. За цим Законом Кіш мав діяти нарівні з народною міліцією, перебуваючи у безпосередньому підпорядкуванні Міністерства внутрішніх справ, і спочатку (до видання статуту Коша) його діяльність мала базуватися на інструкціях і розпорядженнях міністра внутрішніх справ.

Наступним політико-правовим заходом Директорії та Уряду УНР стало залучення до охорони правопорядку і боротьби зі злочинністю народних формувань самоохорони і охорони порядку, що мало в основі ті ж самі чинники, які зумовили створення Коша охорони республіканського ладу. Наказ «Про народну самоохорону» від 11 червня 1919 р., що містив вимогу «в кожному селі чи містечку зорганізувати охорону, в склад якої повинно увійти все мужське населення села чи містечка», окреслює перед цими громадськими формуваннями завдання з охорони сіл та доріг «від темних елементів та злочинців, що грабують населення, провадять злочинну агітацію і тероризують населення», а також із виявлення дезертирів та боротьби з бандитизмом [17].

До принципових політико-правових підходів держави до вирішення проблеми організації системи правоохоронних органів слід віднести й забезпечення органів охорони правопорядку нормативно-правовою базою щодо організаційно-правових засад їхньої діяльності. Вони відображені в таких нормативно-правових актах Директорії, Ради Народних Міністрів та МВС УНР, як Коротка інструкція для міліціонера від 18 червня 1919 р., Закон про тимчасові штати народної міліції від 25 липня 1919 р., Інструкція для чинів народної міліції Української Народної Республіки, 1919 р., Закон про тимчасові штати та Статут Коша охорони республіканського ладу від 25 липня 1919 р., Статут Коша охорони республіканського ладу (серпень 1919 р.).

Таким чином, аналіз викладеного вище дозволяє зробити висновок, що за часів Української революції 1917-1921 рр., створення органів охорони правопорядку, нормативно-правового та організаційного забезпечення їхньої діяльності із забезпечення законності, охорони правопорядку та боротьби зі злочинністю було невід'ємною складовою державотворчих процесів національних урядів Української Центральної Ради, Української держави гетьмана П. Скоропадського, УНР за доби Директорії.

Вивчення й аналіз нормативно-правових й організаційно-структурних засад, на яких будувалися організація та діяльність органів внутрішніх справ в Україні доби визвольних змагань, дозволять виявити допущені помилки і перекоси у галузі правового забезпечення діяльності цих органів, показати шляхи розвитку і надбання тогочасної нормотворчої та управлінської діяльності, спрямованої на створення та вдосконалення нормативно-правової бази, визначення основних функцій діяльності органів охорони правопорядку.

Урахування історичного досвіду організації охорони правопорядку і розбудови органів внутрішніх справ з усіма його здобутками та недоліками на різних етапах існування української державності дозволить більш предметно окреслити основні завдання щодо визначення напрямків і форм боротьби зі злочинністю, дасть можливість віднайти більш досконалі форми правоохоронної діяльності на сучасному етапі реформування системи МВС України, функціонування органів Національної поліції.

Література

1. Другий Універсал Української Центральної Ради, 3 липня 1917 р. Центральний державний архів вищих органів влади та управління України (ЦДАВО України), ф. 1115, оп. 1, спр. 5, арк. 10 а.

2. Уряди Центральної Ради -- Документи: Декларація Генерального секретаріату від 27 червня 1917 р.

3. Уряди Центральної Ради -- Документи: Декларація Генерального секретаріату України 29 вересня 1917 р.

4. Третій універсал Української Центральної ради, 7 листопада 1917 р. ЦДАВО України, ф. 1115, оп. 1, спр. 4, арк. 9.

5. Четвертий універсал Української Центральної ради, 9 січня 1918 р. ЦДАВО України, ф. 1063, оп. 2, спр. 2, арк. 2-6.

6. Про утворення Українського народного війська (народної міліції) / Закон Української Центральної Ради від 3 січня 1918 р. ЦДАВО України, ф. 1076, оп. 1, спр. 6, арк. 2.

7. Довбня В. Правові підстави усунення органів місцевого самоврядування від участі у керівництві міліцією у період Української революції 1917-1920 рр. Юридична Україна. 2006. № 3. С. 4-7.

8. Державна модель гетьманату: структура владно-управлінських інститутів.

9. Історія державної служби в Україні: у 5 т. / відп. ред. Т.В. Мотренко, В.А. Смолій; редкол.: С.В. Кульчицький (кер. авт. кол.) та ін.; Голов. упр. держ. служби України; Ін-т історії НАН України. К.: Ніка-Центр, 2009. Т. 1. 544 с.

10. Про скасування інституту державної варти й сформування народної міліції: Закон УНР від 4 січня 1919 р. ЦДАВО України, ф. 2208, оп. 2, спр. 2, арк. 6.

11. Ухвалений Радою Народних Міністрів закон про відновлення гарантій недоторканності особи на території Української Народної Республіки від 28 лютого 1919 р. Вісник Державних Законів для всіх земель УНР. 1919 р. 3 травня.

12. Про карну відповідальність за образу національної честі та достоїнства: Закон УНР від 24 січня 1919 р. ЦДАВО України, ф. 1065, оп. 4, спр. 5, арк. 51-51 зв.

13. Дурнов Є.С. Політико-правові підходи керівництва УНР за доби Директорії до проблеми організації охорони правопорядку створення національних правоохоронних органів. Міліція України. 2011. № 3-4. С. 23-25.

14. Постанова Директорії УНР про заборону всякої агітації і підбурювання проти влади Української Народної Республіки та її державної незалежності від 26 листопада 1918 р. ЦДАВО України, ф. 1429, оп. 1, спр. 4, арк. 18-19. [Рукопис].

15. Директорія, Рада Народних Міністрів Української Народної Республіки. (листопад 1918 -- листопад 1920 рр.): док. і матеріали: у 2-х томах, 3-х частинах. Т. 2 / упоряд.: В. Верстюк (керівник) та ін. К.: Видавництво імені Олени Теліги, 2006. 744 с.

16. Декларація Ради Народних Міністрів УНР від 12 серпня 1919 р. ЦДАВО України. Ф.1065. Оп. 1. Спр. 38. Арк. 5.

Размещено на Allbest.ru